Vabariigi Valitsuse määruse „Muud väärtuslike andmestike kategooriad, nende andmestike nimekirjad ning avaldamise ja taaskasutamise tingimused ja kord“ eelnõu kooskõlastamine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 625 6342 / [email protected] / www.mkm.ee

Registrikood 70003158

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Suur-Ameerika 1

10122, Tallinn

Teie 04.02.2026 nr 8-1/890-1, JDM/26-

0167/-1K

Meie 16.03.2026 nr 2-3/406-3

Vabariigi Valitsuse määruse „Muud

väärtuslike andmestike kategooriad, nende

andmestike nimekirjad ning avaldamise ja

taaskasutamise tingimused ja kord“ eelnõu

kooskõlastamine

Austatud minister

Kooskõlastame Vabariigi Valitsuse määruse „Muud väärtuslike andmestike kategooriad, nende

andmestike nimekirjad ning avaldamise ja taaskasutamise tingimused ja kord“ eelnõu üksnes

märkustega arvestamisel.

Toetame eelnõu eesmärki suurendada avaliku sektori loodud teadmuse läbipaistvust ja

taaskasutust. Samas on eelnõu kavandatud kujul mitmes olulises aspektis sisuliselt läbimõtlemata

ning jätab rakendamise põhimõtted ebaselgeks. See toob paratamatult kaasa asutustele

märkimisväärse täiendava halduskoormuse, mille maht ja põhjendatus ei ole eelnõus hinnatud ega

proportsionaalselt tasakaalustatud. Seetõttu vajab eelnõu enne vastuvõtmist põhjalikku

täpsustamist, et tagada rakendatavus, õigusselgus ja halduskoormuse mõistlikkus.

Järgnevalt on esitatud meie märkused koos konkreetsete ettepanekutega.

1) Halduskoormuse alahindamine ja vastuolud seletuskirjas. Juhime tähelepanu, et

seletuskiri ja eelnõu sisaldavad halduskoormuse hinnangu osas vastuolulisi väiteid.

Seletuskirja sissejuhatuses on märgitud, et „määruse rakendamine ei suurenda inimeste,

ettevõtjate ega vabaühenduste halduskoormust ning avaliku sektori töökoormuse kasv on

vähene“. Samas näeb eelnõu § 7 „Määruse kohaldamine enne selle jõustumist tehtud

uuringutele, teadustöödele ja analüüsidele ning nende alusandmetele“ ette tagasiulatuva

kohaldamise ning kohustuse avalikustada enne määruse jõustumist valminud uuringud,

teadustööd ja analüüsid koos alusandmetega kuue kuu jooksul.

Selline nõue toob asutustele kaasa märkimisväärse täiendava ressursivajaduse ja

halduskoormuse: olemasoleva materjali kaardistamise, hindamise, korrastamise ja

avalikustamise protsesside loomise, tööprotsesside ümberkujundamise ning vastava

2 (6)

kompetentsi ja tööjõu tagamise. Samuti tähendab see, et kõigil juhtudel tuleb hinnata

juurdepääsupiiranguid ning mida ja milliseid andmeid on üldse ja millisel kujul võimalik

avalikustada. Ka seletuskirja punkt 5 viitab vajadusele määrata teabe avalikustamise eest

vastutavad ameti- või töökohad ning tunnistab, et muudatustega kaasneb täiendav töökoormus

olemasolevate uuringute, teadustööde ja analüüside kaardistamisel.

Määrus ei sätesta tagasiulatuvat tähtaega. Arvestades, et kasutatud andmestike kasutusväärtus

vananeb ajas kiiresti, peame varasemate andmete avalikustamisega kaasnevat töömahtu väga

ebamõistlikuks. Ka otsustamine, mida avalikustada ja mida mitte, nõuab märkimisväärset

lisatööd. Kuna eelnõu ei täpsusta, kuidas hinnata “mõistlikkust”, siis see suurendab ebaühtlase

rakendamise riski.

