Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seadus (automaatne haldusmenetlus)

1

EELNÕU

27.02.2026

Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise

seadus

§ 1. Haldusmenetluse seaduse muutmine

Haldusmenetluse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) 1. peatüki 2. jagu täiendatakse §-ga 71 järgmises sõnastuses:

㤠71. Automaatne haldusmenetlus

(1) Haldusorgan võib anda haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või

menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma haldusorgani nimel tegutseva

isiku vahetu sekkumiseta.

(2) Menetlusosalisel või taotlejal on õigus isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva

isikuga, sealhulgas õigus olla ära kuulatud haldusmenetluse seaduse § 40 kohaselt.

Ärakuulamisõiguse kasutamisel automaatne haldusmenetlus lõpeb ja jätkub menetlus

haldusorgani nimel tegutseva isiku osalusel vastavalt käesoleva seaduse üldistele sätetele.

Haldusorgan tagab, et menetlusosalist või taotlejat teavitatakse sellise võimaluse olemasolust.

(3 Automaatses haldusaktis märgitakse, et see on antud automaatselt. Automaatsele haldusaktile

ei kohaldata nõuet märkida selles haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja kinnitada

see tema allkirjaga, kuid selles märgitakse haldusorgani kontaktandmed.

(4) Automaatse haldusakti andmise korral avaldatakse nende andmekogude nimed, milles

sisalduvaid isikuandmeid on haldusakti andmisel kasutatud. Automaatse toimingu korral tagab

haldusorgan nimetatud teabe kättesaadavuse muul sobival viisil.

(5) Automaatse haldusakti või toimingu põhjenduses lisatakse käesoleva seaduse §-s 56

sätestatule kasutatud otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, mis

võimaldab menetlusosalisel või taotlejal mõista otsuse või toimingu aluseid ning kontrollida

selle õiguspärasust.

(6) Haldusmenetluse automaatne uuendamine ei ole lubatud.

(7) Vaidemenetluses ei ole automaatse haldusakti andmine või automaatse toimingu

sooritamine lubatud.“;

2) seaduse 8. peatükki täiendatakse §-ga 1111 järgmises sõnastuses:

㤠1111. Automaatse haldusmenetluse rakendamine

Käesoleva seaduse §-s 71 sätestatud automaatse haldusmenetluse sätteid kohaldatakse

haldusmenetlustele, mis algavad 2027. aasta 1. juulil või hiljem. Enne 2027. aasta 1. juulit

algatatud menetlused viiakse lõpuni käesoleva seaduse § 5 lõike 5 kohaselt.“.

§ 2. Avaliku teabe seaduse muutmine

Avaliku teabe seaduses tehakse järgmised muudatused:

2

1) paragrahvi 28 lõiget 1 täiendatakse punktiga 313 järgmises sõnastuses:

„313) teave automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi funktsiooni ja toimimise

loogika kohta ning teave, kuidas tagatakse sellise infosüsteemi kasutusele võtmisega

põhiõigustele kaasnevate riskide leevendamine;“;

2) seaduse 7. peatükki täiendatakse §-ga 584 järgmises sõnastuses:

㤠584. Automaatse haldusmenetlusega seotud teabe avalikustamise rakendamine

Haldusorganid ja teabeavaldaja on kohustatud viima automaatses haldusmenetluses

kasutatavad infosüsteemid või veebilehed vastavusse haldusmenetluse seaduse § 71 nõuetega

hiljemalt 2027. aasta 1. juuliks.“.

§ 3. Seaduse jõustumine

(1) Käesolev seadus jõustub 2027. aasta 1. jaanuaril.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn, …………………….. 2026

Algatab Vabariigi Valitsus ………………………… 2026

Vabariigi Valitsuse nimel

(allkirjastatud digitaalselt)

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Riigikantselei Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seadus (automaatne haldusmenetlus) Esitame Vabariigi Valitsuse istungile haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse (automaatne haldusmenetlus) eelnõu. Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisad: 1) Seaduseelnõu 2) Seletuskiri 3) Lisa: kooskõlatustabel Eleri Kästik 57808738 [email protected]

Meie 17.03.2026 nr 8-1/10168-3

1

Haldusmenetluse seaduse ja

avaliku teabe seaduse muutmise seaduse

eelnõu seletuskirja

Lisa

Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu kooskõlastustabel

1. Riigikohus

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

1 Automatiseeritud otsused ilma inimsekkumiseta ka

kaalutlusotsuste ja määratlemata õigusmõiste korral.

HMS muudatusega antakse haldusorganile üldine

volitusnorm automatiseeritud haldusakti või toimingu

tegemiseks. Eelnõuga täiendatakse HMS-i §-ga 71, mille

lg 1 sõnastab, et haldusorgan võib anda haldusakti või

muu dokumendi või sooritada toimingu või

menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel

ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu

sekkumiseta. Seletuskirjast ei tulene selget vastust

küsimusele, kas HMS § 71 lg 1 on üldvolitus kasutada

automatiseeritud haldusmenetlust sõltumata sellest, kas

valdkonnaseaduses on vastav alus loodud.

Eelnõu kohaselt on automaatne menetlus võimalik ka

kaalutlusotsuste ja määratlemata õigusmõiste korral.

Seletuskiri annab mõista, et selliseid kaalutlusotsuseid

saab teha määratud reeglite alusel, kus valikute hulk kui

ka oluliste asjaolude kogum on piiratud. Riigikohtu

hinnangul mitte kõikide kaalutlusõiguse teostamist

eeldavate normide rakendamist ei ole võimalik lihtsalt

Arvestatud osaliselt ja antud selgitus.

1. HMS § 71 kui üldvolitusnorm. Eelnõuga kavandatav HMS § 71 lg 1 on

üldnorm, mis kohaldub nii nagu kohaldub

HMS tervikuna kõikidele haldusmenetlustele.

Seega kohaldub ka uus kavandatav automaatse

haldusmenetluse norm mistahes

haldusmenetlusele.

HMS on üldseadus, mis reguleerib

haldusmenetlust tervikuna. HMS § 2 lg 1

määratleb haldusmenetluse kui „haldusorgani

tegevus määruse või haldusakti andmisel,

toimingu sooritamisel või halduslepingu

sõlmimisel“. Kavandatav HMS § 71 lg 1 annab

haldusorganile kaalutlusõiguse („võib“)

kasutada automaatset haldusmenetlust. See on

kooskõlas HMS §-ga 4, mis reguleerib

kaalutlusõigust üldiselt. Kuna üldnorm annab

juba õigusliku aluse automaatse

haldusmenetluse kasutamiseks, siis ei ole

Seletuskirja on täiendatud

osas, mis puudutab

kavandatava HMS § 71

lg 1 rakendamist

üldnormina.

Eelnõu ja seletuskirja

täiendatud lg 7 osas

(algses eelnõu versioonis

lg 8), mis puudutab

menetlustoimingu ja muu

dokumendi

automatiseerituse

lubatavust

vaidemenetluses.

2

1 RKHKo 3-23-885/83 , p 66.

automatiseerida tagades HMS § 54 põhimõtet.

Automatiseeritud süsteemi on hõlpsam rakendada

valdkondades, kus on õiguslik määratletus täpne.

Asjaolud ja nende määratud väärtused on ülimalt

olulised, sest just nende põhjal saab algoritm teha oma

järelduse. Kaalutlusotsute tegemine ei pruugi olla

mõeldav determineeritult, vaid võib eeldada masinõppe

ja tehisaru agendi rakendamist.

Eelnõust ei ilmne sõnaselget volitust, et haldusorganid

võivad kasutada tehisaru aitamaks sisustada

määratlemata õigusmõisteid. Iga üksikjuhtumi elulised

asjaolud on erinevad ja seega tuleb vastavalt

kaalutlusõiguse piiridele valida sobiv õiguslik tagajärg.

Selleks, et tehisaru oleks võimeline teostama võrdväärset

kaalutlusõigust, peaks tehisarul olema kättesaadav ja

„mõistetav“ vastav haldus- ja kohtupraktika, õiguse

üldpõhimõtted ja seadusse kirjutamata teadmised ja

reeglid. Jätkuvalt on olemas oht, mida seletuskirjast välja

ei paista, et masinal jääb tüüpjuhtumites tuvastamata

erijuhud. Mistõttu tuleks automatiseeritud otsuste

kaalutlus- või hindamisruumi rakendada esmalt

tüüpjuhtumite osas ja tagada erandite tuvastamine, sest

nendel juhtudel on edasise menetluse jätkamiseks nõutav

inimsekkumine.

Kohus teostab kaalutlusotsuse kontrolli hinnates, kas

haldusorgan on järginud kaalutlusõiguse piire ja

eesmärki ning lähtunud lubatud, asjakohastest ja

sobivatest kaalutlustest (HKMS § 158 lg 3 teine lause).1

erinorme eriseadustes tingimata vaja. Üldnorm

toimib sarnastelt teistele HMS üldnormidele

(nt vormivabadus § 5 lg 1, elektroonilise

haldusakti võimalus § 55 lg 3) ja on kooskõlas

haldusmenetluse seaduse süsteemiga.

2. Automatiseerimine kaalutlusotsuste ja

määratlemata õigusmõistete korral.

Eelnõu ei eelda ega võimalda kaalutlusõiguse

piiritut automatiseerimist. Seletuskirjas

viidatud võimalus kasutada automatiseerimist

ka kaalutlusotsuste korral eeldab, et

kaalutlusruum on selgelt piiritletud, otsuste

aluseks olevad asjaolud on standardiseeritavad

ning otsustuspõhimõtted eelnevalt

normatiivses või halduspraktikas kindlaks

määratud. Nõustume, et mitte kõik

kaalutlusnormid ei ole automatiseeritavad ning

praktikas saab automatiseerimine kõne alla

tulla eelkõige tüüpjuhtumite puhul. Eelnõu

loogika kohaselt peab erandlike või

ebatüüpiliste juhtumite tuvastamisel menetlus

jätkuma menetleja osavõtuga.

Eelnõu ei loo eraldi volitusnormi tehisaru

kasutamiseks määratlemata õigusmõistete

sisustamisel. Automatiseeritud menetluse

kasutamine peab igal juhul vastama HMS §-des

3 ja 4 sätestatud põhimõtetele ning haldusorgan

vastutab selle eest, et kasutatav süsteem ei

3

Automaatse kaalutud otsuste puhul on ohuteguriks nende

kaalumisprotsesside arusaamine, mille taha võivad

takerduda hilisemad vaide- ja kohtumenetlused.

Programmi kaalumisotsuse protsess peab olema

inimkeeli mõistetav nii menetlejale kui ka isikule, kelle

osas otsus langetati.

Olgugi, et eelnõu jätab häguseks infotehnoloogilised

piirid, mille all mõeldakse automatiseeritud

haldusmenetlust, siis HMS § 71 lg 6 seab omamoodi

tehnoloogia kasutamise piiri. Lisatav säte põhineb

IKÜM-i artikli 22 lõike 2 punktil b) ja põhjenduspunktil

71. Automaatsed otsused on lubatavad, kui see on

sätestatud liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud

andmesubjektide õiguste kaitseks ka vastavad tagatised,

et andmetöötlus peab olema inimese jaoks läbipaistev

ning välistada tuleb algoritmide kallutatuse ja

läbipaistmatusega sageli kaasnevaid vigu. Selleks

täiendatakse ka AvTS § 28 lõiget 1 punktiga 313, et teave

automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi

funktsiooni ja toimimise loogika kohta ning teave,

kuidas tagatakse sellise infosüsteemi kasutusele

võtmisega põhiõigustele kaasnevate riskide

leevendamine. Küsitav on tehisaru agendi otsuse

kasutamine, mille otsusprotsessi on üldjuhul keeruline

ümber sõnastada selgesse kirjakeelde. Täiendavalt peab

haldusorgan tagama läbipaistvuse nõude selliselt, et

viimane ei paljastataks otsustusprotsessi selliselt, mis

võimaldaks süsteemi kuritarvitada. Seadusandjal on

võimalik tehisaru kasutamist lubada, kui ta mõtleb

üksikasjalikumalt läbi algoritmi meetodite ja

asendaks õiguslikku kaalutlust seal, kus see ei

ole võimalik.

3. Läbipaistvus ja kaalumisprotsessi

kontrollitavus.

Jagame seisukohta, et automatiseeritud otsuste

õiguspärasuse kontroll eeldab otsustusloogika

arusaadavust menetlusosalisele nii vaide- kui

ka kohtumenetluses. Sel põhjusel on HMS § 71

lg-s 6 (uues eelnõu versioonis lg 5) sätestatud

kohustus selgitada otsustuspõhimõtteid ja

kriteeriume selles ulatuses, mis võimaldab

mõista otsuse aluseid. Tegemist ei ole nõudega

avaldada kogu tehnilist lahendust, vaid tagada

otsuse sisuline jälgitavus ja vaidlustatavus.

4. Andmekaitse, riskihindamine ja EL

õigusaktide kohaldumine.

Eelnõu ei vabasta haldusorganeid kehtivatest

andmekaitse- ega tehisintellektiõigusest

tulenevatest kohustustest. Isikuandmete

töötlemisel tuleb jätkuvalt lähtuda IKÜM-st, sh

vajadusel teha andmekaitsealane mõjuhinnang.

Eelnõu lähtub põhimõttest, et konkreetse

süsteemi kasutusele võtmise otsus, sh

riskihindamine ja vastavus EL õigusele, on

haldusorgani ja asutuse juhi vastutus.

5. Inimsekkumise õigus ja tavamenetluse

valik.

Kavandatav HMS § 71 lg 3 sätestab

menetlusosalise õiguse isiklikule kontaktile

4

kasutusvaldkonna spetsiifilised riskid ja nende

maandamise vahendid.

Eelnõu järgi lükatakse süsteemide kasutamise

võimalused ja riski hindamine automatiseeritud

haldusmenetlust kasutava haldusorgani kanda.

Seletuskirjas jääb vajaka mõjuhinnangutega seonduv ja

nende järgimine. IKÜM näeb ette mõjuhinnangu (nt

IKÜM art 35), tehisintellektimäärus (EL) 2024/1689

näeb ette teatud juhtudel mõjuhinnangu (nt suure riskiga

tehisintellektisüsteem art 6, vt nt art-d 26 ja 27 juurutaja

kohustused). Kas ja kuidas on need asjakohased ja

kuivõrd tuleb neid ühildada jms otsustamaks, kas saab

automatiseerida? Lõpliku otsuse selliste süsteemide

kasutusele võtmisel lasub asutuse juhil. Tuleb ka lisada,

et mitte kõik haldusmenetlused ei puuduta isikuandmeid,

mis puhul nt IKÜM (ja kohustus teha mõjuhinnang) ei

kohaldu. Mistahes otsuse automatiseerimisel keerukama

tehisaru (või masinõppe) abil peab eelnema

riskihindamine (täpsemalt riskijuhtimissüsteem), sh kas

masin on võimelike õigusnorme õigesti kohaldama.

Eelnõus on ka uus menetlusõigus HMS § 71 lg 3 näol,

mille järgi on igal ajal õigus isiklikule vahetule

kontaktile ametniku või menetlejaga. Haldusorgan peab

igat menetlusosalist või taotlejat teavitama selle õiguse

kasutamise võimalusest. Eelnõus on nimetatud erandid

või nö kaitsemeetmed, mille korral automaatne

haldusmenetlus katkeb ja jätkub tavamenetlus. Nendeks

on ärakuulamisõigus (HMS § 40), haldusmenetluse

uuendamine (§ 71 lg 7) ja vaidemenetluse etapp (§ 71 lg

8). Seletuskirja lugedes tekib küsimus, kas

menetlejaga. See säte on mõeldud tagatisena

juhuks, kui automatiseeritud menetlus ei ole

konkreetse isiku jaoks sobiv või arusaadav.

Eelnõu ei välista võimalust, et haldusorgan

võimaldab praktikas ka tavamenetlust isiku

taotlusel. Siiski ei ole samal ajal eesmärk

kehtestada üldist subjektiivset õigust nõuda

alati menetluse läbiviimist üksnes

tavamenetlusena.

6. Vaidemenetlus ja automatiseerimine.

Nõustume, et vaidemenetluses ei ole täielik

automatiseerituse välistus põhjendatud,

kuivõrd vaidemenetluses sooritatakse ka

mitmeid menetlustoiminguid, mida on ka

edaspidi mõistlik teha automaatselt (nt vaide

edastamine, vaide tagastamine jne). Selliste

toimingute automatiseerimine ei ohusta

menetlusosalise õigusi ning vastab HMS § 5

lõike 2 eesmärgipärasuse ja efektiivsuse

põhimõttele.

Kavandatava HMS § 71 lg 8 (uues eelnõu

versioonis lg 7) kohaselt on vaidemenetluses

välistatud sisulised automaatsed otsused

(vaideotsused ja toimingud), kuid tehniliste

menetlustoimingute automatiseerimine jääb

lubatuks, et tagada menetluse efektiivsus,

säilitades samal ajal menetleja kontrolli vaide

sisulise lahendamise üle.

5

2 Keelust on tehtud erandid muuhulgal juhuks, kui otsus on vajalik andmesubjekti ja vastutava töötleja vahelise lepingu sõlmimiseks või täitmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p a)),

otsus on lubatud vastutava töötleja suhtes kohaldatava liidu või liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud ka asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste ja vabaduste ning

õigustatud huvide kaitsmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p b) või kui andmesubjekt on andnud selgesõnalise nõusoleku andmete töötlemiseks (IKÜM art 22 lg 2 p c). Täiendavalt on

lõikes 4 märgitud, et lõikes 2 osutatud otsused ei tohi põhineda artikli 9 lõikes 1 osutatud isikuandmete eriliikidel, välja arvatud juhul, kui kohaldatakse artikli 9 lõike 2 punkti

a või g ning kehtestatud on asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste, vabaduste ja õigustatud huvide kaitsmiseks.

vaidemenetluses on täiesti välistatud automatiseeritus,

kuigi vaidemenetluses on ka menetlustoiminguid, mida

eelnõu lubab automatiseerida?

Eelnõu seletuskirjas mainitakse, et soovi korral on

inimesel õigus nõuda ka tavamenetlust. Ebaselgeks jääb,

kuidas ja kas igal juhul seda soovi järgitakse.

Eelduslikult võiks selline õigus olla sõnastatud ka

eelnimetud lõikes 3. Seevastu avaldajal või

menetlusosalisel ei peaks ainult erandi korral olema

õigus tavamenetlusele, vaid igal ajal avaldada tahet,

millist pakutavatest haldusmenetluse viisidest kasutada.

Keeruline on ette kujutada, et automatiseeritud menetlus

täielikult asendab tavamenetlust, vaid oleks esmane

efektiivne viis haldusmenetluse läbiviimiseks.

2 Isikuandmete kaitse ja andmeanalüüs. IKÜM artiklist 22 tulenev üldreegel keelab teha isiku

kohta otsust, mis põhineb üksnes automatiseeritud

töötlusel, sealhulgas profiilianalüüsil, mis toob kaasa

teda puudutavaid õiguslikke tagajärgi või avaldab talle

märkimisväärset mõju (IKÜM art 22 lg 1). Sellisel

töötlemisel, sealhulgas profiilianalüüsil põhinev otsuste

tegemine peaks olema lubatud siis, kui see on sõnaselgelt

lubatud liidu või liikmesriigi õigusega või kui see on

vajalik lepingu sõlmimiseks või täitmiseks või siis, kui

andmesubjekt on andnud selleks oma selgesõnalise

nõusoleku.2 Lisatav HMS § 71 lg 2 lubab, et automaatne

Arvestatud osaliselt ja antud selgitus.

1. IKÜM art 22 üldreegel ja kavandatava

HMS § 71 suhe.

Eelnõu on koostatud kooskõlas IKÜM art 22

lõike 2 punktiga b, mis lubab liikmesriigil

sätestada aluse automatiseeritud isikuandmete

töötlemiseks. Nimetatud artiklis toodud

kaitsemeetmed on eelnõu selge osa. Kavandatavas sõnastuses on nii õiguslik alus

kui ka kaitsemeetmed piisavad IKÜM art 22

mõttes. Samuti sätestab eelnõu sõnastus selge

Lõige 2 eelnõust välja

jäetud. Edasises

regulatsioonis lähtutakse

põhimõttest, et eriliiki

isikuandmete töötlemine

automatiseeritud

haldusmenetluses saab

toimuda üksnes

selgesõnalise õigusliku

aluse olemasolul, mis

tuleneb asjakohasest

6

3 EKo C-667/21 – Krankenversicherung Nordrhein, p 79.

haldusakt võib põhineda eriliiki isikuandmetel isiku

nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on

sätestatud teisiti.

Eriliiki isikuandmete töötlemine eeldab, et õigusaktiga

on selgelt sätestatud asutuse õigus eriliiki andmete

töötlemiseks.3 Eelnõukohane HMS § 71 lg 2 sätestab, et

automaatne haldusakt võib põhineda eriliiki

isikuandmetel isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui

seaduses on sätestatud teisiti. Ka seletuskiri ütleb, et

eriliiki isikuandmete automatiseeritud kasutamine

lubatud üksnes erandjuhtudel, eelkõige isiku nõusolekul

või seadusest tuleneval alusel. Siinkohal peab rõhutama

automatiseeritud lahenduste puhul on avalike ülesannete

täitmiseks isikuandmete töötlemise eelistatud alus

õigusnorm ja loobuda tasub nõusoleku kontseptsioonist.

Kui isik võtab oma nõusoleku tagasi, võib talle jääda

mulje, et siis haldusorgan ei või eriliiki isikuandmeid

üldse enam töödelda. Eelduslikult sellega tegu ei ole,

vaid lihtsalt nõusoleku tagasivõtmine tähendaks seda, et

automaatset haldusmenetlust enam ei või teha.

Nõusoleku andmise ja tagasivõtmisega võib kaasneda

liialt segadust.

Samas jääb ebaselgeks, mis või kust tulenvad need

erandid seadusest, kus, rõhutades siinkohal oluline

avalik huvi, nõuab automaatset lahendust. Eelduslikult

saavad need tulla ainult vastava valdkonnaseadusest.

Haldusmenetluses haldusülesannete täitmisel on

asjakohane IKÜM artikli 6 lõike 1 punkt e, mille

kohaselt isikuandmete töötlemine on õiguspärane, kui

õiguse vahetule kontaktide ja seisukohtade

esitamisele enne lõplikku otsuse jõustumist.

Eelnõu lisab olulise piiri, et kaitsta

menetlusosalist või taotlejat liigse

automatiseerimise eest. Säilitab läbipaistvuse

nõuded ja tehnilised kohustused.

2. Eriliiki isikuandmete töötlemine ja

nõusoleku roll.

Nõustume tagasisides väljendatud

seisukohaga, et avalike ülesannete täitmisel on

isikuandmete töötlemise esmane ja eelistatud

õiguslik alus vastav õigusnorm (IKÜM art 6 lg

1 p e ning eriliigiliste andmete puhul art 9),

mitte andmesubjekti nõusolek. Samuti peame

põhjendatuks tähelepanu juhtimist sellele, et

nõusoleku kasutamine automatiseeritud

haldusmenetluses võib tekitada praktikas

segadust, eelkõige seoses nõusoleku

tagasivõtmise õiguslike tagajärgedega.

Arvestades vajadust tagada selge ja üheselt

mõistetav õiguslik alus eriliiki isikuandmete

töötlemiseks, nõustume, et eelnõus kavandatud

HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik. Vastav lõige

eelnõust välja jäetud.

3. Automatiseerimise erandid ja oluline

avalik huvi. Seadusest tulenevad erandid, mis võimaldavad

automatiseeritud lahenduste kasutamist olulise

valdkonnaseadusest ning

vastab IKÜM nõuetele.

Seletuskirja kavandatava

HMS § 71 lg 1 juures

täiendatud viisil, et ei

jääks muljet, nagu looks

HMS iseseisva aluse

eriliiki isikuandmete

töötlemiseks.

Eelnõu uue versiooni lõike

5 sõnastust muudetud

viisil, et

otsustuspõhimõtete

selgitus on osa

põhjendamiskohustuse

täitmisest. Uus sõnastus

kinnitab, et HMS § 56

kohaldub täies ulatuses

ning välistab tõlgenduse,

et lõige 5 on lex specialis,

mis asendaks üldise

põhjendamiskohustuse.

7

4 EKo C-203/22, p 66.

see on „vajalik avalikes huvides oleva ülesande

täitmiseks või vastutava töötleja avaliku võimu

teostamiseks“ või art 6 lg 1 p a. Eriliigiliste andmete

töötlemise alus tuleb vastavalt artiklist 9. Oluline on see,

et koheselt oleks selge õiguslik alus, mis töötlemise

käigus peab jääma muutumata.

Tervitatav on lisatav HMS § 71 lg 5 nõue anda ülevaade

andmekogudest tehtud päringutest (andmetöötlusest

teavitamine). See on kookõlas AvTS eesmärkidega

tagada juurdepääs teabele kui ka täidab IKÜM artikkel

12 lg 1 kohustus, vastutav töötleja esitama

andmesubjektidele kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt

ning lihtsasti kättesaadavas vormis teabe nende

isikuandmete töötlemise kohta. Teavitamiskohustus

peab jääma automatiseeritud haldusmenetluste puhul,

kus isikuandmeid ei ole kasutatud. Ebamääraseks jääb ka

selgitus, et suuremahullise teavitamiskohtuse korral võib

haldusorgan jätta haldusakti liigse teabega koormamata

ja selgitada, kust on vajalik teave soovi korral

kättesaadav. Sellist teavet ei peaks menetlusosaline ise

hakkama koondama, veel vähem esitama teabenõuet.

HMS § 71 lg 6 alusel tuleb menetlusosalisele selgitada

kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti

kättesaadavas vormis menetlust ja põhimõtteid, mida

konkreetselt rakendatakse selle isiku isikuandmete

automatiseeritud töötlemisel teatud tulemuse.4 Selline

teave võib olla esitatav näiteks iseteeninduskeskkonnas

või menetlusosalise soovi korral edastavad läbi muu

infokanali.

avaliku huvi tõttu saavad tuleneda eeskätt

vastavatest valdkonna seadustest. Kavandatav

HMS § 71 ei defineeri neid erandeid iseseisvalt,

vaid eeldab, et konkreetne automatiseerimine

põhineb alati selgel materiaalõiguslikul alusel.

Avalike ülesannete täitmisel on isikuandmete

töötlemise üldine alus IKÜM art 6 lg 1 p e ning

eriliiki isikuandmete puhul IKÜM art 9,

kusjuures valitud õiguslik alus peab menetluse

käigus jääma selgeks ja muutumatuks.

4. Andmetöötlusest teavitamine

(kavandatav HMS § 71 lg 5).

Teavitamiskohustus kehtib automatiseeritud

haldusmenetluse puhul sõltumata sellest, kas

kasutati isikuandmeid või mitte, kuivõrd

menetlusosalise jaoks on oluline mõista otsuse

tegemise aluseid ja kasutatud andmeallikaid.

Selgitame, et seletuskirjas viidatud võimalus

vältida haldusakti liigset koormamist

suuremahulise tehnilise teabega ei tähenda, et

menetlusosaline peaks ise hakkama teavet

koondama või esitama teabenõuet.

5. Kavandatava HMS § 71 lg 6 ja

otsustusloogika selgitamine.

Kavandatava HMS § 71 lg 6 kohaselt tuleb

menetlusosalisele esitada kokkuvõtlik, selge ja

arusaadav selgitus automatiseeritud otsustuse

põhimõtete kohta. Selgituse eesmärk ei ole

8

kirjeldada kogu tehnilist otsustusprotsessi, vaid

avada, milliseid andmeid ja kriteeriumi

konkreetse isiku suhtes rakendati ning kuidas

need mõjutasid otsuse tulemust. Selline teave

peab olema menetlusosalisele lihtsasti

kättesaadav, sh võimaluse korral

iseteeninduskeskkonnas või menetlusosalise

soovil muu sobiva infokanali kaudu.

Lisaks muudetud lg 6 sõnastust (uues eelnõu

versioonis lg 5), kuna HMS §-st 56 tulenev

põhjendamiskohustus on üldine ja kehtib

kõikidele kirjalikele haldusaktidele, sh

automaatsetele.

3 Õiguskaitse.

Eelnõus mainitakse riskidena valeandmete kasutamist

või profiilianalüüsi ebaõige tõlgendamist, mida püütakse

vältida eelnõus sätestatud kaitsemeetmetega. Eelnõus on

nimetatud erandid või nii-öelda kaitsemeetmed, mille

korral automaatne haldusmenetlus katkeb ja jätkub

tavamenetlus. Nendeks on ärakuulamisõigus,

haldusmenetluse uuendamine (§ 71 lg 7) ja

vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Menetlusosalise õigus

saada menetleja kontakti ja olla ära kuulatud ei ole

preventiivne kaitsemeede, vaid riskist tuleneva

tagajärjega tegelemine. Lisaks puudub meede tagamaks

arvutitarkvarade ja algoritmide korrapärast kontrolli või

algoritmide auditit, et masinõppesüsteemide

väljatöötatud ja nende kasutatavate algoritmid ei anna

diskrimineerivaid, valesid või põhjendamatuid tulemusi.

Kaitsemeetme funktsioon on ennetavalt hoida ära riskide

realiseerumine.

Antud selgitus.

Selgitame eelnõus kavandatud

kaitsemehhanismide rolli ja ulatust. Eelnõu

eesmärk ei ole ammendavalt reguleerida

automatiseeritud otsustussüsteemide tehnilist

arendust, järelevalvet ega auditit, vaid

kehtestada HMS-i õiguslik raamistik, mis tagab

isikute põhiõiguste kaitse automatiseeritud

menetluses. Seetõttu keskendub eelnõu

eelkõige õiguskaitselistele ja menetluslikele

tagatistele, mitte tehnilistele

kontrollimeetmetele.

1. Menetluslikud kaitsemeetmed ja nende

preventiivne mõju.

Kuigi ärakuulamisõigus, vahetu kontakt

ametnikuga ning menetluse jätkumine

tavamenetluses võivad esmapilgul näida

9

reageerimisena juba realiseerunud riskidele, on

nende normide eesmärk ennetada

õigusrikkumisi juba enne lõpliku otsuseni

jõudmist. Menetlusosalise õigus pöörduda

menetleja poole ning nõuda selgitusi

võimaldab tuvastada valeandmete olemasolu,

ebakorrektseid eeldusi või süsteemi eksimusi

enne, kui automaatne otsus tekitab isikule

pöördumatuid tagajärgi. Seega täiendavad need

meetmed ka preventiivset funktsiooni

haldusmenetluse sees.

2. Automatiseerimise katkestamine

erandjuhtudel kui riskiennetus.

Kavandatava HMS § 71 lg-tes 7 ja 8 sätestatud

automatiseerimise välistamine

haldusmenetluse uuendamise ja

vaidemenetluse etapis on teadlik valik, mille

eesmärk on vältida olukordi, kus automaatne

süsteem hindaks keerukaid, vaidlustatud või

muutunud asjaolusid. Selline lahendus toimib

preventiivse kaitsemehhanismina, suunates

kõrgendatud riskiga juhtumid koheselt

inimliku kaalutluse alla.

Samuti välistab ärakuulamisõiguse

kohaldumine automaatse menetluse jätkamise

olukordades, kus isiku seisukoha ärakuulamine

on otsuse õiguspärasuse eeltingimus. See aitab

ennetada kaalutlusvigu ja tagada, et

automatiseerimine ei asenda olukordades, kus

see ei ole sobiv, sisulist inimlikku otsustamist.

10

3. Algoritmide kontroll ja audit väljaspool

HMS-i regulatsiooni.

Mööname, et tagasisides tõstatatud vajadus

algoritmide korrapäraseks kontrolliks ja

auditiks on asjakohane, kuid ei kuulu HMS-i

kui üldmenetlusseaduse reguleerimisalasse.

Automatiseeritud otsustussüsteemide tehniline

järelevalve, sh masinõppesüsteemide

kallutatuse, diskrimineerivuse ja

usaldusväärsuse hindamine on reguleeritud või

reguleeritav muude õigusaktidega (nt IKÜM ja

EL tehisintellektimäärus 2024/1689 kui ka

avaliku sektori sisekontrolli, infoturbe ja IT-

juhtumise raamistikega).

Eelnõu lähtub põhimõttest, et automatiseeritud

haldusmenetluse kasutusele võtmise otsus ja

vastavate tehniliste ning organisatsiooniliste

meetmete rakendamine lasub haldusorganil,

kes vastutab nii haldusotsuse õiguspärasuse kui

ka kasutatava tehnilise lahenduse sobivuse

eest.

4. Kavandatava HMS § 71 roll õiguskaitses.

Kavandatav HMS § 71 ei asenda tehnilist

riskijuhtimist, vaid loob menetlusõiguslikud

pidurid ja suunajad, mis tagavad, et

automatiseeritud menetlus ei toimuks

väljaspool haldusõiguse üldpõhimõtteid ega

piiraks isikute õigust tõhusale õiguskaitsele.

Koosmõjus vaide- ja kohtukaebeõigusega ning

andmetöötluse läbipaistvuse nõuetega

moodustavad need sätted mitmetasandilise

11

2. Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

1 Eelnõuga kavandatava haldusmenetluse seaduse (edaspidi

HMS) § 71 lõike 1 kohaselt võib haldusorgan anda haldusakti

või muu dokumendi või sooritada toimingu või

menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma

haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumiseta.

Seletuskirjas esitatud selgitused keskenduvad automaatse

haldusmenetluse iseloomustamisele ega selgita, kas

automaatse haldusmenetluse kasutuselevõtmiseks tuleb

kavandatavat normi käsitada üldvolitusnormina või tuleb

õiguslik alus kehtestada eriseaduses.

Viimasel juhul tuleks eelnõu täiendada ka juba kasutatavate

automaatsete haldusaktide andmise aluseks olevate seaduste

muudatustega, et tagada antavate haldusaktide jätkuv

kooskõla seadustega ja vältida õiguslike lünkade teket. Teeme

ettepaneku täiendada eelnõu või seletuskirja asjakohaste

Arvestatud ja antud selgitus.

HMS § 71 kui üldvolitusnorm.

Eelnõuga kavandatav HMS § 71

lg 1 on üldnorm, mis kohaldub nii

nagu kohaldub HMS tervikuna

kõikidele haldusmenetlustele.

Seega kohaldub ka uus

kavandatav automaatse

haldusmenetluse norm mistahes

haldusmenetlusele.

HMS on üldseadus, mis reguleerib

haldusmenetlust tervikuna. HMS

§ 2 lg 1 määratleb

haldusmenetluse kui

„haldusorgani tegevus määruse

Seletuskirja on täiendatud osas,

mis puudutab kavandatava HMS

§ 71 lg 1 rakendamist üldnormina.

kaitsesüsteemi, mille eesmärk on nii riskide

ennetamine kui ka nende realiseerumisel

tõhusa õiguskaitse tagamine.

Eelnõus sätestatud kaitsemeetmed on teadlikult

menetlusõiguslikud ning toimivad koos muude

õigusraamistikega, mis reguleerivad

algoritmide tehnilist kontrolli ja järelevalvet.

Ühtlasi väldib selline lähenemine dubleerimist,

tagab õigusselguse ning võimaldab

automatiseeritud haldusmenetluse rakendamist

viisil, mis on kooskõlas põhiõiguste kaitse ja

hea halduse põhimõttega.

12

selgitustega, et tagada automaatse haldusmenetluse

regulatsiooni ühetaoline mõistetavus ja rakendamine.

või haldusakti andmisel, toimingu

sooritamisel või halduslepingu

sõlmimisel“. Kavandatav HMS §

71 lg 1 annab haldusorganile

kaalutlusõiguse („võib“) kasutada

automaatset haldusmenetlust. See

on kooskõlas HMS §-ga 4, mis

reguleerib kaalutlusõigust üldiselt.

Kuna üldnorm annab juba

õigusliku aluse automaatse

haldusmenetluse kasutamiseks,

siis ei ole erinorme eriseadustes

tingimata vaja. Üldnorm toimib

sarnastelt teistele HMS

üldnormidele (nt vormivabadus §

5 lg 1, elektroonilise haldusakti

võimalus § 55 lg 3) ja on

kooskõlas HMS-i üldise

süsteemiga.

2 Eelnõu seletuskirjas antakse mitmes kohas mõista, et

automaatse haldusmenetluse korral on võimalik tagada

inimese osalemine haldusmenetluses, sellisel juhul

automaatne haldusmenetlus katkeb ning jätkub tavamenetlus.

Eelnõus vastavasisulist normi ei ole, mistõttu teeme

ettepaneku täiendada eelnõu vastavalt. Õigusselguse huvides

on oluline, et automaatse haldusmenetluse reeglistik

sisaldaks ka haldusorgani õigust otsustada lahendada

küsimus tavamenetluses.

Antud selgitus.

Selgitame, et eelnõu ei loo

automaatset haldusmenetlust

eraldiseisva ja haldusorganit

siduva menetlusliigina, vaid

annab haldusorganile võimaluse

kasutada automaatset menetlust

ühe võimaliku menetlusviisina.

Haldusorganil on ka kehtiva

õiguse alusel õigus ja kohustus

tagada menetluse õiguspärasus

ning vajadusel korral kohaldada

13

menetlusviisi, sh lahendada asi

tavamenetluses, kui see on

konkreetse juhtumi asjaolusid

arvestades vajalik. See tuleneb

HMS-i üldpõhimõtetest, eelkõige

menetluse eesmärgipärasuse,

proportsionaalsuse ja hea halduse

põhimõtetest, ning ei eelda eraldi

normi automaatse

haldusmenetluse peatamise või

katkestamise kohta.

