Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu kooskõlastamine

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Justiits- ja Digiministeerium

Teie: 16.02.2026 nr JDM/26-0214/-1K

Meie: 16.03.2026 nr 1-7/37-2

Riigi Teataja seaduse muutmise seaduse (riigi

koosloome keskkond) eelnõu kooskõlastamine

Lugupeetud minister

Siseministeerium tänab Justiits- ja Digiministeeriumi (edaspidi JDM) innovatiivsete lahenduste

otsimisel õigusloome koordineerimisel ja korraldamisel. Toetame kõiki vahendeid, mis tagavad

tänapäevaste lahenduste ja süsteemide kasutusele võtmise, vähendades aegunud tehnoloogiatest

ning töövõtetest tekkinud probleeme õigusloomes. Lisaks toetame Riigi Teataja seaduse

muutmise seaduse (riigi koosloome keskkond) eelnõu (edaspidi eelnõu) seletuskirjas

kirjeldatud arenguhüppeid. Kooskõlastamisel oleva eelnõu üldeesmärk – luua õiguslik alus riigi

koosloome keskkonnale ning muuta õigusloome protsess läbipaistvamaks ja tõhusamaks – on

mõistetav ja tervitatav. Positiivsena tuleb esile tõsta, et eelnõu seletuskiri annab hea ülevaate

kavandatava lahenduse eesmärkidest, üldisest tehnilisest toimimisloogikast ning eeldatavast

mõjust.

Siiski juhime tähelepanu järgmistele tähelepanekutele ning kooskõlastame eelnõu nende

arvestamisel:

1. Tekib küsimus regulatsiooni asukohast. Eelnõu paigutab koosloome keskkonda puudutavad

sätted Riigi Teataja seadusesse, põhjendades seda eeskätt seosega õigusaktide avaldamisega.

Samas puudutab koosloome keskkond sisuliselt õigusaktide ettevalmistamise ja menetlemise

protsessi, mitte niivõrd nende avaldamist. Seetõttu võiks kaaluda, kas regulatsiooni asukoht

Riigi Teataja seaduses on kõige sobivam või oleks põhjendatum reguleerida keskkonda näiteks

Vabariigi Valitsuse seaduses.

2. Siseministeerium oleks soovinud enne eelnõu kooskõlastamiseks edastamist eelnevat infot.

Loodame, et JDM võtab fookusesse tutvustada ministeeriumitele ja teistele asjakohastele

sihtgruppidele koosloome keskkonda (infopäevad). Keeruline on anda tagasisidet normidele,

kui puudub kogemus süsteemi kasutamise osas ning puudub info kogu funktsionaalsusest.

3. Seletuskirja kohaselt laetakse eelnõu Riigi Teatajast alla ja sellesse tehakse muudatusi. Kui

enne seaduse jõustumist või eelnõu valmimist avaldatakse seaduse uus redaktsioon Riigi

Teatajas, siis kuidas seaduse uut redaktsiooni arvestatakse eelnõu koostamisel? Kas kasutajat

teavitatakse, et uus seaduse redaktsioon on saadaval? Kuidas vältida olukorda, et keegi on

muutnud juba seaduse sätet, mida samuti kavas muuta ja ei tekiks sellega kaasnevaid vigu?

Kuidas maandatakse automaatikast tulenevaid riske, et põhjade genereerimisel kuvatakse õiged

õigusnormid ning ei tekiks kehtetuid viiteid jms? Kuidas tagatakse samal ajal sama seaduse

2 (5)

kohta eelnõu muudatusi, mille on algatanud näiteks Riigikogu liikmed? Palume selles osas

seletuskirja täiendada.

4. Esimeses etapis on välja toodud, et on võimalik eelnõu alla laadida ja selliselt eelnõude

infosüsteemi (edaspidi EIS) või dokumendihaldussüsteemi (edaspidi DHS) üles laadida.

Palume täpsustada selgemalt seda funktsionaalsust, sest hetkel pole aru saada, kas EIS ja DHSi

kasutamine jääb paralleelselt alles või toimuvad kooskõlastamised ning allkirjastamised uues

koosloome süsteemis. Kas ministri allkirjastatud eelnõu tuleb uuesti koosloome keskkonda üles

laadida, et seda saaks avalikustada? Kuidas toimuvad ministeeriumisisesed kooskõlastamised?

Kuidas maandatakse üleminekuajaga seotud riske, mh koosloome keskkonnas ja väljaspool

süsteemi eelnõu koostamise, kooskõlastamise ja menetlemisega seotud topelt töökoormust ning

sellega seonduvalt võimalike vigu ja viivitusi? Kuidas ennetada kohanemisraskustest tulenevat

menetlustempo aeglustumist? Kas kavas on koolitused sihtgruppidele (lisaks infopäevadele)?