Eeltoodust tulenevalt:

a. ei ole põhjendatud seletuskirjas esitatud hinnang, et avaliku sektori töökoormuse

kasv on vähene. Palume halduskoormuse mõju realistlikult hinnata ning viia

seletuskirja ja eelnõu sätted omavahel kooskõlla.

b. teeme ettepaneku uuringute, teadustööde ja analüüside ning nende alusandmete,

metoodika ja metaandmetega avalikustamist tagasiulatuvalt mitte teha.

2) Teabevaldaja vastutus rahastatud uuringute puhul on ebaselge. § 6 lg 1 sätestab, et

teabevaldaja on kohustatud avalikustama tema poolt või tema rahastuse toel saadud või loodud

uuringud, teadustööd ja analüüsid. Ministeeriumi enda koostatud või tellitud uuringute puhul

on teabevaldaja roll selge. Palume täpsustada, kas riigi poolt rahastamise fakt (nt strateegilise

partnerluse või tegevustoetuse kaudu) toob kaasa määruse alusel andmete avalikustamise

kohustuse ka partneri poolt iseseisvalt koostatud uuringutele ja analüüsidele ning kes

avalikustamise eest sel juhul vastutab?

Keeleandmestikke puudutav regulatsioon ei anna selgust, mida konkreetsete andmestike (nt

„terminibaas“) all mõeldakse. Seetõttu ei ole õiguslikult selge, millistel puhkudel määrust

rakendada tuleb. Näiteks, kas määrus kohaldub ka sellistele veebis avaldatud

mõistekogumikele, mis koosneb eelkõige juba mujal avaldatud (nt EL agentuuri terminibaas,

Eesti või rahvusvaheline õigusakt) terminite selgitustest? Kas määrus rakendub (ja selles

esitatud nõuded on proportsionaalsed) juhul, kui avaldatud terminite hulk on väike (nt 20? 50?)

ja need on koondatud mujal juba avaldatud terminitest ning nende selgitustest? Kas nõue

rakendub ka infosüsteemide toimimist toetavatele terminibaasidele?

3) Mõiste „uuring, teadustöö ja analüüs“ vajab täpsustamist (§ 6 lg 2). Praktikas koostatakse

mitmesuguseid auditeid, nõustavaid hinnanguid, kiiranalüüse ja väikemahulisi küsitlusi (nt

ligipääsetavuse auditid või väikesemahulised teaduskonsultatsioonid), mis olemuselt on

süstemaatilised teadmusloomed ja mis on vormistatud eraldi dokumendina, kuid samas on

mahu poolest väiksemad või ebatraditsioonilisemad võrreldes klassikalise uuringuraportiga.

Ebaselgus regulatsioonis ning potentsiaalselt ebaproportsionaalselt suured nõuded andmete ja

metoodikate avalikustamisele võrreldes teadmusloome tulemuse mahuga võib mõjutada

selliste teenuste maksumust ja vähendada ka pakkujate valmisolekut selliseid teenuseid

osutada. Teeme ettepaneku piiritleda määruses selgemalt uuringu, teadustöö ja analüüsi mõiste

3 (6)

ning tagada, et avalikustamise kohustus oleks proportsionaalne konkreetse töö mahu, eesmärgi

ja sisuga ega tooks kaasa ebamõistlikku koormust ja ressursikulu.

4) MKM-i vastutusvaldkonda kuuluva ruumilise planeerimise kontekstis põhjustaks uuringute,

teadustöö ja analüüside Eesti teabeväravas avalikustamise kohustus ebaselgust, dubleerimist

ning potentsiaalselt täiendavaid vaidlustusvõimalusi ning seeläbi takistusi

planeeringuprotsessides. Pea iga planeeringu koostamisel tellitakse kohalike omavalitsuste või