Juhime tähelepanu, et eelnõus on

sõnaselgelt sätestatud olukorrad,

kus automaatne menetlus ei ole

lubatud või peab lõppema (nt

ärakuulamisõiguse rakendamise

korral, menetluse uuendamisel ja

vaidemenetluses). Lisaks on § 71

lg-s 3 tagatud menetlusosalise

õigus isiklikule kontaktile

haldusorgani nimel tegutseva

isikuga, mis praktikas tähendab

võimalust inimese sekkumiseks ja

vajaduse korral tavamenetlusele

üleminekuks.

Seletuskirjas kirjeldatud ametniku

sekkumise võimalus ei tähenda

eraldiseisva uue menetlusnormi

loomist, vaid selgitab kehtivate ja

eelnõus sätestatud põhimõtete

toimimist automaatse menetluse

kontekstis.

14

3 Eelnõuga kavandatava HMS-i § 71 lõike 3 kohaselt on

menetlusosalisel või taotlejal igal ajal õigus vahetule isiklikule

kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Seletuskirjas

antud selgituste kohaselt on Riigikohtu 28. septembri 2023. a

otsusele nr 3-21-979 tuginedes nimetatud kolm erandit, millal

automaatset haldusmenetlust ei tohiks kasutada. Siinjuures

neist kahe puhul, so menetluse uuendamine ja vaidemenetlus,

on erandid kavas kehtestada HMS-i § 71 lõigetes 7 ja 8.

Seletuskirjast ei selgu, miks ei ole kavas kehtestada

ärakuulamiskohustuse kohta samaväärset erandit. Samuti

leiame, et nimetatud kolm erandit peaksid olema kehtestatud

asjakohaste sätete juures.

Arvestatud.

Nõustume, et kui menetluse

uuendamise ja vaidemenetluse

erandid on eelnõus selgesõnaliselt

sätestatud kavandatavas HMS § 71

lg-tes 7 ja 8, siis

ärakuulamiskohustusega seotud

erand on seni kajastunud üksnes

seletuskirjas. Arvestades

ärakuulamisõiguse keskset rolli

haldusmenetluses ning Riigikohtu

lahendi nr 3-21-979 suuniseid, on

õigusselguse ja normi süsteemse

ülesehituse huvides põhjendatud

sätestada ka ärakuulamiserand

selgesõnaliselt seaduse tekstis.

Eelnõu täiendamiseks on

asjakohane täiendada kavandatava

HMS § 71 lg 3 ls 1 sõnastust.

Leiame, et ei ole põhjendatud kõik

kolm erandit koondada

asjakohaste sätete juures, kuna

eelnõu ülesehitus lähtub

põhimõttest, et kavandatav

HMS § 71 reguleerib automaatse

haldusmenetluse erisusi üksnes

ulatuses, milles need ei tulene juba

kehtivast õigusest.

Eelnõud ja seletuskirja vastavalt

tagasisidele muudetud.

4 Eelnõuga kavandatava HMS-i § 71 lõike 4 teises ja kolmandas

lauses kehtestatavad nõuded on erandid HMS-i § 55 lõikes 4 Antud selgitus.

15

kehtestatud erinormist, mis reguleerib kirjaliku haldusakti

vorminõudeid. Teeme ettepaneku kehtestada lõike 4 teine ja

kolmas lause HMS-i §-s 55.

Selgitame, et kavandatav HMS

§ 71 lg 4 teine ja kolmas lause on

kavandatud erisätetena, mis on

sisuliselt ja funktsionaalselt

seotud automaatse

haldusmenetluse regulatsiooniga.

Kuigi nimetatud sätted

puudutavad kirjaliku haldusakti

vormistuselemente, ei ole nende

eesmärk muuta või üldiselt

täiendada HMS § 55 lg-s 4

sätestatud vorminõudeid, vaid

kehtestada automaatse haldusakti

puhul täiendavad nõuded, mis

tulenevad selle menetlusviisi

eripärast.

HMS § 55 reguleerib kirjaliku

haldusakti vorminõudeid üldiselt

kõigi haldusaktide jaoks.

Automaatne haldusakt ei ole aga

iseseisev haldusakti liik, vaid

konkreetne menetluslik erijuht,

mille puhul on vajalik normatiivne

täpsustus just automaatse

menetluse kontekstis (nt allkirja

asendamine e-templiga, viide

automaatsusele ja kontaktandmete

esitamine). Selliste erisuste

koondamine kavandatava

HMS § 71 juurde aitab säilitada

HMS-i süsteemset ülesehitust

ning võimaldab adressaadil ja

16

rakendajal leida automaatse

haldusmenetlusega seotud

erinõuded ühest kohast.

Kui vastavad sätted paigutada

HMS § 55 juurde tekiks oht, et

automaatse haldusakti

spetsiifilised vorminõuded

hajuvad üldregulatsiooni sisse

ning nende seos automaatse

haldusmenetluse erisustega

muutub vähem selgeks. Samuti

võib see jätta eksliku mulje,

justkui kehtiksid need erisused

kõigi kirjalike haldusaktide

suhtes.

5 Eelnõuga kavandatava HMS-i § 71 lõike 5 kohaselt

avaldatakse automaatse haldusakti andmise või automaatse

toimingu korral nende andmekogude nimetused, milles

sisalduvaid isikuandmeid on haldusakti andmisel või toimingu

sooritamisel kasutatud, ning andmed automaatse haldusakti

andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud infosüsteemi

kohta.

Eelnõu seletuskirjas märgitakse, et avaldamine toimub

haldusakti puhul automaatses haldusaktis, samuti on märgitud

ka võimalus, et kui rohke teabe esitamine muudaks haldusakti

raskesti mõistetavaks, võib haldusorgan jätta haldusakti liigse

teabega koormamata ja selgitada, kust on vajalik teave soovi

korral kättesaadav. Arvestades HMS-i § 55-57 peavad kõik

haldusaktis kohustuslikuna märgitavad andmeliigid või

andmed, nagu näiteks selle andnud haldusorgani andmed,

põhjendus, vaidlustamisviide, tulenema seadusest. Seejuures

ka sellest erandi tegemise võimalus peab tulenema seadusest.

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

Eelnõu lähtekoht on, et

automaatse haldusakti andmisel

avaldatavad andmekogude nimed

moodustavad osa haldusakti

põhjendustest. HMS § 56

tähenduses. Nimetatud teave ei

ole eraldiseisev uus andmeliik,

vaid täpsustab automaatse otsuse

kujunemise aluseid. Kui

tavapärases haldusaktis esitatakse

põhjenduses tuvastatud asjaolud ja

tõendid, siis automaatse

haldusakti puhul on otsustuse

kujunemise aluseks

Eelnõu sõnastust on muudetud

ning seletuskirja vastavalt

tagasisidele täiendatud.

Samuti on nii eelnõud kui ka

seletuskirja täiendatud viisil, et

riigi infosüsteemi haldussüsteemi

kohaselt on kasutatud läbivalt

mõistet „andmekogu nimi“.

17

Nii näiteks HMS-i § 56 lõike 1 kohaselt võib haldusakti

põhjenduse esitada haldusakti asemel muus menetlusosalisele

kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud.

HMS-i § 57 lõike 1 kohaselt peab haldusaktis olema viide

haldusakti vaidlustamise võimaluste, koha, tähtaja ja korra

kohta. HMS-i § 62 lõike 6 kohaselt haldusakti avalikul

teatavakstegemisel avaldatakse muu hulgas viide kogu

haldusaktiga tutvumise võimalustele. Samad põhimõtted

peaksid kehtima ka automaatselt antava haldusakti korral.

Eelnõuga kavandatava HMS-i § 71 lõikes 5 ei ole

täpsustatud, kas haldusaktis avaldatavaid andmekogude

nimesid tuleks käsitleda haldusakti põhjendusena või on

tegemist eraldi haldusakti märgitava ja seni HMS-is

nimetamata andmete liigiga. Seetõttu ei ole eelnõus sätestatu

piisav selleks, et seadusest aru saada nii, et andmekogude

nimede avaldamine peab automaatse haldusakti andmise

korral toimuma haldusaktis või selles viidatud muus

menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis. Ka automaatse

toimingu korral tõusetub küsimus, kus kohas kasutatud

andmekogude nimede avaldamist nõuetekohaseks või

piisavaks võib pidada. Kas selle kohustuse täitmiseks on

piisav HMS-i § 7 lõikes 2 sätestatud haldusmenetlust käsitleva

olulise teabe, millena tuleks ilmselt käsitleda ka automaatse

toimingu korral kasutatavate andmekogude nimesid,

väljapanek haldusorgani asukohas ning sellekohase teabe

avaldamine ametlikul veebilehel ja HMS-i § 36 raames isiku

soovil toimuva selgituskohustuse täitmisel või peetakse

vajalikuks veel eelnevale lisaks toimuvat avaldamist.

Viimasel juhul tuleks see kohustus ja avaldamise viis

sõnaselgelt HMS-is ette näha. Seejuures märgime, et avaliku

teabe seaduse alusel kehtestatud riigi infosüsteemi

andmekogudes sisalduvad

andmed. Seega tuleb kavandatavat

HMS § 71 lg-t 5 tõlgendada

koosmõjus HMS § 55-57 sätetega.

Andmekogude nimede

avaldamine peab toimuma

haldusaktis endas või HMS § 56 lg

1 kohaselt haldusaktis viidatud

menetlusosalisele kättesaadavas

dokumendis. Eelnõu ei loo

põhjenduse esitamisele erandit,

vaid täpsustab selle sisu

automaatse menetluse kontekstis.

Teabe avaldamine automaatsete

toimingute korral.

Toimingute puhul, kus haldusakti

ei anta (nt automaatsed päringud,

logimised või menetlustoimingud,

mis ei lõpe haldusaktiga), ei ole

võimalik lisada selgitusi

konkreetsele dokumendile. HMS

§ 7 lg 2 kohustab haldusorganit

avaldama olulise teabe (sh

juhendid ja selgitused) oma

veebilehel. Sellisel juhul on nõue

täidetud, kui vastav üldine teave

on avaldatud haldusorgani

veebilehel või teenuse

kasutustingimustes.

Menetlusosaline peab saama

üldise teabe selle kohta, milliseid

18

haldussüsteemi kohaselt on riigi andmekogudel nimed,

mitte nimetused.

Lisaks sellele on jätkuvalt küsimuseks, nagu Regionaal- ja

Põllumajandusministeerium oma 30.12.2021 kirjas nr 1.4-

2/2324 -1 märkis, profiilianalüüsi kasutamine. Eelnõu

arvestades on küsimuseks, kas profiilianalüüsi kasutamisest

haldusakti andmisel tuleks isikut samuti haldusaktis,

sealhulgas automaatselt antud haldusaktis, teavitada või,

samuti nagu käesoleva kirja punktis 1, tuleks vastav alus

kehtestada eriseaduses või asjakohase andmekogu

põhimääruses. Siinjuures tõstatasime küsimuse, kas näiteks

pindalatoetuse saamise nõuetele vastavuse üle tehtavaks

kontrolliks profiilianalüüsi kasutamise korral tuleb isikule

teada anda, et isiku suhtes rakendatakse profiilianalüüsi ning

millal seda teha tuleks (kas toetuse taotlemisel, kohapealse

kontrolli tegemisest teavitamisel, kohapealse kontrolli

protokollis või märkida üksnes kontrolli tulemusena

koostatavas haldusaktis). Hetkel kasutab Põllumajanduse

Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) kratti SATIKAS

pindalatoetusega kaasneva rohumaade niitmise kohustuse

täitmise või täitmata jätmise kohta andmete saamiseks üle

terve Eesti. Saadud andmete alusel kavandatakse kohapealse

kontrolli tegemise vajadust. Oluline on, et toetuseid makstaks

vaid neile taotlejatele, kes täidavad toetusmeetmetes

sätestatud nõudeid (teevad kulutusi selleks, et nõudeid täita).

Toetuste taotlemine on võimalus ja mitte kohustus, ning

toetustaotlust esitades peab taotleja olema teadlik, et teda

võidakse nõuete täitmise osas kontrollida, sealhulgas

kasutades profiilianalüüsi.

Kuna algoritmilisi süsteeme saab ja tuleb (näiteks EL-i

õigusest tuleneva kohustuse täitmiseks) rakendada ühiskonnas

andmekogusid ja infosüsteeme

konkreetse teenuse osutamisel

automaatselt kasutatakse, enne

toimingu tegemist või üldise

teavituse kaudu.

Terminoloogia ühtlustamine.

Nõustume, et riigi infosüsteemi

haldussüsteemi kohaselt on

korrektne kasutada mõistet

„andmekogu nimi“, mitte

„nimetus“. Vastav täpsustus

eelnõusse ja seletuskirja sisse

viidud.

Profiilianalüüsi kasutamine.

Käesolev eelnõu ei reguleeri

profiilianalüüsi lubatavust ega

kasutamise sisulisi aluseid.

Profiilianalüüsi kasutamise

õiguslik alus peab tulenema kas

eriseadusest, EL õigusest või

andmekogu põhimäärusest ning

vastama isikuandmete kaitse

nõuetele. HMS-i tasandil ei ole

peetud põhjendatud kehtestada

eraldi ja detailset regulatsiooni

profiilianalüüsi kohta, kuna selle

kasutusviisid, eesmärgid ja mõjud

on valdkonniti väga erinevad.

Kui profiilianalüüsi kasutatakse

haldusakti andmise otseseks

19

reeglina selgelt määratletud eesmärgil ja vastavalt kindlaks

määratud sihtgrupi põhiselt ning sinna kuuluva isiku taotluse

alusel, ei tohiks algoritmiliste süsteemide kasutamine olla

käsitletud nende sihtgruppide ulatusliku eraelu ja

informatsioonilise enesemääramisõiguse intensiivse riivena.

Profiilianalüüsi tulemusena tekivad täiendavad andmed

inimese kohta (hinnang või otsus). Seega ilmselt ei ole need

andmed hetkel kajastatud ka registrite põhimäärustes

andmekogusse kogutavate andmete koosseisus. Kas selliste

andmete puhul oleks vaja ette näha, millises registris neid

kogutakse, kas tegemist on avalikult kättesaadavate

andmetega ja kui kaua neid tekkinud lisaandmeid säilitada

tuleb?

aluseks või see mõjutab isiku

õigusi ja kohustusi, tuleb isikut

sellest teavitada kooskõlas kehtiva

õigusega, sh andmekaitsealaste

teavitamiskohustusega.

Teavitamise täpne aeg ja vorm (nt

taotluse esitamisel, kontrollist

teavitamisel või haldusaktis)

sõltub konkreetse meetme

iseloomust ning on sobiv

lahendada eriseaduse tasandil.

Toetuste valdkonnas, kus

kontrollide ja riskihindamise

võimalus on taotlejale ette teada

ning toetuse taotlemine on

vabatahtlik, ei pruugi

profiilianalüüsi kasutamine

kujutada endast

ebaproportsionaalset riivet, kuid

see hinnang peab igal juhul

põhinema konkreetse

regulatsiooni analüüsil.

Profiilianalüüsi tulemusena

tekkivate andmete (nt

riskihinnangud, kontrollivajaduse

indikaatorid) töötlemine ja

säilitamine eeldab samuti selget

õiguslikku alust. Küsimused selle

kohta, millises andmekogus neid

andmeid hoitakse, kas ja millisel

määrad on need avalikud ning kui

kaua neid säilitatakse, ei kuulu

20

HMS-i üldregulatsiooni esemesse

ning tuleb lahendada vastava

andmekogu põhimääruses või

eriseaduses, lähtudes andmete

minimaalsuse ja eesmärgipärasuse

põhimõttest.

6 Eelnõu §-ga 1 kavandatava HMS-i § 71 lõike 6 kohaselt

lisatakse automaatsele haldusaktile või toimingule kasutatud

otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses,

mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. Normi

on seletuskirjas põhjendatud järgmiselt: „Selle normi eesmärk

on tagada, et isik, kelle suhtes automaatne haldusakt on antud

või toiming sooritatud, mõistab otsuse tegemise aluseid ega

pea leppima selgusetuse või teadmatusega. IKÜM-i artikli 22

kohaselt on igal isikul õigus saada sisulisi selgitusi

automatiseeritud otsuse loogika, olulisuse ja tagajärgede

kohta. Selgitused ei pea hõlmama algoritme või lähtekoodi

detailselt, kuid need peavad avama otsuse tegemise üldised

põhimõtted ja kriteeriumid arusaadaval kujul (nt milliseid

andmekogusid kasutati, millised tingimused või näitajad olid

määravad). See suurendab menetluse läbipaistvust, tugevdab

isiku usaldust haldusorgani vastu ning loob eeldused tõhusaks

õiguskaitseks, kuna isik saab kontrollida ja seeläbi otsustada,

kas otsus oli õiguspärane ja kas selle vaidlustamiseks on alust.

Lõike 6 sõnastus aitab vältida olukorda, kus automatiseeritud

menetlus kahjustaks isikute õigust olla ära kuulatud või õigust

mõista, miks riik on tema suhtes otsuse teinud. Samuti

tugevdab see haldusmenetluse üldpõhimõtteid, eriti

põhjendamiskohustust ja õiguskindlust.“

Leiame, et viidatud lõike 6 sõnastus jääb ebaselgeks.

Arvestatud.

Eelnõu eesmärk ei ole karmistada

HMS § 56 sätestatud

põhjendamiskohustust automaatse

haldusmenetluse korral. Lõike 6

sõnastust muudetud (eelnõu uues

versioonis lg 5), kuna HMS §-st

56 tulenev põhjendamiskohustus

on üldine ja kehtib kõikidele

kirjalikele haldusaktidele, sh

automaatsetele.

Eelnõu uue versiooni lõike 5

sõnastust muudetud viisil, et

otsustuspõhimõtete selgitus on osa

põhjendamiskohustuse täitmisest.

Uus sõnastus kinnitab, et HMS §

56 kohaldub täies ulatuses ning

välistab tõlgenduse, et lõige 5 on

lex specialis, mis asendaks üldise

põhjendamiskohustuse. Samuti on

ka seletuskirja täiendatud.

21

Esmalt võib sõnastusest järeldada, et eelnõuga kavandatakse

HMS-i §-s 56 kehtestatud põhjendamiskohustuse

karmistamist automaatses haldusmenetluses, kuna

haldusorgan peaks edaspidi lähtuma põhjenduste esitamisel

iga normiadressaadi subjektiivsest võimekusest. See annab

aga põhjendamiskohustusele uue sisu ning toob praktikas

kaasa ka halduskoormuse kasvu. Nõustume seletuskirjas antud

selgitustega põhjendamiskohustuse positiivsete mõjude kohta

üksikisikule, kuid teeme ettepaneku täiendada seletuskirja

ka õigustehniliste selgitustega.

Sellega tagab eelnõu koostaja ühetaolise tõlgenduse

põhjendamiskohustusest ja annab selged suunised automaatse

haldusmenetluse rakendajale.

Teisalt võib kavandatava lõike 6 sõnastusest järeldada

haldusakti põhjendamiskohustuse teatud leevendamist või ka

kitsendamist automaatses haldusmenetluses. HMS-i § 56 lõike

3 kohaselt tuleb kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti

põhjenduses märkida kaalutlused, millest haldusorgan on

haldusakti andmisel lähtunud. Määratledes aga

põhjendamiskohustust automaatses haldusmenetluses

selliselt, et põhjendused lisatakse „ulatuses, mis võimaldab

menetlusosalisel mõista otsuse aluseid“ on eelnõu koostaja

põhjendamiskohustust oluliselt kitsendanud. Selle kohta aga

seletuskiri selgitusi ei anna. Kui põhjendamiskohustuse

kitsendamine ei ole siiski eelnõu koostaja eesmärk, teeme

ettepaneku HMS-i § 71 lõike 6 sõnastust parandada

selliselt, et tegemist oleks kas arusaadava erandiga või

eraldiseisva nõudega HMS-i §-s 56 kehtestatud

põhjendamiskohustusest.

22

Mööname, et teatud haldusaktide puhul saabki piirduda nö

standardpõhjendustega ja see on ka praktikas väljakujunenud

lahendus ning seega vastaks kavandatavale lõikele 6. Samas

peab õigusnorm olema nii universaalne, et on kohaldatav igale

tema mõjusfääri jäävale reguleerimisobjektile. Seetõttu teeme

ettepaneku võimalusel vältida eelnõus haldusmenetluse

üldpõhimõtete kohta erandite kehtestamist. Sellega on

automaatse haldusmenetluse rakendajal võimalus lähtuda

haldusmenetluse üldpõhimõtetest ning kujundada oma

praktika normiadressaadi vaates parimal võimalikul viisil, s.o

lähtudes valdkonna spetsiifikast ja haldusorgani senisest

menetluskogemusest.

7 Leiame, et kui juhtumi eripära tõttu tuleb rakendada

ulatuslikku kaalutlusõigust ja uurimispõhimõtet, mida ei saa

automaatse otsuse tegemisel algoritmis eelnevalt arvestada, on

väga keerukas leida õigustust automaatse haldusmenetluse

eelistamisele inimliku kaalutluse ees. Teeme ettepaneku

täiendada eelnõu asjakohaste alustega, mis määratleks

haldusorgani kaalutlusõiguse piirid automaatse

haldusmenetluse kasutamise lubatavuse kohta, ja

seletuskirja selgitustega isiku põhiõiguste tagatuse kohta

sellises olukorras. Samuti teeme ettepaneku käsitada

seletuskirjas põhjalikumalt ka võimalikke riske

vaidemenetluste hulga suurenemisele ja seeläbi

halduskoormuse tõusule, mis võivad olla tingitud

ebatäpsetest andmetest ja algoritmidest.

Antud selgitus.

Eelnõu lähtub põhimõttest, et

automaatne haldusmenetlus on

sobiv eelkõige standardiseeritud ja

korduvate juhtumite

lahendamiseks, kus

otsustuspõhimõtted ja

kriteeriumid on selgelt

normeeritud ning kaalutlusruum

on piiratud või olemuselt

formaalne. Eelnõuga ei soovita

ega lubata automaatse

haldusmenetluse kasutamist

kaalutlusotsuste tegemiseks viisil,

mis välistaks sisulise inimliku

hinnangu seal, kus see on

õiguslikult või faktiliselt vajalik.

Haldusorgani kaalutlusõiguse

piirid automaatse

23

haldusmenetluse kasutamisel

tulenevad juba kehtivast HMS-st,

eelkõige uurimispõhimõttest,

proportsionaalsuse põhimõttest

ning hea halduse tava põhimõttest.

Automaatne menetlus ei vabasta

haldusorganit kohustusest hinnata

konkreetse menetlusviisi sobivust

konkreetse asja lahendamiseks.

Kui algoritmiline otsustamine ei

võimalda arvesse võtta kõiki

asjakohaseid asjaolusid või

kaaluda erinevad õigushüvesid,

peab haldusorgan lahendama asja

tavamenetluses. Eelnõu ei piira

seda kaalutlusõigust ega loo

automaatse menetluse eelistamise

kohustust.

Isiku põhiõiguste tagatised on

automaatse haldusmenetluse

kontekstis tagatud mitme

mehhanismi kaudu:

 isikul on õigus saada

teavet automaatse

menetluse kasutamise

kohta;

 mõista otsuse aluseks

olevaid põhimõtteid ja

kriteeriume;

 võtta ühendust

haldusorgani nimel

tegutseva isikuga;

24

 kasutada kõiki

tavapäraseid

õiguskaitsevahendeid.

Lisaks on eelnõus sõnaselgelt

välistatud automaatse menetluse

kasutamine menetluse

uuendamisel ja vaidemenetluses,

kus kaalutlus- ja

õiguskaitsevajadus on eriti suur.

Mis puudutab võimalike riske

vaidemenetluste arvu

suurenemisele, sh ebatäpset

andmete või algoritmiliste vigade

tõttu, siis nõustume, et seda ei saa

välistada. Nii nagu vigade

tekkimist ei saa välistada ka

tavamenetluste puhul. Eelnõu

eesmärk on neid riske pigem

maandada läbipaistvuse

suurendamise,

selgitamiskohustuse ja

inimsekkumise võimaluse kaudu.

Automaatse menetluse

kasutamine ei vähenda

haldusorgani vastutust andmete

kvaliteedi ega otsuse

õiguspärasuse eest.

3. Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

25

1 Palume eelnõu seletuskirjas täpsemalt selgitada, milliseid

aspekte peab hõlmama automatiseeritud haldusmenetluse

regulatsioon eriseadustes.

Seletuskirja kohaselt luuakse eelnõuga üldine õiguslik

raamistik ning valdkonnaseadustes tuleb täiendavalt ette näha

automaatse haldusmenetluse alus. Samas ei nähtu eelnõust ega

seletuskirjast, mida täpselt ja millises ulatuses peab

eriseadusega kehtestatav õiguslik alus reguleerima.

Automaatseid haldusotsuseid tehakse juba praegu ja vastavad

õiguslikud alused on eriseadustes olemas. Näiteks

töötuskindlustuse seaduse § 23 lõige 4, mille alusel Eesti

Töötukassa teeb automatiseeritud haldusotsuseid. Kuivõrd

seletuskirja selgitused on üldised, on keeruline hinnata, kas

eelnõuga kavandatavatest muudatustest lähtuvalt on vajalik

muuta või täpsustada eriseadustes juba olemasolevaid

automatiseeritud haldusmenetluse õiguslikke aluseid. Sellest

tulenevalt palume eelnõu seletuskirjas täpsemalt lahti

selgitada, milliseid aspekte ja millises ulatuses peab

eriseaduste regulatsioon hõlmama, tuues seletuskirjas välja

selle kohta elulisi näiteid.

Antud selgitus.

1. Üld- ja erinormi suhe.

Kavandatav HMS § 71 on

mõeldud üldnormina, mis annab

haldusorganitele üldise

menetlusõigusliku volituse

kasutada automatiseeritud

haldusmenetlust, kui konkreetse

haldusakti andmiseks või

toimingu sooritamiseks esineb

materiaalõiguslik alus.

Kavandatav HMS § 71 ei eelda, et

automatiseeritud haldusmenetluse

kasutamiseks peaks igas

valdkonnaseaduses olema eraldi ja

täiendav volitusnorm. Automaatse

menetluse lubatavus tuleneb

üldjuhul HMS §-st 71 koos

konkreetset haldusülesannet

reguleeriva eriseaduse

materiaalõiguslikust normist, mis

määrab kindlaks haldusakti

eeldused ja sisu.

Kavandatav HMS § 71 lubab

üldnormina kasutada infosüsteemi

otsuse tegemiseks ilma ametniku

vahetu sekkumiseta. Samuti

kehtestab üldnorm menetluslikud

tagatised (läbipaistvus, vahetu

kontakt, automatiseerimise

piirangud vaidemenetluses ja

Seletuskirja on täiendatud osas,

mis puudutab kavandatava HMS

§ 71 lg 1 rakendamist üldnormina.

26

menetluste uuendamise puhuks).

Seega kui eriseadus annab loa

automaatseks otsustamiseks, kuid

ei täpsusta menetlusreegleid (nt

vaidlustamine, põhjendamine,

vahetu kontakti nõue), siis

kohaldub koosmõjus erinormiga

ka HMS § 71. See vähendab

vajadust dubleerida samu

menetlusnorme igas eriseaduses.

2. Eriseadustes reguleeritavad

aspektid.

Võttes aluseks kavandatava

eelnõu üldnormi ja Teie

tagasisides toodud näite TKindlS

alusel peaks eriseadus määratlema

järgimisi aspekte:

 Automatiseerimise

ulatus ja lubatavus. Eriseadus peab

täpsustama, milliste

konkreetsete haldusaktide

andmine või toimingute

sooritamine on lubatud

automaatselt (vrd TKindlS

§ 23 lg 4).

 Andmeallikate ja

infosüsteemide

määratlemine. Kuigi

kavandatav HMS § 71 lg 5

nõuab andmekogude ja

infosüsteemide avaldamist

27

otsuses peab eriseadus

looma õigusliku aluse

nende kasutamiseks.

Näiteks TKindlS § 35

sätestab Töötukassa

andmekogu eesmärgid ja

koosseisu, mis on aluseks

automaatsele kontrollile.

3. Mõju kehtivatele

eriseadustele (nt TKindlS).

Olemasolevaid eriseadusi ei ole

tingimata vaja muuta, kui need on

kooskõlas kavandatavas HMS § 71

sätestatud põhimõtetega. Kui

eriseadus (nt TKindlS § 23 lg 4)

lubab automaatest otsustamist,

kuid ei reguleeri nt e-templi

kasutamist või selgituste andmist,

täidab kavandatav HMS § 71 need

lüngad.

4. Eluline näide seletuskirja

täiendamiseks.

Sotsiaalkindlustusamet määrab

peretoetusi.

Perehüvitiste seadus sätestab, et

toetusi võib määrata automaatselt

andmekogude andmete põhjal.

Kavandatav HMS § 71 määrab, et

taotlejal on õigus nõuda menetleja

sekkumist, kui ta pole automaatse

otsusega rahul (lg 3); ja et otsusele

28

tuleb lisada selgitus, milliste

reeglite alusel summa arvutati (lg

6). Neid protseduurilisi detaile ei

ole vaja perehüvitiste seadusesse

dubleerida.

2 Palume täpsustada kavandatava HMS § 71 lõikega 3

seonduvat.

Eelnõuga kavandatava HMS § 71 lõike 3 kohaselt on

menetlusosalisel või taotlejal igal ajal õigus vahetule isiklikule

kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Samas on

seletuskirjas selgitatud, et isiklik kontakt – kas telefoni, e-kirja

või vahetu kohtumise kaudu – on see kanal, mille kaudu saab

inimene kasutada õigust olla ära kuulatud. Leiame, et sätte

sõnastuses väljend „vahetu isiklik kontakt“ viitab

isikutevahelisele füüsilisele kohtumisele, mida ka

menetlusosaline ei pruugi alati soovida. Seega palume

täpsustada sätte sõnastust, jättes sellest välja sõna „vahetule“.

Arvestatud.

Eelnõu teksti muudetud ning

seletuskirja vastavalt täiendatud.

Nõustume märkuse sisuga,

kuivõrd sõna „vahetu“ kasutamine

koos väljendiga „isiklik kontakt“

võib õiguspraktikas ja tavakeeles

viidata ekslikult üksnes füüsilisele

samas ruumis viibimisele

(kohtumine). Haldusmenetluse

eesmärgipärasuse ja efektiivsuse

põhimõttest (HMS § 5 lg 2)

tulenevalt ei ole põhjendatud

piirata suhtlust vaid füüsilise

kohtumisega, kui sama eesmärki

(inimese poolne ärakuulamine) on

võimalik saavutada sidevahendite

kaudu.

Eelnõud ja seletuskirja vastavalt

tagasisidele muudetud.

3 Palume täpsustada automaatse haldusakti andmise või

automaatse toimingu sooritamise korral andmekogude

nimetuste ja kasutatud infosüsteemi kohta andmete

avaldamise kohustusega seonduvat.

Eelnõuga kavandatav HMS § § 71 lõige 5 sätestab, et

automaatse haldusakti andmise või automaatse toimingu

korral avaldatakse nende andmekogude nimetused, milles

Osaliselt arvestatud ja antud

selgitus.

Selgitame, et nõude peamine

eesmärk on tagada otsustamise

läbipaistvus ning võimaldada

adressaadil mõista, milliste

Eelnõu teksti muudetud ning

seletuskirja täiendatud osas, mis

puudutab haldusaktide ja

toimingute puhul teabe

edastamist.

29

sisalduvaid isikuandmeid on haldusakti andmisel või toimingu

sooritamisel kasutatud, ning andmed automaatse haldusakti

andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud infosüsteemi

kohta. Vastavalt eelnõu seletuskirjale võib haldusorgan

suuremahulise teavitamiskohustuse korral, näiteks kui

kasutatakse üle kümne andmekogu andmeid, jätta haldusakti

liigse teabega koormamata ja selgitada, kust on vajalik teave

soovi korral kättesaadav. Juhime tähelepanu, et eelnõu sellist

erandit ette ei näe, vaid kohustab haldusorganit sõltumata

teavitamiskohustuse mahust andmekogude nimetused

avaldama. Seega palume vastav erisus ka eelnõus selgelt

sätestada.

Eelnõu ja seletuskirja põhjal ei ole ka üheselt arusaadav, mida

peetakse silmas kasutatavate infosüsteemide kohta andmete

avaldamise kohustuse all ning kuidas see aitab kaasa

andmesubjekti õiguste kaitsele. Palume täpsustada, millisel

viisil ja vormis peab vastav teave olema avaldatud ning kas

nõude täitmiseks piisab näiteks sellest, kui vastav teave on

avaldatud haldusorgani veebilehel ja automaatotsus sisaldab

viidet veebilehele? Samuti palume täpsustada, kuidas on

mõeldud toimingute puhul kasutatavate andmekogude ja

infosüsteemide kohta teabe avaldamine. Kuna toimingute

puhul haldusakti ei anta, siis kas nõude täitmiseks piisab, kui

vastav teave on avaldatud haldusorgani veebilehel?

andmeallikate alusel otsus

kujunes.

Sätet tuleb tõlgendada koosmõjus

HMS §-ga 56. Andmekogude

nimede ja infosüsteemide

avaldamine on käsitletav

haldusakti põhjenduse osana HMS

§ 56 tähenduses. See tähendab, et

juhul, kui kasutatud andmekogude

loetelu või infosüsteemi kirjeldus

on mahukas ning selle täielik

esitamine haldusakti tekstis

muudaks selle raskesti

mõistetavaks, võib haldusorgan

esitada detailsema teabe

haldusaktis viidatud muus

menetlusosalisele kättesaadavas

dokumendis. Selline võimalus

tuleneb juba kehtivast HMS § 56

lg-st 1 ning ei eelda eraldi erandi

sätestamist kavandatavas HMS §

71 lg-s 5. Seejuures tuleb

arvestada ka valdkondlikke

eripärasid. Seega ei ole tegemist

sisulise erandiga

teavitamiskohustusest, vaid

põhjenduse esitamise tehnilise

vormiga. Haldusakt peab

sisaldama selget viidet sellele,

milliseid andmekogusid kasutati

ning kust on võimalik saada

täpsemat teavet.

Eelnõu ja seletuskirja täiendatud

lg 7 osas (algses eelnõu versioonis

lg 8), mis puudutab

menetlustoimingu ja muu

dokumendi automatiseerituse

lubatavust vaidemenetluses.

30

1. Infosüsteemide kohta

andmete avaldamise sisu ja

eesmärk.

Nõustume, et vaidemenetluses ei

ole täielik automatiseerituse

välistus põhjendatud, kuivõrd

vaidemenetluses sooritatakse ka

mitmeid menetlustoiminguid,

mida on ka edaspidi mõistlik teha

automaatselt (nt vaide edastamine,

vaide tagastamine jne). Selliste

toimingute automatiseerimine ei

ohusta menetlusosalise õigusi

ning vastab HMS § 5 lõike 2

eesmärgipärasuse ja efektiivsuse

põhimõttele.

Kavandatava HMS § 71 lg 8 (uues

eelnõu versioonis lg 7) kohaselt on

vaidemenetluses välistatud

sisulised automaatsed otsused

(vaideotsused ja toimingud), kuid

tehniliste menetlustoimingute

automatiseerimine jääb lubatuks,

et tagada menetluse efektiivsus,

säilitades samal ajal menetleja

kontrolli vaide sisulise

lahendamise üle.

2. Teabe avaldamine

automaatsete toimingute korral.

31

Toimingute puhul, kus haldusakti

ei anta (nt automaatsed päringud,

logimised või menetlustoimingud,

mis ei lõpe haldusaktiga), ei ole

võimalik lisada selgitusi

konkreetsele dokumendile. HMS

§ 7 lg 2 kohustab haldusorganit

avaldama olulise teabe (sh

juhendid ja selgitused) oma

veebilehel. Sellisel juhul on nõue

täidetud, kui vastav üldine teave

on avaldatud haldusorgani

veebilehel või teenuse

kasutustingimustes.

Menetlusosaline peab saama

üldise teabe selle kohta, milliseid

andmekogusid ja infosüsteeme

konkreetse teenuse osutamisel

automaatselt kasutatakse, enne

toimingu tegemist või üldise

teavituse kaudu.

4 Palume selgitada kavandatava HMS § 71 lõikega 6

seonduvat.

Eelnõuga kavandatava HMS § 71 lõike 6 kohaselt lisatakse

automaatsele haldusaktile või toimingule kasutatud

otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses,

mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. Ka

tavapärases haldusmenetluses peab haldusorgan haldusaktis

selgitama, millistele faktilistele ja õiguslikele alustele

tuginedes on otsus tehtud ja mis on otsuse tagajärg

adressaadile. Eelnõu ja seletuskirja põhjal ei ole üheselt

Arvestatud ja antud selgitus.

Lõike 6 sõnastust (uues eelnõu

versioonis lg 5) , kuna HMS §-st

56 tulenev põhjendamiskohustus

on üldine ja kehtib kõikidele

kirjalikele haldusaktidele, sh

automaatsetele.

Eelnõu uue versiooni lõike 5

sõnastust muudetud viisil, et

otsustuspõhimõtete selgitus on osa

põhjendamiskohustuse täitmisest.

Uus sõnastus kinnitab, et HMS §

56 kohaldub täies ulatuses ning

välistab tõlgenduse, et lõige 5 on

lex specialis, mis asendaks üldise

põhjendamiskohustuse.

32

arusaadav, millist täiendavat infot otsustuspõhimõtete ja

kriteeriumide kohta on vajalik otsustele lisada, võrreldes

tavapärase menetluse nõuetega.

