Soovitus riigihangete seaduse järgimiseks hankelepingu nõuetekohase täitmise tagamisel

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Kiili Vallavalitsus

[email protected]

Soovitus riigihangete seaduse

järgimiseks hankelepingu

nõuetekohase täitmise tagamisel

Austatud vallavanem

Rahandusministeeriumile on laekunud info sellest, et Kiili Vallavalitsuse, registrikood 75020983,

(edaspidi ka: hankija) avatud hankemenetluse "Kiili valla koolibussi liinidele vedaja leidmine

2022/2023-2024/2025 õppeaastaks", viitenumber 251678, (edaspidi ka: riigihange) tulemusel

Heinsal Reisid OÜ-ga, registrikood 11112044, (edaspidi ka: vedaja) 26.08.2022 sõlmitud

hankelepingu nr 2-4/135-22 (edaspidi: hankeleping) täitmisel kasutatavad bussid vähemalt osaliselt

ei vasta riigihanke alusdokumentides (edaspidi ka: RHAD) kehtestatud nõuetele. Väidetavalt kasutab

vedaja koolibussiliinide teenindamisel järgmisi busse, mis ei vasta RHAD-is busside vanusele ja

kohtade arvule ette nähtud miinimumnõuetele: 738 BPK – Volkswagen Crafter; 713 MPV –

Mercedes-Benz Sprinter 513 CDI; 858 MHM – Mercedes-Benz Sprinter 518 CDI.

Transpordiameti e-teeninduse sõiduki taustakontrolli veebilehelt nähtuvad eelnimetatud sõidukite

esmase registreerimise ja kohtade arvu kohta järgmised andmed: 738 BPK – Volkswagen Crafter,

VIN: WV1ZZZ2EZ86029993, esmane reg. 27.08.2008 / (iste)kohti 23; 713 MPV – Mercedes-

Benz Sprinter 513 CDI, VIN: WDB9066551S508183, esmane reg. 17.11.2010 / (iste)kohti 24;

858 MHM – Mercedes-Benz Sprinter 518 CDI, VIN: WDB9066571S162099, esmane reg. 15.05.2007

/ (iste)kohti 21. Seega on kõik kõnealused bussid vanemad kui 15 aastat ja neis on kohti alla 25.

RHAD lisa 4 „Juhend pakkujale“ p-s 2.6 esitatud tingimuse järgi ei tohi lepingu perioodi kestel

avaliku teenindamise lepingu alusel teenuse osutamiseks kasutatavate busside vanus ületada 15

aastat arvates registreerimistunnistusele kantud ehitusaastast või esmase registreerimise kuupäevast.

Bussi vanust arvestatakse registreerimistunnistusele kantud ehitusaasta või esmase registreerimise

aasta alusel. Vanuse arvestamisel loetakse ehitusaasta või registreerimisaasta bussi vanuse üheks

aastaks st käesoleval aastal ehitatud või registreeritud buss loetakse juba ühe aasta vanuseks. Sama

tingimus sisaldus ka RHAD-i dokumendis „Vastavustingimused“, mille kohaselt iga pakkuja pidi

juba koos pakkumusega esitama muu hulgas teenuse osutamisel kasutatavate sõidukite nimekirja

(busside arv ja vanus).

Meie 13.03.2026 nr 12.2-1/1040-2

2

RHAD lisa 4 „Juhend pakkujale“ p-s 1.5 esitatud tingimustest selgub, et minimaalselt nõutud

kohtade arv bussis sõltub konkreetsest bussi marsruudist, aga see ei saa ühelgi marsruudil olla alla

25 koha.

RHAD lisa 5 „Hankelepingu projekt“ p-des 3.1.2-3.1.3 sisaldusid järgmised vedaja kohustused:

„kasutama riigihanke Pakkumise kooseisus esitatud loetelus märgituid või uuemaid ning tehniliselt

paremas korras busse ning esitama Tellija nõudmisel liiniveo teostamiseks kasutatavate busside

loetelu; kasutama busse, millede sõitjakohtade arv on piisav sõitjate sõiduplaani kohaseks häireteta

teenindamiseks.“ Sama dokumendi p 3.4.4 alusel on tellijal õigus kontrollida sõiduplaani täitmist

ning busside täituvust ja vastavust ühistranspordiseadusele ning käesolevale lepingule. „Hankelepingu

projekt“ p 5.3 järgi tellija kontrollib vedude kvaliteedinõudeid, fikseerib puudused ning teatab

lepingu nõuete rikkumise avastamisest vedajale esimesel võimalusel. Vedaja on kohustatud kohe

pärast vastava teate saamist puuduse kõrvaldama. Kui puuduse kohene kõrvaldamine ei ole

võimalik, lepivad tellija ja vedaja kokku puuduse kõrvaldamise tähtajas. „Hankelepingu projekt“

p 7.2 kehtestas, et kui muudatus ei tulene õigusaktidest, võib lepingu tingimusi muuta üksnes

poolte kirjalikul kokkuleppel.