Eelarve mõju juures on välja toodud üksnes süsteemi ülalpidamisega seotud kulud ja koolituste

osas ei ole midagi ette nähtud, kuid tuleks, et riske maandada ja üleminek toimuks sujuvamalt.

5. Eelnõust ei selgu, kuidas koosloome keskkonnas on lahendatud asutusesisene ja valitsemisala

sisene sisukoha kujundamise protsess. Kui täna esindab asutuse seisukohta ametlik kiri, siis

kuidas tagatakse, et koosloomesse sisestatud kommentaarid esindavad asutuse seisukohta, mitte

kommentaarid esitanud teenistuja seisukohta. Kui kõik teenistujad esitavad oma kommentaarid

otse koosloome keskkonda, siis kuidas välditakse olukorda, et ühest asutusest tulevad

vastandlikud seisukohad? Täna lahendatakse võimalikud asutusesisesed vastuolud vastuskirja

koostamise etapis enne ametliku seisukoha esitamist. Lisaks juhime tähelepanu, et seletuskirjas

on öeldud - „Selleks ei pea saatma riigiasutusele kirja, vaid saab esitada tekstiga seotud

kommentaare samas keskkonnas.“ Kuidas tagatakse see, et koosloome keskkond ei muutuks n-

ö sotsiaalmeedia kommentaariumiks või võimaluseks eelnõu menetlemist tahtlikult pidurdada

hulga kommentaaride esitamisega? Viimastel aastatel toimunud juhtumitest lähtuvalt võib

eeldada, et ainult isiku autentimine ei pruugi seda eesmärki täita.

6. Kus toimub koosloome keskkonda sisselogimine ametniku jaoks? Kas eelnõuga töötamine

ametniku jaoks liigub VIIS-i nagu võiks jooniselt 1 välja lugeda või koosloome keskkonda on

eraldi sissepääs? Mis veebilehelt on võimalik avalikult keskkonda siseneda?

7. Eelnõu § 12¹ lõige 5 punkti 2 kohaselt avalikustatakse koosloome keskkonnas akti eelnõu ja

seletuskirja koostajate ning arvamuse esitajate ees- ja perekonna nimed koos teabega, keda nad

esindavad. Siseministeeriumi valitsemisalas on suur hulk ametikohti, mille ülesanded on

tunnistatud asutusesiseseks teabeks või riigisaladuseks. Seega ei ole igakordselt võimalik

avaldada koostajate või arvamuse esitajate andmeid. Seletuskirjas on küll toodud, et

teabevaldaja peab igakordselt hindama, kas teave kuulub avaldamisele või mitte. Siiski eelnõu

sõnastus siinkohal kaalutlusõigust ette ei näe, kuna eelnõu sõnastuse järgi on toodud eelnõus

minimaalselt avaldatavad andmed. Tegemist on olulise põhimõttega, mis peaks tulema eelnõu

sõnastuses üheselt välja, kuna õiguslikku tähendust omab just eelnõu sõnastus mitte seletuskiri.

8. Kuidas asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud materjalid kuvatakse teistele asutustele ja

avalikult? Kas ametnik enda versioonis ikkagi näeb, kui teine asutus on märkinud info

asutusesiseseks kasutamiseks (EIS-is hetkel ei näe enam enda materjale, kui on dokumendil

AK märge)? Kuidas ja kas on tagatud, et kui eelnõu on avalik, siis tehisintellekti kasutamine

oleks võimalikult tehnoloogianeutraalne ja vaba? Kas kõik näevad teiste asutuste ja isikute

tagasisidet ka koheselt või koostaja kinnitab pärast tagasiside läbi töötamist tagasiside

avalikustamise, enne veendudes, et tagasiside ei sisalda asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud

teavet või muud teavet, mis ei kuuluks avalikustamisele? Nii seletuskirja kui tagasiside puhul

võib vale juurdepääsupiirangu valimine tuua ühelt poolt kaasa teabe lekkimise ja teiselt poolt

3 (5)

liiga kinnise menetluse. Lisaks võib liiga varane avalikustamine tundlikel teemadel tuua endaga

kaasa sisepoliitilisi ja julgeoleku riske. Kuidas neid riske maandada? Samuti võiks

põhjalikumalt käsitleda avaliku kaasamisega seotud riske. Koosloome keskkond võib praktikas

suurendada massilise või pahatahtliku tagasiside esitamise võimalust ning tõstatada ka

lobitegevuse läbipaistvusega seotud küsimusi. Seletuskiri puudutab neid riske vaid põgusalt.