Selgitame, et kavandatav HMS §

71 lg 6 (uues eelnõu versioonis lg

5) ei kehtesta automaatsele

haldusaktile uut ega

ulatuslikumalt

põhjendamiskohustust võrreldes

haldusmenetluse seaduse üldiste

nõuetega, vaid täpsustab nende

kohaldamist automatiseeritud

haldusmenetluse eripära

arvestades. Tavapärase haldusakti

puhul on haldusorganil kohustus

märkida akti andmise faktiline ja

õiguslik alus ning kaalutlusõiguse

teostamisel kaalutlused, millest

lähtuti. Kavandatav HMS § 71 lg 5

täiendab seda, nõudes

„otsustuspõhimõtete ja

kriteeriumide selgitust“.

Kuna automaatne haldusmenetlus

toimub infosüsteemi vahendusel

ilma isiku vahetu sekkumiseta

(kavandatav HMS § 71 lg 1), on

oluline tagada isikuandmete

töötlemise eesmärgikohasus ja

läbipaistvus. Otsustuspõhimõtete

selgitamine on vajalik, et täita

andmesubjekti õigust saada teavet

töötlemise õigusliku aluse ja

loogika kohta.

33

Erinevalt tavamenetlusest, kus

ametnik kirjeldab konkreetse

juhtumi asjaolusid, põhineb

automaatne otsus eelseadistatud

kriteeriumidel ja andmekogude

ristsuhtlusel. Kavandatav HMS §

71 lg 5 keskendub aga lisaks

süsteemi loogika selgitamisele.

Automaatse menetluse puhul on

lisaks õiguslikule alusele vajalik

selgitada, milliseid reegleid,

valemeid või algoritme

infosüsteem kasutas, et

sisendandmetest (nt

registripäringud) järelduseni

jõuda. See on tehnilise protsessi

tõlkimine inimkeelde. See

tähendab selgitust selle kohta,

millised parameetrid olid

otsustavad.

5 Palume kaaluda, kas vaidemenetluses iga automaatse

toimingu või menetlustoimingu keelamine on

põhjendatud.

Eelnõuga kavandatava HMS § 71 lõike 8 kohaselt ei ole

vaidemenetluses automaatse haldusakti või muu automaatse

dokumendi andmine või automaatse toimingu või

menetlustoimingu sooritamine lubatud. Kõik toimingud ja

menetlustoimingud ei pruugi omada vaidemenetluses

tehtavale otsusele mõju, samas võib toimingute

automatiseerimine vähendada oluliselt haldusorgani

halduskoormust. Seetõttu palume täiendavalt analüüsida, kas

Arvestatud.

Nõustume, et vaidemenetluses ei

ole täielik automatiseerituse

välistus põhjendatud, kuivõrd

vaidemenetluses sooritatakse ka

mitmeid menetlustoiminguid,

mida on ka edaspidi mõistlik teha

automaatselt (nt vaide edastamine,

vaide tagastamine jne). Selliste

toimingute automatiseerimine ei

Eelnõu ja seletuskirja täiendatud

lg 7 osas (algses eelnõu versioonis

lg 8), mis puudutab

menetlustoimingu ja muu

dokumendi automatiseerituse

lubatavust vaidemenetluses.

34

vaidemenetluses kõigi automaatsete toimingute ja

menetlustoimingute keelamine on põhjendatud või võiks see

olla osaliselt siiski lubatav.

ohusta menetlusosalise õigusi

ning vastab HMS § 5 lõike 2

eesmärgipärasuse ja efektiivsuse

põhimõttele.

Kavandatava HMS § 71 lg 8 (uues

eelnõu versioonis lg 7) kohaselt on

vaidemenetluses välistatud

sisulised automaatsed otsused

(vaideotsused ja toimingud), kuid

tehniliste menetlustoimingute

automatiseerimine jääb lubatuks,

et tagada menetluse efektiivsus,

säilitades samal ajal menetleja

kontrolli vaide sisulise

lahendamise üle.

6 Palume kavandada muudatuste rakendamiseks piisav

üleminekuaeg.

Juhime tähelepanu, et muudatuste jõustumisaeg eelnõus ja

seletuskirjas ei lange kokku, eelnõus on konkreetne kuupäev

ja seletuskirjas, et muudatused jõustuvad üldises korras.

Seletuskirja kohaselt puudub vajadus pikemaks vacatio legis’e

perioodiks, sest tegemist on üldseaduse täiendamisega, mis

annab võimaluse automaatseks haldusmenetluseks ja on iga

haldusorgani enda otsus, millal seda võimalust kasutama

hakata. Arvestada tuleb aga sellega, et praktikas on

automatiseeritud haldusmenetlus juba kasutuses ja mitmetes

eriseadustes vastavad alused ka sätestatud. Igal juhul peaks

olema võimalus jätkata juba kehtiva õiguse alusel toimuvates

automaatmenetlustes haldusaktide andmist. Eelnõuga

kavandatavate muudatustega seoses tekib vajadus vastavad

alused üle vaadata ning hinnata nende täiendamise või

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

Selgitame, et eelnõu eesmärk ei

ole katkestada kehtiva õiguse

alusel juba toimivaid

automatiseeritud haldusmenetlusi

ega seada haldusorganitele kohest

kohustust olemasolevaid

infosüsteeme ümber kujundada.

Kavandatav HMS § 71 on

üldnorm, mis loob ühtse

menetlusõigusliku raamistiku

automatiseeritud

haldusmenetluseks ning mille

Eelnõud ja seletuskirja täiendatud

jõustumise uue kuupäevaga ning

üleminekusätetega.

35

muutmise vajadust, samuti on võib olla vajalik automaatseid

haldusakte täiendada. Seega on vajalik seaduses kehtestada

piisav üleminekuaeg eriseaduste HMSiga vastavusse

viimiseks.

kohaldamine sõltub haldusorgani

otsusest ja valmisolekust.

Arvestades, et praktikas juba

rakendatakse automatiseeritud

haldusmenetlusi ning mitmetes

eriseadustes on vastavad alused

olemas, on oluline tagada

õigusselgus ja menetluste

järjepidevus.

Kuivõrd eelnõu kooskõlastusring

on võtnud aega, siis on

põhjendatud muuta eelnõus ja

seletuskirjas seaduse jõustumise

aega. Ajaraami arvestades on

põhjendatud märkida seaduse

jõustumise kuupäevaks 2027.

aasta 1. jaanuar.

Üleminekusätte eesmärk on

tagada kehtiva õiguse alusel juba

toimivate automatiseeritud

haldusmenetluste katkematu

jätkumine ning anda

haldusorganistele piisav aeg

hinnata ja vajaduse korral viia

olemasolevad lahendused

kooskõlla uue menetlusõigusliku

raamistikuga.

4. Eesti Linnade ja Valdade Liit

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

36

1 Eelnõu eesmärgiks on halduskoormuse vähendamine, kuid

praktikas võib automaatse haldusmenetluse rakendamine

halduskoormust hoopis suurendada. Seletuskirja leheküljel 14

on märgitud, et edaspidi tuleb kirjeldada, milliseid andmeid

haldusotsuse tegemisel või toimingu sooritamisel kasutati

ning kuidas need andmed otsust mõjutasid. Kui see teave on

puudulik või raskesti mõistetav, suureneb vaide- ja

kohtuvaidluste risk. Samuti võib tekkida täiendav

koolitusvajadus, et menetlejad oskaksid automaatse

haldusmenetluse korral selgitada andmete kasutamise

loogikat. Eeltoodu ei soosi automaatse haldusakti andmist kui

menetlust lihtsustavat meedet ning seega ei täida eelnõu

kavandatud eesmärki. Kuigi seletuskirjas (lk 8) on märgitud,

et suuremahulise teabe korral võib haldusorgan jätta

haldusakti liigse teabega koormamata ja selgitada, kust on

teave kättesaadav, ei sisalda eelnõu tekst selget erandit

viitamise võimaluse kohta.

Ettepanek:

• loobuda sedavõrd detailsete nõuete sätestamisest

automaatse haldusakti sisule või

• täiendada eelnõu sättega, mis võimaldab tehnilise info (nt

andmekogude loetelu, infosüsteemi detailid) asendada

haldusaktis selge viitega üldsusele kättesaadavale

dokumendile.

See tagaks haldusakti selguse ja loetavuse.

Antud selgitus.

Selgitame, et eelnõu eesmärk ei

ole kehtestada automaatse

haldusakti andmisele rangemaid

vormi- või sisunõudeid kui

tavamenetluses, vaid tagada, et ka

automatiseeritud otsuste puhul

oleks isikule arusaadav, millistel

andmetel ja põhimõtetel otsus

põhines. Andmekogude ja

otsustuspõhimõtete avaldamise

nõuded tulenevad eeskätt

läbipaistvuse ja tõhusa õiguskaitse

tagamise vajadusest. Samuti ka

IKÜM-st tulenevatest

kohustustest. Ilma

miinimumnõueteta suureneks risk,

et automaatne haldusmenetlus

kahjustab isikute õigust mõsta

otsuse aluseid ja seda vaidlustada.

Samas on seletuskirja

lehekülgedel 8 ja 14 selgitatud, et

eelnõu ei eelda kogu tehnilise või

mahuka info detailset esitamist iga

üksiku haldusakti tekstis. Juhul,

kui kasutatud andmekogude

loetelu on ulatuslik või muudaks

haldusakti raskesti loetavaks, on

haldusorganil võimalik jätta

haldusakt liigse teabega

koormamata ning viidata sellele

Eelnõu teksti muudetud ning

seletuskirja täiendatud osas, mis

puudutab haldusaktide ja

toimingute puhul teabe

edastamist.

Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu

versioonis lg 5) on välja jäetud

andmete avaldamise kohustus

infosüsteemide kasutamise kohta.

37

selgelt ja arusaadavalt, kust vastav

teave on üldsusele kättesaadav.

2 Eelnõu ja seletuskirja põhjal jääb ebaselgeks, kas

automaatse haldusmenetluse kasutamine või selle

võimalus peab olema täiendavalt sätestatud eriseaduses

või kohaliku omavalitsuse määruses. Kavandatav HMS-i

muudatus seda selgelt ei väljenda, samas kui seletuskirjas (lk

12) on märgitud: „Kui valdkonnaseadusega selline alus

luuakse, võimaldab see automatiseerida…“.

See tekitab segadust, kas HMS-i muudatusest piisab või

peavad KOV-id hakkama muutma kõiki oma teenuseid

reguleerivaid määrusi (nt toetuste andmise kordasid), et luua

eraldi alus automaatseks menetluseks.

Ettepanek:

Täpsustada vastavat asjaolu seletuskirjas üheselt.

Antud selgitus.

HMS § 71 kui üldvolitusnorm. Eelnõuga kavandatav HMS § 71 lg

1 on üldnorm, mis kohaldub nii

nagu kohaldub HMS tervikuna

kõikidele haldusmenetlustele.

Seega kohaldub ka uus

kavandatav automaatse

haldusmenetluse norm mistahes

haldusmenetlusele.

HMS on üldseadus, mis reguleerib

haldusmenetlust tervikuna. HMS

§ 2 lg 1 määratleb

haldusmenetluse kui

„haldusorgani tegevus määruse

või haldusakti andmisel, toimingu

sooritamisel või halduslepingu

sõlmimisel“. Kavandatav HMS §

71 lg 1 annab haldusorganile

kaalutlusõiguse („võib“) kasutada

automaatset haldusmenetlust. See

on kooskõlas HMS §-ga 4, mis

reguleerib kaalutlusõigust üldiselt.

Kuna üldnorm annab juba

õigusliku aluse automaatse

haldusmenetluse kasutamiseks, siis ei ole erinorme eriseadustes

tingimata vaja. Üldnorm toimib

sarnastelt teistele HMS

Seletuskirja on täiendatud osas,

mis puudutab kavandatava HMS

§ 71 lg 1 rakendamist üldnormina.

38

üldnormidele (nt vormivabadus §

5 lg 1, elektroonilise haldusakti

võimalus § 55 lg 3) ja on

kooskõlas haldusmenetluse

seaduse süsteemiga.

3 Automaatse haldusmenetluse õiguslik alus.

Nii kaaskirjas kui ka seletuskirjas (lk 12) on märgitud, et

valdkonnaseadusega automaatse haldusakti andmise

võimaluse loomine võimaldab automatiseerida lihtsamaid

otsuseid ja toiminguid ning rakendada proaktiivseid teenuseid.

Samas ei viita eelnõu tekst otseselt vajadusele oodata

valdkonnaseaduste muutmist. Eriti vastuoluline on see

olukorras, kus seletuskirja alguses (lk 4) viidatakse juba

praegu tehtavatele automatiseeritud otsustele kui hästi

toimivale lahendusele. Kui lisaks HMS-i muudatustele tuleb

oodata ka eriseaduste muutmist, lükkub eelnõu eesmärkide

saavutamine määramatusse tulevikku. Seetõttu tuleks

eelistada lahendust, kus haldusmenetluse seadus kui üldseadus

loobki õigusliku aluse automaatse haldusmenetluse

kasutamiseks kõigis valdkondades, ilma eraldi eriseadusest

tuleneva loata.

Näiteks kaalub Tartu linn automatiseeritud otsuste kasutamist

lapse lasteaeda vastuvõtu otsuste tegemisel. Tegemist on lihtsa

haldusaktiga, mille resolutiivosa on ühe lausega ning mille

puhul puudub vajadus pika õiguslike aluste ja faktiliste

asjaolude kirjelduse järele. Alusharidusseaduses vastav säte

puudub ning seetõttu tuleks sadu otsuseid jätkuvalt teha

tavamenetluses.

Antud selgitus.

Vt eelmise märkuse tagasiside.

Seletuskirja täiendatud.

4 Eelnõu § 1 (lisatav § 7¹)

Lõike 2 kehtiv sõnastus võib jätta mulje, et isiku nõusolekule

võib, kuid ei pea tuginema.

Ettepanek:

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

Lõige 2 eelnõust välja jäetud.

Edasises regulatsioonis lähtutakse

põhimõttest, et eriliiki

isikuandmete töötlemine

39

Sõnastada lõige 2 järgmiselt:

„Eriliiki isikuandmetele tuginev automaatne haldusakt

saab anda ainult isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui

seaduses on sätestatud teisiti.“

Avalike ülesannete täitmisel on

isikuandmete töötlemise esmane

ja eelistatud õiguslik alus vastav

õigusnorm (IKÜM art 6 lg 1 p e

ning eriliigiliste andmete puhul art

9), mitte andmesubjekti nõusolek.

Samuti peame põhjendatuks

tähelepanu juhtimist sellele, et

nõusoleku kasutamine

automatiseeritud

haldusmenetluses võib tekitada

praktikas segadust, eelkõige

seoses nõusoleku tagasivõtmise

õiguslike tagajärgedega.

Arvestades vajadust tagada selge

ja üheselt mõistetav õiguslik alus

eriliiki isikuandmete töötlemiseks,

nõustume, et eelnõus kavandatud

HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik.

Vastav lõige jäetakse eelnõust

välja.

automatiseeritud

haldusmenetluses saab toimuda

üksnes selgesõnalise õigusliku

aluse olemasolul, mis tuleneb

asjakohasest valdkonnaseadusest

ning vastab IKÜM nõuetele.

Seletuskirja kavandatava HMS §

71 lg 1 juures täiendatud viisil, et

ei jääks muljet, nagu looks HMS

iseseisva aluse eriliiki

isikuandmete töötlemiseks.

5 Lõike 3 esimese lause sõnastus on kohmakas.

Ettepanek:

„Kuni haldusakti andmiseni on menetlusosalisel või

taotlejal õigus teavitada haldusorganit automaatsest

haldusmenetlusest loobumisest sooviga jätkata

tavamenetlusega.“

Antud selgitus.

Selgitame, et sätte sõnastus on

teadlikult sõnastatud laiemana,

hõlmates abi ja selgituste saamise

õigust kogu menetluse jooksul, sh

ka olukordades, kus automaatne

menetlus ei katke, kuid isik vajab

täiendavad inimlikku sekkumist.

Vt Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi

tagasiside nr 2 ja selle kohta antud

selgitusi.

Seletuskirja täiendatud vastavalt

Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi

tagasisidele.

40

Pakutud sõnastus kitsendaks

isiku õigusi, sidudes need üksnes

automaatsest menetlusest

loobumisega ning piirates õiguse

ajaliselt haldusakti andmise

eelse etapiga. See ei oleks

kooskõlas eelnõu eesmärgiga

tagada isikukesksne ja läbipaistev

menetlus ning IKÜM-st tuleneva

nõudega võimaldada igal ajal

vahetut inimkontakti

automatiseeritud otsuste tegemise

korral.

Küll aga on sõnastust on

muudetud Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi

ettepanekul. Lõike 3 esimese lause

sõnastuses väljend „vahetu isiklik

kontakt“ viitab isikutevahelisele

füüsilisele kohtumisele, mida ka

menetlusosaline ei pruugi alati

soovida. Seega on sätte

sõnastusest välja jäetud sõna

„vahetule“.

6 Lõikes 4 puudub analüüs automaatse haldusakti vastavusest

HMS-is haldusaktile kehtestatud muudele nõuetele (nt HMS §

55 lg 4).

Ettepanek:

Täiendada seletuskirja tavamenetluses antava haldusakti

olulistest tingimustest lähtudes.

Antud selgitus.

Selgitame, et kavandatav HMS §

71 lg 4 ei loo automaatsele

haldusaktile eraldiseisvat

haldusakti liiki ega vabasta

haldusorganit HMS-is sätestatud

haldusakti üldnõuete järgimisest.

41

Automaatne haldusakt on HMS-i

mõttes haldusakt ning sellele

kohaldatakse kõiki haldusaktile

esitatavaid nõudeid, sh HMS § 55

sätestatud vormi- ja sisunõudeid ja

seda ulatuses, milles eelnõu ei

sätesta sõnaselget erisust.

Lõikes 4 on nimetatud üksnes

need erisused, mis tulenevad

automaatse haldusakti tehnilisest

iseloomust (nt allkirja puudumine

ja e-templi kasutamine, kohustus

märkida haldusorgani

kontaktandmed ning viide

automaatsusele). Muudes osades

kehtivad automaatsele

haldusaktile samad nõuded nagu

tavamenetluses antavale

haldusaktile, sh põhjendamine,

selguse ja arusaadavuse nõue.

Sel põhjusel ei ole peetud

vajalikuks eraldi analüüsida kõigi

HMS-is haldusaktile kehtestatud

nõuete kohaldumist, kuna need

laienevad automaatsele

haldusaktile vahetult seaduse

alusel.

7 Lõigetes 5 ja 6 sätestatud nõuded andmekogude,

infosüsteemide ning otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide

detailseks kirjeldamiseks muudavad haldusakti adressaadi

jaoks ülemäära mahukaks ja raskesti mõistetavaks, eriti

lihtsate haldusaktide puhul. Ka tavamenetluses ei esitata

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

Selgitame, et lõigetes 5 ja 6

sätestatud teavitamis- ja

Lõike 5 (uues eelnõu versioonis lg

4) osas seletuskirja täiendatud

osas, mis puudutab päringuid

andmekogudesse, mille tulemusel

42

sellisel kujul teavet kasutatud andmekogude kohta (nt

rahvastikuregister, kinnistusraamat, äriregister).

Infosüsteemi otsustusloogika võib olla pikk ja keerukas ning

selle detailne esitamine ei pruugi anda adressaadile sisuliselt

vajalikku teavet.

Lisaks ei selgu lõike 5 seletuskirjast üheselt, kas loetleda tuleb

ainult andmekogud, kust saadi isikuandmeid, või ka need,

kuhu tehti päring, kuid andmeid ei saadud.

Ettepanek:

Täiendada seletuskirja lähtudes põhimõttest, et haldusakt

on lakooniline ja annab taotlejale lihtsas keeles vastuse

tema taotlusele.

selgitamiskohustuste eesmärk ei

ole muuta haldusakt tehniliseks

või raskesti loetavaks. Samuti ei

ole eesmärgiks infosüsteemide

sisese loogika detailse tehnilise

kirjelduse dubleerimisega. Nõuete

sisuks on tagada, et isikul oleks

võimalik mõista, milliste andmete

ja üldiste otsustuspõhimõtete

alusel tema suhtes otsus tehti, ning

vajadusel korral hinnata otsuse

õiguspärasust ja kaaluda selle

vaidlustamist. See eristab

automaatset haldusmenetlust

tavamenetlusest, kus otsuse

tegemise loogika on reeglina

seotud konkreetse ametniku

kaalutlusega, mitte infosüsteemi

poolt rakendatud reeglistikuga.

Nii lõike 6 sõnastus kui ka

seletuskiri lähtuvad põhimõttest,

et selgitus peab olema esitatud

sellises ulatuses ja vormis, mis on

adressaadile arusaadav ning

sisuliselt vajalik. See tähendab, et

lihtsate ja standardsete

haldusaktide puhul võib ka

otsustuspõhimõtete kirjeldus olla

lakooniline ning piirduda põhiliste

kriteeriumide nimetamisega (nt

millised tingimused pidi olema

täidetud).

isikuandmeid ei saadud või otsuse

tegemisel ei kasutatud.

Eelnõu uue versiooni lõike 5

sõnastust muudetud viisil, et

otsustuspõhimõtete selgitus on osa

põhjendamiskohustuse täitmisest.

Uus sõnastus kinnitab, et HMS §

56 kohaldub täies ulatuses ning

välistab tõlgenduse, et lõige 5 on

lex specialis, mis asendaks üldise

põhjendamiskohustuse.

Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu

versioonis lg 5) on välja jäetud

andmete avaldamise kohustus

infosüsteemide kasutamise kohta

43

Lisaks on seletuskirjas rõhutatud,

et suuremahulise teabe korral ei

ole haldusorgan kohustatud

haldusakti liigse infoga koormama

ning võib viidata kohale, kus

täpsem teave on soovi korral

kättesaadav. Selline lähenemine

võimaldab säilitada haldusakti

adressaadi jaoks selguse, järgides

samal ajal läbipaistvuse nõudeid.

Lõike 5 puhul, mis puudutab

andmekogude loetlemist

selgitame, et eelnõu eesmärk on

teavitada isikut nendest

andmekogudest, mille

isikuandmeid haldusakti andmisel

tegelikult kasutati. Päringud

andmekogudesse, mille tulemusel

isikuandmeid ei saadud ega otsuse

tegemisel ei kasutatud, ei kuulu

teavitamiskohustuse alla.

8 Seletuskirjas lõike 6 kohta toodud viide ärakuulamisõigusele

ei ole asjakohane, kuna andmete päritolu ja otsustusloogika

kirjeldamine ei tähenda ärakuulamisõiguse rakendamist.

Ärakuulamisõigus saab rakenduda üksnes automaatse

menetluse katkestamisel ja tavamenetlusele üleminekul.

Ettepanek:

Viia seletuskiri vastavas osas kooskõlla eelnõu sisuga.

Antud selgitus.

Nõustume, et andmete päritolu

ning otsustuspõhimõtete ja

kriteeriumide kirjeldamine

automaatses haldusaktis ei ole

samastatav ärakuulamisõiguse

rakendamisega HMS § 40

tähenduses. Ärakuulamisõigus

eeldab isiku aktiivset kaasamist

menetlusse ning saab automaatse

44

haldusmenetluse kontekstis

realiseeruda üksnes juhul, kui

automaatne menetlus

katkestatakse ja jätkatakse

tavamenetlusega.

Seletuskirjas lõike 6 juures

kasutatud viite eesmärk ei ole

käsitleda selgitamiskohustust kui

ärakuulamisõiguse osa, vaid

rõhutada, et otsuse loogika

selgitamine on üks menetluslikest

tagatistest, mis toetab isiku

võimalust mõista tema suhtes

tehtud otsust ning otsustada, kas ja

millisel viisil kasutada oma

menetlusõigusi, sh taotleda

haldusorgani nimel tegutseva

isiku sekkumist või esitada vaie.

9 Lõike 7 tekst räägib automaatse uuendamise keelust,

seletuskiri aga automaatsest haldusmenetlusest menetluse

uuendamisel. Need ei ole sisuliselt samased mõisted.

Ettepanek: Viia seletuskiri kooskõlla lõike 7 eesmärgi ja

mõttega.

Arvestatud.

Nõustume, et kavandatava HMS §

71 lõike 7 sõnastus ja seletuskirjas

kasutatud terminoloogia ei kattu.

Lõike 7 eesmärk on keelata

haldusmenetluse uuendamise

automatiseerimine, st olukord, kus

juba antud haldusakti uuendamine

toimuks infosüsteemi vahendusel

ilma haldusorgani nimel tegutseva

isiku sisulise sekkumiseta.

Seletuskirjas on lõike 7

selgitamisel kasutatud väljendit

Seletuskirja täiendatud lõigete 7 ja

8 osas.

45

„automaatne haldusmenetlus

menetluse uuendamisel“, mille

eesmärk oli kirjeldada

samasisulist keeldu, kuid

terminoloogiliselt võib see jätta

ebaselge mulje, justkui oleks

tegemist eraldiseisva või laiemalt

mõistetava automaatse

menetlusega.

Õigusselguse huvides on

põhjendatud viia eelnõu ja

seletuskiri omavahel kooskõlla.

10 Lõike 8 teksti soovitame sõnastada esitada selgemas vormis

nii, et selles oleks selgesõnaliselt keelatud automaatse

haldusakti või muu automaatse dokumendi andmine või

automaatse toimingu või menetlustoimingu sooritamine.“

Kui lõigete 7 ja 8 eesmärk on sama, tuleks kaaluda nende

liitmist, sätestades et haldusmenetluse uuendamise menetluses

ja vaidemenetluses on keelatud automaatse haldusakti või muu

automaatse dokumendi andmine või automaatse toimingu või

menetlustoimingu sooritamine.

Antud selgitus.

Kavandatav sõnastus on valitud

eesmärgiga katta nii automaatse

haldusakti andmise kui ka

toimingu sooritamise välistus

vaidemenetluses.

Lõigete 7 ja 8 eesmärgid ei ole

täielikult kattuvad. Lõige 7

reguleerib haldusmenetluse

uuendamist HMS § 44 tähenduses.

Lõige 8 puudutab vaidemenetlust

kui eraldiseisvat

õiguskaitsemenetlust. Mõlema

puhul on küll ühine põhimõte, et

automatiseeritud otsustamine ei

ole lubatud, kui tegemist on eri

menetlusliikidega, mille eraldi

käsitlemine aitab rõhutada nende

46

iseseisvat rolli ja tähendust

haldusmenetluse süsteemis. Sel

põhjusel ei ole põhjendatud

lõigete liitmist üheks normiks.

11 Eelnõu § 2 osas ei selgita seletuskiri piisavalt, kuidas ja

millises ulatuses teabevaldaja kohustust täidab ning kas teave

esitatakse veebilehel üldise loeteluna või iga automaatse

menetluse raames. Samuti ei ole selge, miks regulatsioon

puudutab ainult infosüsteeme, mitte andmekogusid, kuigi

automaatse haldusakti aluseks võivad olla ka andmekogudest

saadavad andmed.

Ettepanek:

Kirjutada säte seletuskirjas põhjalikumalt lahti koos

praktiliste näidetega, lähtudes seejuures ka rakendaja

vaatest ning esitada selgitus vastava sätte juures, mitte

hajutatult üle seletuskirja.

Antud selgitus.

Selgitame, et eelnõu eesmärk ei

ole kehtestada kohustust esitada

teavet iga üksiku automaatse

haldusmenetluse raames eraldi,

vaid luua avalik ja üldine

läbipaistvusmehhanism

automaatse haldusmenetluse

kasutamiseks rakendatavate

infosüsteemide kohta. Tegemist

on AvTS-st tuleneva üldise teabe

avalikustamise kohustusega, mis

on mõeldud täitmiseks eeskätt

haldusorgani veebilehel või muus

üldsusele kättesaadavas kanalis

struktureeritud ja asjakohase

teabena. Selline lähenemine

võimaldab huvilistel, sh

menetlusosalistel, saada ülevaade

automaatse haldusmenetluse

toimimisest ilma, et iga

konkreetne haldusakt muutus

ebaproportsionaalselt mahukaks

või tehniliseks.

Regulatsioon keskendub

infosüsteemidele, kuna

automaatne haldusmenetlus

47

realiseerub praktikas infosüsteemi

kui otsust toetava või otsust tegeva

tehnilise terviku kaudu.

Infosüsteem hõlmab endas nii

otsustusloogikat kui ka

andmetöötlusprotsesse, sh

päringuid erinevatesse

andmekogudesse. Andmekogude

kasutamine on automaatse

haldusmenetluse raames kaetud

eelnõu § 71 lg-s 5 sätestatud

individuaalse

teavitamiskohustusega haldusakti

adressaadi suhtes. HMS

reguleerib konkreetse otsuse

tasandil isikule antavat teavet,

samal ajal kui AvTS reguleerib

üldist ja süsteemset läbipaistvust.

Seega täiendavad HMS-i ja AvTS-

i sätted teineteist.

12 Eelnõu § 3 sätestatud seaduse jõustumine 1. jaanuaril 2026 on

eksitav.

Ettepanek:

Viia jõustumissäte ja seletuskiri omavahel kooskõlla ning

lahendada HMS-i kui üldseaduse ja eriseaduste vaheline

rakendamine üheselt.

Täiendavalt juhime tähelepanu, et eelnõus ei ole käsitletud

vastutaja määramist automaatses menetluses. Vastus ei

saa olla anonüümne ega „tehisaru“. Adressaadi jaoks peab

olema selge, millise ametniku poole pöörduda küsimuste

või vaide esitamiseks.

Arvestatud osaliselt.

Jõustumise aeg. Kuivõrd eelnõu

kooskõlastusring on võtnud aega,

siis on põhjendatud muuta eelnõus

ja seletuskirjas seaduse jõustumise

aega. Ajaraami arvestades on

põhjendatud märkida seaduse

jõustumise kuupäevaks 2027.

aasta 1. jaanuar.

Üld- vs erinorm.

Eelnõud ja seletuskirja täiendatud

jõustumise uue kuupäevaga ning

üleminekusätetega.

Seletuskirja on täiendatud osas,

mis puudutab kavandatava HMS §

71 lg 1 rakendamist üldnormina.

48

Kuivõrd HMS § 71 on üldnorm,

mis annab võimaluse

automatiseeritud haldusmenetluse

kasutamiseks, kuid ei kohusta

haldusorganeid seda viivitamata

rakendama, on seaduse

jõustumisega ette nähtud ka

üleminekuperiood.

Üleminekusätte eesmärk on

tagada kehtiva õiguse alusel juba

toimivate automatiseeritud

haldusmenetluste katkematu

jätkumine ning anda

haldusorganistele piisav aeg

hinnata ja vajaduse korral viia

olemasolevad lahendused

kooskõlla uue menetlusõigusliku

raamistikuga.

Vastutaja määramine. Selgitame, et eelnõu koostamisel

on lähtutud eeldusest, et

automaatne haldusmenetlus ei

kujuta endast haldusorgani

pädevuse delegeerimist

infosüsteemile ega „tehisarule“.

Automaatne süsteem on

haldusorgani tehniline

abivahend ning lõppvastutus

haldusakti andmise või toimingu

sooritamise eest jääb alati

haldusorganile. See põhimõte

49

tuleneb juba kehtivast HMS-st

ning on eelnõu seletuskirjas

läbivalt rõhutatud.

Adressaadil ei teki olukorda, kus

otsus oleks anonüümne või

vastutaja tuvastamatu.

Automaatsele haldusaktile

märgitakse haldusorgani

kontaktandmed ning

menetlusosalisel on igal ajal õigus

isiklikule kontaktile haldusorgani

nimel tegutseva isikuga. Vaide- ja

kohtumenetluses on haldusorgan

endiselt vastustaja rollis ning vaie

või kaebus esitatakse samal viisil

nagu tavamenetluses antud

haldusakti puhul. Konkreetse

ametniku määramine ning

töökorralduslik vastutus jäävad

haldusorgani sisemise korralduse

küsimuseks ega ole vajalik

üldseaduse tasandil reguleerida.

5. Sotsiaalministeerium

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

1 Automaatmenetluse mõju sotsiaaltöö olemusele ja

väärtustele.

Meie hinnangul ei tohi automatiseerimine kujuneda

sotsiaalvaldkonnas vaikimisi kvaliteedimõõdikuks.

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

Seletuskirja vastavalt tagasisidele

täiendatud.

50

Sotsiaaltöö on olemuslikult juhtumipõhine ja kompleksne

ning „hea haldusotsus“ ei saa tähendada pelgalt kiiret

algoritmi vastust, vaid peab arvestama inimese tegelikku

olukorda. Lähtuvalt eeltoodust teeme ettepaneku täiendada

seletuskirja selgitusega, et automaatmenetlus on abistav

tööriist standardsete protsesside (nt toetuste väljamaksed)

jaoks ning kaalutlusotsuste automatiseerimisel peab säilima

sotsiaaltöötaja vahetu kontrolli- ja sekkumisõigus, tagamaks

inimesekeskne lähenemine.

Nõustume, et sotsiaaltöö on oma

olemuselt juhtumipõhine ja

inimesekeskne ning

automatiseerimine ei saa ega tohi

asendada professionaalset

kaalutlusõigust ega sotsiaaltöötaja

rolli.

Eelnõu eesmärk ei ole muuta

automatiseerimist kvaliteedi

mõõdikuks, vaid luua

tehnoloogianeutraalne õiguslik

raamistik, mis võimaldab

haldusorganitel kasutada

automaatset menetlust seal, kus

see on sisuliselt otstarbekas ja

põhjendatud. Eelnõu annab

võimaluse mitte ei sea ranget

kohustust rakendada

automatiseerimist. Eelkõige on

eelnõu mõeldud standardsetele ja

korduvate haldusaktide ja

toimingute andmise tarbeks.

Samuti ei ole eesmärk

kaalutlusõigust kaotada.

Tagasisides märgitud sotsiaaltöö

väärtused on kaitstud kehtivate

üldpõhimõtetega. Eelnõus on ette

nähtud mitmed kaitsegarantiid,

mis tagavad inimese vahetu rolli ja

kontrolli:

 menetlusosalisel on igal

ajal õigus isiklikule

51

kontaktile haldusorgani

nimel tegutseva isikuga

(kavandatava HMS § 71 lg

3);

 automaatse otsuse puhul

tuleb avaldada, milliseid

andmekogusid ja

otsustuspõhimõtteid

kasutati (kavandatava

HMS § 71 lg-d 5-6);

 haldusmenetluse

uuendamine ja

vaidemenetlus on alati

inimese juhitav ning

automaatsus ei ole neis

menetlustes lubatud

(kavandatav HMS § 71

lg-d 7-8).

Seletuskirjas on rõhutatud, et

automaatne menetlus ei vabasta

haldusorganit haldusmenetluse

põhimõtete järgimisest ning kui

menetluses ilmneb vajadus

kaalutlusotsusteks või

ärakuulamiseks, jätkub menetlus

tavamenetlusena inimese osalusel.

Siiski peame ettepanekut sisuliselt

põhjendatuks ning selguse

huvides täiendame seletuskirja

selgitusega, et automaatne

haldusmenetlus on abistav tööriist

52

standardsete ja korduvate

protsesside jaoks ning

kaalutlusõiguse

automatiseerimisel peab säilima

sotsiaaltöötaja isiklik kontrolli- ja

sekkumisõigus.

2 Nõusoleku menetluslik lihtsus (HMS § 7¹ lg 2).

Eelnõu praegune sõnastus võib jätta mulje, et isikult

eeldatakse eraldiseisvat nõusolekut menetlusvormi

(automaatika) kasutamiseks, mis tekitaks uue bürokraatliku

kihi. Selle vältimiseks võiks sõnastada HMS § 7¹ lg 2 viisil,

mis välistab dubleeriva nõusoleku küsimise. Leiame, et kui

isik on juba andnud nõusoleku eriliiki isikuandmete

töötlemiseks, peab see olema piisav ka automaatse menetluse

läbiviimiseks.

Arvestatud.

Avalike ülesannete täitmisel on

isikuandmete töötlemise esmane

ja eelistatud õiguslik alus vastav

õigusnorm (IKÜM art 6 lg 1 p e

ning eriliigiliste andmete puhul art

9), mitte andmesubjekti nõusolek.

Samuti peame põhjendatuks

tähelepanu juhtimist sellele, et

nõusoleku kasutamine

automatiseeritud

haldusmenetluses võib tekitada

praktikas segadust, eelkõige

seoses nõusoleku tagasivõtmise

õiguslike tagajärgedega.

Arvestades vajadust tagada selge

ja üheselt mõistetav õiguslik alus

eriliiki isikuandmete töötlemiseks,

nõustume, et eelnõus kavandatud

HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik.

Vastav lõige jäetakse eelnõust

välja.

Lõige 2 eelnõust välja jäetud.

Edasises regulatsioonis lähtutakse

põhimõttest, et eriliiki

isikuandmete töötlemine

automatiseeritud

haldusmenetluses saab toimuda

üksnes selgesõnalise õigusliku

aluse olemasolul, mis tuleneb

asjakohasest valdkonnaseadusest

ning vastab IKÜM nõuetele.

Seletuskirja kavandatava HMS §

71 lg 1 juures täiendatud viisil, et

ei jääks muljet, nagu looks HMS

iseseisva aluse eriliiki

isikuandmete töötlemiseks.

3 Õigus isiklikule kontaktile ja selgitustele (HMS § 7¹ lg 3 ja

6).

Automaatne menetlus ei tohi isoleerida abivajajat riigist.

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

Seletuskirja vastavalt tagasisidele

täiendatud.