Riigihangete registris tulemdokumentide lehel avaldatud hankija 01.08.2022 vastavusotsusest

nähtub, et Heinsal Reisid OÜ pakkumus nr 384496 tunnistati RHAD-is kehtestatud kõigile

tingimustele vastavaks – hankija oli tõendite alusel kontrollinud muu hulgas pakkumuses toodud infot

kasutatavate busside kohta. Samas oli avaldatud ka Kiili Vallavalitsuse 02.08.2022 korraldus nr 357

„Riigihanke viitenumber nr 251678 "Kiili valla koolibussi liinidele vedaja leidmine 2022/2023-

2024/2025 õppeaastaks" eduka pakkumuse kinnitamine“, millega otsustati sõlmida hankeleping

Heinsal Reisid OÜ-ga vastavalt hankelepingu tingimustele.

Riigihangete seaduse (RHS) § 114 lg 1 esimene lause kohustab hankijat hankemenetluses

kontrollima pakkumuste vastavust riigihanke alusdokumentides esitatud kõigile tingimustele ja

kontrolli tulemustel tegema põhjendatud kirjaliku otsuse pakkumuste vastavaks tunnistamise või

tagasilükkamise kohta. RHS § 114 lg 1 teise lause kohaselt ei osale pakkuja, kelle pakkumus on

tagasi lükatud, edasises hankemenetluses. Vastavalt RHS § 117 lg-le 1 kuuluvad hindamisele

üksnes eelnevalt vastavaks tunnistatud pakkumused.

Seejuures peab hankija pakkumuste vastavuse kontrollimisel pidama rangelt kinni RHAD-is

kehtestatud nõuetest ning hankijal puudub kaalutlusruum RHAD-is sisalduvatest numbrilistest

näitajatest kõrvalekaldumiseks – nt koguste, mõõtude, vanuse ja muude numbriliste näitajate

vastu eksimine on vaatamata eksimuse väiksusele enamasti käsitatav sisulise puudusena, mis

tingib pakkumuse tagasilükkamise (vt nt TrtHKo 15.06.2015, nr 3-15-1140, p 20; VAKO 15.02.2021,

nr 15-21/227696, p 12). Kuna pakkumuse vastavust kontrollitakse kumulatiivselt (st pakkumus

peab vastama kõikidele vastavustingimustele), siis ei ole mittevastavuse tõttu pakkumuse

tagasilükkamisel oluline, kui suurt või väikest osa hankelepingu mahust tuvastatud puudus

mõjutab (vt VAKO 29.05.2018, nr 82-18/193810, p 23; 30.05.2018, nr 83-18/194060, p 21;

15.06.2018, nr 104-18/193527, p 17).

Seega on pakkumuse vastavus riigihanke alusdokumentides toodud nõuetele sine qua non ilma

milleta ei saa hankelepingut sõlmida – pakkumuse sisuline vastavus on pakkumuse edukaks

tunnistamise ning eduka pakkumuse esitanud pakkujaga hankelepingu sõlmimise vältimatuks

eeltingimuseks.

Kiili Vallavalitsus on avaliku sektori hankija RHS § 5 lg 2 p 2 tähenduses. Kui hankelepingu

eeldatav maksumus on võrdne riigihanke piirmääraga või ületab seda, so teenuste hankelepingu

3

korral alates 60 000 eurost (ilma käibemaksuta), peab avaliku sektori hankija kohaldama lepingu

sõlmimisel RHS-i 2. ptk-is sätestatud (hankemenetluse) korda (vt RHS § 15 lg 2, § 14 lg 2 p 1).

Erialuste puudumisel tähendab see kohustust korraldada riigihange reeglina kas avatud või piiratud

hankemenetlusena (RHS § 48 lg 1). Nii avatud kui ka piiratud hankemenetluses on hankijal

keelatud pidada pakkuja(te)ga läbirääkimisi (RHS § 52 lg 4 ja § 56 lg 2). Hankija koostab riigihanke

alusdokumendid, sh tehnilise kirjelduse, ja avaldab need koos hanketeatega. Nimetatu tagab

avatud hankemenetluse maksimaalse läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning kõigi riigihankes

osalemisest ja pakkumuse esitamisest huvitatud ettevõtjate võrdse kohtlemise: kõik riigihanke

tingimused on juba algselt kõigile ettevõtjatele ühtviisi teatavaks tehtud ning iga ettevõtja saab

selle põhjal hinnata oma huvi riigihankes osalemise vastu ning pakkumuse tegemise ja selle

hinnastamise suhtes. Seepärast ei ole riigihanke alusdokumentide muutmine avatud hankemenetluses

pärast pakkumuste esitamise tähtpäeva enam lubatud (RHS § 81 lg 1). Samuti ei saa pakkuja

avatud hankemenetluses pakkumuste esitamise tähtaja möödudes enam muuta tähtaegselt esitatud

pakkumust, mis on muutunud pakkumuste esitamise tähtpäeva saabumisega pakkujale siduvaks

(RHS § 110 lg 1).

