Ülevaate „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmise kohta 2025. aastal heakskiitmiseks esitamine

1

Kuuldes sõna probleem, istub eestlane laua taha ja hakkab seadust kirjutama.1

EKSPERTARVAMUS ÕIGUSLOOMEPOLIITIKA PÕHIALUSTE (ÕPPA)2

JÄRGIMISE KOHTA 2025. AASTAL

Käesolev arvamus on koostatud Eesti Teaduste Akadeemia riigiõiguse sihtkapitali ülesandel esitamiseks Justiits- ja Digiministeeriumile ja soovitavalt Riigikogule. Kokkuleppel Justiits- ja Digiministeeriumiga on esitatav analüüs väiksema mahuga konkreetsete eelnõude osas kui varasemad analoogsed arvamused.

Hinnang õigusloomele3

Õigusel on demokraatlikus õigusriigis lisaks põhiseaduse normide sisustamisele veel olulisi sotsiaalseid, majanduslikke ja ühiskondlikke mõjureid. See selgitab alljärgneva hinnangu tavapärasemast erinevamat ja laiemat käsitlust. Kaasaegset ühiskonda arendava ja toetava õigusloome lähtekohad Teaduste Akadeemia riigiõiguse sihtkapitali nõukoda on esitanud Justiits- ja Digiministeeriumi palvel viimasel neljal aastal ekspertarvamusi õigusloome olukorrale. Nõukoja vahendusel on arvamusi esitanud erinevad eksperdid ning nendes on analüüsitud eelnõude põhiseaduspärasust, väljatöötamiskavatsusi, õigusaktide arusaadavust ning hinnatud ÕPPA eesmärkide saavutamist.4 On raske hinnata, kuivõrd on varasemates arvamustes esitatud pisteliselt valitud eelnõude hindamisest õigusloomele kasu tõusnud. Tuleb eeldada, et see on olnud vajalik ja kasulik, sest muidu poleks seda mitmete aastate jooksul tehtud. Samas võib konstateerida, et õigusloome üldine olukord Eestis ega laiemalt Euroopa Liidus pole märgatavalt paranenud. Pigem vastupidi. Vohab ülereguleerimine, sellega kaasnev bürokraatia ja ebaefektiivsus. Nendele probleemidele

1 R. Maruste. Eesti uusaegne vanasõna. Vt Riigireformi kontseptsioon. Riigireformi Sihtasutus, 2018, lk 38. 2 Vt Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ – RT III, 17.11.2020. 3 Õiendus – lähtuvalt tõdemusest, et Eesti õigusloomes on probleemiks ülereguleerimine, sellega kaasnev bürokraatia ja suurenev halduskoormus, on hinnangus esitatud üldistatum vaade õigusloomele ja -rakendusele. Arvamuses esitatud kriitika EL-i õigusloomele ei tähenda autorite vastuseisu Euroopa Liidule, vaid vastupidi – peegeldab autorite soovi muuta Euroopa Liit ja selle liikmesriigid paremini toimivaks. 4 Varasemad ekspertarvamused on leitavad: https://www.akadeemia.ee/riigioiguse-sihtkapital/analuusid-uuringud- ja-ekspertarvamused/.

2

õigusloomes viitavad arvukad uurimused ja avaldused ning tegevused nii Euroopa Liidus kui ka Eestis5. Eesti õigusloome ja kehtiv õiguskord tuleneb laias plaanis kahest allikast: rahvusvahelisest õigusest (sh Euroopa Liidu õigusest) ja Eesti riikluse sisemistest vajadustest, ehk Eesti enda ametkondadest, ministeeriumitest või parlamendist. Sestap on käesolevas arvamuses võetud hinnata olukorda laiemalt, sealhulgas Euroopa Liidu (EL) kontekstis. Kaalukas osa Eesti õigusloomest tuleneb vahetult EL-i õiguse ülevõtmisest või saab alguse EL-i õiguses sisalduvatest eesmärkidest. Demokraatlikus riigikorralduses, mis rajaneb võimude lahususele ja vastastikusele kontrollile (PS § 4) loob õigust rahvaesindus ehk parlament. Õigust rakendab täitevvõim ehk valitsus ning õiguskorra rakendamisel tekkivaid vaidlusi ja konflikte, sealhulgas rakendatava õiguse põhiseaduspärasust, hindab kohus. Õigusloome olemuslik eesmärk on reguleerida nii ühes õigusruumis olevate inimeste, nende gruppide kui ka ühiskonna kui terviku käitumist ja tegevust ühiskonnale maksimaalselt kasutoovas suunas minimaalse sekkumisega isikute õigustesse, vabadusse, tegevusse ja vastutusse. Eeltoodu valguses on termin „õigusloome“ meie tänases praktikas mõneti eksitav, sest rangelt võttes täitevvõim (valitsus) korraldab/rakendab õigust, mida parlament on loonud ja/või valitsust vastavalt volitanud. Mõistagi peavad nii parlamendi juhised kui ka neist lähtuvad valitsuse aktid olema kooskõlas Põhiseaduse ning hea õigusloome standarditega. Parlamendi roll Eesti õigusloome ja poliitika kujundamise raskuskese on samm-sammult üle kandunud parlamendilt valitsusele. See on olnud pikaajaline ja tänaseni jätkuv protsess. Paraku ei ole see trend kooskõlas meie Põhiseaduses sätestatud parlamentaarse riigikorraldusega ning vajaks kriitilist ülevaatamist ja korrigeerimist. Parlamendi osatähtsuse taastamine Eesti õigusraamistiku kujundamisel on hädavajalik. Esinduskogu on ja peabki olema läbilõige ühiskonnast, pakkudes areeni erinevate ideede ja arvamuste võitluseks. Eelöeldu ei tähenda aga seda, et parlamendi õigusteenistus peaks olema taandatav ainult rahvaesindust teenindavaks personaliks. Parlament vajab head ja kõrgelt kvalifitseeritud õigusteenistust, millel on võimekus ja valmidus esindada professionaalset õiguslikku positsiooni mistahes riigielu küsimuses ning seda rahvaesindajatele edastada.