53

Menetlusosalisel peab säilima reaalne õigus vahetule

kontaktile ametnikuga ja arusaamine otsuse loogikast. Selle

tagamiseks tuleks täpsustada eelnõus, et teavitamine isikliku

kontakti võimalusest peab olema adressaadile selgelt nähtav,

kuid see ei pea tähendama personaalse kontaktisiku määramist

igale automaatotsusele. Samuti peab lg 6 kohane selgitus

olema esitatud inimesele mõistetavas keeles, mitte tehnilise

algoritmi kirjeldusena.

Nõustume, et automaatne

haldusmenetlus ei tohi vähendada

isikute ligipääsu riigile ega

asendada inimlikku suhtlust seal,

kus see on vajalik. Eelnõu

eesmärk on toetada

haldusmenetluse tõhusust,

säilitades samal ajal

menetlusosaliste põhiõigused ja

inimesekeskne lähenemine.

Kavandatav HMS § 71 lg 3 tagab

menetlusosalisele õiguse igal ajal

pöörduda haldusorgani nimel

tegutseva isiku poole ning

haldusorganil lasub kohustus

isikut sellest võimalusest

teavitada. See tähendab, et

automaatne menetlus ei välista

inimese sekkumist ega otsest

suhtlust. Eelnõus ei ole peetud

vajalikuks nõuda igale

automaatotsusele eraldi

kontaktisiku määramist, kuna see

ei ole menetlusosalise õiguste

tagamiseks sisuliselt vajalik ning

tekitaks põhjendamatut

halduskoormust.

Kavandatava HMS § 71 lg 6

kohane selgitamiskohustus on

kavandatud eesmärgiga tagada, et

menetlusosaline mõistab otsuse

tegemise aluseid. Kavandatav

54

eelnõu ei eelda tehnilise algoritmi

või lähtekoodi avaldamist, vaid

üldiste otsustuspõhimõtete ja

kriteeriumide arusaadavat

kirjeldamist. Seletuskirjas on

rõhutatud, et selgitused peavad

olema esitatud inimesele

mõistetavad keeles ning teenima

eelkõige läbipaistvuse ja

õiguskaitse eesmärki.

4 Läbipaistvus ja andmekogude nimetamine (HMS § 7¹ lg 5).

Isiku usaldus automaatse otsuse vastu tugineb läbipaistvusele.

Isiku vaates pole oluline süsteemide tehniline liidestatus, vaid

see, milliseid andmeid tema kohta kasutati. Oleme jätkuvalt

seisukohal, et seaduses on õige sätestada kohustus nimetada

automaatses haldusaktis kõik otsuse tegemisel kasutatud

andmeallikad (sh asutusesisesed andmebaasid). Kuid teeme

ettepaneku, et esitatav loetelu peab olema ammendav, kuid

menetlusökonoomia huvides adressaadile sisuliselt arusaadav,

vältides asjatut tehnilist detailirohkust.

Antud selgitus.

Kavandatava HMS § 71 lg 5

sätestab haldusorgani kohustuse

avaldada nende andmekogude

nimed, mille andmeid automaatse

haldusakti andmisel või toimingu

sooritamisel kasutati. Sätte mõte

on tagada, et isik saab ülevaate

otsuse aluseks olnud

andmeallikatest ning vajadusel

kontrollida andmete õigsust.

Seletuskirjas on juba selgitatud, et

see kohustus laieneb kõigile

andmekogudele, mida

haldusorganid kasutavad,

sõltumata nende tehnilisest

liidestatusest. Samuti on ette

nähtud, et kui loetelu on väga

mahukas, võib haldusorgan

esitada selle viisil, mis ei koorma

haldusakti tehnilise

Eelnõu teksti muudetud ning

seletuskirja täiendatud osas, mis

puudutab haldusaktide ja

toimingute puhul teabe

edastamist.

Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu

versioonis lg 5) on välja jäetud

andmete avaldamise kohustus

infosüsteemide kasutamise kohta.

55

informatsiooniga, vaid teeb teabe

adressaadile kättesaadavaks.

5 Vaidemenetluse ajakohastamine (HMS § 79, 85 ja 86).

Leiame, et automaatmenetluse raamistik on sobiv hetk ka

üldise vaidemenetluse efektiivsemaks muutmiseks, et

vähendada asjatut töökoormust ja kiirendada abi jõudmist

inimeseni. Mistõttu teeme järgmised ettepanekud:

 asendada HMS §-s 79 mõiste „vaide tagastamine“

täpsema mõistega nagu „vaide läbivaatamata jätmine“

või „vaide käiguta jätmine“;

 täiendada HMS § 85 selliselt, et vaideotsusega oleks

võimalik koheselt anda välja uus sisuline haldusakt (nt

määrata toetus uues summas), vältides vajadust

eraldiseisva järelmenetluse ja täiendava haldusakti

koostamiseks.

 täiendada HMS § 86 erandiga, mille kohaselt ei pea

koostama eraldi kirjalikku vaideotsust juhul, kui

haldusorgan tunnistab vaidlustatud akti täies ulatuses

kehtetuks.

Mittearvestatud.

Täname ettepaneku eest, mis

puudutab HMS vaidemenetluse

sätete ajakohastamist. Selgitame,

et kavandatava eelnõu raamistik

keskendub automaatsele

haldusmenetlusele. Seetõttu ei ole

käesolev eelnõu sobiv koht

vaidemenetluse sätete

muutmiseks ega nende

täiendamiseks.

Vaidemenetluse täiendamine on

omaette oluline teema ja seda

tuleks kaaluda eraldi eelnõuga,

millele peab eelnema ka

väljatöötamiskavatsus ning

sidususe hinnang olemasoleva

haldusmenetluse korraga. Selline

lähenemine aitab vältida sätete

segadust ning tagada selge ja

ühtne regulatsioon nii automaatse

haldusmenetluse kui ka vaide

lahendamise osas.

6 Mõjude hindamine ja rakenduskulud.

Leiame, et väide, et muudatusel puudub kulu, kuna tegemist

on võimalusega, on eksitav. Automatiseerimise rakendamine

eeldab massiivseid IT-arendusi ja personali koolitamist. Seega

on oluline, et seletuskirjas täiendataks mõjude peatükki,

eristades selgelt juriidilise kohustuse puudumise ja

Antud selgitus.

Nõustume, et automaatse

haldusmenetluse rakendamine

toob praktikas kaasa arendus- ja

koolituskulusid. Eelnõu eesmärk

56

automatiseerimise rakendamisega kaasneva reaalse

ressursivajaduse (analüüs, arendus, järelevalve), et tagada

sotsiaalvaldkonna asutustele ja KOV-idele vajalik

ettevalmistusaeg ja vahendid.

on siiski luua õiguslik raamistik,

mitte kehtestada haldusorganitele

kohustust automaatset menetlust

rakendada. Seletuskirjas kasutatud

sõnastus, et muudatusel „puudub

kulu“, on mõeldud kitsalt. See

viitab sellele, et eelnõuga ei

kaasne otsest ja kohustuslikku

rakendamisnõuet.

6. Haridus- ja Teadusministeerium

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

1 HMS 2. jao kohaldamisala ebaselgus.

Eelnõust ei selgu, millises ulatuses kohaldub automaatsele

haldusmenetlusele HMS 1. peatüki 2. jagu, eeskätt haldusakti

õiguspärasuse nõuded (sh põhjendamise kohustus). Seletuskiri

viitab küll, et automaatsele haldusmenetlusele kohalduvad

kõik HMS-i põhimõtted, kuid normitekst ise jääb selles osas

üldsõnaliseks.

Praktikas võib see tekitada õigusselgusetust, näiteks küsimuse

osas, kuidas täidetakse haldusakti põhjendamise kohustust

olukorras, kus otsuse teeb algoritm. Soovitav oleks

normitekstis sõnaselgelt täpsustada, kas ja milliste erisustega

HMS 2. jao nõuded automaatsele haldusmenetlusele

kohalduvad.

Antud selgitus.

Eelnõu eesmärk on tagada, et ka

automaatses haldusmenetlus

järgitakse kõiki haldusmenetluse

seaduse üldpõhimõtteid ja

õiguspärasuse nõudeid, sh

haldusakti põhjendamise

kohustust. Eelnõu koostamisel on

lähtutud põhimõttest, et

automaatne haldusmenetlus ei

kujuta endast eraldiseisvat või

„leebemat“ menetlusliiki, vaid on

üks viis HMS-i kohaldamiseks,

kus infosüsteem toimib

haldusorgani tehnilise

abivahendina.

57

HMS 1. peatüki 2. jao

kohaldamine automaatsele

haldusmenetlusele tuleb üldisest

seaduse süsteemist ning

kavandatavast HMS § 71 lg-st 1,

mille kohaselt annab haldusakti

endiselt haldusorgan, mitte

algoritm. Seetõttu kohalduvad

automaatselt kõik HMS-is

sätestatud õiguspärasuse nõuded,

sealhulgas seaduslikkuse,

proportsionaalsuse, võrdse

kohtlemise ja põhjendamise

põhimõtted. Automaatsus ei

vabasta haldusorganit ühestki

HMS-ist tulenevast kohustusest.

Tagasisides tõstatatud

põhjendamiskohustuse küsimus

on eelnõus käsitletud täiendavate

erinormidega. Kavandatav HMS §

71 lg 6 täpsustab automaatse

haldusakti põhjendamise eripära,

sätestades kohustuse esitada

otsustuspõhimõtete ja

kriteeriumide selgitus sellises

ulatuses, mis võimaldab

menetlusosalisel mõista otsuse

aluseid. Tegemist ei ole HMS §-s

56 sätestatud

põhjendamiskohustuse

asendamisega, vaid selle sisulise

konkretiseerimisega

58

automatiseeritud otsuste

kontekstis. Seeläbi on tagatud, et

ka algoritmi tehtud otsus on

adressaadile arusaadav ning

vajaduse korral vaidlustatav.

Normisõnastust ei ole peetud

vajalikuks täiendavalt täpsustada

HMS 1. peatüki 2. jao

kohaldumise osas, kuna erandite

või piirangute puudumisel

kohalduvad üldnormid

automaatselt. On oht, et täiendav

erisäte võiks ekslikult jätta mulje,

justkui muudel juhtudel HMS-i

põhimõtted automaatsele

haldusmenetlusele ei laieneks.

Õigusselguse tagamiseks on

seletuskirjas rõhutatud, et

automaatsele haldusmenetlusele

kohalduvad kõik haldusmenetluse

põhimõtted ning kavandatav

HMS § 71 sisaldab üksnes neid

täpsustusi, mis on vajalikud

automaatse otsustamise eripära

tõttu.

2 Kaalutlusotsused ja põhjendamiskohustus.

Eelnõu ja seletuskiri lubavad automaatikat ka kaalutlusõiguse

alusel antavate haldusaktide puhul. Seejuures jääb ebaselgeks,

kuidas on tagatud individuaalne ja sisuline põhjendamine

juhtumites, kus kaalumine eeldab konkreetsete asjaolude

hindamist.

Antud selgitus.

Eelnõu ei sea eesmärgiks

kaalutlusõiguse sisulist muutmist

ega HMS-ist tulenevate kaalutlus-

ja põhjendamiskohustuste

leevendamist, vaid muudab nende

59

Automaatne menetlus võib sellistes olukordades viia

standardlahendusteni, mis ei pruugi vastata kaalutlusõiguse

olemusele. Kui seadusandja eesmärk on lubada HMS 2. jaost

erandeid, tuleks need erandid normitekstis selgesõnaliselt

sätestada. Vastasel juhul tuleb eeldada, et kehtivad kõik HMS-

ist tulenevad nõuded täies mahus.

vormi. Vastupidi, eelnõu lähtub

põhimõttest, et ka automaatse

haldusmenetluse korral peab

haldusakt vastama kõigile

kehtivatele haldusmenetluse

seaduse nõuetele, sealhulgas

kaalutlusõiguse teostamisele ja

põhjendamiskohustuse täitmisele.

Kui infosüsteem ei võimalda kõiki

olulisi asjaolusid ja põhjendatud

huve automaatselt kaaluda, on

haldusorganil kohustus tagada

sisuline kaalumine. Selleks näeb

kavandatav HMS § 71 lg 3 ette

menetlusosalise õiguse isiklikule

kontaktile haldusorgani nimel

tegutseva isikuga, mis võimaldab

individuaalset asjaolude esitamist

ja hindamist.

Automaatne kaalutlusotsus on

lubatav üksnes juhul, kui

kaalutlused on võimalik eelnevalt

normatiivsete otsustuspõhimõtete

kaudu struktureerida viisil, mis

võimaldab individuaalsete

asjaolude sisulist arvestamist. Kui

konkreetse juhtumi eripära tõttu ei

ole võimalik tagada õiguspärast

kaalumist või piisavat

individuaalset põhjendamist, tuleb

automaatne menetlus katkestada

ning jätkata tavamenetluses

60

haldusorgani nimel tegutseva

isiku poolt. Seda lähenemist

toetavad ka eelnõus sätestatud

kaitsemehhanismid, sh õigus

isiklikule kontaktile ning

automaatse menetluse välistamine

vaidemenetluses ja menetluse

uuendamisel.

Põhjendamiskohustuse täitmine

automaatse kaalutlusotsuse korral

on tagatud eelkõige kavandatava

HMS § 71 lg 6 kaudu, mis

kohustab esitama

otsustuspõhimõtete ja

kriteeriumide selgituse sellises

ulatuses, mis võimaldab

menetlusosalisel mõista, milliseid

asjaolusid arvestati ja kuidas need

otsust mõjutasid. Tegemist ei ole

abstraktse selgitusega, vaid

konkreetse haldusakti

põhjendamise erivormiga, mis

peab võimaldama hinnata, kas

kaalutlusruumi on kasutatud

õiguspäraselt, proportsionaalselt

ja võrdse kohtlemise põhimõtet

järgides.

3 Mõistete „isik“ ja „inimene“ kasutus.

Eelnõus ja seletuskirjas kasutatakse vaheldumisi mõisteid

„isik“ ja „inimene“, sh automaatse haldusmenetluse garantiide

(nt vahetu isiklik kontakt, selgitamiskohustus) kirjeldamisel.

Antud selgitus.

Eelnõu koostamisel on lähtutud

HMS-is üldiselt kasutatavast

mõistete süsteemist, mille

61

Kuigi kehtivas õiguses on „isik“ lai mõiste, mis hõlmab nii

füüsilisi kui ka juriidilisi isikuid, viitavad mitmed eelnõus

kirjeldatud menetlusgarantiid sisuliselt üksnes füüsilisele

isikule kui inimesele. Selline mõistete paralleelne kasutus võib

vähendada regulatsiooni arusaadavust ning tekitada ebaselgust

normi adressaadi ja kaitse-eesmärgi osas. Õigusselguse ja

arusaadavuse huvides oleks soovitatav normitekstis ja

seletuskirjas järjekindlalt eristada, millal peetakse silmas

füüsilist isikut (inimest) ja millal isikut üldmõistena.

kohaselt on „isik“ üldmõiste, mis

hõlmab nii füüsilisi kui ka

juriidilisi isikuid. Samas kui

mõistet „inimene“ kasutatakse

eeskätt seletuskirjas selgitavas ja

kirjeldavas kontekstis,

rõhutamaks automaatse

haldusmenetluse inimkeskset

eesmärki ja kaitsefunktsiooni.

Normitekstis on põhimõtteliselt

lähtutud mõistest

„menetlusosaline“ või „isik“, mis

vastab HMS-i süsteemile ja tagab,

et regulatsioon on kohaldatav

kõigile haldusmenetluses

osalejatele, sõltumata nende

õiguslikust vormist. Automaatse

haldusmenetluse

menetlusgarantiid, nagu õigus

isiklikule kontaktile haldusorgani

nimel tegutseva isikuga või õigus

saada selgitusi otsuse aluste kohta,

on normitekstis sõnastatud

selliselt, et need oleks kasutatavad

nii füüsiliste kui ka juriidiliste

isikute poolt.

Seletuskirjas kasutatav mõiste

„inimene“ on teadlik ja

eesmärgipärane, et rõhutada

automaatse haldusmenetluse

puhul esilekerkivaid

põhiõiguslikke ja praktilisi riske,

62

mis avalduvad eelkõige füüsiliste

isikute puhul (nt arusaadavus,

tehnoloogiline ebavõrdsus,

vajadus vahetu suhtluse järele).

See ei tähenda, et regulatsioon

oleks mõeldud üksnes füüsilistele

isikutele või et juriidilised isikud

jääksid menetlusgarantiidest ilma.

Kui konkreetne menetlusgarantii

on oma olemuselt seotud füüsilise

isiku vajadusega (nt tehnilise toe

või selgitamise vajadus), ei välista

see selle kasutamist ka juriidilise

isiku poolt, kes tegutseb

menetluses alati füüsiliste isikute

kaudu. Menetlusosalised (taotleja,

adressaat, kolmas isik) on

defineeritud kui isikud, eristamata

nende liiki. Seega laienevad

automaatse haldusmenetluse

garantiid kõigile

menetlusosalistele, sõltumata

sellest, kas tegemist on füüsilise

või juriidilise isikuga.

4 Algoritmilise kallutatuse riski maandamine.

Eelnõust ega seletuskirjast ei selgu piisavalt selgelt, kuidas

maandada riski, et automaatse haldusmenetluse käigus

kasutatav algoritm hakkab tegema kallutatud või süsteemseid

menetlusvigu. Senine praktika näitab, et algoritmilised

otsustussüsteemid kipuvad reprodutseerima ja võimendama

olemasolevaid andmetest tulenevaid kallutatusi ega ole

väärtusneutraalsed.

Antud selgitus.

Eelnõu koostamisel on arvestatud

asjaoluga, et algoritmilised

otsustussüsteemid ei ole

väärtusneutraalseid ning võivad

ebaõigete lähteandmete,

sobimatute otsustusreeglite või

63

Kuigi seletuskiri viitab üldiselt riskide ennetamisele ja

haldusorgani vastutusele, puuduvad konkreetsed viited

mehhanismidele, nagu regulaarne kallutatuse hindamine,

sõltumatu audit, testandmestike mitmekesisuse nõuded jms.

Soovitame käsitleda algoritmilise kallutatuse riski sõnaselgelt

vähemalt seletuskirjas ning täpsustada, milliste

organisatsiooniliste ja tehniliste meetmetega haldusorganid

peavad seda riski maandama.

puuduliku järelevalve korral viia

kallutatud või süsteemsete vigade

tekkeni. Eelnõu eesmärk ei ole

selliste riskide eitamine, vaid

automaatse haldusmenetluse

kasutamise võimaluse

pakkumine üksnes koos

vastutuse, läbipaistvuse ja

kontrollitavusega.

Algoritmilise kallutatuse

maandamine tuleneb eelnõus

eeskätt üldisest konstruktsioonist,

mille kohaselt on automaatne

süsteem haldusorgani tehniline

abivahend ning lõppvastutus

õiguspärasuse eest lasub alati

haldusorgani. See on nii ka

tavamenetluste puhul.

Algoritmiliste vigade või

kallutatuse korral vastutab

haldusorgan HMS-ist tulenevate

põhimõtete rikkumise eest

samamoodi nagu tavamenetluses

tehtud kaalutlusvigade puhul.

Automaatsus ei vähenda ega

hajuta vastutust.

Eelnõus on ette nähtud mitmed

õiguslikud kaitsemehhanismid,

mis aitavad algoritmilise

kallutatuse mõju arvestada ja

korrigeerida. Nende hulka

kuuluvad mh:

64

 kohustus selgitada

otsustuspõhimõtteid ja

kriteeriume (kavandatav

HMS § 71 lg 6), mis

võimaldab nii

menetlusosalisel kui ka

järelevalveasutusel kui ka

kohtutel hinnata, kas

otsustusloogika on

kooskõlas seaduse

eesmärgi ja võrdse

kohtlemise põhimõttega;

 kohustus avaldada

kasutatud andmekogud ja

infosüsteemid

(kavandatav

HMS § 71 lg 5), mis

võimaldab tuvastada

andmetest tulenevaid

võimalikke kallutusi;

 menetlusosalise õigus

isiklikule kontaktile

haldusorgani nimel

tegutseva isikuga ning

õigus vaidlustada

automaatne otsus, mille

tulemusel hindab asja

sisuliselt inimene;

 automaatse menetluse

välistamine

vaidemenetluses ja

menetluse uuendamisel,

65

mis tagab, et

õiguspärasuse kontroll ja

vigade parandamine

toimub alati inimliku

kaalutluse kaudu.

Eelnõu ei näe ette detailselt

konkreetseid tehnilisi või

organisatsioonilisi meetmeid (nt

auditi sagedust, testandmestike

koostamise nõudeid), kuna

tegemist on üldseadusega, mille

eesmärk on luua

tehnoloogianeutraalne raamistik.

Selliste meetmete täpne sisu

sõltub paratamatult menetluse

liigist, kasutatavast tehnoloogist ja

valdkondlikust riskitasemest,

mida on otstarbekam määratleda

nt haldusorgani sisestes

eeskirjades.

5 Negatiivse tagajärjega otsused ja ärakuulamisõigus.

Majandustegevusteadete lõpetamine või muud isikule

ebasoodsad otsused automaatmenetluses eeldavad, et enne

otsuse tegemist on tagatud ärakuulamisõigus. Kuigi seletuskiri

viitab HMS § 40 kohaldumisele, võiks eelnõu selgemalt

rõhutada, et automaatne menetlus ei tohi viia

ärakuulamisõiguse sisulise tühjenemiseni.

Arvestatud.

Arvestades ärakuulamisõiguse

keskset rolli haldusmenetluses

ning Riigikohtu lahendi nr 3-21-

979 suuniseid, on õigusselguse ja

normi süsteemse ülesehituse

huvides põhjendatud sätestada ka

ärakuulamiserand selgesõnaliselt

seaduse tekstis. Eelnõu

täiendamiseks on asjakohane

täiendada kavandatava HMS § 71

lg 3 ls 1 sõnastust.

Eelnõud ja seletuskirja vastavalt

tagasisidele täiendatud.

66

6 Eriliiki isikuandmete kasutamine alaealiste puhul (HMS

§ 71 lg 2).

Säte lubab eriliiki isikuandmete kasutamist isiku nõusolekul

või seaduses sätestatud alusel. Noortevaldkonnas eeldab see

selget regulatsiooni nõusoleku andmise kohta (alaealine vs

seaduslik esindaja).

Kui valdkonnaseadus või halduseeskiri ei täpsusta piisavalt

automaatmenetluse raames nõusoleku andmise korda, võib

automaatsete otsuste tegemisel tekkida õigusliku aluse

puudujääk. Soovitav on see risk eelnõu seletuskirjas

selgesõnaliselt adresseerida.

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

Avalike ülesannete täitmisel on

isikuandmete töötlemise esmane

ja eelistatud õiguslik alus vastav

õigusnorm (IKÜM art 6 lg 1 p e

ning eriliigiliste andmete puhul art

9), mitte andmesubjekti nõusolek.

Arvestades vajadust tagada selge

ja üheselt mõistetav õiguslik alus

eriliiki isikuandmete töötlemiseks,

leiame eelneva tagasiside põhjal,

et eelnõus kavandatud HMS § 71

lg 2 ei ole vajalik. Vastav lõige

jäetakse eelnõust välja.

Lõige 2 eelnõust välja jäetud.

Edasises regulatsioonis lähtutakse

põhimõttest, et eriliiki

isikuandmete töötlemine

automatiseeritud

haldusmenetluses saab toimuda

üksnes selgesõnalise õigusliku

aluse olemasolul, mis tuleneb

asjakohasest valdkonnaseadusest

ning vastab IKÜM nõuetele.

Seletuskirja kavandatava HMS §

71 lg 1 juures täiendatud viisil, et

ei jääks muljet, nagu looks HMS

iseseisva aluse eriliiki

isikuandmete töötlemiseks.

7. Rahandusministeerium

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

1 Riskikohti näeme HMS planeeritud § 71 lõikes 3, mis

kohustab tagama isikule „igal ajal õiguse vahetule

kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga“.

Juhime tähelepanu, et mõiste „vahetu kontakt“ on avaliku

teabe seaduses kasutuses füüsilise vahetu kontakti tähenduses

(§ 13 p 1 ja § 17 lg 1 p 2). Eelnõu seletuskirjast võib küll

mõista, et sõnaga „vahetu“ sooviti rõhutada mitte-masinaga

suhtlemise võimalust, kuid me ei ole veendunud, et piisab

Arvestatud ja antud selgitus.

Eelnõu eesmärk ei ole kehtestada

isikule õigust nõuda automaatse

haldusmenetluse peatamist ega

asendada automatiseeritud

menetlusi tavamenetlusega

olukordades, kus kaalutlusruum

puudub ja isiku õigused on juba

Kavandatava HMS § 71 lg 3

sõnastust parandatud, vt

Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi

märkust nr 2 ning selle

kommentaare. Seletuskirja

täiendatud.

67

üksnes seletuskirjas toodud selgitustest terminitele

tavapärasest erineva tähenduse andmiseks.

Lisaks on küsitav, kas on üldse võimalik tagada kontakt

ametnikuga „igal ajal“. Automaatne menetlus tähendab, et

isiku taotluse ning saadava otsuse vahele ei jää mõõdetavat

aega, mille jooksul oleks üldse võimalik isikule selgitusi

jagada.

Küll aga on juba täna haldusorganil selgitamiskohustus, mis

peab tagama vastused ka automaatse haldusmenetluse kohta

(HMS § 36 ning maksuasjades maksukorralduse seaduse §-id

13 ja 14). Seda nii enne menetluse algust kui haldusaktide ja

toimingute vaidlustamise faasis.

Isiku õigustatud taotlusele järgneb automaatselt positiivne

haldusakt ning lisajuhendamist selles faasis isik ei vaja. Juhul,

kui isiku initsiatiivil toimuv automaatne haldusmenetlus

ebaõnnestub ehk taotlusele ei järgne automaatselt positiivset

haldusakti (isik ei täida õigusaktides sätestatud automaatse

haldusakti andmise kriteeriume), rakenduvad nö automaatselt

tavapärased menetlusreeglid. Sellisel juhul lahendatakse asi

tavamenetluses, kus ametnik selgitab isikule tema õiguseid ja

kohustusi. Isikute õiguste kaitset tavamenetlusse suundumine

ei vähenda.

Samuti on faktiliselt võimatu tagada isikule personaalset

kontakti kõikides automaatse haldusakti andmise faasis

asjades, mis menetletakse haldusorgani initsiatiivil (nt

maksuteate koostamine). Maksu- ja Tolliametil (edaspidi

MTA) on kohustus maksuteade väljastada seaduses sätestatud

tähtajaks. Sõltumata sellest, kas maksuteate koostab ja

kehtiva õigusega piisavalt

kaitstud.

Mõiste „vahetu kontakt“

kasutamisega soovisime rõhutada,

et isikul peab olema võimalud

suhelda vajaduse korral

haldusorgani nimel tegutseva

isikuga mitte üksnes

automatiseeritud infosüsteemiga.

Nõustume, et kehtivas õiguses

kasutatav terminoloogia võib

viidata füüsilisele kontaktile ning

seetõttu ei pruugi seletuskirjas

toodud selgitus üksinda olla

piisav. Ka Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium

tõi oma märkuses välja sarnase

sõnastusliku probleemi, mistõttu

oleme tänaseks eelnõu teksti

muutnud (vt kommentaar ja

seletuskiri). Eelnõud ja

seletuskirja on täiendatud viisil, et

oleks üheselt selge, et tegemist ei

ole õigusega nõuda igal ajal

vahetut suhtlust automaatse

menetluse käigus.

Samuti nõustume seisukohaga, et

väljend „igal ajal“ ei saa

tähendada kohustust tagada

ametniku kättesaadavus

68

allkirjastab ametnik käsitsi või käivitatakse maksuteate

koostamine automatiseerituna, tagavad kehtivad seadused

isiku õiguste kaitse nii enne kui pärast maksuteate koostamist.

Kättetoimetamise reeglid ei erine. Seletuskirjas tasuks avada

selgemalt, mida peetakse silmas „igal ajal“ selgituste

jagamise all.

Palume kaaluda, kas HMS planeeritava § 71 lõikes 3

kirjeldatud õigused oleks võimalik tagada viisil, mis ei võtaks

haldusorganilt võimalust kasutada seaduses sätestatud õigust

menetleda asi automatiseeritult. Eelkõige tuleks isiku õiguste

kaitse tagada sellega, et valdkondliku õigusaktiga ei antaks

õigust teha automatiseeritult otsuseid või toiminguid asjades,

milles on vaja isiku aktiivset kaasamist (ärakuulamist) ning

tõendite kaalumist. Asjad, mida saab lahendada

automatiseeritult on reeglina sellised, mille lahendamise

käigus ei ole vajalik ega põhjendatud isiku aktiivne

kaasamine (näiteks maksuvõla tasumise ajatamine, mida saab

MTA otsustada automatiseeritult vaid väga rangelt

ettekirjutatud tingimustel, mis on sätestatud rahandusministri

30.04.2002 määrusega nr 60 „Riiklike maksude maksuvõla

tasumise ajatamise kord“). Isiku taotluse ja ajatamise otsuse

saamise vahele ei jää aega, mil tekiks võimalus pakkuda

isikule „igal ajal vahetut isiklikku kontakti“.

Kindlasti ei tohiks luua õigusraamistikku, mis välistab isiku

tahtmisel mistahes automatiseeritud menetlused ja sunnib

haldusorganeid läbi viima ressursimahukaid tavamenetlusi

asjades, kus kaalutlusvõimalus puudub ja isikul ei ole

võimalik saada haldusorganilt automaatse menetlusega

võrreldes soodsamat lahendit.

automaatse haldusakti andmise

igas tehnilises faasis. Seda eriti

menetlustes, kus taotluse

esitamise ja otsuse tegemise

vahele ei jää tõepoolest

ajavahemikku. Normi mõte on

tagada, et isikul oleks kogu

menetluse vältel, sh enne

menetluse algatamist ning pärast

haldusakti andmist, reaalne

võimalus pöörduda haldusorgani

poole selgituste saamiseks ning

oma õiguste kaitseks. See on

kooskõlas ka juba kehtiva

selgitamiskohustusega (HMS §

36) ning eriseadustes sätestatud

regulatsiooniga, sh maksuasjades.

Eelnõu ei sea kahtluse alla

automaatse haldusmenetluse

kasutamist haldusorgani

initsiatiivil toimuvates

menetluses, nagu näiteks

maksuteadete koostamine, ega sea

täiendavaid nõudeid võrreldes

kehtivate kättetoimetamis- ja

õiguskaitsemehhanismidega.

Isiku õiguste kaitse on sellistes

menetlustes tagatud nii enne kui

ka pärast haldusakti andmist ning

automaatse menetluse kasutamine

69

Palume HMS planeeritava § 71 lõike 3 sõnastus parandada

ning seletuskirjas täpsemalt selgitada normi mõtet ja

eesmärki.

ei vähenda isiku võimalusi oma

õigusi kaitsta.

2 Põhimõtteliselt mõistame ja saame toetada HMS

planeeritud § 71 lõigete 5 ja 6 eesmärki, kuid palume

üleminekuregulatsiooni praegu kasutusel olevate

automaatsete haldusaktide jaoks. Enesestmõistetavalt on automatiseeritud haldusakti andmise

protsess täielikult elektrooniline ja seega mistahes muudatus

automaatselt antavas haldusaktis vajab infosüsteemide

arendustöid. Reeglina on MTA infosüsteemide arendused

väga ajamahukad ja kulukad. HMSi lisatavate uute

selgitustega haldusakti väljatöötamiseks ja arendamiseks

vajab MTA vähemalt ühte aastat vahendite planeerimiseks,

analüüsiks, arendustöödeks jne.

Viidatud sätted kohustavad haldusorganit avaldama

andmekogude nimetused, milles sisalduvaid isikuandmeid on

haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud,

ning andmed automaatse haldusakti andmisel või toimingu

sooritamisel kasutatud infosüsteemi kohta (lg 5) samuti

lisama haldusaktile otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide

selgituse (lg 6).

MTA kasutab oma ülesannete täitmisel kokku üle 60 erineva

andmekogu ja andmeregistri, sh andmeid teiste asutuste

andmekogudest (nt rahvastikuregister, äriregister). Reeglina

on ühes menetluses kasutuses erinevad andmekogud ja

andmeregistrid, mis omakorda on seotud teiste MTA

andmekogude ja andmeregistritega. Seega ainuüksi

üksikasjalik andmete liikumise kaardistamine on töömahukas

Arvestatud.

Selgitame, et eelnõus

kavandatavate HMS § 71 lg-te 5 ja

6 eesmärk on suurendada

automaatsete haldusaktide

läbipaistvust ning tagada isikule

parem arusaam otsuse aluseks

olevatest andmetest ja

otsustusloogikast. Nõustume, et

MTA valdkonnas antavate

haldusaktide eesmärk on sisuliselt

suures osas juba saavutatud, kuna

haldusaktide õiguslik alus,

tingimused ja kriteeriumid on

paika pandud õigusaktiga ning on

MTA tegevusalas on valdkondi,

kus kaalutlusruum praktiliselt

puudub.

Võtame arvesse, et kehtivate

automaatsete haldusaktide puhul,

mille andmise alused ja

otsustuskriteeriumid on juba

ammendavalt ja selgelt

reguleeritud õigusaktides (nt

rahandusministri 14.03.2019

määrus nr 15), ei ole isiku

õigusselguse ja õiguste kaitse

seisukohalt alati vajalik sama

Eelnõud ja seletuskirja täiendatud

jõustumise uue kuupäevaga ning

üleminekusätetega.

Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu

versioonis lg 5) on välja jäetud

andmete avaldamise kohustus

infosüsteemide kasutamise kohta

70

ning HMS muudatuste planeeritud jõustumise ajaks võimatu

saavutada.

HMS planeeritud § 71 lõike 6 puhul märgime lisaks, et MTA

automaatsete haldusaktide puhul on õigusselgus juba tagatud

õigusaktide tasandil. Automaatselt antavate haldusaktide

ammendav loetelu on sätestatud rahandusministri 14.03.2019

määruse nr 15 „Maksu- ja Tolliameti e-teenuse keskkonnas

elektroonilise asjaajamise tingimused ja kord, automaatselt

antavate haldusaktide ja dokumentide loetelu ning riigi-,

valla- ja linnaasutuste poolt elektrooniliselt esitatavate

deklaratsioonide ja muude dokumentide nimekiri“ §-s 8.

MTA enda initsiatiivil automaatselt antavate haldusaktide

õiguslik raamistik tuleneb seadusest ning täiendavaid

kriteeriume ei ole loodud ka ameti tasandil. Esitame näidetena

maamaksuteate ning korralduse deklaratsiooni esitamiseks ja

selles esinevate puuduste kõrvaldamiseks ühes sunniraha

rakendamise hoiatusega. Maamaksuteade väljastatakse

registrites olevate andmete pinnalt seaduses sätestatud

raamistikus. Korraldus teabe esitamiseks ja sunniraha hoiatus

saadetakse samuti seaduses sätestatud juhul ja tähtajal. Isiku

jaoks ei ole õiguslikult ega praktiliselt vahet, kas maksuteade

on koostatud automaatselt või käsitsi ametniku poolt, kuna

maksuteade on sisuliselt olemasolevate andmete pinnalt

tehtav arvutustehe. Kaalutlusruum puudub. Ka ei ole

deklaratsiooni esitamata jätmisel tõlgendamise ega kaalumise

kohta vaid lihtsakoeline fakti küsimus. Deklaratsiooni

esitamata jätmise korral on MTA-l õigus teha korraldus

deklaratsiooni esitamiseks ning samas hoiatada sunniraha

määramise eest.

detailsel tasemel täiendavate

selgituste lisamine automaatsele

haldusaktile. Seetõttu

täiendasime eelnõud ja

seletuskirja täpsustustega, et

eelnõu jõustumine ei muuda

kehtetuks ega peata automaatselt

juba kasutusel olevaid

automatiseeritud menetlusi.

Lisaks selgitame seletuskirjas

täiendavalt, et haldusorganitel on

võimalik jätkata automaatsete

haldusaktide andmist kehtivate

eriseaduste alusel ning et

kavandatav HMS § 71 kohaldub

edaspidi ka nendele menetlustele

ulatuses, mis ei nõua viivitamatuid

tehnilisi või organisatsioonilisi

muudatusi.

71

Isiku taotlusel antavate haldusaktide näidetena toome

enammakse tagastamise otsuse ja maksuvõla tasumise

ajatamise otsuse. Enammakse tagastamise õiguslikud alused

tulenevad seadusest. Automaatselt saab enammakse

tagastamise otsuse anda juhul, kui enammakse tagastamise

alused on selged. Nagu eelnevalt märgitud, on maksuvõla

tasumise ajatamise automaatse otsuse tegemiseks

rahandusministri määrusega ette nähtud ranged kriteeriumid,

mis kaalutlusruumi ei sisalda ning kriteeriumid on

üksikasjalikult loetletud ministri määruses.

Märgime veel, et maksukorralduse seadus sätestab juba

praegu MTA kohustuse maksukohustuslane ära kuulata ning

anda isikule selgitusi tema õiguste ja kohustuste kohta (§-d 13

ja 14).