Johtuvalt sellest, et avatud hankemenetluses on pakkumuste esitamise tähtpäeva saabudes kõik

riigihanke tingimused lõplikult ja muutumatult paigas, on pakkumuse vastavuse mõõdupuuks

riigihanke alusdokumendid ning RHS § 120 lg 1 kohaselt peab hankeleping olema sõlmitud

riigihanke alusdokumentides ettenähtud tingimustel ja ranges kooskõlas edukaks tunnistatud

pakkumusega, mille puhul on eelnevalt kontrollitud selle tingimustele vastavust (RHS § 110 lg 2,

§ 114, § 117). Erinevalt sõlmitud hankelepingu muutmisest selle täitmise käigus, mis võib olla

seaduses (RHS §-s 123) sätestatud alustel erandkorras lubatud, ei ole avatud hankemenetluses

hankijal ja edukal pakkujal võimalik hankelepingu sõlmimisel riigihanke alusdokumentides

toodud nõuetest hälbida. Hankeleping tuleb üldjuhul alati sõlmida algsetel, juba riigihanke

alusdokumentides toodud, tingimustel või jätta üldse sõlmimata, kui hankelepingu sõlmimine

alusdokumentidega kooskõlaliselt on osutunud võimatuks, näiteks hankemenetluses pakkumuste

avamisele järgnenud ettenägematult muutunud asjaolude tõttu. Nimetatut on kinnitanud ka

Riigikohus, sedastades, et vastasel juhul muutuks hankemenetlus mõttetuks – raske kui mitte

võimatu oleks põhjendada, miks on tarvis läbi viia menetlust, mille lõppedes võiksid hankija

ja pakkuja sõlmida hankelepingu, mille sisu ei kattu riigihanke alusdokumentides ja pakkumustes

kajastatuga (vt RKKKo 10.10.2014, nr 3-1-1-46-14, p 11.2).

Hankelepingu tingimuste muutmise keeld enne lepingu sõlmimist kätkeb endas läbipaistvuse

ning võrdse kohtlemise põhimõtteid (RHS § 3 p-d 1-2). Keelu eesmärk on ära hoida kindla

pakkuja eelistamist ja hankija tegevuse meelevaldsust. Sellest lähtuvalt on hankija kohustatud

kinni pidama tema enda poolt riigihanke alusdokumentides kehtestatud tingimustest (EKo C-

496/99: Succhi di Frutta, p 115). Samuti ei tohi hankija aktsepteerida ega tolereerida kõrvale-

kaldumisi pakkumuses esitatud tingimustest. Nii on lubamatu lisada hankelepingu sõlmimisel

selle tingimustesse pakkuja üldtingimusi, kui nendele ei ole viidatud pakkumuses ega riigihanke

alusdokumentides (HMKo 27.03.2014, nr 4-12-6925, lk-d 11-12) (vt RHS § 120 lg 1 kohta

lähemalt E. Fels, E.-A. Roosik. RHS § 120 komm-d 4-10 – M. A. Simovart, M. Parind, E. Fels

(koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn: Juura 2025). Seepärast alati, kui

hankija soovib säilitada võimaluse pärast eduka pakkumuse väljaselgitamist riigihanke tingimusi

teatud ulatuses õiguspäraselt kohendada, siis selleks, et mitte rikkuda avatud hankemenetluses

läbirääkimiste pidamise ja pakkumuse muutmise keeldu, tuleb vastav võimalus koos riigihanke

algupäraste nõuete modifitseerimise eeldusi, tingimusi ning ulatust postuleeriva detailse

regulatsiooniga riigihanke alusdokumentides juba algselt ja selgesõnaliselt ette näha (vrd

RKHKo 12.10.2011, nr 3-3-1-31-11, p 21).

Antud juhul puudusid RHAD-is reservatsiooniklauslid, mis lubaksid hankijal hälbida hankelepingu

sõlmimisel RHAD-is busside vanusele (mitte üle 15 aasta) ja kohtade miinimumarvule (vähemalt 25)

4

esitatud nõuetest. Arvestades, et riigihangete registris avaldatud hankija otsustes on kinnitatud eduka

pakkumuse RHAD-i tingimustele sisulise vastavuse kontrollimist, eeldame, et hankija sõlmis

Heinsal Reisid OÜ-ga 26.08.2022 hankelepingu nr 2-4/135-22 RHAD-is sisaldunud tingimustel,

mis on hankelepingu täitmisel siduvad nii vedajale kui ka hankijale enesele.

Ulatuses, milles sõlmitud hankelepingut ei ole muudetud (hankelepingu õiguspärase muutmise

lubatavuse eeldused on sätestatud ammendavalt RHS §-s 123), peab hankelepingu täitmine

toimuma rangelt RHAD-is, edukaks tunnistatud pakkumuses ning sõlmitud hankelepingus ette

nähtud tingimustel.

Rahandusministeeriumi ülesandeks on riigihangete valdkonnas lisaks poliitikakujundamisele

ja õigusloomele ka RHS-i küsimustes nõustamine, riikliku ja haldusjärelevalve teostamine

ning soovituste, juhiste ja suuniste andmine (RHS § 180 p-d 1, 2 ja 6). Kuigi hankelepingu

sõlmituse korral on hankemenetlus lõppenud ja seepärast on absoluutse menetlustakistuse tõttu

välistatud Rahandusministeeriumi juhtumipõhine ad hoc järelevalve (RHS § 205 lg 1 p 1, § 206

lg 1 p 4, § 73 lg 3 p 1), on Rahandusministeeriumil erandlikult võimalik reageerida pärast

hankemenetluse lõppemist ilmnenud põhjendatud rikkumise kahtlusele ex post valimipõhise

kontrolliga nn inspektsioonilise järelevalvetegevuse vormis.

Lisaks sätestab RHS § 210 lg 1, et Rahandusministeeriumil on õigus (avalik-õiguslik võimu-

volitus) anda soovitusi ja juhiseid RHS-i paremaks järgimiseks ja rikkumiste ärahoidmiseks.