MKM-i poolt või nende juhtimisel mitmeid uuringuid: alates lihtsamatest topo-geodeetilistest

uuringutest (mõõdistustest) kuni looduskeskkonna uuringute (nt dendroloogiline uuring) või

liiklusuuringuteni konkreetses asukohas parima ruumilahenduse väljatöötamiseks. Vastavate

uuringute avalikustamist reguleerib planeerimisseadus (vt nt PlanS § 3 lg; § 15 lg 5, § 57 lg 5,

sarnased sätted ka muude planeeringuliikide puhul). Määruse eelnõu kohaselt rakenduks ka

neile uuringutele kohustus hoida andmeid lisaks teabeväravas, kuigi olulisim on nende

avalikustamine koos planeeringumaterjalidega kaalutluste selgitamiseks. Vastavad lahendused

on juba loodud planeeringute menetluse infosüsteemi e-ehituse platvormil, kus koondatakse

kogu planeeringute info. Sarnane keerukus võib kaasneda erinevates loamenetlustes

(ehitusload, keskkonnaload jm). Teeme ettepaneku jätta määruse reguleerimisalast välja

ruumilise planeerimise valdkond ning kaaluda sama ka muude sarnaste valdkondade puhul.

5) Alusandmete, metoodika ja metaandmete avalikustamise ulatus. § 6 lg 3 kohustab

avalikustama alusandmed, metoodika ja metaandmed avatud masinloetavas vormingus.

Avaldamiskohustuse sisu ja ulatus ei ole määruses piisavalt määratletud, mistõttu ei ole selge,

milline on teabevaldaja jaoks täidetud kohustuse miinimumstandard. See võib praktikas kaasa

tuua ebaühtlase rakendamise ning õigusliku ebakindluse. Näiteks tekivad järgmised

küsimused:

a. Metoodika: Kui detailne peab metoodika kirjeldus olema? Kas piisab lühikirjeldusest

(nt kasutatud andmeallikad ja analüüsimeetodid) või eeldatakse täielikku

reprodutseeritavuse taset (valemid, skriptid, kaalud jms)?

b. Alusandmed: Kui analüüs põhineb näiteks Statistikaameti avalikel tabelitel või

rakendustes kuvatud andmetel, kas piisab viitest allikale või kas eeldatakse, et avalikud

andmed tuleb eraldi alla laadida ja uuesti avalikustada? Kuidas toimida juhul, kui

alusandmed pärinevad registritest, mille kasutamine toimub piiratud juurdepääsuga

keskkonnas? Kuidas käsitleda kvalitatiivseid alusandmeid (nt süvaintervjuude või

fookusgruppide transkriptsioone, pildimaterjal) - kas eeldatakse nende anonüümitud

kujul avalikustamist või loetakse kohustus täidetuks metoodika ja analüütilise

kokkuvõtte avaldamisega, arvestades isiku tuvastamise riski?

c. Metaandmed: kas metaandmete miinimumkoosseis on kuskil defineeritud? Ilma selge

miinimumtaseme määratluseta võib tekkida ebavõrdne praktika asutuste vahel. Selguse

huvides on vajalik määruses normi täpsustamine ja lisaks praktilise juhise loomine, kus

on selgitatud milliste andmekategooriate (sealhulgas näiteks registriandmed,

Statistikaameti avaldatud andmed, uuringu raames koostatud ja läbiviidud

küsitlusuuringu andmed, kvalitatiivsed intervjuuandmed) puhul millistest tingimustest

lähtuda ning mis on tüüplahendused.

4 (6)

6) Andmete avalikustamine. § 6 lg 4 sätestab, et kui alusandmeid ei saa täielikult avalikustada,

tuleb avalikustada „andmed koondatud kujul“. Juhul, kui uuringutes jt teadustöödes

kasutatakse isikuandmeid, on tavapärane, et aluseks on andmekaitse inspektsioonilt saadud

isikuandmete töötlemise luba, mis seab selged piirangud andmete töötlemisele ja talletamisele.

Ka koondatud andmete avalikustamine / kättesaadavaks tegemine eeldab senisest erinevaid

kokkuleppeid. Palume täpsustada, mida tähendab andmete koondatud kujul avalikustamine.