3 Palume seletuskirjas parandada HMS-i loodava § 71

lõike 1 selgituses (lk 5) järgmine lause: „Näiteks saab

süsteem kaaluda, kas määrata maksuviivis või mitte, kui

on teada tasumise hilinemise aeg, korduvus ja eelnev

ajalugu.“. Siit ei ole aru saada, millises kontekstis on

viidatud maksuviivisele. Juhul, kui on mõeldud

maksuintressi, siis on lause sisu faktiliselt eksitav - MTA

praegu maksuintresside kohta automaatselt haldusakte ei

anna, kuigi õiguslik alus selleks on olemas. Kindlasti aga ei

loodaks automatiseeritud süsteemi, mis sisaldaks erinevate

tõendite ning õiguslike asjaolude sisulist kaalumist

(korduvus, eelnev ajalugu). MTA õigused automaatsete

haldusaktide ja dokumentide andmiseks on ja jäävad olema

väga kitsalt piiritletud ning ilma kaalutlusruumita asjades.

Arvestatud.

Võttes tagasisidet arvesse oleme

seletuskirjas esile toodud näite

asendanud sellise näitega, mis

kajastab selgemini automaatse

haldusmenetluse tegelikku ja

kavandatavat kasutusala.

Seletuskirja vastavalt tagasisidele

parandatud.

8. Välisministeerium

Jrk Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

72

nr

1 Kavandatav HMS § 71 lõige 2 näeb ette, et automaatne

haldusakt võib põhineda eriliiki isikuandmetel isiku

nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on sätestatud

teisiti.

Seletuskirja lk-l 6 selgitatakse, et IKÜM-i artikli 22 lõike 4

kohaselt on selliste andmete automatiseeritud kasutamine

lubatud üksnes erandjuhtudel, eelkõige isiku nõusolekul või

seadusest tuleneval alusel. Sama loogika on üle võetud ka

seadusemuudatusse. Lõike eesmärk on määratleda piirangud,

millistel tingimustel tohib automaatne haldusakt tugineda

eriliiki isikuandmetele. /---/ Isiku nõusolek tähendab, et

menetlusosaline peab olema teadlik oma andmete kasutamise

viisidest ning saab vabalt otsustada, kas ta soovib

haldusmenetluses automatiseeritud lahendust kasutada või

mitte. Erand, mis tuleneb seadusest, võimaldab aga

paindlikkust olukordades, kus avalik huvi nõuab automaatset

lahendust.

Kuna automaatne haldusmenetlus on avaliku võimu

teostamine, siis kas on muutunud senine põhimõte, et üldjuhul

ei saa isikuandmete töötlemisel tugineda nõusolekule, vaid

avaliku võimu teostamiseks peaks isikuandmete töötlemise

alus olema sätestatud seaduses?

Seletuskirjas esitatud selgitusest võib järeldada, et isik saab

valida, kas ta soovib automaatset haldusmenetlust. Kui isik

selle valib, siis toimub isikuandmete töötlemine

haldusmenetluse raames, mis on avaliku võimu teostamine.

Seega saab isik valida menetluse viisi, aga mitte seda, kas ta

on nõus oma isikuandmete töötlemisega, kui ta

haldusmenetlust soovib (ükskõik kas automaatselt või nn

Arvestatud.

Nõustume tagasisides väljendatud

seisukohaga, et avalike ülesannete

täitmisel on isikuandmete

töötlemise esmane ja eelistatud

õiguslik alus vastav õigusnorm

(IKÜM art 6 lg 1 p e ning

eriliigiliste andmete puhul art 9),

mitte andmesubjekti nõusolek.

Samuti peame põhjendatuks

tähelepanu juhtimist sellele, et

nõusoleku kasutamine

automatiseeritud

haldusmenetluses võib tekitada

praktikas segadust, eelkõige

seoses nõusoleku tagasivõtmise

õiguslike tagajärgedega.

Arvestades vajadust tagada selge

ja üheselt mõistetav õiguslik alus

eriliiki isikuandmete töötlemiseks,

nõustume, et eelnõus kavandatud

HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik.

Vastav lõige jäetakse eelnõust

välja.

Lõige 2 eelnõust välja jäetud.

Edasises regulatsioonis lähtutakse

põhimõttest, et eriliiki

isikuandmete töötlemine

automatiseeritud

haldusmenetluses saab toimuda

üksnes selgesõnalise õigusliku

aluse olemasolul, mis tuleneb

asjakohasest valdkonnaseadusest

ning vastab IKÜM nõuetele.

Seletuskirja kavandatava HMS §

71 lg 1 juures täiendatud viisil, et

ei jääks muljet, nagu looks HMS

iseseisva aluse eriliiki

isikuandmete töötlemiseks.

73

tavamenetlusena). Teeme ettepaneku täpsustada eelnõu

sõnastust ja eelnõu seletuskirja.

2 Eelnõu seletuskirja lk 6 märgitakse, et isiklik kontakt ametniku

või menetlejaga võimaldab esitada oma selgitusi, väljendada

emotsioone ja vajadusi. Kuigi haldusmenetluses on oluline

menetlusosaliste ärakuulamine, ei näe HMS ette, et

haldusmenetluse eesmärk oleks isikute emotsioonide

väljendamine.

Antud selgitus.

Nõustume, et HMS ei sätesta

haldusmenetluse eesmärgina

isikute emotsioonide väljendamist

ning eelnõuga ei ole kavandatud

selle põhimõtte muutmist.

Seletuskirja lk-l 6 kasutatud viide

emotsioonide väljendamise

võimalusele ei ole mõeldud

haldusmenetluse iseseisva

eesmärgina, vaid kirjeldava

selgitusena isikliku kontakti

funktsioonist automaatse

haldusmenetluse kontekstis. Selle

mõttega soovisime rõhutada seda,

et vahetu kontakt ametniku või

menetlejaga võimaldab

menetlusosalisel oma seisukohti ja

selgitusi esitada viisil, mis ei

pruugi olla täielikult kaetud

automaatsete lahendustega ning

aitab haldusorganil paremini

mõista menetlusosalise

positsiooni.

Emotsioonide mainimine

seletuskirjas on seotud eelkõige

ärakuulamisõiguse sisulise

tagamisega ja hea halduse tava

põhimõttega.

74

3 Seletuskirja samal leheküljel selgitatakse, et samuti seisneb

uue regulatsiooni mõte selles, et erandi korral automaatne

haldusmenetlus katkeb ning jätkub tavamenetlus. Kui selgub,

et juhtumi eripära tõttu ei ole võimalik automaatse

haldusmenetluse käigus õiguspärast otsustust teha, lahendab

asja haldusorgani nimel tegutsev isik. Edasi järgneb loetelu

eranditest. Märgime, et eelnõu HMS §-s 71 ei väljendu need

seletuskirjas esitatud mõtteid.

Palume seletuskirjas selgitada, kuidas selgub, et ei ole

võimalik automaatse haldusmenetluse käigus õiguspärast

otsustust teha ja asja peaks lahendama haldusorgani nimel

tegutsev isik, kui menetlus on automaatne ja inimene selles

ei osale.

Antud selgitus.

Seletuskirjas toodud selgitus, et

teatud erandite korral automaatne

haldusmenetlus katkeb ja jätkub

tavamenetlus, ei tähenda, et

automaatse menetluse käigus

toimuks pidev inimlik järelevalve.

Eelnõu on üles ehitatud selliselt, et

nii automaatse haldusmenetluse

kavandamisel ja rakendamisel

määratleb haldusorgan ette

olukorrad ja tingimused, mille

esinemisel ei ole automaatne

otsustamine lubatud või võimalik

ning mille korral peab menetlus

üle minema haldusorgani nimel

tegutseva isiku osalusel toimuvale

menetlusele.

Seega „selgub“ automaatse

menetluse sobimatus mitte

menetluse käigus inimese aktiivse

hindamise tulemusel, vaid

süsteemi eelnevalt määratletud

loogika ja kontrollimehhanismide

kaudu. Automaatne

menetlussüsteem peab olema

kavandatud nii, et see tuvastab

olukorrad, kus seadusest

tulenevalt tuleb tagada

ärakuulamisõigus; tuvastab

juhtumid, kus sisendandmed on

75

puudulikud, vastuolulised või

ebatüüpilised ning tuvastab

olukorrad, kus otsuse tegemine

eeldaks sellist kaalutlust või

hinnangut, mida ei ole võimalik

etteantud reeglite abil

õiguspäraselt automatiseerida.

Selliste tingimuste ilmnemisel ei

tee süsteem lõplikku haldusotsust,

vaid suunab menetluse edasi

haldusorgani nimel tegutsevale

isikule, kes jätkab asja

lahendamist tavamenetluse korras.

Selline ülesehitus on automaatse

haldusmenetluse lahutamatu osa

ning eeldus selle õiguspärasusele.

Kavandatav HMS § 71 ei loetle

kõiki võimalikke tehnilisi või

faktilisi olukordi, mille korral

automaatne menetlus katkeb, kuna

tegemist on üldregulatsiooniga.

4 HMS-i uue §-ga 71 luuakse terviklahendus automaatse

haldusmenetluse tarbeks, kuid lõigete 7 ja 8 asukoht ning

sõnastus eelnõus jätab mulje, et nimetatud sätted käivad

läbiviidava automaatse haldusmenetluse kohta, mitte ei ole

üldised keelud, mil automaatne haldusmenetlus ei ole lubatud.

Parema arusaadavuse huvides tuleks need keelud tõsta

§-i 71 algusesse, sätestades, et automaatne haldusmenetlus

ei ole lubatud haldusmenetluse uuendamise ja

vaidemenetluse korral.

Antud selgitus.

Eelnõu koostamisel on lõiked 7 ja

8 paigutatud paragrahvi lõppu,

lähtudes loogikast, et need

käsitlevad automaatse

haldusmenetluse erandeid ja

piiranguid pärast seda, kui on

avatud automaatse

haldusmenetluse üldine lubatavus,

menetlusosaliste õigused ning

76

läbipaistvus- ja vorminõuded.

Sisuliselt on tegemist siiski

üldkeeldudega, mille kohaselt

automaatne haldusmenetlus ei ole

lubatud haldusmenetluse

uuendamise ega vaidemenetluse

korral, sõltumata automaatse

menetluse liigist või ulatusest.

5 Seletuskirja lk 11 selgitatakse, et esiteks on eelnõus

reguleeritud olukorrad, kus ärakuulamisõiguse korral sekkub

kohe automaatsesse menetlusse inimene ning võtab

automaatse menetluse üle ehk jätkab tavamenetlusega. /---/

Kolmandaks antakse automaatsest haldusmenetlusest

inimesele teada (inimene ei ole teadmatuses) ning soovi

korral on inimesel õigus nõuda ka tavamenetlust. Märgime, et

HMS §-s 71 need olukorrad ei kajastu.

Arvestatud.

Arvestades ärakuulamisõiguse

keskset rolli haldusmenetluses

ning Riigikohtu lahendi nr

3-21-979 suuniseid, on

õigusselguse ja normi süsteemse

ülesehituse huvides põhjendatud

sätestada ka ärakuulamiserand

selgesõnaliselt seaduse tekstis.

Eelnõu täiendamiseks on

asjakohane täiendada kavandatava

HMS § 71 lg 3 ls 1 sõnastust.

Eelnõud ja seletuskirja vastavalt

tagasisidele muudetud.

6 Seletuskirja lk 13 on märgitud, et kui automaatseks

haldusmenetluseks on sätestatud selged tingimused, mille

alusel võib anda automaatse haldusakti või alustada

haldusmenetlust ilma taotluseta, kasvab automaatsete

lahenduste kasutamine avalikes teenustes ja nende

järelevalves. Seletuskirja lk 5 selgitatakse, et automaatse

haldusakti või muu dokumendi andmise või automaatse

toimingu või menetlustoimingu võib algatada nii haldusorgan

omal initsiatiivil, arvestades HMS-i §-s 35 sätestatut, kui ka

haldusakti või toimingut sooviv isik, esitades näiteks

Antud selgitus.

Automaatse haldusmenetluse

algatamine toimub HMS § 35

kohaselt samadel alustel nagu

tavamenetluse puhul. Eelnõuga ei

muudeta haldusmenetlus

algatamise üldreegleid ega

menetluse alguse hetke. Kui

automaatne haldusmenetlus

77

haldusorgani veebiväravas või elektroonilises

iseteenindusportaalis taotluse ja lisades sellele vajalikud

andmed või kinnitades riigil olemas olevate andmete õigsust

ja lisades need menetluse juurde. Seletuskirja lk-l 7

märgitakse, et nähakse ette, et automaatse haldusakti

andmisel tuleb märkida, et see tehti automaatselt. Teavitamine

võib aset leida nii enne kui ka pärast haldusakti andmist. Ka

mõlemal ajahetkel teavitamine on lubatud. Automaatsest

menetlusest teavitamine aitab kaasa menetluse

läbipaistvusele, st inimene mõistab, millisel viisil tema suhtes

menetlus toimub.

HMS § 35 lõige 1 näeb ette, et haldusmenetlus haldusakti

andmiseks või toimingu sooritamiseks algab: taotluse

esitamisega haldusorganile; haldusorgani initsiatiivil algatatud

haldusmenetluses menetlusosalise teavitamisega menetlusest;

haldusorgani initsiatiivil algatatud haldusmenetluses

menetlusosalise suhtes esimese menetlustoimingu

sooritamisega.

Eelpool välja toodud selgitused seletuskirjas tekitavad

segadust selles, millal peab automaatse haldusmenetluse

kasutamisel isikut sellest teavitama ja kas automaatses

haldusmenetluses saab isik ise esitada haldusorganile

täiendavaid andmeid.

Palume seletuskirjas selgitada, millal tuleb olukorras, kui

isik ei ole taotlust esitanud, haldusorganil isikut teavitada

(HMS § 35 lg 1 p 2), et algatatud on teda puudutav

automaatne haldusmenetlus, milles on menetlusosalisel või

taotlejal igal ajal õigus § 71 lõikes 3 nimetatud vahetule

isiklikule kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga.

Lisaks märgime, et ehk vajaks eelnõu seletuskirjas

automaatse haldusmenetluse rakendamise kontekstis kogu

algatatakse isiku taotluse alusel,

on isik menetluse algatamisest

juba teadlik taotluse esitamise

kaudu. Sellisel juhul võib isik

esitada haldusorganile andmeid

nii taotluse esitamisel kui edasise

menetluse käigus, sh kinnitada

riigil olemasolevate andmete

õigsust või esitada täiendavaid

selgitusi, sõltuvalt konkreetse

menetluse liigist ja õiguslikest

eeldustest.

Kui automaatne haldusmenetlus

algatatakse haldusorgani

initsiatiivil ilma isiku taotluseta,

kohaldub HMS § 35 lg 1 p 2.

Sellisel juhul tuleb

menetlusosalist menetluse

algatamisest teavitada.

Automaatse haldusmenetluse

puhul tähendab see, et isikut tuleb

teavitada sellest, et tema suhtes on

algatatud haldusmenetlus, ning

lisaks tuleb HMS § 71 lg 4

kohaselt märkida, et menetlus

toimub automaatselt. Teavitamine

võib toimuda enne haldusakti

andmist või pärast haldusakti

andmist, sõltuvalt menetluse

iseloomust ja sellest, kas menetlus

sisaldab menetlustoiminguid enne

otsuse tegemist. Mõlemal juhul

78

automaatse haldusmenetluse protsessi menetlusetapid

alates menetluse algusest põhjalikumat analüüsi.

peab teavitamine tagama, et isik ei

ole automaatsest menetlusest

teadmatuses ning tal on ka tegelik

võimalus kasutada oma

menetlusõigusi.

Seletuskirjas viidatud võimalus

teavitada nii enne kui ka pärast

haldusakti andmist ei tähenda, et

teavitamiskohustus oleks

ebamäärane või suvaline. Enne

haldusakti andmist teavitamine on

vajalik eelkõige juhtudel, kus

menetlus hõlmab

ärakuulamisõigust või muid

menetlusosalise aktiivset

osalemist eeldavaid

menetlustoiminguid. Pärast

haldusakti andmist teavitamine on

põhjendatud olukordades, kus

haldusakt antakse isiku suhtes

automaatselt ilma eelnevate

menetlustoiminguteta (nt toetuse

määramine või andmete

ajakohastamine), kuid isikul peab

ka sel juhul olema võimalik saada

teavet menetluse viisi kohta,

kasutada HMS § 71 lg-s 3

sätestatud õigust vahetule

kontaktile ametnikuga ning

vajaduse korral otsust vaidlustada.

Automaatne haldusmenetlus ei

välista isiku võimalust esitada

79

täiendavaid andmeid või selgitusi.

Kavandatav HMS § 71 lg 3 tagab

menetlusosalisele või taotlejale

õiguse isiklikule kontaktile

haldusorgani nimel tegutseva

isikuga. Kui isik kasutab seda

õigust ning esitab täiendavaid

asjaolusid, mis ei ole automaatse

menetluse raames õiguspäraselt

arvesse võetavad, tuleb menetlust

jätkata tavamenetluse korras.

7 Seletuskirja leheküljel 12 märgitakse, et kui valdkonnaseadus

näeb ette automaatse haldusmenetluse võimaluse, peab

haldusorgan enne selle rakendamist tegema kaalutud otsuse

eelnõu seletuskirjas loetletud asjaolude kohta. Eelnõu § 71

automaatse haldusmenetluse rakendamiseks vajalikku otsuse

tegemist ei reguleeri. Palume selgitada, millises õigusaktis

haldusorganile selline sisulise analüüsi tegemise kohustus

ette nähakse.

Antud selgitus.

Seletuskirja lk-l 12 kirjeldatud

kohustus ei kujuta endast uut,

kavandatava HMS §-da 71

loodavat eraldiseisvat

menetluslikku nõuet ega eelda

eraldi otsuse tegemist formaalse

haldusaktina. Tegemist on

haldusorgani üldisi õiguslikke

kohustusi koondava kirjeldusega

automaatse haldusmenetluse

rakendamise kontekstis.

Haldusorgani kohustus hinnata

enne automaatse haldusmenetluse

kasutusele võtmist selle sobivust

ja õiguspärasust tuleneb mitmest

kehtivast õigusallikast. Esiteks

tuleneb see põhiseaduse §-dest 3

ja 14, mille kohaselt peab avaliku

võimu teostamine põhinema

80

seadusel ning riik peab tagama

põhiõiguste tõhusa kaitse.

Automaatse haldusmenetluse

kasutuselevõtt kui avaliku võimu

teostamise viis eeldab seega

eelnevat hinnangut selle

kooskõlale põhiõigustega.

Teiseks tuleneb analüüsikohustus

HMS-i üldpõhimõtetest, eelkõige

HMS §-dest 3,5 ja 6. Haldusorgan

peab tegutsema õiguspäraselt,

eesmärgipäraselt ja

proportsionaalselt ning tagama

menetlusosaliste õiguste kaitse.

Automaatse menetluse

kasutamine olukorras, kus see ei

võimalda neid põhimõtteid järgida

oleks õigusvastane, mistõttu on

haldusorganil kohustus enne

automatiseerimise rakendamist

hinnata selle vastavust nimetatud

põhimõtetele.

Kolmandaks tuleneb sisulise

analüüsi tegemise vajadus

isikuandmete töötlemise õigusest,

eelkõige IKÜM-st. IKÜM art 2,24

ja 25 panevad vastutavale

töötlejale kohustuse rakendada

asjakohaseid tehnilisi ja

korralduslikke meetmeid ning

hinnata andmetöötluse vastavust

õigusnormidele.

81

Lisaks tuleb analüüsikohustus ka

avaliku teabe seaduse ja riigi

infosüsteemide toimimist

reguleerivatest normidest, mis

nõuavad infosüsteemide

arendamisel riskide hindamist,

läbipaistvuse tagamist ja vastutuse

selget määratlemist. Seega ei ole

seletuskirjas kirjeldatud kaalutud

otsuse tegemise kohustus ette

nähtud ühes konkreetses

üksiknormis, vaid tuleneb

haldusorgani üldistest

põhiseaduslikest,

haldusõiguslikest ja

andmekaitsealastest kohustustest.

9. Siseministeerium

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

1 Eelnõu § 71 lõike 1 kohaselt võib haldusorgan anda

haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või

menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel

ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu

sekkumiseta.

Palume selgitada, mis lisandväärtust annab juurde sõnastus, et

haldusakt on tehtud automaatselt. Kui haldusmenetluse

seaduse (edaspidi HMS) algusaegadel võis eeldada, et

menetlust viivad läbi pigem füüsiliselt ametnikud, siis

tänapäeva maailmas on see järjest rohkem muutumas

andmepõhiseks otsustusprotsessiks, mille lihtsamate

Antud selgitus.

Selgitame, et eelnõu § 71 lg-s 1

kasutatud sõnastuse eesmärk ei

ole vastandada automaatset

menetlust „tavapärasele

digitaalsele asjaajamisele“ või

lihtsustatud ametnikutööle, vaid

luua selge õiguslik eristus

olukordade vahel, kus otsus või

toiming tehakse infosüsteemi

poolt ilma haldusorgani nimel

82

menetluste korral määratakse paika äriprotsess koos

töödeldavate andmetega. Lisaks füüsiliste ametnike töö võib

olla suhteliselt automaatne, eriti juhul, kui ametnik teeb seda

tööd „liinitööna“.

Lõikes 1 on alguses laiemalt kirjas, et haldusorgan võib anda

haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või

menetlustoimingu automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma

haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu sekkumiseta. Kuid

järgmistes lõigetes on mainitud vaid haldusakti või toimingut.

Kas see on taotluslik? Kui jah, siis peaks see olema paremini

selgitatud ja selgelt arusaadav, miks on järgmistes sätetes

kitsendatud seda loetelu järgnevates lõigetes.

Paragrahvis 71 on küll üritatud kirjeldada kogu

haldusmenetluse loogilist algust kuni selle lõpuni, siiski on

puudu see osa, kas on olemas õiguslik alus selleks, et

haldusorgan (tegelikkuses IT-süsteem) võib enne haldusakti

andmist hakata isikuandmeid töötlema ka proaktiivse

menetlusena ehk ilma isiku taotluseta, näiteks isikut

soodustavate haldusaktide puhul.

Pakume välja järgmise lahenduse:

„(X) Haldusorgan kontrollib seaduses sätestatud juhul isiku

vastavust haldusakti andmise tingimustele ja teavitab isikut

õiguse tekkimisest. Haldusakti andmise aluseks olevaid

andmeid kontrollitakse seaduses sätestatud andmekoosseisu

alusel. Haldusorgan teavitab isikut e-posti aadressil või

haldusorgani infosüsteemi kaudu, kui seadus ei sätesta teisiti.“

tegutseva isiku vahetu

sekkumiseta. Oluline ei ole see,

kui suurel määral on ametniku töö

standardiseeritud või rutiinne,

vaid kas konkreetse haldusakti

andmise või toimingu sooritamise

hetkel toimub sisuline inimlik

sekkumine otsustusprotsessi.

Automaatsuse eristamine on

vajalik eelkõige menetlusosalise

teavitamise ja läbipaistvuse

tagamiseks (isik peab teadma, kas

otsuse tegi infosüsteem või

inimene); IKÜM art 22

kohaldamisala ja kaitsemeetmete

määratlemiseks ning

menetlusosalise õiguste (nt õigus

isiklikule kontaktile ametnikuga)

selgeks sidumiseks automaatse

otsustamise olukorras. Seega ei

ole automaatsuse rõhutamine

deklaratiivne, vaid loob aluse

eriregulatsioonile ja täiendavatele

kaitsemehhanismidele.

Välja toodud erinevus

kavandatava HMS § 71 lg 1 ning

järgnevate lõigete sõnastuste

vahel on taotluslik. Lõige 1

määratleb automaatse

haldusmenetluse võimalikult

laialt, hõlmates haldusakte, muid

83

dokumente, toiminguid ja

menetlustoiminguid. Järgnevad

lõiked keskenduvad aga eeskätt

nende automaatse menetluse

tulemustele ja etappidele, millel

on vahetu mõju isiku õigustele ja

kohustustele. Näiteks

vorminõuded, läbipaistvus- ja

põhjendamiskohustused (§ 71 lg-d

4-6) on eelkõige seotud

haldusaktide ja lõppotsustega.

Samas menetluse uuendamise ja

vaidemenetluse keelud (§ 71 lg-d

7-8) on oma olemuselt seotud

haldusaktidega, mitte üksikute

menetlustoimingutega.

Eelnõu ei loo uut üldist alust

proaktiivseks haldusmenetluseks

ega isikuandmete töötlemiseks

ilma taotluseta. Automaatse

haldusmenetluse rakendamine, sh

enne haldusakti andmist

isikuandmete töötlemine peab ka

edaspidi tuginema konkreetsele

seaduslikule alusele, mis tuleneb

valdkonnaseadusest ja HMS §-st

35. Kui valdkonnaseadus näeb ette

haldusmenetluse algatamise

haldusorgani initsiatiivil (sh isikut

soodustavate haldusaktide puhul),

on haldusorganil ka õigus ja

84

kohustus töödelda menetluse

läbiviimiseks vajalikke

isikuandmeid kehtiva õiguse

alusel. HMS § 71 ei laienda ega

kitsenda seda alust, vaid

võimaldab sellist menetlust teatud

tingimustel läbi viia automaatselt.

Välja pakutud normi sõnastus

kirjeldab sisuliselt proaktiivse

teenuse või soodustava haldusakti

andmise mehhanismi. Eelnõu

eesmärk on aga sätestada üldine

menetluslik raamistik, mitte

kehtestada uusi

materiaalõiguslikke aluseid isiku

vastavuse kontrollimiseks või

õiguse tekkimise tuvastamiseks.

2 Lahendamata on küsimus laialdaselt kasutusel olevate e-

teeninduses töödeldavate andmete osas. Tavapäraselt on

selleks juba infosüsteem osaliselt taotluse eeltäitnud. HMS

peaks sellise ennetava andmetöötluse lubama.

Pakume välja järgmise lahenduse:

„(X) Taotluse esitamise korral infosüsteemi kaudu eeltäidab

haldusorgan riigi infosüsteemi kuuluvate andmekogude või

teiste andmeallikate andmete alusel isiku eest elektroonilise

taotluse, lähtudes seaduses või selle alusel antud õigusaktis

sätestatud taotluse andmekoosseisust. Kui isik kasutab

eeltäidetud taotlust, on ta kohustatud kontrollima selle

andmete õigsust ning nende ebaõigsuse või puudulikkuse

korral teavitama sellest andmeandjat.“.

Antud selgitus.

Nõustume, et elektroonilistes

iseteeninduskeskkondades on

taotluste eeltäitmine riigil juba

olemasolevate andmete alusel

laialt levinud.

Selgitame, et eelnõu eesmärk ei

ole piirata ega keelata sellist

ennetavat andmetöötlust.

Vastupidi, kavandatav HMS § 71

lõige 1 võimaldab haldusorganil

kasutada infosüsteeme

haldusmenetluse läbiviimisel, sh

85

taotluspõhise menetluse

algatamisel ja menetlustoimingute

tegemisel automaatselt. Taotluse

eeltäitmine riigi andmekogudes

juba olemasolevate andmete

alusel on käsitatav

menetlustoiminguna HMS

tähenduses ning mahub seega

kavandatava HMS § 71 lõike 1

kohaldamisalasse.

Lisaks tagavad kavandatavad

HMS § 71 lõiked 5 ja 6

läbipaistvuse ning isiku

teadlikkuse andmete kasutamisest.

Isikut teavitatakse kasutatud

andmekogudest ning otsuse või

toimingu aluseks olnud

põhimõtetest. Praktikas tähendab

see, et isikul on võimalik

kontrollida, millistest

andmeallikatest eeltäidetud

andmed pärinevad ning vajaduse

korral taotleda nende parandamist

või selgitust.

Peame vajalikuks rõhutada, et

eeltäidetud taotluse kasutamine ei

vabasta isikut HMS-st ja

andmekaitseõigusest tulenevast

üldisest hoolsuskohustusest

esitatud andmete õigsuse osas. See

86

põhimõte tuleneb juba kehtivast

õigusest ega vaja eraldi normi

HMS-is, kuna vastutus ebaõigete

andmete esitamise eest on

reguleeritud valdkonnaseadustes

ning üldistes

menetluspõhimõtetes.

Seetõttu leiame, et ettepanekus

kirjeldatud lahendus on sisuliselt

kaetud eelnõus kavandatava

regulatsiooniga ja eraldi täiendava

sätte lisamine HMS-i ei ole

põhjendatud. Kavandatav

tehnoloogianeutraalne raamistik

jätab haldusorganitele piisava

paindlikkuse eeltäidetud taotluste

kasutamiseks, tagades samal ajal

isikute põhiõiguste kaitse ja

menetluse läbipaistvuse.

3 Palume anda haldusorganitele täiendavaid õigusi

haldusakti teatavaks tegemise osas, sealhulgas

kättetoimetamise osas ning sätestada, et haldusorganil on

õigus positiivne haldusakt teha teatavaks üksnes

haldusorgani iseteeninduses või e-posti kaudu.

Negatiivse haldusakti puhul võiks piirata kättetoimetamise

regulatsiooni nii, et füüsiline kättetoimetamine tehakse juhul,

kui muud viisid on ammendunud.

Pakume välja järgmise lahenduse:

Antud selgitus.

Eelnõu eesmärk on luua

automaatse haldusmenetluse jaoks

üldine raamistik, jättes haldusakti

teatavakstegemise ja

kättetoimetamise detailse

regulatsiooni HMS-i üldnormide

(eelkõige HMS § 25-28) ja

valdkonnaseaduste

reguleerimisalasse. Haldusakti

teatavakstegemine ja

87

„(X) Kui haldusakt antakse kaalutlusõiguseta ning sellega ei

panda täiendavaid kohustusi ega piirata isiku õigusi, võib

haldusorgan haldusakti teatavaks teha üksnes isiku tuvastamist

võimaldavas infosüsteemis. Sellisel juhul on haldusorgan

kohustatud saatma isikule haldusakti andmise kohta teatise

taotluses märgitud e-posti aadressil või haldusorgani

infosüsteemi kaudu, kui seadus ei sätesta teisiti.“;

ja

„(X) Haldusakt loetakse isikule kättetoimetatuks, kui

haldusakt on teatavaks tehtud isiku tuvastamist võimaldava

infosüsteemi kaudu.“;

Kui isik on juba haldusorgani e-teeninduse valinud, siis kõik

positiivsed ja negatiivsed haldusaktid tehakse üksnes selle

kanali kaudu:

„(X) Elektroonilises vormis taotluse puhul teeb haldusorgan

haldusakti andmise või keeldumise isikule teatavaks üksnes

isiku tuvastamist võimaldava infosüsteemi kaudu, kui isik ei

ole elektroonilises taotluses märkinud muud

teatavakstegemise viisi.“;

Lisaks võiks loobuda põhimõttest, et iga infosüsteemi tehtud

tulem on pabermaailma mõistes „dokument“ või „haldusakt“.

Tegelikkuses on infosüsteemi tehtud automaatne otsus

andmete kogum, mis on üks rida infosüsteemi andmebaasis.

Visuaalsel kujul kujutatakse need andmed andmeväljadena

loetavaks tekstiks. Õiguslik tähendus on andmebaasi kantud

andmetel, mitte visuaalsel kujutisel. Selle väljavõte on

võrdväärne haldusakti kehtiva mõistega.

kättetoimetamine on isikute

põhiõiguste seisukohalt keskse

tähtsusega menetlusetapp,

mistõttu peab regulatsioon olema

piisavalt universaalne ega saa

piirduda automaatsete või

positiivsete haldusaktidega.

Kehtiv HMS võimaldab juba

praegu ulatuslikult elektroonilist

kättetoimetamist, sh

infosüsteemide ja e-posti kaudu,

ning lähtub põhimõttest, et

haldusorgan valib

teatavakstegemise viisi, mis on

konkreetset juhtumist arvestades

tõhus ja proportsionaalne.

Füüsiline kättetoimetamine ei ole

kohustuslik esmavalik, vaid

rakendub eeskätt olukordades, kus

elektrooniline teatavakstegemine

ei ole võimalik või ei ole andnud

tulemust. Seetõttu on ettepanek

piirata negatiivsete haldusaktide

puhul füüsilist kättetoimetamist

üksnes „viimase abinõuna“

sisuliselt juba kaetud kehtiva

õiguse loogikaga ning ei vaja

eraldi sätestamist.

Ettepanek loobuda lähenemisest,

mille kohaselt infosüsteemis

88

tehtud automaatse otsus on

käsitletav „dokumendina“ või

„haldusaktina“, ei ole kooskõlas

HMS-i üldise loogikaga.

Haldusakti õiguslik tähendus ei

tulene selle visuaalsest vormist,

vaid haldusorgani tahteavaldusest,

millega otsustatakse konkreetse

isiku õiguste ja kohustuste üle. Ka

automaatse haldusmenetluse

puhul on tegemist haldusakti või

toiminguga HMS-i tähenduses,

sõltumata sellest, kas see on

tehniliselt realiseeritud

andmebaasikirjena või kuvatud

kasutajaliideses tekstina.

Haldusakti mõiste säilitamine on

vajalik õigusselguse,

vaidlustatavuse ja õiguskaitse

tagamiseks ning selle asendamine

abstraktse „andmekogumi“

käsitleusega ei oleks kooskõlas

haldusõiguse põhimõtetega.

4 HMS § 71 lõikes 2 sätestatakse kohustus küsida isiku

nõusolekut eriliiki isikuandmete alusel automaatse

haldusakti andmiseks.

Siseministeeriumi ettepanek on täpsustada regulatsiooni viisil,

et kui automaatse toimingu või haldusaktiga rahuldatakse

isiku taotlus ja isik on eriliiki isikuandmed ise esitanud

menetluses, siis ei ole eraldi nõusolek vajalik. Näiteks Politsei-

ja Piirivalveameti identiteedi ja staatuste büroo kasutab eriliiki

isikuandmeid haldusmenetlustes (biomeetria) ja need andmed

Arvestatud.

Nõustume tagasisides väljendatud

seisukohaga, et avalike ülesannete

täitmisel on isikuandmete

töötlemise esmane ja eelistatud

õiguslik alus vastav õigusnorm

(IKÜM art 6 lg 1 p e ning

eriliigiliste andmete puhul art 9),

Lõige 2 eelnõust välja jäetud.

Edasises regulatsioonis lähtutakse

põhimõttest, et eriliiki

isikuandmete töötlemine

automatiseeritud

haldusmenetluses saab toimuda

üksnes selgesõnalise õigusliku

aluse olemasolul, mis tuleneb

89

annab taotleja ise teadlikult menetluses kasutamiseks (st ei

koguta kolmandatest allikatest). Lisaks, kui on seaduse alusel

juba kohustus esitada eriliiki isikuandmeid, siis puudub

vajadus täiendavaks nõusolekuks nagu on kavandatud

eelnõus.

Automaatsete haldusaktide andmist planeeritakse pigem

positiivsete haldusaktide puhul ja kuivõrd automatiseerimise

eesmärk on menetlusefektiivsuse tõstmine ja aja kokkuhoid,

siis peaks haldusorganil olema võimalus ise otsustada

protsesside automatiseerimist. Kui see jääb taotlejate tahte

taha ja otsustada, siis ei saavutata eelnõuga soovitud eesmärki.

Siseministeeriumei toeta topelt piirangute kehtestamist.

Leiame, et lõike 2 sõnastus on raskesti arusaadav ning

võimaldab mitmeti tõlgendamist. Teeme ettepaneku selle sätte

sõnastus üle vaadata ja võimalusel selgemalt sõnastada.

Pakume välja järgmise lahenduse:

„(X) Automaatne haldusakt võib põhineda eriliiki

isikuandmetel, kui selleks on isiku nõusolek. Isiku nõusolekut

ei ole vaja juhul, kui seaduses on sätestatud teisiti.“

mitte andmesubjekti nõusolek.

Samuti peame põhjendatuks

tähelepanu juhtimist sellele, et

nõusoleku kasutamine

automatiseeritud

haldusmenetluses võib tekitada

praktikas segadust, eelkõige

seoses nõusoleku tagasivõtmise

õiguslike tagajärgedega.

Arvestades vajadust tagada selge

ja üheselt mõistetav õiguslik alus

eriliiki isikuandmete töötlemiseks,

nõustume, et eelnõus kavandatud

HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik.

Vastav lõige jäetakse eelnõust

välja.

asjakohasest valdkonnaseadusest

ning vastab IKÜM nõuetele.

Seletuskirja kavandatava HMS §

71 lg 1 juures täiendatud viisil, et

ei jääks muljet, nagu looks HMS

iseseisva aluse eriliiki

isikuandmete töötlemiseks.

5 Eelnõu § 71 lõige 3 sätestab, et menetlusosalisel või taotlejal

on igal ajal õigus vahetule isiklikule kontaktile

haldusorgani nimel tegutseva isikuga. Haldusorgan tagab,

et menetlusosalist või taotlejat teavitatakse sellise

võimaluse olemasolust.

Miks on sättes eristatud menetlusosalist ja taotlejat. Kas

taotleja ei ole ka menetlusosaline ehk kas menetlusosaline ei

kata juba taotlejat? Miks on siin need eraldi välja toodud? Kas

kolmas isik on nendega kaetud?

Antud selgitus.

Selgitame, et tegemist on olulise

sättest tuleneva garantiiga, mille

eesmärk on vältida olukorda, kus

automaatne haldusmenetlus

muutub isiku jaoks „suletud

süsteemiks“ ilma reaalse

võimaluseta inimesega suhelda.

90

Sättes on öeldud, et isikul on õigus isiklikule kontaktile, aga

kas ka automaatsele menetlusele. Siseministeeriumi teenustes

on hetkel nii, et kui isik soovib ametnikuga kontakti, siis ei saa

enam läbi viia automaatmenetlust.

Lisaks isikule antakse iseteeninduses teada, et tema kohta

võidakse teha automaatotsus ja -kanne, kui ta seda ei soovi,

siis ta võib minna taotlust esitama KOV-i kohapeale. Sellest

tuleneb ka küsimus, kas me peame kindlasti tagama

automaatmenetluse puhul isikliku kontakti, sest materjalide

põhjal võib tõlgendada nii, et automaatmenetluse pakkumine

ei ole kohustuslik.