Tegemist on informatiivse korrakaitselise teabetoiminguga, so avaliku halduse kandja mitte-

regulatiivse, adressaadi õigusi ja kohustusi mittekujundava tegevusega (vt RKHKo 26.01.2011,

nr 3-3-1-70-10, p 25). Seadusandja on lähtunud eeldusest, et soovitusi ning juhiseid võidakse

anda juhtumi- või valimipõhises järelevalvemenetluses, aga ka väljaspool RHS § 205 lg 1 p-des

1-2 sätestatud korras alustatud järelevalvemenetlust (vt RHS-i eelnõu. 450 SE I. Seletuskiri, lk

146).

Riigihangete registris hankija avaldatud hankelepingu muutmise teatest (ID 5243999) nähtub,

et hankija ja vedaja on kokkuleppeliselt pikendanud hankelepingu kehtivust ja täitmist ühe

õppeaasta (2025/26) võrra (kuni 30.06.2026) vastavalt hanketeate osa II p-s 2.7 ning RHAD lisa

4 p-s 2.1 ja RHAD lisa 5 p-s 2.3 sisaldunud uuendamisklauslile. Hankija dokumendiregistris on

avaldatud 07.08.2025 sõlmitud kokkulepe nr 2-4/135-22-1 hankelepingu pikendamise kohta, millest

selgub, et teisi hankelepingu tingimusi ei ole selle kokkuleppega muudetud (nagu RHAD-is algselt

ette nähtud, siis liinikilomeetri maksumus hankelepingu pikendusperioodil jäi eelneva õppeaastaga

võrreldes muutumata).

Kirjeldatud muudatuse aluseks võib lugeda RHS § 123 lg 1 p 2, mille järgi on hankijal õigus

sõlmitud hankelepingut muuta uut riigihanget korraldamata, kui muudatuse väärtusest sõltumata

ei muudeta hankelepingu üldist olemust ja muudatuse ulatus, sisu ja kohaldamistingimused olid

riigihanke alusdokumentides selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt ette nähtud.

Riigihangete registris, nagu ka hankija dokumendiregistris, puudub teave muude hankelepingu

tingimuste, nt busside vanusele ja kohtade arvule esitatud nõuete vms, muutmise kohta.

Sellepärast eeldame, et bussidele RHAD-is seatud tingimusi ei ole muudetud ja selles osas

peab hankelepingu täitmine toimuma vastavalt RHAD-is ja sõlmitud hankelepingus algupäraselt

sisaldunud tingimustele.

Hankija dokumendiregistris avaldatud 26.08.2022 hankelepingu (sõitjateveo avaliku teenindamise

lepingu nr 2-4/135-22) p 2.5.3 alusel on lepingu lisaks 3 „Pakkuja poolt riigihanke nr 251678

Hankemenetluse käigus esitatud pakkumus koos lisadega“, millest muu hulgas selgub vedaja

5

poolt riigihankes esitatud järgmine busside loetelu: 640 MRY – Mercedes Benz Vario; 680 XVX

– Volvo B7R; 048 BDN – TEMSA SAFARI HD 12; 713 MPV – Mercedes Benz Sprinter.

Nagu eelnevalt märkisime, siis bussis registreerimismärgiga 713 MPV on ette nähtud ainult 24

kohta, mis ei täida RHAD lisa 4 p-s 1.5 minimaalset nõutud kohtade arvu. Transpordiameti

sõiduki taustakontrolli päringu põhjal saab järeldada, et 2026. aastal ei vastaks RHAD lisa 4 p-

s 2.6 sisalduvale vanusenõudele ükski buss 4-st nimetatust (RHAD lisa 4 p 2.6 järgi läheb bussi

vanuse arvestamisel esmane registreerimisaasta arvesse – bussi ehitusaasta või registreerimisaasta

loetakse vanuse üheks aastaks st käesoleval aastal ehitatud või registreeritud buss loetakse juba ühe

aasta vanuseks). Veel selgub sõiduki taustakontrollist, et buss registreerimismärgiga 048 BDN on

tänaseks registrist kustutatud.

Käesolevaga ei anna me hinnangut sellele, kas hankija otsus Heinsal Reisid OÜ pakkumuse

vastavaks tunnistamisel oli põhjendatud ja õiguspärane. Hankelepingu täitmisel tuleb nii vedajal

kui ka hankijal lähtuda RHAD-is esitatud tingimustest ning seda olenemata sellest, kas hankija

oli pakkumuse vastavuse kontrollimisel piisavalt hoolas või mitte – st kas pakkumuse sisaldunud

bussid kõigile RHAD-i tingimustele ka tegelikkuses vastasid. Enamgi veel, ka siis, kui hankelepingu

täimise käigus, sh lepingu kehtivuse pikendusperioodil, muutub mõni pakkumuses algselt sisaldunud

buss RHAD-i tingimustele mittevastavaks, tuleb vedajal tagada liiniveol kasutatava bussi vastavus

algsetele hanketingimustele ning hankija ei tohiks hanketingimustest hälbimist aktsepteerida.