9. Seletuskirja kohaselt on koosloome keskkonnas kogu menetluse vältel kättesaadav jälitatud

muudatustega terviktekst, mille abil on kõigil menetlusosalistel võimalik igal hetkel tutvuda

kavandatavate muudatustega. Kas keskkonnas vajab eelnõu projekt eraldi kinnitamist või

toimub avalikustamine etapiviisiliselt? Kas kõik on kohe avalik? Kas iga koma muudatus on

kohe nähtav, isegi kui see esialgne sõnastus võib-olla ebaõnnestunud ja otsitakse läbi

kirjutamisega õiget sõnastust? Kas joonist 2 võiks laiendada ka

avalikustamise/ettevalmistamisele (üleval pool telge avalik ja allpool telge asutusesisene) või

see joonis on üksnes andmete säilitamise kohta? Segadust tekitab erinevate profiilide või

süsteemi vaadete hulk. Seletuskirjas on mh märgitud, et „kui ettevalmistaja otsustab varases

etapis koostamisse kaasata ka väliseid osalisi, on neil võimalik koosloome keskkonna sisemise

töökeskkonna kaudu töös osaleda“. Hetkel jätab seletuskiri mulje nagu oleks eelnõu koostaja

vaade, avalik vaade ja eraldi töökeskkonnas osalemise vaade. Kas teiste asutuste vaade on ka

eraldi ülesehitatud? Kas seletuskirja on võimalik lisada joonised, mis tooksid välja vaadete

erisused ja keskkonna kasutamise õigused ja ka detailsem protsessijoonis?

10. Vabariigi Presidendil on õigus algatada seadus Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi

põhiseadus) muutmiseks. Seletuskirjast ega eelnõus ei ole kajastatud, kas presidendi kantseleil

oleks ka võimalik koosloome keskkonna kaudu põhiseaduse muutmise eelnõu algatada või

mitte ja miks.

11. Eelnõus ja seletuskirjas on lähtutud põhimõttest, et protsess saab alguse tervikteksti

muutmisest. Mis saab juhul, kui on vaja koostada uus terviktekst?

12. Kuidas on tabelis 1 saadud kokku hoitav tööpäevade arv aastas? Seletuskirja kohaselt on

lähtutud keskmise seaduseelnõu või ELi algatuse ettevalmistamisele kuluvast ajast. Praktikas

see aeg varieerub sõltuvalt eelnõu pikkusest ja keerukusest. Kokkuvõtlikult on välja toodud, et

keskmist eelnõu kui niisugust ei ole olemas. Kuidas on sellisel juhul võimalik lähtuda keskmise

eelnõu pikkusest ja keerukusest? Kas võimalik on tuua konkreetse eelnõu näide, millest on

võimalik teha ka teistel ministeeriumidel järeldusi tulenevalt enda töökorraldusest?

13. Kas on hinnatud pilveteenuste ja mikroteenuste turvariske ning koostatud vastavad

riskianalüüsid, sh andmekaitsealased mõjuhinnangud? Eriti tähtsad on need sisejulgeoleku

teabe puhul. Lisaks märgime, et sihtgrupid ja kaasuvad isikud ei ole kohustatud taolisi

riskianalüüse koostama enda seadmete kaudu süsteemi logimisel. Seletuskiri ei kajasta piisavalt

IT-süsteemi töökindluse ja turvalisusega seotud riske. Puudub põhjalikum analüüs

küberturvalisuse riskide kohta, samuti ei ole selgitatud, milline võiks olla süsteemi katkestuste

mõju õigusloome menetlusele või millised varusüsteemid või alternatiivsed lahendused on

kavandatud. Kuigi eelnõu võimaldab süsteemi tõrke korral menetleda eelnõusid ajutiselt ka

väljaspool koosloome keskkonda, on vastav regulatsioon pigem üldine.

14. Riigi Teataja seaduse § 14 täiendatakse lõigetega 5–10. Seletuskirjas võiks olla viide

põhiseaduse §-le 103 või muule asjakohasele seadusele, millele on eelnõu koostaja tuginenud

taolise etapilisuse loomisel ehk kellel on seaduse alusel õigus algatada seadusemuudatus.

Esimese hooga kavandatud eelnõu lõiget 6 lugedes tekib segadus, sest paljud eelnõud saavad

alguse (mitteformaalselt protsess algatatakse) enne Vabariigi Valitsusse jõudmist. Esmalt

viitaks see säte, et algse töö ministeeriumis peaks keskkonnaväliselt korraldama ja alles, kui

4 (5)

formaalselt Vabariigi Valitsus algatab eelnõu, siis see protsess käib koosloome keskkonnas.