Lahendus on praegu selline, et kui isik soovib isiklikku

kontakti, siis on tal alati võimalus minna kohapeale avaldust

esitama, siis viib menetluse läbi ametnik, mitte ei toimu

automaatmenetlust. Kuigi teatud juhtudel ka turvalises

veebikeskkonnas esitatud taotlused tulevad ametniku lauale,

sest automaatotsuse ja -kande tingimused ei ole täidetud.

Mida on HMS-i muutmise lõikes 3 isikliku kontakti all täpselt

mõeldud? Mida see praktikas tähendab? Kas volitatud

esindaja või eestkostja on hõlmatud?

Menetlusosalise ja taotleja

eraldi nimetamine. See ei ole

mõeldud nende sisuliseks

eristamiseks, vaid selguse

huvides. Taotleja on küll HMS-i

mõistes menetlusosaline, kuid

mitte kõik menetlusosalised ei ole

taotlejad (nt kolmandad isikud).

Sõnastusega on soovitud üheselt

hõlmata nii haldusmenetluse

algatanud isik kui ka teised

menetlusosalised, sh kolmandad

isikud. Seega on kolmandad

isikud sättega kaetud ning

tegemist ei ole menetlusosalise

mõiste kitsendamisega.

Õigus vahetule isiklikule

kontaktile. Sätte sõnastust eelnõus

on muudetud, eemaldatud on sõna

„vahetule“. Selgitame, et isikliku

kontakti võimaluse all ei ole

mõeldud isiku subjektiivset õigust

nõuda automaatse

haldusmenetluse kasutamist ega

ka õigust nõuda, et menetlus

jätkuks automaatselt olukorras,

kus isik soovib ametnikuga

vahetult suhelda. Automaatne

haldusmenetlus on eelnõu

kohaselt haldusorgani võimalus

mitte kohustus. Kui isik soovib

91

isiklikku kontakti haldusorgani

nimel tegutseva isikuga ning see

toob kaasa vajaduse sisuliseks

inimlikuks sekkumiseks, võib

automaatne menetlus katkeda ja

menetlus jätkuda

tavamenetlusena.

Kavandatava HMS § 71 lg 3

eesmärk ei ole kohustada

haldusorganit tagama automaatse

menetluse raames paralleelselt

pidevat isiklikku teenindust, vaid

tagada, et isikul oleks tegelik

võimalus pöörduda haldusorgani

nimel tegutseva isiku poole juhul,

kui automaatne lahendus ei ole

arusaadav, ei ole kasutatav või

tekitab menetluses takistusi. See

hõlmab eelkõige õigust saada

selgitusi, esitada küsimusi,

kasutada ärakuulamisõigust ning

vajaduse korral suunata

menetlus üle tavamenetlusse.

Isiklik kontakt lg 3 tähenduses ei

ole piiratud üksnes füüsilise

suhtlusega kohapeal. Isiklik

kontakt võib toimuda ka telefoni,

e-posti, videosilla või muu vahetut

suhtlust võimaldava kanali kaudu.

Oluline ei ole kontaktivorm, vaid

see, et isik suhtleb haldusorgani

92

nimel tegutseva füüsilise isikuga,

kellel on pädevus menetluses

selgitusi anda ja vajaduse korral

menetluse kulgu suunata.

Kirjeldatud praktika, mille

kohaselt isikut teavitatakse

iseteeninduses automaatse

otsustamise võimalusest ning talle

jäetakse valik esitada taotlus kas

elektrooniliselt või kohapeal, on

kooskõlas eelnõu eesmärgiga.

Kavandatav HMS § 71 lg 3 ei

välista sellist lahendust ega nõua,

et automaatne menetlus oleks igal

juhul kättesaadav isikule, kes

soovib isiklikku kontakti.

Vastupidi, säte toetab lähenemist,

kus isikliku kontakti soov viib

menetluse tavamenetlusse.

Eesmärk on sätestada

menetlusgarantii mitte

teenindusstandard.

6 Eelnõu § 71 lõige 4 sätestab, et automaatses haldusaktis

märgitakse, et see on antud automaatselt. Automaatsele

haldusaktile ei kohaldata nõuet märkida selles

haldusorgani juhi või tema volitatud isiku nimi ja

kinnitada see tema allkirjaga, kuid selles märgitakse

haldusorgani kontaktandmed. Automaatsele haldusaktile

lisatakse e-tempel.

Arvestatud.

Nõustume, et HMS § 55 lg 4 teine

lause loob üldise erandi

elektroonilise haldusakti

allkirjanõudest ning sätestab, et

digitaalallkirja lisamine ei ole

kohustuslik, kui haldusorgani juht

või tema volitatud isik on

Eelnõust välja jäetud e-templi

nõue ning seletuskirja täiendatud

selgitusega, et nime ja allkirja

nõue ei kohaldu; e-templi lisamise

kohustus puudub, kuna HMS § 55

lg 4 ei nõua seda elektroonilise

haldusakti puhul.

93

HMS-i § 55 lõike 4 kohaselt kirjalikus haldusaktis märgitakse

selle andnud haldusorgani nimetus, haldusorgani juhi või tema

volitatud isiku nimi ja allkiri, haldusakti väljaandmise aeg

ning muud õigusaktiga ettenähtud andmed.

Elektroonilisele haldusaktile ei pea lisama digitaalallkirja, kui

haldusorgani juht või tema volitatud isik on turvalisel viisil

tuvastatav. Rahvastiku toimingute valdkonnas on ka

automaatsed kanded, kas siis neile tuleb ka edaspidi lisada e-

tempel? Kas nende puhul ei võiks siiski olla võimalik neid teha

ilma e-templita, sest haldusorgan on tuvastatav ka ilma selleta.

turvalisel viisil tuvastatav.

Automaatse haldusakti puhul, kus

vahetu isiklik sekkumine puudub

definitsiooni kohaselt, täiendab

kavandatav HMS § 7¹ lg 3 seda

üldist erandit lex specialis ehk siis

nime ja allkirja nõue ei kohaldu

üldse, ning haldusorgani

identifitseerimiseks piisab

kontaktandmete märkimisest.

Seega ei ole e-templi lisamine

automaatsele haldusaktile

kohustuslik, kuna HMS § 55 lg 4

pakub selleks piisava õigusliku

aluse, mida kavandatav § 7¹ lg 3

täpsustab ja konkretiseerib.

7 Eelnõu § 71 lõikes 5 sätestatakse kohustus avaldada

automaatse haldusakti andmise või automaatse toimingu

korral nende andmekogude nimetused, milles sisalduvaid

isikuandmeid on haldusakti andmisel või toimingu

sooritamisel kasutatud, ning andmed automaatse

haldusakti andmisel või toimingu sooritamisel kasutatud

infosüsteemi kohta.

Leiame, et nõue avaldada andmekogude nimetused, milles

sisalduvaid isikuandmeid on kasutatud, on liiast ning

ebamõistlik.

Iga andmekogu regulatsioonis on täpsustatud, milliste teiste

andmekogude andmeid selles kasutatakse – vastav

regulatsioon on seaduse ja andmekogu põhimäärusega paika

pandud. Selline kohustus dubleerib juba avalikult

Antud selgitus.

Eelnõuga kavandatava HMS § 71

lg 5 eesmärk on tagada automaatse

haldusmenetluse läbipaistvus ning

isiku informeeritus tema kohta

tehtud otsuse aluseks olnud

andmetöötlusest. Tegemist on

täiendava menetlusgarantiiga,

mis tuleneb nii haldusmenetluse

üldpõhimõtetest kui ka isiku

informatsioonilise

enesemääramise põhiõigusest

ning IKÜM art 22. Sätte keskne

eesmärk ei ole dubleerida

andmekogude põhimäärustes või

Eelnõu teksti muudetud ning

seletuskirja täiendatud osas, mis

puudutab haldusaktide ja

toimingute puhul teabe

edastamist.

Eelnõu lg-st 4 (algses eelnõu

versioonis lg 5) on välja jäetud

andmete avaldamise kohustus

infosüsteemide kasutamise kohta.

94

kättesaadavat infot ja muudab otsused kohmakaks ja raskesti

loetavateks ning lisab ebavajalikke keerukusi arendustesse.

Näiteks viisaregistri põhimääruses ja lühiajalise töötamise

registreerimise andmekogu põhimääruses on mõlemas

loetletud üle 20 andmekogu, mis on andmeandjateks

vastavates menetlustes.

Erinevalt eelnõu paragrahvi § 71 lõigete 4 ja 6 sõnastusest ei

öelda siin selgesõnaliselt, et nõutav teave tuleb avaldada

haldusaktis. Seletuskiri siiski sellise suunise annab, seega on

eelduslik teabe avaldamise koht just haldusakt ise. Nii võiks

õigusselguse huvides ka õigusnorm juba ise nimetatud

kohustuse sätestada selle asemel, et seda mõtet seletuskirjast

tõlgendada.

Palume täpsustada, kas nõue kehtib üksnes haldusaktile ning

muu dokumendi või menetlustoimingu puhul seda nõuet ei

tule järgida?

Kas siin on mõeldud seda, et tuleb avaldada, milliste

andmekogude ja infosüsteemide andmeid on kasutatud? Kas

seda sätet ei saaks selgemalt kirja panna? Kas siin on tingimata

vaja korrata eraldi andmekogu ja infosüsteemi kohta sama sisu

eraldi?

Kas see info peab olema kirjas igal haldusaktil või see võib

olla ka mujal kirjas, nt seaduses või määruses või peab see

kindlasti olema konkreetselt sellel automaatselt antud

haldusaktil?

Kas see info peab olema kirjas seaduse tasemel? Meie

valdkonnas on automaatmenetluse kasutamise üldine

muudes õigusaktides juba

sisalduvat teavet, vaid võimaldada

konkreetsel juhul adressaadil

mõista, milliste andmekogude

andmeid tema suhtes tehtud

automaatse otsuse või toimingu

tegemisel tegelikult kasutati.

Nõustume, et mitmetes

valdkondades on

andmekogudevahelised

andmevood juba detailselt

reguleeritud ning avalikult

kättesaadavad. Samas ei pruugi

see teave olla menetlusosalisele

kergesti leitav ega seostatav

konkreetse automaatse otsusega.

Siiski on eelnõu lähtekoht, et

automaatse haldusakti andmisel

avaldatavad andmekogude nimed

moodustavad osa haldusakti

põhjendustest. HMS § 56

tähenduses. Nimetatud teave ei ole

eraldiseisev uus andmeliik, vaid

täpsustab automaatse otsuse

kujunemise aluseid. Kui

tavapärases haldusaktis esitatakse

põhjenduses tuvastatud asjaolud ja

tõendid, siis automaatse

haldusakti puhul on otsustuse

kujunemise aluseks

andmekogudes sisalduvad

andmed. Seega tuleb kavandatavat

95

lubatavus seaduses ning määruse tasemel on täpsustused,

näiteks elukohamenetluses on meil määruses loetelu nii:

Automaatkande tegemiseks kontrollitakse elukohateate

andmete vastavust kehtestatud nõuetele automaatselt

järgmiste andmekogude vahendusel:

1) rahvastikuregister;

2) aadressiandmete süsteemi infosüsteem;

3) kinnistusraamat.

HMS § 71 lg-t 5 tõlgendada

koosmõjus HMS § 55-57 sätetega.

Andmekogude nimede

avaldamine peab toimuma

haldusaktis endas või HMS § 56 lg

1 kohaselt haldusaktis viidatud

menetlusosalisele kättesaadavas

dokumendis. Eelnõu ei loo

põhjenduse esitamisele erandit,

vaid täpsustab selle sisu

automaatse menetluse kontekstis.

Seletuskirjas on ka selgitatud, et

juhul, kui kasutatavate

andmekogude loetelu on mahukas

ja selle esitamine muudaks

haldusakti raskesti mõistetavaks,

võib haldusorgan jätta haldusakti

liigse teabega koormamata ning

viidata kohale, kus vastav teave on

kättesaadav. Seega ei ole eesmärk

muuta haldusakte

ebaproportsionaalselt mahukaks.

Mis puudutab teabe valdamise

vormi ja kohta, siis eelnõuga

kavandatava HMS § 71 lg 5 on

mõeldud kohalduma automaatse

haldusakti andmisel ning

automaatse toimingu või

menetlustoimingu sooritamisel.

Praktikas tähendab see, et teave

96

avaldatakse üldjuhul koos

haldusaktiga või muul selgelt

seostataval viisil, mis võimaldab

isikul otsuse tegemise aluseid

mõista.

Säte ei välista ega nõua, et kogu

teave peaks olema kirjas üksnes

konkreetses haldusaktis. Kui

valdkonnaseaduses või määruses

on automaatse menetluse

kasutamine ning kasutatavad

andmekogud selgelt ja

arusaadavalt reguleeritud ning

haldusaktis on sellele selgelt

viidatud, võib see olla piisav,

eeldusel et adressaadil on tegelik

võimalus vastavale teabele ligi

pääseda ja seostada see oma

konkreetse juhtumiga. Seega on

võimalik kombineeritud

lähenemine, kus üldine loetelu on

sätestatud seaduse või määruse

tasemel ning konkreetse

haldusakti puhul antakse vastav

viide või lühem kokkuvõte.

Andmekogu vs infosüsteem

kasutamise tähenduse erinevus. Andmekogu tähistab konkreetset

andmete kogumit. Infosüsteem

võib olla tehniline lahendus või

97

otsust toetav süsteem, mis kasutab

mitme andmekogu andmeid või

rakendab otsustusloogikat.

Infosüsteemi üldise

toimimisloogika avalikustamine

läheb kaugemale sellest, mis on

vajalik menetlusosalise õiguste

tagamiseks. Seega on eelnõu lg-st

4 (algses eelnõu versioonis lg 5)

välja jäetud andmete avaldamise

kohustus infosüsteemide

kasutamise kohta.

8 Eelnõu § 71 lõige 6 sätestab, et automaatsele haldusaktile

või toimingule lisatakse kasutatud otsustuspõhimõtete ja

kriteeriumide selgitus sellises ulatuses, mis võimaldab

menetlusosalisel mõista otsuse aluseid.

HMS-i § 56 lõike 4 kohaselt haldusakti andmise faktilist alust

ei pea põhjenduses näitama, kui haldusakti adressaadi taotlus

rahuldati ja kolmanda isiku õigusi ega vabadusi ei piirata.

Samas kavandatud lõikes 6 on aga öeldud, et automaatsele

haldusaktile või toimingule lisatakse kasutatud

otsustuspõhimõtete ja kriteeriumide selgitus sellises ulatuses,

mis võimaldab menetlusosalisel mõista otsuse aluseid. Miks

siin on tehtud erisus, kui taotlus rahuldatakse, siis miks on see

siin oluline? Kas siin on mõeldud nii positiivset kui ka

negatiivset haldusakti? Kui jah, siis miks ka positiivsele

haldusaktile on seda vaja kui rahuldatakse isiku taotlus?

Kuivõrd isikute ootused on väga erinevad, siis võib ka see

infovajadus olla erinev, kas on mõistlik seda sellisel kujul

sinna haldusakti panna, eriti kui need põhimõtted on juba

Antud selgitus.

Eelnõuga kavandatava HMS § 71

lg 6 eesmärk on tagada automaatse

haldusmenetluse puhul otsuse

adressaadile arusaadavus ja

läbipaistvus olukorras, kus otsus

või toiming tehakse infosüsteemi

poolt ilma haldusorgani nimel

tegutseva ametniku sekkumiseta.

Säte täidab automaatse

otsustamise kontekstis täiendava

menetlusgarantii rolli ning on

seotud nii haldusmenetluse

üldpõhimõtetega kui ka isiku

õigusega saada sisulisi selgitusi

automatiseeritud otsuste aluste

kohta.

Selgitame, et eelnõuga

kavandatava HMS § 71 lg 6 ei ole

Eelnõu uue versiooni lõike 5

sõnastust muudetud viisil, et

otsustuspõhimõtete selgitus on osa

põhjendamiskohustuse täitmisest.

Uus sõnastus kinnitab, et HMS §

56 kohaldub täies ulatuses ning

välistab tõlgenduse, et lõige 5 on

lex specialis, mis asendaks üldise

põhjendamiskohustuse.

98

seaduse ja määruse tasemel reguleeritud? Kas siin ei piisaks

ka viitest õigusaktile, kus on detailne regulatsioon, mida

inimene saab lugeda, mis põhimõtete ja reeglite alusel on

haldusakt antud?

E-teenuste maailmas tähendaks see seda, et mugavad ja lihtsad

e-teenused muudetakse täis bürokraatliku teksti, mis pärsib e-

teenuste kasutamist.

mõeldud HMS § 56 lg-s 4

sätestatud põhjendamiskohustuse

erandit kõrvale jätma ega

tühistama.

Muudetud lg 6 sõnastust (uues

eelnõu versioonis lg 5), kuna

HMS §-st 56 tulenev

põhjendamiskohustus on üldine ja

kehtib kõikidele kirjalikele

haldusaktidele, sh automaatsetele.

Säte on kohaldatav nii positiivsete

kui ka negatiivsete automaatsete

haldusaktide ja toimingute puhul.

Ka positiivse otsuse korral võib

olla isiku jaoks oluline mõista

otsuse aluseid, näiteks selleks, et

veenduda kasutatud andmete

õigsuses. Automaatse otsustamise

puhul ei ole isikul alati võimalik

tajuda otsuse loogikat nö.

menetluse käigus, mistõttu

hilisem selgitus on olulisem kui

tavamenetluses, kus isik suhtleb

vahetult ametnikuga.

Nõustume, et isikute infovajadus

võib olla erinev ning et

otsustuspõhimõtted ja

kriteeriumid on paljudel juhtudel

juba seaduse või määruse tasemel

99

reguleeritud. Eelnõuga

kavandatava HMS § 71 lg 6 ei

eelda nende normide

ümberkirjutamist. Sätte sõnastus

„sellises ulatuses, mis võimaldab

menetlusosalisel mõista otsuse

aluseid“ annab haldusorganile

paindlikkuse esitada selgitus

proportsionaalsel ja praktilisel

viisil. See võib tähendada lühikest

ja lihtsas keeles esitatud

kokkuvõtet, viidet asjakohasele

õigusaktile või selgituse

kättesaadavaks tegemist

infosüsteemi kaudu.

9 Palume täpsustada HMS ja eriseaduses sätestatud

regulatsioonide kohaldatavust.

Kas eelnõuga lisatavad sätted automaatmenetluse kohta

tähendavad seda, et igas eriseaduses ei pea enam eraldi

automaatmenetluste sätteid lisama, vaid saab tugineda nendele

HMS-i sätetele?

Kas eriseadustes võib automaatmenetluse regulatsiooni

sätestada ja ka nendest teha erandeid, sest endiselt ei piisa

nendest tänapäevaste menetluste läbiviimiseks? Näiteks

seletuskirja lk 12 on öeldud nii: „Kui valdkonnaseadus näeb

ette automaatse haldusmenetluse võimaluse...“.

Seega ei ole see meie arvates eelnõust ja seletuskirjast üheselt

välja loetav ning palume seda täpsustada.

Antud selgitus.

HMS § 71 kui üldvolitusnorm.

Eelnõuga kavandatav HMS § 71 lg

1 on üldnorm, mis kohaldub nii

nagu kohaldub HMS tervikuna

kõikidele haldusmenetlustele.

Seega kohaldub ka uus

kavandatav automaatse

haldusmenetluse norm mistahes

haldusmenetlusele.

HMS on üldseadus, mis reguleerib

haldusmenetlust tervikuna. HMS

§ 2 lg 1 määratleb

haldusmenetluse kui

„haldusorgani tegevus määruse

või haldusakti andmisel, toimingu

Seletuskirja on täiendatud osas,

mis puudutab kavandatava HMS §

71 lg 1 rakendamist üldnormina.

100

sooritamisel või halduslepingu

sõlmimisel“. Kavandatav HMS §

71 lg 1 annab haldusorganile

kaalutlusõiguse („võib“) kasutada

automaatset haldusmenetlust. See

on kooskõlas HMS §-ga 4, mis

reguleerib kaalutlusõigust üldiselt.

Kuna üldnorm annab juba

õigusliku aluse automaatse

haldusmenetluse kasutamiseks,

siis ei ole erinorme eriseadustes

tingimata vaja. Üldnorm toimib

sarnastelt teistele HMS

üldnormidele (nt vormivabadus §

5 lg 1, elektroonilise haldusakti

võimalus § 55 lg 3) ja on

kooskõlas haldusmenetluse

seaduse süsteemiga.

10 Eelnõu § 2 täiendatakse avaliku teabe seaduse § 28 lõiget 1

punktiga 313 järgmises sõnastuses „313) teave automaatses

haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi funktsiooni

ja toimimise loogika kohta ning teave, kuidas tagatakse

sellise infosüsteemi kasutusele

võtmisega põhiõigustele kaasnevate riskide

leevendamine;“.

Tavapärastel haldusaktidel ei ole seda nõuet, st põhiõiguste

riskide leevendamise kohta infot, aga automaatsetel peab

olema. Kas see on mõistlik ja põhjendatud erisus või saaks

seda kuidagi teisiti lahendada?

Antud selgitus.

Selgitame, et automaatse

haldusmenetluse puhul on

tegemist kvalitatiivselt erineva

olukorraga võrreldes

tavamenetlusega, mis viiakse läbi

ametniku poolt. Automatiseeritud

otsustamine võib olla isiku jaoks

vähem hoomatav ning selle

toimimise loogika ja

otsustusprotsessi alused ei ole

menetluse käigus vahetu suhtluse

kaudu nähtavad. Samuti võivad

101

Näiteks info kodulehel, portaali kasutustingimustes või

teenuse kirjelduses. Kas siin ei peaks ka eristama olukordi, kus

isiku taotlus rahuldatakse, siis ei ole inimese jaoks see info

üldjuhul nii oluline. Kui aga keeldutakse automaatselt, siis sel

juhul võib inimene tunda huvi miks ja soovib täpsemalt

lugeda, aga ka siis tõenäoliselt sooviks ta rohkem infot, kui

sinna haldusaktile on mõistlik panna, et see haldusakti liigselt

ei koorma ebaolulise infoga.

Kas sätte kohaselt on mõeldud, et kui rahvastikuregistris

viiakse läbi automaatset haldusmenetlust, kas siis peab

rahvastikuregistri kasutusele võtmisega kaasnevate

põhiõiguste riskide leevendamisest rääkima või on siin

mõeldud ikkagi konkreetse automatiseerimise

funktsionaalsuse kasutusele võtmisega kaasnevatest riskidest?

automatiseeritud süsteemid kaasa

tuua spetsiifilisi põhiõiguste riske,

nagu andmete väärkasutus,

ebaõiged seosed andmekogude

vahel, läbipaistmatu

otsustusloogika või kallutatuse

oht. Seetõttu on põhjendatud, et

automaatse haldusmenetluse

korral kehtib täiendav

avalikustamise kohustus, mida

tavapäraste haldusaktide puhul ei

ole vajalik eraldi sätestada.

Eelnõuga kavandatav muudatus

AvTS § 28 lg 1 p-s 313 ei ole

mõeldud täitmiseks konkreetse

haldusakti kaudu ega eelda, et

põhiõiguste riskide leevendamise

kohta käiv teave esitatakse igal

üksikjuhul adressaadile koos

otsusega. Tegemist on üldise

avalikustamise kohustusega,

mis tuleb täita teabevaldaja

veebilehel või muus avalikult

kättesaadavas keskkonnas. Seega

eesmärk ei ole koormata

haldusakte liigse ja adressaadi

jaoks ebaolulise teabega eha

vähendada e-teenuste

kasutajasõbralikkust.

Säte ei erista positiivset ja

negatiivset haldusakti, kuna AvTS

§ 28 reguleerib üldist teabe

102

avalikustamist, mitte konkreetse

menetlusosalise teavitamist.

Samas aitab sellise teabe

olemasolu avalikkusel ja

üksikisikul vajaduse korral

paremini mõista automaatse

haldusmenetluse toimimist.

Selgitame, et kavandatava AvTS §

28 lg 1 p-s 313 ei ole mõeldud

kogu andmekogu või infosüsteemi

ajaloolise kasutuselevõtu või

üldise toimimisega kaasnevate

põhiõiguste riskide kirjeldamist.

Avalikustamise kohustus

puudutab konkreetse automaatse

haldusmenetluse või

automatiseeritud funktsionaalsuse

kasutusele võtmist ja toimimist.

See tähendab seda, millist

otsustusloogikat vastav

automatiseeritud lahendus

rakendab ning milliseid meetmeid

on rakendatud just selle

konkreetse automatiseerimisega

kaasnevate põhiõiguste riskide

leevendamiseks.

11 Seletuskirja täpsustamise ettepanekud:

11.1. Seletuskirja leheküljel 1 on kirjas nii: „Ilma selge

õigusliku raamita võib kodanik tunda, et ta ei saa aru, miks

mingi otsus tehti, või ei tea, kuidas seda vaidlustada.“ Isiku

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

11.1. Seletuskirja vastavat lauset

on muudetud viisil, mis rõhutab, et

Seletuskirja vastavalt tagasisidele

osaliselt täiendatud.

103

jaoks on oluline info, mida talle automaatmenetluste kohta

antakse, mitte õiguslik raam. Teeme ettepaneku muuta seda

lauset.

11.2. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Teisisõnu – see on protsess,

kus arvuti tarkvara teeb otsuse ametniku või menetleja

asemel.“ Miks siin on ametnik ja menetleja eraldi välja

toodud? Ametnik on ju ka menetleja.

11.3. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Juba praegu kasutatakse

automaatset haldusmenetlust mitmes valdkonnas, kuid puudu

on sõnaselge õiguslik raamistik, mis määraks automaatse

haldusmenetluse rakendamise piirid ja kaitsemehhanismid.“

Mida selle lauseosaga on eelnõust täpselt eelnõust

mõeldud?

11.4. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „Automaatse menetluse

kasutuselevõtt ei avalda haldusorganitele ega inimestele

kohest mõju, kuna selle rakendamine on vabatahtlik.“ Palume

täpsustada, sest automaatsel menetlusel on nii isikule, kui

ka haldusorganile mõju, mis avaldub kohe kui see

automaatotsus vastu võetakse nt menetluse kiirus ja

ökonoomsus jne.

Kuigi automaatne menetlus aitab menetlusi nii ametniku ka

inimese jaoks lihtsamaks ja kiiremaks muuta, siis kindlasti ei

tohiks jätta mainimata, et automaatmenetluste välja

arendamisel on suur mõju, - mida keerukam ja enamate

tingimustega on menetlus, seda suurem see koormus

haldusorganile automaatmenetlust välja töötada. Seda peaks

seletuskirjas juba esimestel lehekülgedel mainima.

selge õiguslik regulatsioon loob

aluse isikule arusaadava ja

läbipaistva teabe andmiseks

automaatse menetluse, otsuse

aluste ja vaidlustamisvõimaluste

kohta.

11.2. Nõustume, et ametniku ja

menetleja eraldi esiletoomine ei

ole vajalik. Seletuskirja vastavalt

tagasisidele muudetud.

11.3. Viidatud lauseosa all on

mõeldud, et kuigi automaatseid

otsuseid antakse praktikas juba ka

praegu, ei ole olnud seni HMS-is

selget regulatsiooni, mis määraks

automaatse haldusmenetluse

lubatavuse tingimused, piirid ja

menetlusgarantiid (nt läbipaistvus,

selgitamiskohustus, inimese

sekkumise võimalus).

11.4. Selgitame, et lauses peetakse

silmas seda, et eelnõu

vastuvõtmine iseenesest ei too

automaatselt kaasa muudatusi,

kuna automaatse

haldusmenetluse kasutamine on

haldusorganile võimalus mitte

kohustus.

104

11.5. Seletuskirja lk 1 on öeldud: „See omakorda toob pikas

perspektiivis kaudse mõjuna kaasa halduskoormuse

vähenemise.“ Rahvastikuregistri näitel võib öelda, et see

mõju tuleb kohe, seda ei pea hindama pikas perspektiivis.

11.6. Seletuskirja lk 2 on öeldud: „Võimalikud riskid, näiteks

valeandmete kasutamine või profiilianalüüsi ebaõige

tõlgendamine, on ennetatavad ja maandatavad eelnõus

sätestatud kaitsemeetmetega.“ Mida siin on täpselt

mõeldud?

11.7. Seletuskirja lk 2 on öeldud: „Eelnõul on puutumus

Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega (EL) 2016/679

(edaspidi IKÜM), täpsustades IKÜM automaatse

haldusmenetluse ja profiilianalüüsi käsitlevaid üldisi sätteid.“

Kas eelnõu dubleerib antud määrust teatud küsimustes? Küsime seetõttu, et ei tekiks olukorda, kus eelnõu ja määrus

võivad minna vastuollu.

11.8. Seletuskirja lk 7 on öeldud: „Teavitamine võib aset leida

nii enne kui ka pärast haldusakti andmist.“ Kas edaspidi võib

see teavitamine toimuda siis nii enne kui ka pärast? Küsime seetõttu, et rahvastikuregistri valdkonnas

automaatkannete regulatsiooni puhul on antud suunis, et see

teavitamine peab toimuma enne, et isiku oleks võimalik

loobuda, kui ta ei taha, et tema kohta võidakse teha

automaatmenetlus, ja minna kohapeale avaldust esitama.

11.5. Nõustume, et teatud

valdkondades, sh

rahvastikuregistri näitel, võib

halduskoormuse vähenemise

mõju avalduda kohe, kuid eelnõus

on mõeldud kõiki aspekte mitte

ainult konkreetseid juhtumeid.

11.6. Viidatud lauses peetakse

silmas eelnõus sätestatud

kaitsemeetmeid, nagu kohustus

teavitada automaatsest

menetlusest, anda selgitusi otsuse

aluste kohta, tagada isiku õigus

vahetule kontaktile menetlejaga,

võimalus vaidlustada automaatne

otsus ning keeld kasutada

automaatset menetlust

vaidemenetluses ja menetluse

uuendamisel.

11.7. Eelnõu ei dubleeri IKÜM-i

sätteid ega loo nendega vastuolu.

Vastupidi, eelnõuga täpsustatakse

IKÜM-st tulenevaid üldisi

põhimõtteid haldusmenetluse

kontekstis, eelkõige seoses

automatiseeritud otsustamise

lubatavuse ja

menetlusgarantiidega. IKÜM

jätab mitmes küsimuses

liikmesriikidele otsustusruumi

105

ning eelnõu kasutab seda ruumi,

sätestades täiendavad tagatised

automaatse haldusmenetluse

puhul.

11.8. Sätte eesmärk on

võimaldada paindlikku

teavitamist, arvestades erinevate

valdkondade ja menetluste

eripära. Eelnõu ei sea

kohustuslikku reeglit, et

teavitamine peab toimuma nii

enne kui ka pärast haldusakti

andmist, vaid jätab haldusorganile

võimaluse valida sobiv ajastus.

Kui valdkonnaspetsiifiline

regulatsioon, nagu

rahvastikuregistri

automaatkannete puhul, näeb ette

teavitamise enne automaatse

menetluse läbiviimist ning isikule

loobumisvõimaluse andmise, on

see jätkuvalt lubatud ja kooskõlas

eelnõuga.

10. Tartu Ülikool

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

1 Muudatuse kooskõla siseriikliku õigusega

Eesti Vabariigi Põhiseaduse § 3 lõikest 1 tuleneb üldine

seadusereservatsiooni põhimõte, mille kohaselt tohib

riigivõimu teostada üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas

Antud selgitus.

Nõustume, et automatiseeritud ja

inimliku otsustusprotsessi vahel

106

olevate seaduste alusel. Iga isiku õigusi ja kohustusi mõjutav

riigivõimu teostamine peab tuginema seadusandja poolt

kehtestatud normatiivsele alusele, tagamaks selle

demokraatliku legitimeerituse, õigusselguse ning kaitse

meelevaldse halduspraktika eest. Täitevvõimu tegutsemise

aluseks olev volitusnorm ning vastavad menetlusnormid

peavad olema seda täpsemad, mida intensiivsem on

põhiõiguste riive.5

Kavandatav HMS § 71 lg 1 sätestab, et haldusorganil on õigus

kasutada haldusaktide andmisel, toimingute ja

menetlustoimingute sooritamisel arvutiprogrammil põhinevat

automaatset haldusmenetlust, ilma et selleks oleks vaja

täiendavat eriseadusest tulenevat volitusnormi. Seega

käsitatakse automaatotsust ühe võimaliku menetlusvormina,

mille kasutamine sõltub haldusorgani otsustusest ning mida

võib rakendada igal juhul, kui haldusorganil on pädevus

vastav haldusakt anda.

Normi sõnastus ei erista automaatse menetluse kasutamise

lubatavust otsuse liigi, kaalutlusruumi ulatuse ega

määratlemata õigusmõistete esinemise järgi. Automaatne

menetlus on lubatud ka olukordades, kus haldusorganil tuleb

teha sisulisi kaalutlusotsuseid või sisustada abstraktseid

õiguslikke standardeid. Seaduseelnõu seletuskirjast võib

tuletada, et Justiits- ja Digiministeerium on seisukohal, et

asjaomane seadusmuudatus täidab nõuet reguleerida

„automaatse haldusmenetluse kasutamist sõnaselgelt

seaduses, määrates, millises ulatuses ja tingimustel võib

esinevad sisulised erinevused

otsuste kujunemises,

põhjendatavuses ja jälgitavuses

ning et need erinevused eeldavad

seadusandlikke

menetlusgarantiisid.

Eelnõu eesmärk ei ole samastada

automaatset haldusakti menetleja

poolt antud haldusaktiga

otsustamise sisulises mõttes, vaid

käsitleda automaatset menetlust

ühe võimaliku menetlusvormina

haldusorgani pädevuse

teostamisel. Just nimetatud

erinevuste tõttu nähakse eelnõus

automaatse haldusmenetluse

kasutamisele ette eraldi ja

täiendavad piirangud ning

kaitsemehhanismid, mida

tavamenetluses ei ole vaja

sõnaselgelt reguleerida.

Kavandatava HMS § 71 eesmärk

on luua üldine seaduslik alus

automaatse haldusmenetluse

kasutamiseks olukordades, kus

haldusorganil on juba seadusest

tulenev pädevus vastav haldusakt

anda või toiming sooritada. Säte ei

vabasta haldusorganit kehtivatest

5 Vt ka: RKPJKo 12.10.2017, 5-24-25/17, p 48; RKPJKo 20.03.2014, 3-4-1-42-13, punkt 41. Põhjalikumalt ka M. Ernits. § 3. Kommentaarid 1–208 ja 230–275 ja T. Pajuste. §

3. Kommentaarid 209–229. – U. Lõhmus (peatoim.). Eesti Vabariigi põhiseaduse kommentaarid. Eesti Teaduste Akadeemia Riigiõiguse Sihtkapital. 2023, komm 104 jj.

107

haldusorgan teha otsuseid ilma ametniku vahetu

sekkumiseta.“6

Vastava seisukoha õigsuses tuleb kahelda põhjusel, et

automaatotsust ei ole võimalik samastada inimese poolt tehtud

otsustega. Automaatselt koostatud haldusakt ja ametniku poolt

välja antud haldusakt on sisuliselt erinevad. Erinevuse tuum

seisneb selles, kuidas otsus tehakse, selle kvaliteedis ning

samuti sellest tulenevast otsuse kontrollitavuses.

Ametniku poolt välja antud haldusakt põhineb hindaval

otsustusprotsessil. Ametnik ei võta asjaolusid vastu pelgalt

andmekogumina, vaid liigitab need õiguslikult, kaalub

asjakohaseid asjaolusid ja põhjendab, miks just need asjaolud

olid otsuse tegemisel olulised ja teised mitte. Otsus põhineb

inimlikul tõlgendamisel, õiguslikul subsumptsioonil ja

normatiivsel hindamisel. See võimaldab samal ajal ka otsuse

kontrollitavust: kolmandad isikud saavad põhjenduse ja

toimiku alusel aru, kuidas ametiasutus on faktidest tulemuseni

jõudnud. Lisaks on otsus seostatav konkreetse isikuga, mis

tagab isikliku vastutuse.

Automaatselt koostatud haldusakt on seevastu sisult reeglite-

ja andmepõhine. Otsus tehakse eelnevalt kindlaksmääratud

otsustusreeglite või statistiliste mudelite kohaldamise abil

sisestatud andmetele. Süsteem ei hinda üksikjuhtumit

individuaalse õigusliku kaalumise mõttes, vaid liigitab selle

eelnevalt määratletud kategooriatesse. Sellest lähtuvalt on eriti

tehisintellekti ja masinõppe lahenduste abil genereeritud otsus

põhjendatav ainult piiratud ulatuses: küll on võimalik

materiaalõiguslikest ega

menetlusõiguslikest piirangutest

ega anna iseseisvat volitust

põhiõigusi intensiivsemalt

riivavate otsuste

automatiseerimiseks. Automaatset

menetlust saab kasutada üksnes

juhul, kui see on kooskõlas

kehtiva õigusega, sh haldusõiguse

üldpõhimõtete, põhiõiguste kaitse

ning valdkonnaspetsiifiliste

erinormidega.

Eelnõuga ei jäeta automaatse

menetluse kasutamise ulatust

piiritlemata. Vastupidi,

kavandatav HMS § 71 sisaldab

mitut sisulist ja õiguslikult siduvat

piiranut. Automaatne menetlus ei

ole lubatud olukordades, kus isiku

ärakuulamine on kohustuslik,

menetluse uuendamisel ega

vaidemenetluses. Samuti on

menetlusosalisel alati õigus

isiklikule kontaktile haldusorgani

nimel tegutseva isikuga ning õigus

saada selgitusi otsuse aluste kohta.