RHS § 8 lg 2 kolmanda lause järgi kohaldatakse hankelepingule võlaõigusseaduses (VÕS) ja

teistes õigusaktides asjaomase lepinguliigi kohta sätestatut (RHS-ist tulenevate erisustega, nt

RHS § 123 piirab VÕS § 13 lg-s 1 sätestatud hankija vabadust leppida ettevõtjaga kokku lepingu

muutmises). Vastavalt VÕS § 8 lg-le 2 on leping on lepingupooltele täitmiseks kohustuslik

(pacta sunt servanda). Hankijaga lepingu sõlminud ettevõtja poolt oma lepingulise kohustuse

täitmata jätmine või mittekohane täitmine, sh lepinguga määratletud tehnilistest nõuetest kõrvale

kaldumine, on käsitletav lepingulise kohustuse rikkumisena, mille esinemisel on hankija õigustatud

rakendama VÕS §-s 101 ette nähtud õiguskaitsevahendeid, nt nõuda kohustuse täitmist (VÕS §

108), nõuda kahju hüvitamist (VÕS § 115), taganeda lepingust või öelda leping üles (VÕS § 116).

Hankelepingus ette nähtud ettevõtja kohustuste täitmise üle kontrolli teostamisel ja õiguskaitse-

vahendite kohaldamise üle otsustamisel peaks hankija arvestama ka RHS-i regulatsiooniga. RHS

§ 95 lg 4 p 8 annab hankijale õiguse kõrvaldada hankemenetlusest pakkuja või taotleja, kes on

oluliselt või pidevalt rikkunud eelnevalt sõlmitud hankelepingu olulist tingimust või hanke-

lepingute olulisi tingimusi nii, et rikkumise tulemusena on hankelepingust taganetud või leping

üles öeldud, hinda alandatud, hüvitatud kahju või makstud leppetrahvi. Osundatud kõrvaldamise

aluse kasutamise võimaldamiseks on oluline, et hankijad kontrolliksid hankelepingute täitmist

ning järgiksid RHS § 83 lg-s 71 sätestatut. RHS § 83 lg 71 kohaselt on hankija kohustatud esitama

riigihangete registrile teabe ettevõtjapoolsete hankelepingu rikkumiste kohta, mis hankija hinnangul

vastavad RHS § 95 lg 4 p-s 8 sätestatud kõrvaldamise alusele, 30 päeva jooksul õiguskaitse-

vahendi rakendamisest arvates. RHS-i muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise

seaduse eelnõu (491 SE I) seletuskirjas on selgitatud, et õiguskaitsevahendi rakendamiseks tuleb

lugeda ajahetke, mil hankija vastava nõude ettevõtjale esitab, nt esitab leppetrahvinõude või teatab

hankelepingust taganemisest. RHS-i varasem regulatsioon, mis kohustas hankijat teatama lepingu

rikkumistest alles pärast lepingu lõppemist, ei olnud seadusandja hinnangul kõige mõistlikum,

sest teabe esitamisega ei peaks tegelikult ootama hankelepingu lõppemiseni.

Näiteks, kui tegemist on pikaaegse lepinguga, mida täidetakse 5 aastat, siis on esimesel aastal

toimunud ja omaksvõetud rikkumine hankelepingu lõppemise teabe esitamise ajaks juba aegunud,

6

kuna seda alust saab (tulenevalt RHS § 95 lg-st 5) vabatahtliku kõrvaldamise alusena kasutada

kuni 3 aastat (vt 491 SE I. Seletuskiri, lk 21).

Praegusel juhul ei ole Rahandusministeerium tuvastanud, et hankija oleks soovinud sõlmida

kõnealuse hankelepingu halduslepinguna. Pigem vastupidi, sest RHAD-is ega lepingus endas

ei ole halduslepingu sõlmimisele viidatud: hankelepingus puuduvad nt halduslepingule omased

miinimumtingimused (vt halduskoostöö seaduse (HKTS) §-s 10 sätestatud loetelu halduslepingu

kohustuslikest tingimustest), lepinguga ei reguleerita kolmandate isikute (reisijateveo teenuse

kasutajate) õiguslikku seisundit, hankijat ei ole vabastatud tal lasuvatest kohustustest, vedajale ei

ole antud lepingu täitmiseks täidesaatva riigivõimu volitusi jne. HKTS § 3 lg 4 järgi võib ka

haldusülesande täitmiseks volitamise korral sõlmida tsiviilõigusliku lepingu, kui seadus ei näe

ette üksnes halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja või muu

kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal lasuvatest

kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu volitusi. Riigikohtu praktikas

on leitud, et ühistranspordiseadus (ÜTS) ei kirjuta ette avaliku teenindamise lepingu õiguslikku

vormi ning avaliku bussiveo teenindamise lepingu võib põhimõtteliselt sõlmida nii eraõiguslikus

vormis kui ka halduslepinguna (vt RKTKm 21.11.2018, nr 3-17-1329, p 10; RKEKm 23.04.2020,

nr 3-19-2347, p-d 17-19). Avaliku bussiveo teenindamise lepingu sõlmimine eraõiguslikus vormis

ei ole välistatud, kui on täidetud HKTS § 3 lg-s 4 sätestatud tingimused (vt RKTKm 21.11.2018,

nr 3-17-1329, p 11). Nõnda on Riigikohus asjas nr 3-2-1-181-14 lahendanud vaidlust liiniveo

avaliku teenindamise lepingu üle tsiviilkohtumenetluses, pidades seega lepingut ennast ning selle

alusel tekkinud õigussuhet tsiviilõiguslikuks (vt RKTKo 18.03.2015, nr 3-2-1-181-14).