Seletuskirja lugedes siiski on arusaadav, et eelnõu muudatusi on võimalik kohe algstaadiumis

läbi viia koosloome keskkonnas. Ettepanek – täiendada seletuskirja PS § 103 või muu

asjakohase sättega. Lisaks täiendatakse seadust § 14 lõikega 8, mis annab Vabariigi Valitsusele

volituse kehtestada menetlusetappidele ülemineku ajakava. Arusaamatuks jääb vajadus eraldi

lõikega 6 kehtestada tähtaeg, millal hakatakse Vabariigi Valitsuse algatatavaid seaduse

muutmise seaduse eelnõusid koosloome keskkonnas koostama. Antud küsimuses ei too selgust

ka eelnõu seletuskiri. Seletuskirjas viidatakse eelnõu § 14 lõigetele 10 ja 11, kuid eelnõuga

lisatakse §-le 14 lõiked 5-10. Seega on eelnõu seletuskirja jäänud vale numeratsioon.

15. Seaduseelnõu koostamisel tuleb muu hulgas arvestada ka Riigikogu juhatuse 2011. aasta

27. detsembri otsusega nr 136 kinnitatud „Riigikogus menetletavate eelnõude normitehnika

eeskirja“. Juhime tähelepanu, et kooskõlastamiseks esitatud eelnõu ja seletuskiri ei vasta

nimetatud eeskirja lisale 2 „Eelnõu ja seletuskirja vormistamise juhend“.

16. Täiendamist vajab isikuandmete töötlemisega seotud regulatsioon. Eelnõus on küll loetletud

koosloome keskkonnas töödeldavad isikuandmete liigid (nt nimed, esindatav organisatsioon,

kasutaja üldandmed) ning nende töötlemise alus on üldjoontes põhjendatud, sest tegemist on

avaliku võimu ülesande täitmisega ning andmete töötlemine on vajalik õigusloome protsessi

läbiviimiseks. Siiski jääb andmekaitsealane analüüs seletuskirjas pigem kirjeldavaks. Näiteks

puudub viide andmekaitse mõjuhinnangu tegemisele, samuti ei ole piisavalt käsitletud riske,

mis võivad kaasneda avaliku konsultatsiooni käigus esitatud kommentaaride avaldamisega.

Ebapiisavalt on põhjendatud ka andmete säilitamise kord.

Eriti problemaatiline võib olla eelnõus sisalduv lahendus, mille kohaselt avalikustatud teavet ja

selles sisalduvaid isikuandmeid säilitatakse alatiselt. Selline lähenemine võib olla vastuolus

andmekaitse üldpõhimõtetega, eelkõige andmete minimaalsuse ja säilitamise piirangu

põhimõttega. Seetõttu tuleks kaaluda, kas alatiselt säilitada vaid õigusaktide eelnõud ja

seletuskirjad kui „õigusajalooliselt“ olulised dokumendid, samas kui isikuandmete säilitamise

tähtaeg võiks olla ajaliselt piiratud (näiteks 10–20 aastat). Kas ka rahvastikuregistrist on plaanis

andmeid küsida koosloome andmekogusse?

17. Lisaks jätab eelnõu mitmed olulised küsimused Vabariigi Valitsuse määrusega

reguleerimiseks, sealhulgas andmete täpse koosseisu, andmetele juurdepääsu korra ning logide

säilitamise tähtajad. Kuigi selline delegeerimine on infosüsteemide puhul tavapärane, võiks

seaduse tasandil siiski kehtestada selgemad sisulised raamid. Probleemiks on ka see, et

rakendusakti kavand on esitatud üksnes pealkirjade tasemel, mistõttu ei ole võimalik hinnata,

kas mõni regulatsioon võiks või peaks tegelikult olema sätestatud juba seaduses.

18. Mõju analüüsis on üheks sihtrühmaks nimetatud kodanikud. Siinkohal tundub, et tegemist

on eelnõu mõistes liiga kitsa sihtrühmaga, kuna õigusloome ei mõjuta ainult kodanikke.

19. Seletuskirja kohaselt muudab eelnõu riigivalitsemise avatumaks ja läbipaistvamaks, kuid

hindamata on jäänud mõju riigi julgeolekule. Tegemist on olulise mõjuga, mida tuleb hinnata.

Palume seletuskirja selle osas täiendada.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

5 (5)

Jaanus Põldmaa 6125041

[email protected]