Need sätted välistavad automaatse

menetluse kasutamise juhtudel,

kus otsuse õiguspärasus eeldab

6 SK lk 4.

108

kirjeldada, milliseid reegleid või parameetreid on rakendatud,

kuid üldiselt mitte seda, miks need konkreetsel juhul on

asjakohased.7 Eriti keerukamate süsteemide puhul ilmneb

automaatlahenduste ning eeskätt tehisintellekti abil

genereeritud automaatlahenduste puhul nn musta kasti

omapära: tee sisendist väljundini on ka seda rakendava asutuse

jaoks vaid piiratud ulatuses selge.8

Eelöeldust lähtuvalt on inimese ja tehnoloogia abil tehtud

otsuse jälgitavus sisuliselt erinev. Kui inimese otsust saab

rekonstrueerida keele, argumenteerimise ja juriidilise loogika

abil, siis automatiseeritud otsuste puhul jääb sageli ebaselgeks,

millised kaalutlused, seosed või kriteeriumid olid konkreetsel

juhul otsustavad. Seetõttu on ka vastutus sisuliselt erinev:

otsust ei saa omistada konkreetsele otsustajale, vaid ainult

süsteemi disainile ja abstraktsele arvutiprogrammile, mis

nõrgendab otsuse individuaalset vastutuse mõõdet ja eeldab

selle eraldi reguleerimist.9

Sisu poolest on tegemist seega kahe olemuslikult erineva

otsuse tüübiga: inimese haldusakt või toiming on normatiivselt

põhjendatud üksikotsus, automaatne haldusakt on

reeglipõhine või statistiline klassifikatsioon. Just need

erinevused põhjendatuses, jälgitavuses ja vastutuse

omistatavuses selgitavad, miks neid kahte ei saa mõista

sisuliselt võrdväärsete riiklike otsustusvormidena.

sisulist kaalutlust, määratlemata

õigusmõistete individuaalset

sisustamist või normatiivset

hindamist.

Seetõttu ei saa nõustuda väitega,

et seadusandja jätaks eelnõuga

automatiseerimise ulatuse ja

intensiivsuse piiritlemata ning

täielikult haldusorgani otsustada.

Haldusorgan ei saa automaatset

menetlust kasutada meelevaldselt

ega kõrvale kalduda

menetlusgarantiidest, vaid üksnes

seaduse raamides ja nendes

olukordades, kus otsus on

olemuselt formaliseeritav,

reeglipõhine ja objektiivsetel

andmetel põhinev.

Vastutuse ja kontrollitavuse osas

selgitame, et automaatse

haldusakti puhul jääb vastutus

haldusorganile kui haldusakti

andjale. Automaatne otsustamine

ei vabasta haldusorganit

haldusakti õiguspärasuse eest

7 M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence,

and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 23 j. 8 Vt sel teemal põhjalikumalt nt I. Pilving, M. Mikiver. Kratt haldusorganiks: algoritmilised otsused ja haldusõiguse põhimõtted. Kohtute aastaraamat, 2019. 9 M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence,

and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 27 j.

109

HMS § 71 lg 1 ei sisalda ühtegi sisulist piirangut ega

kriteeriumi selle kohta, millistel juhtudel, millise

intensiivsusega õiguste riive korral või millist liiki

haldusotsuste puhul on automaatse, sh tehisintellekti abil

genereeritud menetluse kasutamine lubatav. Norm ei erista

näiteks juhtumeid, kus automaatne menetlus mõjutab üksnes

haldusakti tehnilist vormistamist, olukordadest, kus

automatiseerimine mõjutab otsuse sisulist kujunemist.10

Täiendavalt väärib tähelepanu, et lähtuvalt seaduse eelnõust ei

ole riigil ka kavas koordineerida haldustegevuse

automatiseerimisega seotud küsimusi ega hinnata konkreetselt

nende mõju. Nagu kinnitab ka seaduse seletuskiri, on

automaatse menetluse rakendamine haldusorganile

vabatahtlik ning “[m]õju ulatus sõltub [üksnes] sellest, kui

laialdaselt seda menetlust kasutama hakatakse – mida laiem on

kasutus, seda suurem on mõju nii elanikkonnale kui ka

avalikule sektorile tervikuna.”11 Seletuskirjast ei järgne

õiguslikku ega sisulist hinnangut võimalike mõjude kohta,

vaid tõdetakse kokkuvõtvalt, et väheneb halduskoormus.

Puudub ka hinnang kulude kohta, mida automatiseeritud

menetluse süsteemide ülalpidamine ning nende vajalik

turvalisuse tagamine endaga kaasa toob. Sellise regulatsiooni

selgust ja kindlust (PS § 3) ei saa seetõttu pidada piisavaks.

Nagu ülalpool selgitatud, on just tehisintellekti abil

genereeritud automaatotsuste üheks omapäraks konkreetse

vastutuse taandumine ning otsuste läbipaistmatus. Seda

selgemini peab seetõttu olema reguleeritud vastutuse

kandmine, kui avalik võim otsustab neid kasutusele võtta.

vastutamisest ega välista

kohtulikku kontrolli. Haldusakti

vaidlustamisel hinnatakse

jätkuvalt nii otsuse õiguspärasust,

kasutatud andmete õigsust kui ka

menetlusnormide järgimist.

Automaatse menetluse eripärast

tulenevalt on eelnõus ette nähtud

täiendav läbipaistvus- ja

selgitamiskohustus, mis aitab

tagada otsuste kontrollitavuse ka

automatiseeritud otsuste puhul.

Tagasisides viidatud Hollandi

SyRI juhtum kinnitab pigem

vajadust selge ja piirava

regulatsiooni järele, mitte

automaatse menetluse üldist

lubamatust. Eelnõu lahendus

erineb SyRI süsteemist, kuna see

ei võimalda massilist ja

läbipaistmatut riskiskooringut ega

uute õigusi intensiivselt riivavate

automatiseeritud

järelevalvemehhanismide

kasutuselevõttu ilma selge

õigusliku aluseta.

Järelevalvemenetluses

kasutatavad automatiseeritud

10 Ei saa välistada, et ka väljaspool IKÜM art 22 toimeala võib keerukamate tehnoloogiate, nagu iseõppivate algoritmide abil oluliste haldusotsuste tegemiseks osutuda mõnel

juhul PS § 3 lg‑st 1 tulenevalt vajalikuks asjakohane menetluslik volitusnorm. Arvutivõrgus: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-21-979/44 . 11 SK lk 1.

110

Tähelepanuta ei saa tänases olukorras ka jääda

julgeolekuohud, mis kaasnevad olukorraga, kus üksikud

haldusorganid saavad endamisi ja iseseisvalt otsustada, mis

ulatuses, kuidas ja milliste tehnoloogiliste lahenduste abil

riigikorraldust automatiseerida. Sellise lahendusega kaasevad

potentsiaalsed ohud, mis võivad tuleneda nt võõrvõimude või

ka lihtsalt pahatahtlike inimeste poolt koordineeritud

rünnakutest süsteemidele, teiste riikide või korporatsioonide

huvides installeeritud tarkvarast jne vajavad maandamist enne

seda, kui regulatsioon vastu võetakse.

Automatiseeritud toimingud tulevad kõne alla ka haldusorgani

algatusel alustatud järelevalvemenetluses, kus

massandmevõrdlust kasutades on võimalik automaatselt

tuvastada erinevate rikkumiste fakte.12 Nii on

õiguskirjanduses väljendatud seisukohta, et kuivõrd

järelevalve ettevalmistamise eesmärgil massisikuandmete

töötlemine tähendab intensiivset eraelu puutumatuse riivet, ei

ole andmete automatiseeritud võrdlus konkreetsete

haldusmenetluste jaoks loodud üldiste volitusnormide alusel

lubatav.13

Regulatsioon vastab seega küll näiliselt põhiseaduse § 3 lg-st 1

tulenevale seaduslikkuse põhimõttele, kuna automaatne

haldusmenetlus kui riigivõimu teostamise vorm on otsesõnu

sätestatud seaduses. Automaatse, sh tehisintellekti abil

genereeritud haldusmenetluse üldine ja diferentseerimata

andmevõrdlused peavad ka

edaspidi tuginema

selgesõnalistele

materiaalõiguslikele

volitusnormidele ning vastama

isikuandmete kaitse ja põhiõiguste

proportsionaalsuse nõuetele.

Julgeoleku- ja küberturvalisusega

seotud riskide osas tuleb

arvestada, et infosüsteemide

arendamine ja kasutamine

avalikus sektoris allub juba

kehtivale riiklikule

küberturvalisuse, andmekaitse ja

infosüsteemide turbe

regulatsioonile. Kavandatav HMS

§ 71 ei vabasta haldusorganeid

nendest kohustustest ega anna

erandit riigi infosüsteemide

kooskõlastus-, turbe- ja

järelevalveraamistikest.

Leiame, et kavandatav

regulatsioon vastab põhiseaduse §

3 lg-st 1 tulenevale

seadusreservatsiooni põhimõttele.

12 Näiteks kaugseire (droonid, satelliidiandmed, aerofotod) abil kogutud andmete automaatse võrdlemise varasemate andmetega ning nende alusel

ettekirjutuse/sunniraha/tagasinõude määramise. Vt põhjalikumalt ka Algoritmiliste süsteemide mõjude reguleerimise väljatöötamise kavatsus („krati VTK“), lk 12 jj, samuti M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine Intelligence,

and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 27. 13 M. Mikiver, N. Siitam. Massisikuandmete sõelumine kui haldusmenetluse ettevalmistus: õppetunnid Euroopa Kohtu otsusest asjas C-175/20. Juridica 2023/7, lk 596-597.

111

lubatavus tähendab, et seadusandja on jätnud otsustamise

automatiseerimise ulatuse ja intensiivsuse osas sisuliselt täies

ulatuses haldusorgani otsustada. Seetõttu tuleb asuda

seisukohale, et kavandatud regulatsioon ei ole sisuliselt

kooskõlas üldise seadusereservatsiooni põhimõttega, kuna

vabal volil haldusorganite poolt rakendatavate

automaatotsuste puhul ei ole tagatud haldusotsuste

demokraatlik legitimeeritus, õigusselgus ega inimese piisav

kaitse meelevaldse halduspraktika eest.

Eelöeldut näitlikustab muuhulgas Hollandi kogemus ja sellest

sündinud kohtuvaidlus. Nimelt kasutasid Hollandi

sotsiaalvaldkonna haldusorganid SyRI (Systeem Risico

Indicatie) riskihindamise süsteemi, mis töötles suures mahus

andmeid, et tuvastada võimalikke sotsiaaltoetuste, maksude ja

muude hüvede kuritarvitajaid. Süsteem toetus laiale andmete

ristkasutamisele eri riigiasutuste vahel, kasutades muuhulgas

automatiseeritud ja masinõppepõhiseid riskiskooringuid.

Praktikas tõi see kaasa olukordi, kus peresid hakati

intensiivselt kontrollima, toetusi peatati või nõuti tagasi ning

mitmel juhul seati kahtluse alla vanemate võimekus lapsi

kasvatada. Mõnel juhtumil viis see laste ajutise või püsiva

perest eraldamiseni. Teistel puhkudel kaasnesid perede

sotsiaalse ja majandusliku olukorra halvenemisega vaimse

tervise kriisid kuni enesetappudeni välja. Süsteemi toimimise

mõju ning sellest tingitud tagajärjed tulid laiemalt ilmsiks alles

pärast mitmeaastast SyRI kasutamist.

Haagi ringkonnakohus otsustas 2020. aasta veebruaris, et

SyRI rikkus Euroopa inimõiguste konventsiooni artiklit 8,

millest tuleneb põhiõigust eraelu puutumatusele. Mh leidis

kohus, et süsteem ei vastanud artikli 8 lõike 2 nõuetele.

Automaatne haldusmenetlus on

eelnõu tasandil sõnaselgelt ette

nähtud ning selle kasutamisele on

kehtestatud sisulised ja

menetluslikud piirangud, mis

tagavad haldusotsuste

demokraatliku legitimeeritusse,

õigusselguse ja isikute

põhiõiguste kaitse.

112

Artikkel 8 lõige 2 lubab eraellu sekkumist üksnes tingimusel,

et sekkumine põhineb selgel ja arusaadaval seaduslikul alusel

ning on proportsionaalne. Kohus rõhutas, et seadus peab

andma inimestele arusaamise, milliseid andmeid, kuidas ja

milleks kasutatakse. SyRI puhul ei olnud selgelt teada,

milliseid riskinäitajaid kasutatakse; ei olnud võimalik hinnata

algoritmi toimimist; andmete suur ulatus ja ristkasutus muutis

süsteemi sisuliselt „mustaks kastiks“. Kohus leidis, et selline

läbipaistmatus ei võimalda inimestel mõista, kuidas nende

andmeid kasutatakse, mistõttu ei ole sekkumine „seaduses ette

nähtud“ artikli 8 tähenduses. Samuti leidis kohus, et seadus

andis riigile liiga laialdased volitused andmeid siduda ja

töödelda. Kohus rõhutas, et seaduslik alus peab olema

piisavalt konkreetne, et kaitsta isikuid meelevaldse või

ülemäärase sekkumise eest. Kohus rõhutas ka, et uute

tehnoloogiate (nt masinõppe riskisüsteemide) rakendamisel on

riigil eriline kohustus tagada kõrgendatud kaitsemeetmed ja

kontroll, et vältida põhiõiguste rikkumist. SyRI puhul sellised

tagatised puudusid. Haagi Ringkonnakohtu otsust peetakse

oluliseks pretsedendiks automaatotsuste, riskiskooringu ja

avaliku halduse automaatse andmetöötluse õiguspärasuse

hindamisel kogu Euroopas.14

2 Muudatuse kooskõla IKÜM-iga

Peame küsitavaks ka eelnõus väljapakutud üldvolituse

kooskõla IKÜM-ga. IKÜM art 22 lg 1 näeb üldpõhimõttena

ette (inimväärikuse põhimõttele tagasiviidava) õiguse olla

mitte automaatotsuste subjektiks: „Andmesubjektil on õigus,

et tema kohta ei võetaks otsust, mis põhineb üksnes

automatiseeritud töötlusel, sealhulgas profiilianalüüsil, mis

toob kaasa teda puudutavaid õiguslikke tagajärgi või avaldab

Antud selgitus.

Kavandatav HMS § 71 loob

siseriikliku õigusliku aluse

automatiseeritud haldusotsuste

tegemiseks IKÜM art 22 lg 2 p b

tähenduses ning sätestab sellega

koos ka kaitsemeetmed, mida

14 Vt põhjalikumalt nt Van Bekkum, Marvin, and Frederik Zuiderveen Borgesius. "Digital welfare fraud detection and the Dutch SyRI judgment." European Journal of Social

Security 23.4 (2021): 323-340.

113

talle märkimisväärset mõju.“. Kõnealust põhimõtet ei

rakendata lg 2 punkti b kohaselt juhul, kui otsus „on lubatud

vastutava töötleja suhtes kohaldatava liidu või liikmesriigi

õigusega, milles on sätestatud ka asjakohased meetmed

andmesubjekti õiguste ja vabaduste ning õigustatud huvide

kaitsmiseks“.

Seega IKÜM lubab täielikult automatiseeritud otsuseid ainult

siis, kui need on:

(1) (liidu või) liikmesriigi õigusega ette nähtud ja

(2) sisaldavad kaitsemeetmeid (õigus inimlikule

sekkumisele, selgitustele, vaidlustamisele (IKÜM art 22 lg 2 p

b)).

IKÜM rõhutab lisaks õigusselguse põhimõtet, millest

tulenevalt peab ka automaatotsuse võimalikkus olema

puudutatud isikutele ettenähtav.15

Lisaks on IKÜM art 22 lg 2 p b) kohaselt täielikult

automatiseeritud otsusete kehtestamisel siseriikliku õiguse

alusel üheks tingimuseks asjakohaste meetmete kehtestamine

andmesubjekti õiguste ja vabaduste ning õigustatud huvide

kaitseks. Sõnaga „asjakohased“ rõhutatakse vajadust

arvestada konkreetse valdkonna automatiseerimise

eripäradega, arvestades vastava automaatotsuse

(sotsiaalvaldkond või ettekirjutus, tegevusloa peatamine või

kehtetuks tunnistamine) ohtudega ja riivatavate

põhiõigustega. IKÜM pp-s 71 tuuakse välja, et „igal juhul

IKÜM selliste otsuste lubatavuse

eeltingimusena nõuab. Seega ei

ole tegemist IKÜM-st

kõrvalekalduva üldvolitusega,

vaid IKÜM-i poolt ette nähtud

liikmesriigi õiguse tasandil

kehtestatud regulatsiooniga.

IKÜM art 22 lg 2 p b kohaselt on

täielikult automatiseeritud otsuse

lubatud juhul, kui need on: 1) ette

nähtud liikmesriigi õigusega ja 2)

sellega on kehtestatud

asjakohased meetmed

andmesubjekti õiguste ja

vabaduste ning õigustatud huvide

kaitseks. Eelnõu täidab mõlemad

tingimused. Automaatne

haldusmenetlus on kavandatava

muudatusega HMS-is sõnaselgelt

reguleeritud ning selle

kasutamisele on kehtestatud

mitmekihiline

kaitsemehhanismide süsteem.

Eelnõus sätestatud kaitsemeetmed

vastavad IKÜM art 22 lg 3 ning

põhjenduse 71 miinimumnõuetele.

15 IKÜM pp 41: “Kui käesolevas määruses osutatakse õiguslikule alusele või seadusandlikule meetmele, ei pea selleks tingimata olema parlamendi poolt vastu võetud

seadusandlik akt, ilma et see piiraks asjaomase liikmesriigi põhiseaduslikust korrast tulenevate nõuete kohaldamist. Selline õiguslik alus või seadusandlik meede peaks siiski

olema selge ja täpne ning selle kohaldamine peaks olema eeldatav isikute jaoks, kelle suhtes seda kohaldatakse vastavalt Euroopa Liidu Kohtu („Euroopa Kohus“) ja Euroopa

Inimõiguste Kohtu praktikale.”

114

tuleks sellise töötlemise korral kehtestada sobivaid

kaitsemeetmeid, mis peaksid hõlmama andmesubjektile

konkreetse teabe andmist ja õigust otsesele isiklikule

kontaktile, õigust väljendada oma seisukohta, õigust saada

selgitust otsuse kohta, mis tehti pärast sellist hindamist, ning

õigust seda otsust vaidlustada. Selline meede ei tohiks

puudutada last.“

Seletuskirja kohaselt on nendeks kaitsemeetmeteks eelnõus

ette nähtud regulatsioon, mille kohaselt peavad automaatses

haldusaktis olema nimetatud andmekogude ja infosüsteemid,

mida otsuse tegemiseks on kasutatud, samuti andmesubjekti

õigus vahetule isiklikule kontaktile haldusorganiga, millest

kohustab seadus andmesubjekti teavitama.16

IKÜM art 22 lg 3 kohaselt kuulub sama artikli teise lõike

punktis b) nimetatud kaitsemeetmete hulka vähemalt õigus

otsesele isiklikule kontaktile vastutava töötlejaga, et

väljendada oma seisukohta ja vaidlustada otsus. Võib küsida,

kas eelnõus kehtestatud regulatsioon, mille kohaselt

haldusorgan peab tagama, et menetlusosalist või taotlejat

teavitatakse sellest, et tal on võimalus vahetule isiklikule

kontaktile haldusorgani nimel tegutseva isikuga, annab

piisavalt selgelt edasi normi eesmärgi, milleks on

andmesubjektile otsuse ülevaatamise õiguse andmine.17

Küsitav on samuti, kas IKÜMi mõte ei ole pigem siiski nõuda

liikmesriigil „asjakohased“ kaitsemeetmete kehtestamist,

lähtuvalt konkreetse automatiseeritava otsustusega kaasnevate

ohtude ja eripärade hindamisest.

Menetlusosalisel on alati õigus

isiklikule kontaktile haldusorgani

nimel tegutseva isikuga, sh õigus

olla ära kuulatud. Lisaks on isikul

õigus saada selgitusi automaatse

otsuse aluste kohta, õigus otsust

vaidlustada ning õigus, et

automaatset menetlust ei kasutata

olukordades, kus see ei ole oma

olemuselt sobiv (nt

ärakuulamiskohustuse korral,

menetluse uuendamisel ja

vaidemenetluses). Need õigused

ei ole üksnes deklaratiivsed, vaid

seovad haldusorgani

otsustusruumi õiguslikult.

Selgitame, et teavitamiskohustus

isikliku kontakti võimaluse kohta

ei ole mõeldud kitsalt tehnilise

informeerimisena, vaid on osa

laiemast menetluslikust garantiist,

mille eesmärk on tagada

andmesubjektile tegelik võimalus

otsuste ülevaatamiseks menetleja

poolt. Seetõttu on kavandatavas

HMS § 71 lg-s 3 selgesõnaliselt

seostatud isiklik kontakt

ärakuulamisõigusega ning see

tagab IKÜM art 22 lg 3 eesmärgi

16 SK lk 8 j. 17 Vt ka: von Lewinski, teoses: Wolff/Brink/v. Ungern-Sternberg (vlj.),BeckOK Datenschutzrecht, DS-GVO Art. 22 komm 50 (Seis: 01.11.2025).

115

sisulise täitmise, mitte üksnes

formaalse teavitamise.

Mis puudutab „asjakohaste“

kaitsemeetmete

valdkonnaspetsiifilist

diferentseerimist, siis eelnõu

lähtub teadlikult kaheastmelisest

regulatsioonimudelist.

Kavandatav HMS § 71 kehtestab

automaatse haldusmenetluse

kasutamise üldised piirid ja

miinimumgarantiid, mis kehtivad

kõigis valdkondades. See ei

välista ega asenda

valdkonnaseadustes täiendavate,

konkreetse automaitseeritava

otsustuse iseloomust tulenevate

kaitsemeetmete kehtestamist.

Vastupidi, IKÜM „asjakohasuse“

nõue eeldabki, et suurema riskiga

või intensiivsemaid põhiõiguste

riiveid kaasa toovad

automatiseeritud otsused peavad

tuginema täpsemale ja kitsamale

valdkondlikule regulatsioonile.

Seega ei ole eelnõu eesmärk ühtne

ja diferentseerimata luba kõikide

automatiseeritud otsuste

tegemiseks, vaid kehtestada selge

ja etteennustatav raamistik, mille

116

sees on automatiseerimine lubatav

üksnes koos IKÜM-ga kooskõlas

olevate kaitsemeetmetega ning

mille puhul jääb seadusandjale ja

valdkonnaspetsiifilisele

regulatsioonile võimalus ja

kohustus riske täiendavalt hinnata

ja maandada.

3 Muudatuse kooskõla tehisintellektimäärusega

Täiendavalt pöörame siinkohal tähelepanu Euroopa

Parlamendi poolt 2024 vastu võetud tehisintellektimäärusele

(TI-määrus (EL) 2024/1689), mille keskse tähtsusega keelud

hakkasid kehtima veebruarist 2025 ja üldised kohustused

kõrge riskiga tehisintellekti süsteemide suhtes muutuvad

siduvaks alates 2. augustist 2026. Nagu nähtub ka Eesti

poliitilistest ning seadusandlikest eesmärkidest laiemalt, on

üheks eelnõuga ette nähtud automaatotsuste oluliseks

rakendusvaldkonnaks tehisintellekti-lahenduste kasutamise

võimaldamine halduses. Sellega seoses märgime järgmist:

TI-määruse jõustumisega ei ole AI kasutamine avaliku sektori

asutuste poolt enam liidu õiguse kohaselt ainult siseriiklike

pädevus- või volituste normide küsimus, vaid sellega on

seotud täiendavad, vahetult kohaldatavad Euroopa õiguse

nõuded. Siinjuures tuleb mh silmas pidada, et haldusasutuste

tehisintellekti süsteemid, mis mõjutavad oluliselt füüsiliste

isikute tervist, ohutust või põhiõigusi, tuleb klassifitseeruvad

üldjuhul kõrge riskiga tehisintellekti süsteemideks (TI-

määruse artikkel 6 koostoimes selle lisaga III). Selliseid

süsteeme tohib kasutada ainult juhul, kui enne nende

kasutamist on kehtestatud dokumenteeritud

riskijuhtimissüsteem, mis käsitleb mh diskrimineerimise ja

Antud selgitus.

Nõustume, et TI-määrus toob

avalikus sektoris tehisintellekti

kasutamisele kaasa olulised

täiendavad ja vahetult

kohaldatavad nõuded, millega

tuleb automaatse haldusmenetluse

rakendamisel arvestada.

Siiski ei ole ega saa olla eelnõu

eesmärk tehisintellekti ammendav

reguleerimine halduses.

Kavandatav HMS § 71 kujundab

raamistiku automaatse

haldusmenetluse kasutamiseks

siseriiklikus õiguses ning

reguleerib küsimust, millistel

tingimustel ja milliste

menetlusgarantiidega on

haldusorganil lubatud kasutada

automatiseeritud otsustamist

haldusmenetluses. TI-määrus

seevastu reguleerib tehisintellekti

Seletuskirja täiendatud osas, mis

selgitab eelnõu ja TI-määruse

vahelist koosmõju.

117

valede otsuste riske (artiklid 9–13 AI Act). Kohustuslik on mh

ka selliste süsteemide tõhus inimjärelevalve, mis tagab, et

automatiseeritud tulemusi saab kontrollida, parandada või

tühistada ning et otsustusvastutus ei kandu tegelikult üle

süsteemile (TI-määrus art 14). Lisaks kehtivad eraldi nõuded

tehnilisele töökindluse ja turvalisuse (mh TI-määrus art 15).

Selle taustal ei piisa siseriiklikust regulatsioonist, mis lubab

avaliku sektori asutustel üldiselt kasutada tehisintellekti oma

äranägemise järgi kõikjal, kus neil on juba materiaalõiguslik

otsustuspädevus. TI-määrus seab tehisintellekti kasutamisele

halduses sisulised ja menetluslikud piirangud, mida tuleb

järgida sõltumata riiklikust õigusest, sh riskide

klassifitseerimise, kaitsemehhanismide ja inimkontrolli osas.

Kuna antud küsimust ja regulatsioonide koosmõju ei ole

käesoleva seadusmuudatuse raames täiendavalt selgitatud

tuleb asuda seisukohale, et siseriiklik regulatsioon võib aidata

kaasa sellele, et sellele tuginevad Eesti haldusorganid jäävad

tähele panemata täiendavalt (otse-)kohalduva EL TI-määruse.

Ka antud küsimuses ei saa asjaomast eelnõud pidada piisavalt

selgeks.

süsteemide arendamist, turule

laskmist ja kasutamist Euroopa

Liidu õiguse tasandil ning on oma

olemuselt tehnoloogia- ja

riskipõhine horisontaalne

regulatsioon.

Lisaks on TI-määrus vahetult

kohaldatav ning selle nõuete

järgimine on haldusorganitele

kohustuslik sõltumata siseriikliku

õiguse sisust. Kavandatav HMS §

71 ei anna ega saa anda

haldusorganitele õigust kasutada

tehisintellekti viisil, mis oleks

vastuolus TI-määrusest tulenevate

kohustustega, sh kõrge riskiga

tehisintellekti süsteemidele

kehtestatud nõuetega. Seetõttu ei

ole põhjendatud käsitada

kavandatava HMS § 71 lg-t 1

üldvolitusena kasutada

tehisintellekti „oma äranägemise

järgi“. Automaatse

haldusmenetluse kasutamine on

lubatud üksnes juhul, kui see

vastab kõigile kohaldatavatele

õigusnormidele, sh TI-määrusele.

Kui automatiseeritud

haldusmenetluses kasutatakse

tehisintellekti süsteemi, mis

kvalifitseerub TI-määruse alusel

kõrge riskiga süsteemiseks (nt

118

mõjutab oluliselt isikute

põhiõigusi), peab haldusorgan

enne selle kasutamist täitma kõik

TI-määrusest tulenevad

eeltingimused. Nende nõuete

täitmata jätmine muudaks vastava

automaatse haldusmenetluse

õigusvastaseks.

Eelnõu ei püüa dubleerida ega

ümber sõnastada TI-määruse

tehnilisi ja organisatsioonilisi

nõudeid, kuna see ei ole HMS kui

üldmenetlusseaduse ülesanne ega

oleks ka normitehniliselt

otstarbekas. Vastupidi, eelnõu

lähtub õiguskorra

üldpõhimõtetest, mille kohaselt

kohaldatakse automaatse

haldusmenetluse puhul

kumulatiivselt nii siseriiklikku

menetlusõigust kui ka vahetult

kohaldatavat Euroopa Liidu

õigust.

Kavandatav HMS § 71 reguleerib

küsimus „kas ja millistel

menetluslikel tingimustel võib

automaatset otsustamist

kasutada“, TI-määrus aga

reguleerib küsimust „kuidas tohib

tehisintellekti süsteemi tehniliselt

ja organisatsiooniliselt kasutada“.

119

4 Eriliiki isikuandmetel põhineva automaatse haldusakti

andmine isiku nõusolekul

Eelnõu § 71 teise lõike kohaselt võib automaatne haldusakt

põhineda eriliiki isikuandmetel isiku nõusolekul. Juhime

siinkohal tähelepanu, et üldjuhul ei ole nõusolek sobiv

õiguslik alus isikuandmete töötlemisel avaliku võimu poolt,

kuna avaliku võimu ja isiku vahel puudub tegelik võrdsus.

IKÜM põhjenduspunkt 43 kohaselt: „Selle tagamiseks, et

nõusolek on antud vabatahtlikult, ei tohiks nõusolek anda

isikuandmete töötlemiseks kehtivat õiguslikku alust

konkreetsel juhul, kui andmesubjekt ja vastutav töötleja on

selgelt ebavõrdses olukorras, eriti juhul kui vastutav töötleja

on avaliku sektori asutus, ning seega on ebatõenäoline, et

nõusolek anti selle konkreetse olukorra kõigi asjaolude puhul

vabatahtlikult.“ Arvestades sellega, et kavandatud

seadusmuudatus annab haldusorganitele täiesti vabad käed

otsustamaks, kunas nõusoleku alusel töödelda eraliiki

isikuandmeid automaatotsustes, ei saa sellist regulatsiooni

pidada piisavalt õigusselgeks. On tõenäoline, et haldusorgan

võib normi sõnastuse õigsust usaldades selle rakendamisel

rikkuda EL andmekaitseõigust.

Arvestatud.

Nõustume tagasisides väljendatud

seisukohaga, et avalike ülesannete

täitmisel on isikuandmete

töötlemise esmane ja eelistatud

õiguslik alus vastav õigusnorm

(IKÜM art 6 lg 1 p e ning

eriliigiliste andmete puhul art 9),

mitte andmesubjekti nõusolek.

Samuti peame põhjendatuks

tähelepanu juhtimist sellele, et

nõusoleku kasutamine

automatiseeritud

haldusmenetluses võib tekitada

praktikas segadust, eelkõige

seoses nõusoleku tagasivõtmise

õiguslike tagajärgedega.

Arvestades vajadust tagada selge

ja üheselt mõistetav õiguslik alus

eriliiki isikuandmete töötlemiseks,

nõustume, et eelnõus kavandatud

HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik.

Vastav lõige jäetakse eelnõust

välja.

Lõige 2 eelnõust välja jäetud.

Edasises regulatsioonis lähtutakse

põhimõttest, et eriliiki

isikuandmete töötlemine

automatiseeritud

haldusmenetluses saab toimuda

üksnes selgesõnalise õigusliku

aluse olemasolul, mis tuleneb

asjakohasest valdkonnaseadusest

ning vastab IKÜM nõuetele.

Seletuskirja kavandatava HMS §

71 lg 1 juures täiendatud viisil, et

ei jääks muljet, nagu looks HMS

iseseisva aluse eriliiki

isikuandmete töötlemiseks.

5 Kaalutlusõigus, määratlemata õigusmõisted ja

hindamisotsused

Eelnõus nähakse ette automaatsete haldusaktide ja toimingute

tegemise võimalus sõltumata sellest, kas haldusakti andmisel

või toimingu sooritamisel tuleb sisustada määratlemata

õigusmõisteid või rakendada kaalutlusõigust.

Antud selgitus.

Eelnõu eesmärk ei ole samastada

automatiseeritud otsustamist

inimese poolt teostatava õigusliku

kaalumisega ega väita, et

automaatne kaalutlusotsus oleks

120

Seletuskiri selgitab siinjuures järgnevat: “Automaatne

menetlus on võimalik ka kaalutlusotsuste ja määratlemata

õigusmõiste korral. See tähendab, et haldusakti on võimalik

anda automatiseeritult ka juhul, kui otsustamisel on vaja

lähtuda mitmest asjaolust või leida isikule mitme võimaluse

seast sobivaim lahendus. Arvutitarkvarad on suutelised

tegema ka kaalutlusotsuseid, kui kaalutlused on neile ette

määratud reeglitega ehk standarditud. See tähendab, et

valikute hulk on piiratud ning süsteem valib sobiva lahenduse

oma loogikat järgides. Kui kaalutlust toetab väga täpne

algoritm ja andmestik, on tarkvara võimeline hindama olulisi

asjaolusid ning tegema õige otsuse. Näiteks saab süsteem

kaaluda, kas määrata maksuviivis või mitte, kui on teada

tasumise hilinemise aeg, korduvus ja eelnev ajalugu. Samuti

toetab automaatseid kaalutlusotsuseid fakt, et igal ajahetkel

säilib inimese sekkumise võimalus ehk inimene peab tehtud

otsuse üle kontrollima, kui menetlusosaline seda soovib.

Tuleb arvestada, et ka n-ö traditsiooniline, inimese osalusel

toimuv haldusmenetlus võib olla vigane, kaalutluste ja

põhjendusteta. Seevastu võib õige algoritm õiges olukorras

õiguspäraste haldusotsuste osakaalu suurendada ja

halduskulusid vähendada.“

Antud seisukohaga ei ole – lähtuvalt tänase päeva teadmiste

seisust – võimalik nõustuda.

Nagu ka ülalpool selgitatud, võrdsustab tehtav

seadusmuudatus omavahel kahte kvalitatiivselt erinevat

otsustusloogikat: õiguslikku kaalumist ja statistilist või

reeglipõhist valikut. Inimese poolt teostatav kaalumine ei ole

üksnes tehniline valik mitme variandi vahel, vaid kognitiivne

otsustus, milles haldusorgan peab siduma õigusnormi

olemuslikult samaväärne inimese

normatiivse otsustusprotsessiga.

Nõustume, et inimlik kaalumine

hõlmab õiguse eesmärgist lähtuvat

hinnangut, väärtuste

tasakaalustamist ja üksikjuhtumist

mõtestamist viisil, mida

automatiseeritud süsteemid ei

suuda täiel määral jäljendada, eriti

keerukate või suure põhiõiguste

riivega juhtumite korral.

Seletuskirjas toodud selgituste

eesmärk on olnud rõhutada, et

automaatne menetlus ei ole

piiratud üksnes täiesti

mehaaniliste või tehniliste

otsustega, vaid teatud juhtudel

võib olla kasutatav ka sellistes

menetlustes, kus seadusandja on

kaalutlusruumi juba oluliselt

piiranud või struktureerinud.

Sellisel juhul ei toimu

automatiseerimine mitte

abstraktse normatiivse kaalumise

tasandil, vaid eelnevalt

seadusandja või halduspraktika

poolt kindlaks määratud

kaalutlusraamistiku sees. See ei

tähenda, et iga kaalutlusotsus

oleks automatiseerimiseks sobiv,

vaid üksnes seda, et

121

eesmärgi, konkreetse juhtumi asjaolud ja põhiõiguste kaitse.

Isegi kui kaalutluskriteeriumid on seaduses või

halduspraktikas standarditud, eeldab nende rakendamine

inimese poolt teostatavat, individuaalset hinnangut sellele,

milline asjaolu on konkreetses olukorras otsustav, kuidas neid

omavahel kaaluda ning kas tulem vastab õiguse eesmärgile.

Isegi väga täpne automatiseeritud lahendus või algoritm ei

teosta sellist „kaalumist“, vaid rakendab kas deterministlikku

reeglistikku või tõenäosuspõhist mudelit. Viimasel juhul ei

tehta otsust normatiivse põhjenduse alusel, vaid

tõenäosusarvutuse või mustripõhise järelduse tulemusena,

mistõttu kanduvad otsustusse paratamatult automaatselt ka

andmestikus ja mudelis sisalduvad varjatud eeldused ja

kallutatused, mida ei hinnata ega korrigeerita õiguse

normatiivsetest eesmärkidest lähtuvalt.18 Seetõttu on just

automatiseeritud süsteemidele omane see, et diskrimineerivad

või ebaproportsionaalsed tulemused ei ilmne üksikute

eksimustena, vaid korduvad süsteemselt ja skaleeritult kõigi

sarnaste juhtumite puhul.

Erinevus seisneb ka selles, et õigusliku kaalumise

põhjendamist võib nõuda seda teostanud inimeselt viisil, mis

võimaldab otsuse sisulist kontrolli, samas kui algoritmi otsus

on üldjuhul tagantjärele seletatav vaid üldisel tasandil

(„süsteem pidas seda lahendust sobivaimaks“), ilma et oleks

võimalik tuvastada, miks just selle isiku puhul konkreetne

tulemus kujunes.

Õiguskantsler on eelöeldud mõtteid kokku võtnud järgenvate

sõnadega: „[…] kaalutlusõigus ja otsuste loov eluline

kaalutlusõiguse olemasolu

iseenesest ei välista automaatse

menetluse kasutamist.