Siiski peame asjakohaseks selgitada, et ülalnimetatud seisukohtade relevantsust ei mõjutaks

asjaolu, kui hankelepinguna sõlmitud ÜTS § 20 tähenduses avaliku teenindamise lepingu puhul

oleks siiski tegemist halduslepinguga haldusmenetluse seaduse (HMS) ja HKTS-i tähenduses.

HKTS § 13 lg 4 kohaselt ei kohaldata isiku haldusülesande täitmiseks volitamise halduslepingu(te)

suhtes RHS-i 9. ptk sätestatud järelevalveregulatsiooni. Ent see ei tähenda, et selliste halduslepingute

suhtes ei kehtiks RHS 2. ptk-is ette nähtud hankelepingute sõlmimise reeglid ja muutmise piirangud.

HMS § 105 lg 1 kohaselt kohaldatakse halduslepingutele üldjuhul tsiviilõiguslike lepingute

kohta käivaid sätteid. HMS § 102 lg 1 järgi toimub reeglina ka halduslepingu muutmine ja see

lõpetatakse tsiviilseadustes sätestatud korras (vt lisaks RKHKo 24.11.2022, nr 3-20-120. p 16.2:

„Tulenevalt HMS § 99 lg‑st 3 tuleb halduslepingu muutmine vormistada kirjalikult. […] HMS § 99 lg 3

on imperatiivne ja näeb ette, et haldusleping sõlmitakse kirjalikult. […] Halduslepingud võivad

puudutada olulisi avalikke huve. Muudatuste tegemine nendes peab olema kaalutletud ja selgelt

dokumenteeritud“; RKHKo 23.04.2007, nr 3-3-1-13-07, p 8: „Kuivõrd lepingut muudetud ei ole,

on see pooltele täitmiseks kohustuslik algselt kokkulepitud tingimustel“). Lisaks on Riigikohus

möönnud, et hankelepingute muutmisele RHS §-s 123 sätetatud rangeid piiranguid kohaldatakse

ka riigihanke menetluse teel sõlmitud avaliku teenindamise lepingute kui halduslepingute

muutmisele (vt RKHKo 31.03.2022, nr 3-19-312, p 26).

Eelneva põhjal ei ole Rahandusministeerium aga sedastanud talle teatavaks saanud asjaoludes

hankelepingu õigusvastasele muutmisele viitavaid tunnuseid, mis võiksid anda kohtuvälisele

menetlejale piisava aluse põhjendatud väärteokahtluseks (vt nt RKKKo 18.04.2005, nr 3-1-1-

19-05, p 7.1; 03.04.2006, nr 3-1-1-2-06, p 6; 07.04.2014, nr 3-1-1-22-14, p 7.3). Samuti ei ole

teadaolevatel asjaoludel alust toimetada väärteomenetlust RHS § 214 lg-s 1 kirjeldatud tunnustel.

Nimelt ei ole tegelikkuses mittevastava pakkumuse vastavaks (ja edukaks) tunnistamine ning

sellise pakkumuse alusel hankelepingu sõlmimine võrdsustatav hankelepingu sõlmimisega

riigihanke alusdokumentides ettenähtust erinevatel tingimustel RHS § 214 tähenduses. RHS

7

§ 214 lg 1 sätestab karistuse kitsalt hankelepingu sõlmimise nõuete rikkumise. Pakkumuse vastavuse

kontrollimise nõuete rikkumise eest ei ole väärteokaristust RHS-is ette nähtud. Karistusõiguses

kehtib kirjutatud karistusnormi (nullum crimen sine lege) põhimõte (PS § 23 lg 1, KarS § 2 lg 1)

ja sellest tuletatud analoogia kohaldamise keeld (KarS § 4 lg 2). Kui hankija on eksinud RHS

§ 114 lg-te 1-2 vastu, siis see ei täida RHS §-s 214 sätestatud väärteo objektiivset koosseisu,

sest vastavuse kontroll ja hankelepingu sõlmimine (RHS § 120 lg 1) toimuvad riigihanke menetluse

erinevates etappides. Hankelepingu sõlmimine seisneb hankija jaoks ühele esitatud pakkumustest

nõustumuse andmises ega hõlma sellele eelnevaid riigihanke menetluse toiminguid. Seega saab

isikut RHS § 214 lg 1 alusel karistada üksnes nõustumuse andmise etapil toimepandud rikkumiste

eest. Nii on antud väärteo objektiivne koosseis täidetud nt juhtudel, kui nõustumus hankelepingu

sõlmimiseks antakse pakkujale, kelle pakkumust ei tunnistatud edukaks (vt mutatis mutandis

RKKKo 26.11.2013, nr 3-1-1-88-13, p 6).