Näiteks tekivad küsimused:

a. millisel agregeerimistasemel kvantitatiivsete andmete koondamine on piisav;

b. kas piisab avaldatud raportis esitatud tabelitest ja joonistest ning mida see tähendab

kvalitatiivsete andmete (näiteks süvaintervjuud) korral;

c. kuidas on mõeldud andmete avalikustamine tagasiulatuvalt, et oleks tagatud ka

kooskõla andmekaitse, intellektuaalomandi, ärisaladuse, autoriõiguse jm andmete

kogumist, levitamist ja töötlemist sätestavate õigusaktidega.

7) Teeme ettepaneku täpsustada määruses, et § 6 lõikes 3 sätestatud alusandmete avalikustamise

kohustus ei loo iseseisvat alusandmete säilitamise kohustust ega pikenda nende

säilitamistähtaega. Alusandmete avalikustamise kohustus peaks kehtima üksnes juhul, kui

andmete säilitamine tuleneb õigusaktidest või on põhjendatud nende töötlemise algse

eesmärgiga. Isikuandmete kaitse üldmääruse kohaselt tohib isikuandmeid säilitada üksnes nii

kaua, kui see on vajalik töötlemise eesmärgi saavutamiseks (GDPR (EL 2016/679) artikkel 5

lõige 1 punkt e). Uuringu eesmärgi täitmisel võib andmete edasine säilitamine osutuda

põhjendamatuks ning üldjuhul tavapraktikas andmed uuringu raporti valmimise järel

hävitatakse. Eelnõu tõlgendus, mille kohaselt tuleks kogutud andmed enne hävitamist

anonümiseerida ja seejärel avaldada, võib kaasa tuua märkimisväärse täiendava ressursikulu

ning vähendada oluliselt ka andmete analüütilist väärtust. Lisaks võib kohustus avaldada

andmeid anonüümitud kujul mõjutada uuringus osalemise valmidust, kui andmesubjekte tuleb

teavitada andmete avaldamisest ja võimalikust kasutamisest muudel eesmärkidel.

8) § 7 üleminekusäte näeb ette, et enne määruse jõustumist tehtud uuringud, alusandmed,

metaandmed ja metoodikad tuleb kuue kuu jooksul avalikustada ulatuses, milles see on

„mõistlik“. Palume täpsustada, mida tähendab „mõistlik“. Kas on ajaline piir (nt viimased 5

või 10 aastat) või eeldatakse täielikku ajaloolist kaardistust? Kuna see eeldab täiendavat

töökoormust, siis teeme ettepaneku vähemalt varasemate uuringute alusandmete, metaandmete

ja metoodikate avalikustamise nõudest loobuda. Avalikustamine on lihtsam ja vähem töömahtu

nõudev uuringuraportite puhul, eriti kuna need on praktikas juba üldjuhul ka avalikustatud.

Samuti tulenevalt üldisest praktikast isikuandmed pärast uuringuraporti valmimist hävitada ei

pruugi uuringu alusandmed tagantjärele kättesaadavad olla.

9) Pikaajaline kättesaadavus ja säilitamistähtajad. Palume täpsustada, kas määruse eesmärk

on tagada uuringute ja alusandmete püsiv ja pikaajaline kättesaadavus või üksnes nende

avalikustamine avaldamise hetkel. Pelgalt viide välisele digihoidlale ei pruugi tagada andmete

pikaajalist leitavust ja kontrollitavust, arvestades andmekogude struktuuri muutumist,

arhiveerimist ja linkide aegumist. Samuti vajab selgitust, millise ajaperioodi jooksul tuleb

alusandmeid säilitada, et avalikustamiskohustust lugeda täidetuks, ning kuidas see suhestub

andmete säilitamise piiranguga isikuandmete kaitse üldmääruse tähenduses.

