Vabariigi Valitsuse määruse "Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmine" eelnõu kooskõlastamine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Vabariigi Valitsuse määruse

"Vabariigi Valitsuse 22. detsembri

2011. a määruse nr 180 „Hea

õigusloome ja normitehnika

eeskiri“ muutmine" eelnõu

kooskõlastamine

Austatud proua Pakosta

Rahandusministeerium ei kooskõlasta Vabariigi Valitsuse määruse „Vabariigi Valitsuse 22.

detsembri 2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ muutmine“

eelnõu, kuivõrd sellega kaasneb enamus ministeeriumidele täiendav rahaline kulu, mida

eelnõu seletuskirjas ei ole analüüsitud ning mille suurust ega katteallikaid ei ole analüüsitud.

Allpool meie märkused täpsemalt:

1. Eelnõu § 1 punktiga 2 muudetakse HÕNTE § 1 lõike 1 punkti 3. Lisades, et VTK võimalike

lahenduste hulgas peab käsitlema ka automatiseerimisel või tehisarul põhinevaid lahendusi.

Märgime, et automatiseerimine või tehisarul kasutamine on lahenduste elluviimise meetod,

mitte ei saa olla lahendus ise. Leiame ka, et automatiseerimisel põhinevad lahendused võivad

kaasa tuua märkimisväärsed kulud, mistõttu võib olla otstarbekam jätkata automatiseerimata

lahenduste kasutamist, sel juhul ei saa öelda, et tehnoloogilised lahendused puuduvad, kuid

need võivad osutuda ebamõistlikult kulukaks.

2. Eelnõu § 1 punktiga 2 muudetakse HÕNTE § 1, mille lõike 4 kohaselt tuleb VTKs käsitleda

hinnangut halduskoormusele ja koormuse suurenemise korral esitada lahendus olemasoleva

halduskoormuse vähendamiseks. Oleme märganud, et keskendumine halduskoormuse

vähendamisele võib kaasa tuua asutuste töökoormuse kasvu. See omakorda toob kaasa surve

täiendavate ametikohtade järele ja kulude kasvu, mida riigiasutustele tihtipeale ette

heidetakse. Seega peame vajalikuks saavutada halduskoormuse ja töökoormuse mõistlik

tasakaal, mitte üksnes keskenduda halduskoormusele ja selle vähendamisele.

3. HÕNTE § 27 lõiked 3 ja 4 ning § 29 lõiked 3 ja 4. Eelnõuga jäetakse HÕNTE tekstist välja

näited Euroopa Liidu õigusaktide pealkirjade vormistamisest. Kehtivas tekstis olevad näited

on aegunud, näiteks ei esitata Euroopa Liidu Teatajas enam avaldamismärke juures

leheküljenumbreid, vaid selle asemel on viide avaldatud õigusaktile. Eelnõuga jäetakse

aegunud näited HÕNTE tekstist välja.

Teie 06.03.2026 nr 8-1/1741-1;

JDM/25-1228/-2K

Meie 01.04.2026 nr 1.1-11/1098-2

2

Oluline on, et kuskil oleksid näited ka varasemate vormistuste kohta, sest tegelikult seniajani

on tarvis nendega tegeleda, nt kui Eesti õigusesse on valesti või puudulikult üle võetud. Sageli

on selliseid eelnõusid, kus on vajalik nii uut kui ka vanamoodi viitamine.

4. Eelnõu § 1 punktiga 18 täiendatakse HÕNTEt §-ga 391, millega sätestatakse eelnõude

seletuskirjade keeletoimetamise kohustus. Nõustume, et seletuskirja keeleline ja vormiline

kvaliteet peab olema hea, kuid märgime, et kuigi seletuskirjas väidetakse, et tegemist ei ole

uue kohustusega, sest HÕNTES on seletuskirjade keeletoimetamise nõue HÕNTE § 41 lõike

3 punktis 2 sätestatud kaudselt, ei ole see väide korrektne. Sõnastusest nähtub, et kui punktides

1 ja 3 räägitakse nii eelnõust kui seletuskirjast, siis punktist 2, mis puudutab keeletoimetamist,

tuleneb koos sissejuhatava lauseosaga, et tegemist on eelnõu keeletoimetajaga, mitte eelnõu

ja seletuskirja keeletoimetajaga. Seega on tegemist on asutustele uue kohustuse panemisega,

mille mõjud on seletuskirjas ilmselgelt alahinnatud.

Arvestades eelnõude ja seletuskirjade tekstide mahulisi proportsioone, tähendab see, et

keeletoimetajate arvu tuleb ministeeriumides vähemalt kolmekordistada (nt 1 keeletoimetaja

asemel 3 või 4) Ka pikendab kohustuslik keeletoimetamine ajakriitiliste eelnõude

menetlemise protsessi oluliselt. Näiteks Euroopa Liidu direktiivide ülevõtmisel on ajagraafik

sageli väga tihe ning täiendav toimetamise etapp võib vähendada aega huvirühmade

kaasamiseks ja eelnõu sisuliseks aruteluks, mis ei pruugi olla õigusloome kvaliteedi

seisukohalt soovitav. Ebaselgeks jääb ka, kas keeletoimetada tuleb ka kõik seletuskirjade

lisad. Rakendusakti kavandid ning märkuste tabelid võivad olla väga mahukad, mistõttu oleks

toimetatava teksti maht veel märksa suurem. Selgitame, et keeletoimetamise protsess

praktikas ei ole üksnes eelnõu (ja JDM soovi kohaselt siis ka seletuskirja) ühekordne läbi

töötamine, vaid see on kollaboratiivne protsess, kus pärast eelnõu keeletoimetamist suur osa

märkustest arutatakse läbi, et leida sisu vajaduste, juriidiliste aspektide ja keelenõuete vahel

sobivaimad lahendused. See kõik venitab protsessi veelgi.