Eelnõu ei anna haldusorganitele

õigust automatiseerida

kaalutlusotsuseid piiranguteta.

Automaatse haldusmenetluse

kasutamine on välistatud

olukordades, kus otsuse

õiguspärasus eeldab isiku

ärakuulamist, üksikjuhtumi

kaalutlust või sisulist normatiivset

hinnangut, mida ei ole võimalik

reeglipäraselt ette määrata. Seda

tagavad eelnõus sätestatud

menetluslikud piirangud ja

garantiid, sh ärakuulamisõiguse

selgesõnaline seostamine isikliku

kontaktiga haldusorgani nimel

tegutseva isikuga, automaatse

menetluse välistamine menetluse

uuendamisel ja vaidemenetluses,

isiku õigus saada selgitusi otsuse

aluste kohta ning õigus otsus

vaidlustada, kohustus loobuda

automaatsest menetlusest juhul,

kui menetluse käigus ilmneb

vajadus sisuliseks üksikjuhtumi

kaalumiseks. Seega ei ole eelnõu

18 P.K. Tupay jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine

Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 139.

122

põhjendamine on ainsad teed õiglaste, mõistlike, inimõigusi

austavate lahendusteni. Elu kogu ta keerukuses mõistab

inimene, sest inimesel on tunded ja inimlik loovus. Inimese

saatust otsustavaid lahendusi masinale usaldada ei luba ka

Euroopa Liidu isikuandmete kaitse ega tehisaru kasutamise

määrused.“19

Ka ei kõrvalda väide inimese sekkumise võimaluse säilimisest

automatiseeritud otsustamise põhimõttelisi probleeme. Kui

inimese roll piirdub üksnes automaatse otsuse järelkontrolliga

menetlusosalise taotluse alusel, nihkub otsustamise

raskuskese siiski masinale. Praktikas tähendab see, et esmane

ja määrav otsus sünnib algoritmi loogika alusel ning inimese

sekkumine toimub alles siis, kui isik oskab ja suudab otsust

vaidlustada. See eeldab aga, et isik mõistab otsuse aluseid, mis

automatiseeritud menetluses on sageli piiratud või abstraktsed.

Seetõttu ei ole inimsekkumine sellisel kujul samaväärne

olukorraga, kus otsus kujuneb algselt inimese normatiivse

kaalutluse tulemusena.

Nõustuda ei saa ka argumendiga, mille kohaselt

automatiseeritud kaalutlusotsused on õigustatumad seetõttu, et

ka inimotsused võivad olla vigased või puudulikult

põhjendatud. Õigusriiklikust vaatepunktist ei ole küsimus

selles, kas otsused võivad olla ekslikud, vaid selles, kas

otsustusprotsess ise vastab õiguse struktuursetele nõuetele.

Inimese tehtud kaalutlusotsus on põhimõtteliselt alati

individuaalne ja vastutusega seostatav; selle puudusi saab

hinnata ja parandada õiguskaitsevahendite kaudu.

Automatiseeritud otsuse puhul on vastutus, normatiivne

lähtekohaks seisukoht, et masin

„kaalub“ samaväärselt inimesega,

vaid arusaam, et teatud liiki

otsustused on seadusandja poolt

juba sellisel määral

standardiseeritud, et nende

automatiseerimine ei muuda

otsustamise normatiivset

iseloomu ega suurenda

põhiõiguste riivet.

19 Õiguskantsler Ülle Madise ettekanne Eesti Juristide Liidu konverentsil „Õigusemõistmise tulevik: reformid, riskid ja regionaalne tasakaal“. Tallinn, 26.09.2025. Arvutivõrgus:

https://www.oiguskantsler.ee/seisukohad-ja-algatused/koned-artiklid-intervjuud/oiguskantsler-ulle-madise-ettekanne-eesti-3 .

123

põhjendus ja kaalutluse sisu hajutatud süsteemi, reeglite ja

andmestike vahele, mistõttu ei ole eksimus üldjuhul

üksikjuhtum, vaid potentsiaalselt süsteemne ja selle võimalik

negatiivne mõju oluliselt ulatuslikum kui inimese põhjustatud

individuaalne viga.

Eelöeldust lähtuvalt ei saa automatiseeritud menetlust

kaalutlusotsuste tegemisel pidada inimese kaalutlusotsusega

sisuliselt samaväärseks ega järeldada, et selle kasutamine

oleks põhimõtteliselt õiguspärasem või eelistatavam.

Erilist mõju võib tehisintellekti poolt genereeritud,

kaalutlusõigusega automaatotsuste puhul omandada neile

omane diskrimineerimise risk, mille maandamise vajadusele

pöörab eraldi tähelepanu ka IKÜM pp 71. AI-süsteemide

tehniline kallutatus võib tuleneda kasutatud andmete eelnevast

kallutatusest, kuid võib tekkida ka AI-süsteemi rakendamisel.

Näiteks preventiivse politseitöö puhul võivad

tagasisidemehhanismid viia teatavate (sh madalama

sissetulekuga või ka immigratsioonitaustaga elanike suure

osakaaluga) piirkondade suurema järelevalveni, mis viib

omakorda „kõrge riskiga” isikute ebaproportsionaalselt kõrge

politseilise kontrollini, sõltumata tegelikust kuritegevuse

määrast.20 Kui teatud rühmi on ajalooliselt koheldud

ebasoodsamalt, võtab mudel selle praktika omaks ning

taastoodab seda näiliselt neutraalse optimeerimisprotsessi

kaudu. Seejuures võib diskrimineeriv mõju ilmneda ka siis,

kui otseselt kaitstud tunnuseid, nagu sugu või rahvus, ei

kasutata, sest algoritm suudab nende asemel tugineda

proksitunnustele (nt sissetulek, elurajoon), mis on nendega

20 Lähemalt: M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine

Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 26.

124

tihedalt seotud ning viivad sisuliselt sama tulemuseni.

Automatiseeritud kaalutlusotsus üldistab ja standardiseerib

kaalutluse, rakendades sama otsustusloogikat suurele hulgale

juhtumitele võimaluseta võtta arvesse individuaalset

konteksti. Kui algoritmi loogika on kallutatud, siis ei avaldu

diskrimineeriv mõju juhuslikult, vaid süstemaatiliselt ja

korduvalt, mis suurendab selle mõju ulatust ja intensiivsust.

6 Automaatotsused ja riigivastutus

Juhime tähelepanu ka asjaolule, et õiguskirjanduses on I.

Pilving osundanud vajadusele täpsustada seoses automaatsete

haldusaktidega ka riigivastutuse seadust. Automaatsete

haldusotsuste puhul on tõusetub küsimus, kas arvutisüsteemi

poolt antud otsusega tehtud vigu saab riigile omistada

samamoodi nagu haldusorgani nimel tegutsevate ametnike

omi. Eesti riigivastutusõigus nähakse ühelt poolt küll kahju

tekitajana avaliku võimu kandjat, mitte konkreetset

ametnikku, mistõttu näib loogiline omistada ka automaatseid

otsuseid avaliku võimu kandja tegevuseks, kuid kehtiv seadus

ei väljenda seda sõnaselgelt. Täisautomaatsete otsuste korral

võib tõusetuda tõlgendusprobleem, sest RVastS § 12 räägib

füüsilise isiku poolt põhjustatud kahjust, mis ei kirjelda hästi

algoritmide autonoomset tegevust. Seetõttu on

õiguskirjanduses peetud otstarbekaks seadust täiendada

selgesõnalise sättega, et ka infosüsteemi vahendusel tehtud

teod loetakse avaliku võimu tegevuseks.21

Automatiseerimisega kaasneb sageli suurem keerukus,

ettenägematus ja nn musta kasti efekt, mistõttu on raske

kindlaks teha konkreetseid vigu ning nende põhjustajaid.

Riigivastutuse süsteem peaks seetõttu võimaldama

Antud selgitus.

Eelnõu lähtekohaks on arusaam, et

automaatse haldusmenetluse ja

selle tulemusena antud

haldusaktide puhul on tegemist

haldusorgani tegevusega ka siis,

kui otsus sünnib infosüsteemi

vahendusel. Automaatne

haldusakt ei ole iseseisev ega

autonoomne „masina otsus“, vaid

haldusorgani poolt kavandatud,

hallatav ja kasutusele võetud

menetlusviis, mille eest vastutus

jääb avaliku võimu kandjale.

Seetõttu on ka automaatse

menetluse käigus tehtud vead

põhimõtteliselt omistatavad

haldusorganile samadel alustel

nagu ametniku tegevusest

tulenevad vead.

Kehtiv riigivastutuse seadus

lähtub kahju omistamisel avaliku

21 Lähemalt: M. Ebers jt teoses: M. Ebers, P.K. Tupay (toim.). Artificial Intelligence and Machine Learning Powered Public Service Delivery in Estonia. Data Science, Machine

Intelligence, and Law, vol 2. Springer, 2022, lk 26.

125

keskenduda lõpptulemuse õigusvastasusele, mitte üksikute

ametnike süüle. Kui automaatika suurendab tavapärast riski,

peab riik kandma kahjuriski täielikult, et mitte suunata selle

tagajärgi juhusliku kannatanu kanda.22

võimu kandja vastutusest ega seo

vastutust konkreetse menetleja

isikuga. Sellest tulenevalt on

võimalik ka kehtiva õiguse alusel

käsitada infosüsteemi vahendusel

tehtud haldusotsust avaliku võimu

teostamisena ning selle

tulemusena tekkinud kahju

riigivastutuse esemena. Eelnõu ei

muuda ega piira kehtivaid

riigivastutuse aluseid ega

õiguskaitsevahendeid ning

automaatse haldusmenetluse

kasutamine ei tohi kaasa tuua isiku

õiguskaitse taseme alanemist.

11. Andmekaitse Inspektsioon

Jrk

nr

Ettepaneku/märkuse sisu Arvestatud/mittearvestatud Kommentaarid

1 Kavandatav HMS § 71 lõige 1 on üldnorm, mis annab

haldusorganile iseseisva menetlusliku pädevuse automaatsete

toimingute tegemiseks ega vaja rakendumiseks eraldi

volitusnormi eriseaduses, eeldusel et haldusakti andmise

sisuline õiguslik alus on eriseaduses olemas (seletuskirja lk

6). Isikuandmete töötlemine eeldab õigusliku aluse olemasolu

(IKÜM art 6 lg 1) ja seda peab silmas pidama ka

automatiseeritud haldusmenetluse puhul. Siinkohal peab AKI

selguse huvides vajalikuks vähemalt seletuskirjas täpsustada,

et kavandatav HMS § 71 ei loo haldusorganile eraldiseisvat

õiguslikku alust isikuandmete töötluseks, vaid on lihtsalt

Arvestatud.

Nõustume, et isikuandmete

töötlemine automatiseeritud

haldusmenetluses peab igal juhul

tuginema IKÜM art 6 lg-s 1

sätestatud õiguslikule alusele ning

seda tuleb praktikas üheselt

mõista.

Seletuskirja kavandatava

HMS § 71 lg 1 all andmekaitse

osas oluliselt täiendatud.

22 Samas.

126

aluseks menetluse automatiseerimisele. Praktikas kiputakse

seda taoliste üldnormide puhul unustama ning seetõttu oleks

vajalik seda eraldi rõhutada.

Seletuskirja lõike 1 all

andmekaitse aspektidest lähtuvalt

oluliselt täiendatud.

2 Kavandatava HMS § 71 lg 1 osas on seletuskirjas (lk 5-6)

märgitud, et muuhulgas võib erinorm olla vajalik juhul, kui

on vaja täpsustada konkreetseid otsustuspõhimõtteid st teatud

valdkondades võib olla vajalik täpsustada, millistel

kriteeriumidel automaatne otsustamine toimub. Seletuskirjast

ei nähtu, millised need valdkonnad olla võiksid ja ei ole

analüüsitud, kas HMS-is oleks vajalik ehk reguleerida ka

kriteeriumid, mille täitmisel vajaks automatiseeritud

haldusmenetlus täiendavat regulatsiooni eriseaduses.

Arvestatud osaliselt ja antud

selgitus.

Üldise ja ammendada

kriteeriumite loetelu kehtestamine

HMS-is ei ole meie hinnangul

otstarbekas, kuna

automatiseerimise kasutamine on

valdkonniti väga erinev. Lisaks

võib liiga detailne regulatsioon

osutada kas ülereguleerivaks või

jääda kiiresti ajale jalgu.

Samas peame põhjendatuks

seletuskirja täpsustada, et

selgemalt avada olukorrad, kus

eriseaduses täpsustav regulatsioon

võib olla vajalik.

Seletuskirja kavandatava

HMS § 71 all täiendatud osas, mil

võib vaja olla eriseaduste

täiendamine.

3 Kavandatava HMS § 71 lg 2 sõnastus on eksitav (nähtub

ilmekalt ka Lisas 1 toodud tagasisidest) ja ei ole kooskõlas

IKÜM-iga. Seletuskirjast nähtub, et sõnastuse eesmärk on

tagada, et haldusorgani tegevus ei ületaks IKÜM-iga

kehtestatud lubatud piire ning säte ei loo ka õiguslikku alust

isikuandmete töötlemiseks automatiseeritud

haldusmenetluses.

3.1. Seletuskirjas märgitakse, et eriliiki isikuandmete

töötlemine haldusmenetluses on lubatav üksnes juhul, kui

selleks esineb IKÜM art-st 9 tulenev selge õiguslik alus.

Arvestatud.

Nõustume tagasisides väljendatud

seisukohaga, et avalike ülesannete

täitmisel on isikuandmete

töötlemise esmane ja eelistatud

õiguslik alus vastav õigusnorm

(IKÜM art 6 lg 1 p e ning

eriliigiliste andmete puhul art 9),

mitte andmesubjekti nõusolek.

Samuti peame põhjendatuks

Lõige 2 eelnõust välja jäetud.

Edasises regulatsioonis lähtutakse

põhimõttest, et eriliiki

isikuandmete töötlemine

automatiseeritud

haldusmenetluses saab toimuda

üksnes selgesõnalise õigusliku

aluse olemasolul, mis tuleneb

asjakohasest valdkonnaseadusest

ning vastab IKÜM nõuetele.

127

Selline selgitus on eksitav, IKÜM art 9 ei loo eraldiseisvaid

õiguslikke aluseid isikuandmete töötlemiseks. Isikuandmete

töötlemise alused on sätestatud IKÜM art 6 lg-ga 1. Eriliiki

isikuandmete töötlemine on vaikimisi keelatud (IKÜM art 9

lg 1). Kui soovitakse siiski eriliiki isikuandmeid töödelda, siis

peab kohalduma lisaks IKÜM art 6 lg-st 1 tulenevale

õiguslikule alusele ka mõni art 9 lg-s 2 nimetatud erandist.

3.2. Üldjuhul ei peaks haldusorgan töötlema avaliku ülesande

täitmisel isikuandmeid isiku nõusoleku alusel. IKÜM-ist

nõusolekule tulenevate nõuete täitmine ei ole

haldusülesannete puhul üldjuhul võimalik.23 Seega

esmajoones peab avaliku sektori andmetöötlus tuginema

IKÜM art 6 lg 1 p-le e ja sellega on ka eelnõu seletuskirjas

nõustutud. See kehtib kõikide isikuandmete osas. Samas jätab

kavandatava säte sõnastus (ja kohati ka seletuskiri, vt lk 6

viimane lause), vaatamata seletuskirjas toodud selgitustele,

mulje, justkui andmesubjekti nõusolek on vaikimisi

aktsepteeritav õiguslik alus ja seadusest tulenev alus on

erandlik. Seletuskirjas (lk 6, viimane lause) märgitakse, et:

„Erand, mis tuleneb seadusest, võimaldab aga paindlikkust

olukordades, kus avalik huvi nõuab automaatset lahendust“.

Jääb arusaamatuks, mida selle all täpsemalt mõeldakse?

Sellele eelnevalt räägitakse nõusolekust kui erandist.

Erandiks on nõusolek, mis tuleneb HMS-ist? Kui avalik huvi

nõuab automaatset lahendust, siis isikuandmete töötlemiseks

peab olema seadusest tulenev õiguslik alus (IKÜM art 6 lg 1

p e koosmõjus lg-ga 3 ning eriliiki isikuandmete puhul

täiendavalt IKÜM art 9 lg 2 p g).

tähelepanu juhtimist sellele, et

nõusoleku kasutamine

automatiseeritud

haldusmenetluses võib tekitada

praktikas segadust, eelkõige

seoses nõusoleku tagasivõtmise

õiguslike tagajärgedega.

Arvestades vajadust tagada selge

ja üheselt mõistetav õiguslik alus

eriliiki isikuandmete töötlemiseks,

nõustume, et eelnõus kavandatud

HMS § 71 lg 2 ei ole vajalik.

Vastav lõige eelnõust välja jäetud.

Seletuskirja kavandatava HMS §

71 lg 1 juures täiendatud viisil, et

ei jääks muljet, nagu looks HMS

iseseisva aluse eriliiki

isikuandmete töötlemiseks.

23 20.02.2026 RKHKo nr 3-22-938, p 23.

128

3.3. Seletuskirjas märgitakse, et kavandatavas HMS § 71 lg-s

2 nimetatud isiku nõusolek ei ole mõeldud üldise või esmase

alusena eriliiki isikuandmete töötlemiseks haldusmenetluses,

vaid kajastab IKÜM-st tulenevat võimalust kasutada

automatiseeritud lahendust üksnes neil juhtudel, kus

seadusest tulenev töötlemisõigus puudub, kuid isik soovib ise

kasutada automaatset haldusmenetlust ning annab selleks

teadliku ja vabatahtliku nõusoleku.

Seletuskirja kohaselt on sellised juhtumid erandlikud.

Seletuskirjast ei nähtu, millised võiksid sellised erandlikud

juhtumid olla, mille puhul on võimalik olukord, kus

haldusorganil puudub seadusest tulenev õiguslik alus

isikuandmete töötlemiseks, kuid andmesubjekt võiks siiski

anda sellisel juhul haldusorganile nõusoleku isikuandmete

töötlemiseks.

3.4. Seletuskirjas (lk 7) selgitatakse, et: „Isiku nõusoleku

tagasivõtmine ei tähenda, et haldusorgan kaotaks õiguse

eriliiki isikuandmeid üldse töödelda, kui selline töötlemine on

vajalik avaliku ülesande täitmiseks ja tugineb õigusnormile“.

Kuidas on võimalik üldse nõusolekule kui õiguslikule alusele

tugineda, kui andmetöötluseks on haldusorganil juba olemas

õiguslik alus konkreetse õigusnormi näol? Sellisel juhul on

nõusolek olnud algusest peale näiline.

3.5. Kavandatava HMS § 71 lg 2 selgitus on vastuolus senise

arusaamaga andmetöötluse alustest. Automatiseeritud

haldusmenetluses ei ole võimalik luua eriliiki andmetöötluse

lubamiseks nö nõusolekupõhine tagauks. Isegi kui seda pole

nii mõeldud, siis normi sõnastus ja seletuskiri on selles osas

väga segadust tekitavad.

Seletuskirjast jääb segaseks, mis on üldse kavandatava HMS

§ 71 lg 2 eesmärk. Seletuskirja kohaselt sätte sõnastus tagab,

129

et haldusorgani tegevus ei ületaks IKÜM-iga kehtestatud piire

ehk sisuliselt on deklaratiivselt soovitud öelda, et eriliiki

isikuandmete töötlemine peab vastama IKÜM-ile. HMS-s ei

ole vajalik dubleerida seda, mis IKÜM-iga on juba

reguleeritud ning mille täitmise peab haldusorgan niikuinii

tagama. Pigem peaks sellisel juhul olema eriliiki

isikuandmete töötlus automaatses haldusmenetluses

reguleeritud nendes valdkondlikes eriseadustes, kus selline

andmetöötlus on vajalik ning kus on kehtestatud ka

asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste, vabaduste ja

õigustatud huvide kaitsmiseks. Konkreetseid eriliiki

isikuandmete töötlemise aluseid seaduses eeldab sisuliselt ka

IKÜM art 22 lg 4 koosmõjus art 6 lg-ga 3 ja art 9 lg 2 p-ga g.

Märkida tuleb sedagi, et paljudes valdkondlikes õigusaktides

ei ole isikuandmete töötlemise alused praegu niigi piisavalt

täpselt reguleeritud ning seda enam on kavandatav säte

segadust tekitav ning vajaks täiendavat tähelepanu

valdkondades, kus selline eriliiki isikuandmetel põhinev

automaatne andmetöötlus on vajalik.

Kui kavandatavas sättes üldse eriligiliste andmete töötlusest

rääkida, siis seda vastupidises loogikas – automaatne

haldusakt ei tohi põhineda isikuandmete eriliikidel, välja

arvatud juhul, kui eriliiki isikuandmete töötluseks esineb

õiguslik alus. Nagu eelpool mainitud, siis nõusolekule seatud

kriteeriume ei ole üldjuhul haldusorgani puhul võimalik täita.

Samas kui peakski praktikas esinema mõni väga erandlik

olukord, kus on võimalik rääkida IKÜM-i nõuetele vastavast

nõusolekust, siis sätte sõnastus seda ei välista, kuid rõhutab

eraldi eriliiki isikuandmete töötlemiseks vajaliku õigusliku

aluse vajalikkuse tähtsust.

1

27.02.2026

Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise

seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõuga muudetakse haldusmenetluse seadust (HMS), et luua selge ja tehnoloogianeutraalne

õiguslik raamistik automaatseks haldusmenetluseks. Muudatus on vajalik, et tagada

haldusmenetluse kiirus, tõhusus ja õiguspärasus nüüdisaegses ühiskonnas. See võimaldab

pakkuda inimestele paremini toimivaid ja isikukesksemaid teenuseid ning tugevdab usaldust

riigi vastu. Ilma selge ja läbipaistva regulatsioonita ning isikule arusaadava teavitamiseta

automaatse haldusmenetluse toimimisest võib isikul tekkida raskusi mõista, miks tema suhtes

konkreetne otsus tehti ja millised on tema võimalused seda otsust vaidlustada. Automaatse

haldusmenetluse õigusliku raami loomine on Eesti riigi jaoks oluline, sest see loob aluse targale,

kiirele ja usaldusväärsele suhtlusele riigi ja kodaniku vahel digitaalses ühiskonnas. Ühtlasi aitab

kavandatav muudatus kaasa personaalse riigi1 visiooni elluviimisele.

Automaatse haldusmenetluse õiguspärasus saavutatakse eelkõige sellega, et järgitakse kõiki

haldusmenetluse põhimõtteid ka siis, kui menetlust korraldab algoritm, mitte inimene.

Automaatne haldusmenetlus on menetlus, kus otsused või toimingud tehakse automaatselt, ilma

inimese otsese sekkumiseta, kasutades selleks infotehnoloogilisi lahendusi. Teisisõnu on

tegemist protsessiga, kus haldusotsus tehakse infosüsteemi abil automaatselt, ilma haldusorgani

nimel tegutseva menetleja vahetu sekkumiseta.

Juba praegu kasutatakse automaatset haldusmenetlust mitmes valdkonnas, kuid puudu on

sõnaselge õiguslik raamistik, mis määraks automaatse haldusmenetluse rakendamise piirid ja

kaitsemehhanismid.

Tegemist on eelnõuga, mis annab üldised suunised automaatsete haldusaktide või muude

automaatsete dokumentide andmiseks või automaatsete toimingute või menetlustoimingute

tegemiseks.

Automaatse menetluse kasutuselevõtt ei avalda haldusorganitele ega inimestele kohest mõju,

kuna selle rakendamine on vabatahtlik. Mõju ulatus sõltub sellest, kui laialdaselt seda menetlust

kasutama hakatakse – mida laiem on kasutus, seda suurem on mõju nii elanikkonnale kui ka

avalikule sektorile tervikuna.

Vahetut mõju halduskoormusele ei kaasne. Muudatustega luuakse eeldused ja võimalused

rakendada haldusmenetluses soovi korral automatiseerimist. See omakorda toob pikas

perspektiivis kaudse mõjuna kaasa halduskoormuse vähenemise. Inimeste koormus riigiga

suhtlemisel väheneb kahel tasandil: väheneb informeerimiskohustuste hulk ja nende täitmiseks

kuluv aeg, samuti lüheneb menetlusotsuste ootamise aeg.

Laialdase rakendamise korral võib automaatne menetlus avaldada märkimisväärset mõju: see

võib muuta haldusmenetluse korraldust, vähendada halduskoormust ning parandada avalike

teenuste kättesaadavust. Võimalikud riskid, näiteks valeandmete kasutamine või

profiilianalüüsi ebaõige tõlgendamine, on ennetatavad ja maandatavad eelnõus sätestatud

kaitsemeetmetega.

1 https://www.justdigi.ee/digi-side-ja-kuber/digiteenused/personaalne-riik

2

Eelnõuga kavandatavatel muudatustel on mõju nii üksikisikutele kui ka ettevõtjatele ja

haldusorganitele ning nende töökorraldusele. Samuti on eelnõul mõju õiguskorrale ja

ühiskonnale tervikuna. Automatiseerimisega suureneb elektroonilise infovahetuse osakaal ja

tähtsus. Kui haldusorganite menetlusprotsessid tänu automatiseeritusele olulisel määral

lühenevad, väheneb isikute jaoks menetlusotsuste ooteaeg ning paraneb asjaajamise tempo.

Siiski on automaatne haldusmenetlus võimalus, mitte kohustus, mida soovi ja otstarbekuse

korral kasutada.

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja valmistas ette Justiits- ja Digiministeeriumi õiguspoliitika osakonna

avaliku õiguse talituse nõunik Margreth Adamson ([email protected];

teenistussuhe peatatud alates 16.03.2026). Seletuskirja mõjuanalüüsi aitas koostada õigusloome

korralduse talituse nõunik Karen Alamets ([email protected]). Eelnõu ja seletuskirja

keeletoimetuse tegi õigusloome korralduse talituse toimetaja Inge Mehide

([email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud ühegi teise menetluses oleva eelnõuga.

Eelnõul on puutumus Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega (EL) 2016/679 (edaspidi

IKÜM), täpsustades IKÜM automaatse haldusmenetluse ja profiilianalüüsi käsitlevaid üldisi

sätteid.

Eelnõuga muudetakse HMS-i avaldamismärkega RT I, 06.07.2023, 31 ja AvTS-i

avaldamismärkega RT I, 05.07.2025, 3.

Eelnõu vastuvõtmiseks on vaja Riigikogu poolthäälte enamust, sest ei muudeta seadust, mille

vastuvõtmiseks on Eesti Vabariigi põhiseaduse (edaspidi PS) § 104 kohaselt vaja Riigikogu

koosseisu häälteenamust.

Eelnõu on seotud Eesti Reformierakonna ja erakonna Eesti 200 valitsusliidu aluslepingu

punktiga 1582, mille kohaselt on Vabariigi Valitsuse eesmärgiks laiendada automaatset ja kiiret

haldusmenetlust.

2. Seaduse eesmärk

Eelnõu ettevalmistamisele eelnes 2020. aastal algoritmiliste süsteemide mõju reguleerimise

väljatöötamiskavatsus ehk n-ö krati VTK3. Lisaks on eelnõul puutumus nii strateegiaga „Eesti

2035“4 kui ka arengukavaga „Eesti digiühiskond 2030“5.

2021. aastal esitas Justiits- ja Digiministeerium (endise nimetusega Justiitsministeerium)

kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks haldusmenetluse seaduse muutmise ja sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, mis sätestas reeglid haldusmenetluses

automaatsete otsuste tegemiseks. Eelnõu nägi ette seadusliku aluse nõude automaatse

haldusakti andmiseks, kuid keelas selle olukorras, kus haldusakti andmise õiguslik alus sisaldab

2 https://valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-tegevused/valitsemise-alused/koalitsioonilepe-2025-2027/digiriik 3 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/93ebe63d-de8c-4662-9908-3232aa7f987c#XveXHfSm 4 https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/strateegia 5 https://www.mkm.ee/digiriik-ja-uhenduvus/digiuhiskonna-arengukava-2030

3

määratlemata õigusmõisteid või haldusorgani kaalutlusõigust. Seejärel esitati 2022. aastal

muudetud kujul eelnõu Riigikogule vastuvõtmiseks. Eelnõu 634 SE läbis Riigikogus esimese

lugemise, kuid langes seejärel Riigikogu koosseisu vahetumise tõttu menetlusest välja. Kuigi

eelnõu järgi oli automaatse haldusakti andmine lubatud ka juhul, kui selle andmise õiguslik alus

sisaldab kaalutlusõigust või määratlemata õigusmõisteid, kohustunuks haldusorgan koostama

nn halduseeskirja, milles oleks kirjeldatud seaduse rakendamise tüüpjuhud ja etteantud

kohustuslikud lahendused. Ebatüüpilistel juhtudel ei oleks aga olnud automaatsus lubatav.

Praeguseks on Euroopa Parlament vastu võtnud määruse (EL) 2024/1689, mis käsitleb

tehisintellekti ning selle süsteemide ohutust, eetilisust ja usaldusväärsust. Samuti on jõustunud

Riigikohtu lahend6, mis annab olulised suunised algoritmipõhise otsustamisprotsessi

reguleerimiseks. Seega on Justiits- ja Digiministeerium nüüdseks välja töötanud

haldusmenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu, mille sisuks on tehnoloogianeutraalne

regulatsioon, mis lubab teatud eranditega algoritmipõhist otsustamist ka juhtudel, kus algoritm

kaalub õiguslikke asjaolusid iseseisvalt, lähtudes kujunenud otsustusreeglitest

Eelnõuga tehtavate muudatuste peamine eesmärk on sätestada haldusmenetluse seaduses

automaatse haldusmenetluse üldised õiguslikud alused ja tingimused. Tehnoloogia areng ning

digiriigivõimekus on loonud eelduse muuta haldusmenetlus automaatseks, kasutades

infosüsteeme ja algoritmilist otsustusloogikat. Eesti õiguses on automaatse haldusmenetluse

võimalikkus aktuaalne teema seoses digitaliseerimise ja halduskoormuse vähendamisega.

Eelnõuga taotletakse järgmisi eesmärke:

 kiiruse ja efektiivsuse kasv (aitab kaasa HMS-i § 5 lõike 2 toimimisele);

 bürokraatia ja asjaajamisele kuluva aja oluline vähenemine (see käib nii kodanike,

ettevõtjate kui ka haldusorganite kohta);

 tööprotsesside lihtsustumine;

 olemasolevate andmete tõhusam kasutus;

 inimlike eksimuste vähenemine;

 kulude kokkuhoid;

 digiriigi areng.

Automaatsete haldusaktide või muude dokumentide ning automaatsete toimingute ja

menetlustoimingute eesmärk on eelkõige teha olemasolevate andmete põhjal otsuseid kiiresti,

õiglaselt, kuluefektiivselt, säilitades samal ajal inimese õiguse saada selgitusi ja otsuseid

vaidlustada. Eelnõu annab võimaluse rohkemaid menetlusi standardida ja automatiseerida, mis

tähendab, et otsused tehakse võimalikult suurel määral automaatselt, ilma inimese sekkumiseta.

Siiski tuleb automatiseeritud haldusotsuste puhul tagada, et loodav regulatsioon vastaks

kehtivale õigusele, eelkõige põhiseaduses ja haldusmenetluse seaduses sätestatud põhimõtetele,

nagu isikute võrdne kohtlemine, õigus olla ära kuulatud, haldusakti põhjendatus ja õiguskaitse

kättesaadavus. Samuti peab automaatne haldusmenetlus olema kooskõlas IKÜM-st tulenevate

nõuetega.

Eespool välja toodud põhjustel on vaja reguleerida automaatse haldusmenetluse kasutamist

sõnaselgelt seaduses, määrates, millises ulatuses ja tingimustel võib haldusorgan teha otsuseid

ilma ametniku vahetu sekkumiseta. Eesmärk on tagada, et ka automatiseeritud menetlus oleks

õiglane ja läbipaistev, isikute põhiõigused oleksid kaitstud ning haldusorganite tegevus

kontrollitav ja usaldusväärne.

Ka praegu kehtivast õigusest võime leida automaatse haldusmenetluse näiteid. Üks näide on

tulumaksutagastus, mille puhul kontrollib Maksu- ja Tolliamet deklaratsiooni automaatselt ning

teeb otsuse tagastuse kohta. Samuti on automaatne lastetoetuse maksmine – süsteem kontrollib

6 RKHKo 3-21-979.

4

tingimusi (nt lapse vanust, elukohta) ja määrab toetuse ilma inimese osaluseta. Ka Töötukassa

kasutab töötuna arvele võtmisel ja töötuskindlustushüvitiste määramisel automaatset

haldusmenetlust.

Vaatamata sellele, et HMS-ist saab tuletada automaatseks haldusmenetluseks kaudse õigusliku

aluse, on õigusselguse mõttes vaja luua ka konkreetne seaduslik alus, mis aitaks kaasa seaduse

ühetaolisele rakendamisele.

Eelnõuga luuaksegi asjakohane seaduslik alus, eesmärgiga kiirendada ja ajakohastada

haldusmenetlust ning riigi ja kodaniku suhtlemisviisi ning võimaldada e-teenuste kasutamist ja

edasiarendamist. Suhtluskanalite avardumine võimaldab luua haldusorganile lisaviise

ülesandeid täita ja tegevusi tõhustada, tagades inimestele vajalike otsuste tegemise senisest

kiiremini.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kolmest paragrahvist. Eelnõu §-ga 1 muudetakse HMS-i, §-ga 2 muudetakse

avaliku teabe seadust (edaspidi AvTS) ning §-ga 3 nähakse ette jõustumine.

3.1. Eelnõu sisu

Eelnõu § 1 punktiga 1 täiendatakse HMS-i uue §-ga 71 ja luuakse terviklahendus automaatse

haldusmenetluse tarbeks.

Loodava HMS-i § 71 lõikega 1 antakse haldusorganile võimalus (mitte kohustus) kasutada

haldusaktide või muude dokumentide andmisel või toimingu või menetlustoimingu

sooritamisel arvutiprogrammil põhinevat automaatset haldusmenetlust. Automaatne

haldusmenetlus on tegevuste kogum menetluse algusest lõpuni, samas kui automaatne

haldusakt on selle menetluse konkreetne, isiku õigusi ja kohustusi määrav lõpptulemus. See

tähendab, et automaatne haldusmenetlus on andmesüsteemi vahendusel ilma ametniku vahetu

sekkumiseta koostatud haldusakt või dokument (või sooritatud toiming või menetlustoiming).

Sõnastuse kohaselt tähendab automaatsus HMS-i § 71 kontekstis seda, et inimene selles

tegevuses ei osale. Erinevus n-ö traditsioonilise ja automaatse otsuse vahel seisneb selles,

millises menetlusetapis on peamiselt kavandatud inimese osalemine haldusorgani nimel. Siiski

on võimalik ka automaatse haldusakti andmise või toimingu tegemise korral haldusorganil

kindlustada inimese osalemine haldusmenetluses haldusorgani nimel hilisemates

menetlusetappides teatud põhjendatud olukordades (nt ärakuulamisel saadud tagasiside

arvestamise korral, samuti ka menetluse uuendamise ja vaidemenetluse korral).

Automaatne menetlus on võimalik ka kaalutlusotsuste ja määratlemata õigusmõiste korral. See

tähendab, et haldusakti on võimalik anda automatiseeritult ka juhul, kui otsustamisel on vaja

lähtuda mitmest asjaolust või leida isikule mitme võimaluse seast sobivaim lahendus.

Arvutitarkvarad on suutelised tegema ka kaalutlusotsuseid, kui kaalutlused on neile ette

määratud reeglitega ehk standarditud. See tähendab, et valikute hulk on piiratud ning süsteem

valib sobiva lahenduse oma loogikat järgides. Kui kaalutlust toetab väga täpne algoritm ja

andmestik, on tarkvara võimeline hindama olulisi asjaolusid ning tegema õige otsuse. Näiteks

saab süsteem automaatselt koostada maksuteate või enammakse tagastamise otsuse, kui selleks

vajalikud andmed tulenevad registritest ning otsus tehakse seaduses sätestatud selgete ja

objektiivsete kriteeriumide alusel. Samuti toetab automaatseid kaalutlusotsuseid fakt, et igal

ajahetkel säilib inimese sekkumise võimalus ehk inimene peab tehtud otsuse üle kontrollima,

kui menetlusosaline seda soovib.

Siiski tuleb automaatse haldusmenetluse rakendamisel arvestada valdkondade sisulist eripära.

Näiteks sotsiaalvaldkonnas ei tohi automatiseerimine kujuneda vaikimisi kvaliteedimõõdikuks

5

ega asendada inimlikku kaalutlust olukordades, kus haldusotsus eeldab inimese tegeliku

olukorra terviklikku hindamist. Sotsiaaltöö on oma olemuselt juhtumipõhine ja kompleksne

ning seetõttu saab automaatmenetlust kasutada eeskätt standardsete ja korduvate protsesside

(näiteks toetuste tehniline määramine või väljamaksmine) abistava tööriistana. Juhtudel, kus

haldusotsus sisaldab kaalutlusõigust või mõjutab oluliselt isiku õigusi ja toimetulekut, peab

säilima sotsiaaltöötaja isiklik kontrolli- ja sekkumisõigus. Selline lähenemine tagab, et

automatiseerimine toetab haldusmenetluse tõhusust, kuid ei kahjusta sotsiaaltöö põhimõtteid

ega inimesekeskset otsustamist.

Tuleb arvestada, et ka n-ö traditsiooniline, inimese osalusel toimuv haldusmenetlus võib olla