5 (6)

10) Masinloetav vorming. Leiame, et määruses tuleb täpsustada, mida määruse kontekstis

mõistetakse „masinloetava vormingu“ all ning kas see nõue laieneb üksnes alusandmetele või

ka uuringu lõppdokumendile. Praktikas avaldatakse uuringute raportid valdavalt tekstipõhises

PDF-vormingus. Vajab selgitamist, kas selline vorming loetakse nõuetele vastavaks või

eeldatakse struktureeritud andmevormingute (nt CSV, XML, JSON) kasutamist. Samuti, kui

säilib nõue ka enne määruse jõustumist valminud uuringute ning nende alusandmete,

metaandmete ja metoodikate avaldamiseks, kas sellega kaasneb vajadus juba avaldatud

materjalide formaati muuta? Juba avaldatud materjalide formaadi muutmine on

ressursimahukas töö ning toob asutustele kaasa märkimisväärse koormuse ja kulu.

11) Mõjude analüüs vajab täiendamist. Eelnõu mõjude analüüsi kohaselt on määruse

rakendamise mõju piiratud ning avaliku sektori töökoormuse kasv vähene. Meie hinnangul

vajab see järeldus täiendavat analüüsi.

a. Määrusega seatud kohustus ei tähenda üksnes uuringute avaldamist, vaid toob kaasa

täiendavad ülesanded, sh olemasolevate uuringute kaardistamise, metaandmete

loomise, alusandmete avaldamisvõimaluse hindamise ning vajadusel

anonümiseerimise või agregeerimise.

b. Lisaks mõjutab määrus uuringute planeerimise ja tellimise protsessi ning uuringu

maksumust. Tegemist ei ole üksnes tehnilise avaldamiskohustusega, vaid sisulise

muutusega, mis mõjutab uuringute ja analüüside planeerimise, läbiviimise ja

dokumenteerimise praktikat ning hinna kujunemist. Juba analüüsi kavandamisel tuleb

arvestada alusandmete hilisema avalikustamise ja taaskasutatavuse nõuetega ning

reguleerida vastavad küsimused lähteülesandes ja lepingutes. Ebaproportsionaalselt

suured nõuded võivad avaldada mõju uuringute ja analüüside läbiviijate valmisolekule

vastavaid teenuseid osutada, mistõttu võib kannatada teadmispõhise poliitika

kujundamine. Palume mõjude analüüsi täiendada selgitusega, millel põhineb hinnang

töökoormuse vähese kasvu osas, hinnata mõju uuringute ja analüüside hinnale ja

uuringute läbiviijate motivatsioonile teenust osutada, ning kirjeldada, kuidas

kavandatakse maandada uutest ülesannetest tulenevat töökoormuse kasvu ja pädevuse

puudumise ning ebaühtlase praktika riski (nt juhendmaterjalid, koolitused, ühtne

metoodiline tugi).

c. Planeeringute valdkonnas oleks tegemist täiendava kohustusega, mis dubleeriks juba

sätestatud kohustusi ilma lisaväärtust loomata.

12) Proportsionaalsus ja eesmärgi saavutamine. Meie hinnangul oleks asjakohane täiendavalt

hinnata, kas loodav regulatsioon saavutab kavandatud eesmärgi (teadmuse parem

kättesaadavus ja taaskasutus) proportsionaalsel viisil. Kuna paljud uuringute alusandmed

sisaldavad isikuandmeid või on piiratud ligipääsuga, siis tõenäoliselt täidetakse määruses ette

nähtud kohustus metaandmete ja metoodika avaldamise kaudu. Samas laiapõhjaline

anonümiseerimine toob kaasa märkimisväärse töökoormuse ja täiendava kulu.

Lisaks juhime tähelepanu,

 Seletuskirja peatükis 2 tuuakse välja, et ”Eelnõu koosneb kuuest paragrahvist”, kuid

eelnõu ise koosneb seitsmest paragrahvist.

6 (6)

 Seletuskirjas viidatakse eelnõu paragrahvile 4, mis reguleerib keeleandmestike

taaskasutamise tingimusi, kuid eelnõus puudub paragrahv 4.

Palume eelnõu täiendada.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Erkki Keldo

majandus- ja tööstusminister

Marili Süld

+372 5887 3903 [email protected]

Ingel Kadarik

+372 545 10226 [email protected]

Külliki Tafel-Viia

+ +372 5885 1142 [email protected]