5. Eelnõu § 46 lõike 3 punkti 3 kohaselt on asendatud eelnõu demograafilise mõju hindamine

mõjuga iibele. Iivet on kitsamalt nähtud kui demograafiat ja seletuskirjas on selgitatud ka, et

see on väärtuspõhine muudatus. Mida see tähendab? Sündivus, ja mis seda mõjutab, on

teadmispõhise mõjuhinnangu koostamise mõttes segane. Mis sündivust päriselt mõjutab, on

keeruline mitmetahuline teema, kus keskmine ametnik ei orienteeru. Ka puudub loogika, miks

valdkonda kitsendada? Kas edaspidi ei tule pöörata tähelepanu muudele rahvastikuprotsesse

mõjutavatele asjaoludele, näiteks rändele?

6. Eelnõuga kavandatava § 46 lõike 3 punkt 4 uus sõnastus näeb ette, et uue valdkonnana peab

hakkama hindama mõju digiühiskonnale. Seletuskirjas on seda võrdlemisi lakoonilisena

(hägusalt) kirjeldatud, piirdudes teemaviidetega (avalikud teenused, digiriik, tehisaru,

küberturvalisus ja sideühenduste kvaliteet). Seejuures ei ole need teemad esitatud

ammendavalt. Tegemist on valdkonnaga, mis hõlmab endas erinevaid tahke ja kihte.

Seetõttu rõhutame, et on väga oluline, et Justiits- ja Digiministeerium annaks täpsed ja selged

juhised nende mõjude hindamiseks mõju määratlemise kontrollküsimustikus, sh esitades

(teaduspõhiselt) erinevate tehisintellekti mudelite kasutamise plussid ja miinused ning teeks

seda õigeaegselt (määruse jõustumise ajaks), et keskmine õigusloomega tegelev ametnik

saaks juhiseid kasutades vajalikud hinnanguid anda.

Palume täiendavalt selgitada, et kui eelnõu koostamise käigus jõutakse järeldusele, et

probleemi tehisintellektipõhine lahendus on mõeldav, siis kas seda tuleb alati eelistada mitte-

3

tehisintellektipõhisele lahendusele – vastasel juhul, miks on kohustus seda kaaluda? Kas

näiteks peaksime hakkama põhjendama edaspidiselt, et kui tehisintellekti printsiibis on

võimalik kasutada, siis miks me seda teha ei soovi? Märgime seejuures isikuandmete kaitse

aspekti .

7. Eelnõu § 46 lõike 4 kohaselt tuleb mõju hinnata tasakaalustatult. Seletuskirjas samastatakse

tasakaalustatus ehk objektiivsus. Leiame, et need ei ole samad asjad. Tasakaalustatus võib

tähendada seda, et näiteks vaktsiinide teemal peaks kajastama nii pooldajate kui vastaste

argumente, kuigi objektiivselt on ühel poolel tõepõhi all, teisel poolel mitte. Arvame, et

printsiibipõhiste mõjude hindamisega kaasnevad alguses ilmselt probleemid, kuna pelgalt

HÕNTE seletuskirja lugedes ei saa täpselt aru, mida oodatakse. Tundub, et sellega tuleb

oluliselt seletuskirja mõjude osa mahtu juurde ja eelnõu koostajad peavad tegelema veel

mingite asjadega, et midagi välja selgitada. Sellega nullitakse ära seletuskirja alguses ja

mõjude osas välja hõigatud leevendused mõjude hindamisele.

8. Eelnõuga lisatakse HÕNTE § 46 lõikesse 6 õigusakti järelehindamise kohustus. Leiame, et

eelnõus toodud järelhindamise kontseptsioon on raskesti mõistetav, sest eelnõu ja seletuskirja

kohaselt tuleb järelhindamine kavandada siis, kui: 1) kaasneb suur risk või määramatus; 2)

eelnõukohane seadus on olulise mõjuga, kuid kiireloomulisuse tõttu jäi VTK koostamata.

Kuivõrd eelnõu kohaselt mõjude olulisust üleüldse enam ei hinnata, on küsitav, kuidas teine

alternatiiv saaks aktualiseeruda. Teiseks, kui eelnõuga kaasneb suur risk või määramatus, siis

võiks arvata, et mingi probleemi tekkimisel leitakse uus seadusandlik lahendus, kus on uus

mõjuanalüüs kirjas.

9. Märgime ka, et kõikides ministeeriumides ei ole (ja ei ole ka olnud) ministeeriumis

ettevalmistatavate eelnõude kõikide mõjude analüüside koostamisega tegelevaid spetsialiste.

Eelarveliste piirangute tõttu ei ole nende värbamine lähiaastatel ka võimalik. Seetõttu leiame,

et seletuskirjas mõjude hindamise puhul tuleb aktsepteerida, et eelnõude seletuskirju

koostavad tavalised ametnikud, kes kahtlemata annavad endast mõjude hindamisel parima,

kuid neilt ei saa eeldada teadustöödega võrdse kvaliteediga hinnanguid.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Virge Aasa 5885 1493

[email protected]