Sellegipoolest peame vajalikuks selgitada hankijale preventiivselt, et hankelepingu õigusvastane

muutmine, ka siis, kui muudatust ei ole kirjaliku kokkuleppena allkirjastatud (vt EKo 07.12.2023

liidetud kohtuasjades C-441/22 ja C-443/22: Obshtina Razgrad jt, p-d 55-65), võib olla karistatav

süüteona. Seadusest tulenevalt on Rahandusministeeriumil lisaks RHS-i ja selle alusel kehtestatud

õigusaktide järgimise üle riikliku ja haldusjärelevalve teostamise funktsioonile ning ülesandele

nõustada RHS-i rakendamise küsimustes ja anda soovitusi RHS-i paremaks järgimiseks ja

rikkumiste ärahoidmiseks ka ülesanne viia kohtuvälise menetlejana läbi väärteomenetlusi

RHS §-des 213-215 sätestatud väärtegude tunnustel. Hankelepingu või raamlepingu muutmine

nõudeid rikkudes on karistatav süüteona RHS § 213 järgi, mille lg 1 sätestab, et käesolevas

seaduses sätestatud nõudeid rikkudes hanke- või raamlepingu muutmise eest – karistatakse

rahatrahviga kuni 300 trahviühikut.

Juhul, kui Rahandusministeeriumil peaks ikkagi tekkima põhjendatud süüteokahtlus, et hankija võib

olla muutnud hankelepingut RHS-is sätestatud nõudeid rikkudes (eelduslikult viitab hanke-

lepingu täitmine riigihanke alusdokumentidest ja hankelepingu algsetest tingimustest erinevatel

tingimustel lepingu muutmisele), võidakse ajendi ja aluse olemasolul ning seaduses toodud

menetlustakistuste puudumisel alustada RHS § 213 lg-s 1 kirjeldatud süüteo tunnustel väärteo-

menetlust. Kui aga väärteomenetlejale peaks tuvastatud asjaoludest ilmnema, et hankelepingu

täitmisel riigihangete teostamise nõuete rikkumise, so hankelepingu õigusvastase muutmise,

motiiviks võib olla eesmärk anda hankelepingut täitvale ettevõtjale ebaseaduslik eelis, siis

võib selline tegu vastata hoopis karistusseadustiku (KarS) §-s 300 kätketud kuriteokoosseisule.

Viimati nimetatud juhul peab Rahandusministeerium teavitama kuriteokahtlusest uurimisasutust

ilma väärteomenetlust alustamata või kui kuriteotunnused ilmnevad väärteomenetluse käigus,

siis vastavalt väärteomenetluse seadustiku (VTMS) § 61 lg-le 1 saadetakse väärteoasja materjal

prokurörile kriminaalmenetluse alustamise otsustamiseks.

Hankija kohustus järgida RHS §-s 3 sätestatud riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid ei lõppe

hankelepingu sõlmimisega. Riigihanke, sh teenuse tellimise (RHS § 4 p 16), korraldamine

hõlmab ka hankelepingu täitmist, mistõttu hankija on üldpõhimõtetega seotud ka hankelepingu

täitmise etapis. Riigihanke alusdokumentide tingimustest kinnipidamiseks ja seeläbi riigihanke

üldpõhimõtete kaitstuse tagamiseks (ennekõike kõigi pakkujate ja kõigi riigihankes osalemisest

huvitatud ettevõtjate võrdseks kohtlemiseks ning õigusvastaste eeliste ja hankija meelevaldse

käitumise vältimiseks), samuti ennetamaks olukordasid, kus hoolimata hankelepingu muutmise

kohta kirjaliku kokkuleppe puudumisest võidakse hankija tegevusetust ettevõtjapoolsele hankelepingu

ebakohasele täitmisele (mitte)reageerimisel lugeda hankelepingu õigusvastaseks muutmiseks

(vt EKo C-441/22 ja C-443/22: Obshtina Razgrad jt, p-d 55-65), soovitame hankijal rakendada

8

hankelepingu täitmise käigus alati kõrgendatud hoolsusstandardit ja olla osutatava teenuse

täitmise vastuvõtmisel valvas.

Ühistranspordiseadus paneb kohaliku vallavalitsusele kohustuse teostada järelevalvet tema

sõlmitud avaliku teenindamise lepingu nõuete täitmise üle (ÜTS § 13 lg 1 p 12, § 80 lg 2). Ka

riigihangete seadus suunab hankijat kontrollima ettevõtja (vedaja) poolt hankelepingu täitmise

nõuetekohasust. Nõnda sätestab RHS § 9 lg 4 p 2, et hankija peab oma asutusesiseses hankekorras

nägema ette lisaks riigihanke (menetluse) eest vastutava isiku määramisele ka hankelepingu

täitmise eest vastutava isiku määramise.

Eelnevaga seoses ning RHS § 210 lg-te 1-2 alusel palume Kiili Vallavalitsusel pöörata

hankelepingu täitmisel kõrgendatud tähelepanu riigihanke alusdokumentides busside

kohta kehtestatud tingimuste järgimisele vedaja poolt.

Tunnustades läbipaistvuse tagamise eesmärgist kantud hankija tegevust hankelepingu muutmise

kohta riigihangete registrile teabe esitamisel, märgime, et RHS § 123 lg 1 p 2 alusel tehtava

hankelepingu muutmise kohta ei ole hankelepingu muutmise teate (EVORM38) esitamist

seaduses ette nähtud. Vastavalt RHS § 123 lg-le 5 peab hankija esitama riigihangete registrile

hankelepingu muutmise teate 10 päeva jooksul muudatuse tegemisest arvates, välja arvatud

raamlepingu alusel sõlmitud hankelepingu muutmise korral, üksnes siis, kui muudatus on

tehtud RHS § 123 lg 1 p 3 või p 4 alusel. RHS § 123 lg-s 1 ette nähtud teistel alustel tehtud

muudatuse kohta hankelepingu muutmise teadet ei esitata. RHS § 83 lg 7 p 2 kohaselt esitab

hankija selliste muudatuste kohta (mille suhtes hankelepingu muutmise teadet ei esitata) registrile

teabe 30 päeva jooksul pärast hankelepingu lõppemist.

Lisaks vajab äramärkimist, et hankija on tõenäoliselt kogenematusest registritoimingute tegemisel

muutnud riigihangete registris lepingu sõlmimise andmeid (vrd Lepingu andmed 26.08.2022

versioon „Täitmise tähtaeg: 30.06.2025“ vs 13.08.2025 versioon „Täitmise tähtaeg: 30.06.2026“).

Selgitame, et hankelepingu lõppemise järgselt esitatakse registrile andmed hankelepingus pärast

lepingu sõlmimist tehtud muudatuste kohta (vt Lepingu lõpetamise andmete sisestamine: „Kas

lepingu tingimused muutusid: Jah“: „Lepingus tehtud muudatused, mille kohta hankelepingu

muutmise teadet ei esitatud…“). Ent lepingu sõlmimise algsed andmed peavad jääma samaks,

kajastades hankelepingu andmeid sõlmimise ajahetke seisuga. Nt kui hankelepingu kestust

pikendatakse, siis sellest ei muutu algselt lepingus kokkulepitud lepingu täitmise tähtpäev. Kui

hankija asub pärast hankelepingu sõlmimist, selle täitmise käigus, tehtud muudatusi kajastama

lepingu sõlmimise andmetes, siis tekitab see segadust ja sõlmimise andmed ei kajasta enam

andmeid lepingu sõlmise ajahetke seisuga adekvaatselt. Lepingu sõlmimise andmetes muudatuste

tegemine on põhjendatud üksnes siis, kui algselt sisestatud andmed olid valed, ei kajastanud

lepingu sõlmimise ajahetke seisuga lepingu andmeid (nt maksumus, tähtaeg jne) õigesti ning

seetõttu on tekkinud vajadus neid parandada – so viia tegelikkusega vastavusse.

Edaspidi palume hankijal lähtuda registrile hankelepingu sõlmimise ja täitmise andmete esitamisel

Rahandusministeeriumi koostatud juhendist „Juhend riigihankemenetluse lõppemise järgselt

riigihangete registrile andmete esitamiseks“ (vt lk-d 3-4, p-d 2-3). Vajaduse korral on hankijal

võimalik küsida abi registri kasutajatoelt ([email protected]; tel 611 3693 E-R 9:00-

12:00; 13:00-15:00).

Täienduseks eelnevale ning arvestades, et hankijal võib kohaliku omavalitsuse üksusena lähiajal

tekkida vajadus uute avaliku teenindamise lepingute sõlmimiseks, juhime Teie tähelepanu ka

RHS § 77 lg-s 6 sätestatule. Kui hankelepingu esemeks on maanteesõiduk, peavad riigihanke

9

alusdokumendid sisaldama tingimusi, mis arvestavad sõiduki kogu kasutusiga hõlmavate

energia- ja keskkonnamõjudega. Vastav kohustus ei kaasne mitte üksnes maanteesõidukite,

sh busside, ostmiseks, rentimiseks või liisimiseks korraldatavate riigihanke menetlustega, vaid

võib olla asjakohane ka avaliku teenindamise lepingute sõlmimiseks läbiviidavates riigihangetes.

RHS § 77 lg 71 alusel on keskkonnaminister 16.02.2023 kehtestanud määruse nr 6 „Hankelepingu

esemeks oleva maanteesõiduki kohta riigihanke alusdokumentides kehtestatavad keskkonna-

hoidlikud kriteeriumid ja tingimused“ [RT I, 21.02.2023, 5]. Määruse § 1 lg 1 p 2 kohaselt

kohaldatakse seda määrust avaliku sektori ja võrgustiku sektori hankijale maanteesõidukite riigihanke

menetluste läbiviimisel, sh avaliku teenindamise lepingute suhtes Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määruse 1370/2007/EÜ tähenduses, kui lepingu reguleerimisesemeks on reisijate maanteeveoteenuste

osutamine ulatuses, mis ületab määruse 1370/2007/EÜ art 5 lg-s 4 sätestatud kohaldatavat

piirmäära (vt täpsemalt Kliimaministeeriumi koostatud juhend „Hankelepingu esemeks oleva

maanteesõiduki kohta riigihanke alusdokumentides kehtestatavad keskkonnahoidlikud kriteeriumid

ja tingimused“).

Loodame, et ülalmärgitud tähelepanekud ja antud soovitused on hankijale abiks riigihangete

seaduse paremaks järgimiseks hankelepingute sõlmimisel ja sõlmitud hankelepingute nõuete-

kohase täitmise tagamisel.

Kuna eeltoodud asjaolud võivad omada tähtsust Rahandusministeeriumi poolt valimipõhise

järelevalve vajaduse hindamisel (vt RHS § 205 lg 1 p 2, lg 2 teine lause), ootame käesolevas

pöördumises tõstatud asjaolude, sh hankelepingu kohase täitmise kontrollimiseks rakendatud

meetmete, kohta hankijalt tagasisidet hiljemalt 31.03.2026. a.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

Lisaadressaadid:

Kadre Rumm, taristunõunik

Mihhail Antonov 58851448

[email protected]