5 Ülereguleerimisele ja sellega kaasnevale tarbetule bürokraatiale Eestis viitab ka efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja loomine, selle tegevus ja ettepanekud üleliigsete nõuete ja regulatsioonide osas.

3

Justiits- ja Digiministeeriumi hinnangul tuleb ca 2/3 eesti õigusloomest harukondlikest ministeeriumitest. Sealne eelnõude koostamine on paljudel juhtudel saanud alguse EL-i õigusest. Arvamuse koostajatele näib, et heaks õigusloomeks vajalik erialane tase, eriti Põhiseaduse aluspõhimõtete tundmisel, riiklike huvide tunnetamisel ja suurema pildi nägemisel ei pruugi eelnõude ettevalmistajatel olla alati ootuste- ja nõuetekohane. Eelnevast lähtudes tuleb õigusloome kujundamises pöörata eelöeldule senisest suuremat ja kriitilisemat tähelepanu. Vabariigi Valitsuse määrus „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ (HÕNTE) aastast 2011 oli kindlasti omas ajas vajalik dokument ja on aidanud õigusloomet ning eriti selle korralduslik- tehnilist osa edendada ja korrastada. Siiski on vaid ca 14 määruse/eeskirja 69-st paragrahvist pühendatud õigusloome üldisematele küsimustele ja õiguskeskkonna kujundamisele. Ülejäänud ca 55 paragrahvi, ehk siis ligi 4/5 eeskirjast, käsitlevad õigusloome vormistuslik-tehnilist osa. Kehtiva HÕNTE järgi avatakse eelnõu mõjud ja kulud alles seletuskirjas ehk siis, kui eelnõu on juba kokku seatud. Paraku peaks eelnõu eesmärk, mõjud ja kulud olema hinnatud juba väljatöötamise kavatsuses (ex-ante). See peaks olema õigusriikluses hea õigusloome lähtepunktiks. Arvamuse koostajad on seisukohal, et HÕNTE vajab kaasajastamist ning peaks olema tehtud seaduse ning mitte valitsuse määrusega6. Parlamentaarses riigis ei saa täitevvõim (võimude lahusust ja tasakaalustatust järgides) olla seadusandjale õigusloome reeglite koostaja. Õigusloome reeglite uuendamise, aga ka uute seaduste väljatöötamise otsuse peaks tegema parlament, mis annab sellekohase poliitilise sisendi ja eesmärgiseade omakorda valitsusele ning valitsuses koostatu hiljem läbi arutab ning vastu võtab. Õigusloome standardid ja nõuded peaksid olema ühtsed nii parlamendile (Riigikogule) kui täitevvõimule (Vabariigi Valitsusele). Asjakohane oleks, kui seadusloome ja täitevvõimu aktide (määruste) loome ja nende reeglid on eraldi reguleeritud. Eeltooduga on vastuolus mõningad ÕPPA ja HÕNTE sätted. ÕPPA punktis 12.3 on ette nähtud, et „Seadus peab olema mõjus.“ Õige. Seaduste vastuvõtmise eelduseks tuleb pidada vajadust oluliste õiguslike muudatuste tegemiseks, mis omakorda toovad kaasa muutuse ühiskondlikes suhetes. HÕNTE § 1 lg 2 p 5 kohaselt aga ei ole seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus nõutav, kui „seaduseelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või muud olulist mõju.“ Samasugune põhimõte on sätestatud ÕPPA punkti 12.1.3 alapunktis 4. HÕNTE § 1 lg 2 p 5 ja ÕPPA punkti 12.1.3 alapunkti 4 sätted on vastuolus ÕPPA punktiga 12.3 ning need tuleb ära muuta. Eelviidatud sätted eeldavad ja möönavad, et Eestis on

6 Justiits- ja Digiministeerium on algatanud kõnesoleva akti muutmise eelnõu ja esitanud asjakohase väljatöötamise kavatsuse. HÕNTE ajakohastamine on ette nähtud ka Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis.

4

lubatavad ka sellised seaduseelnõud, mis seadusena vastuvõtmise korral ei too kaasa olulisi õiguslikke muudatusi või muud olulist mõju, ehk siis Eestis on sellega praegu lubatav mõjutühjade seaduste loome. Tegemist on õigusloomelise jaburusega. Taoline osundus õigusloome regulatsioonis on kahetsusväärselt heaks kasvupinnaseks asendustegevuslikule õigusloomele, ülereguleerimisele ja bürokraatia vohamisele ning koormab tarbetult riigiaparaati ja ühiskonda. Õiguslik regulatsioon, sh EL-i õiguse ülevõtmisel, ei tohiks olla kunagi eesmärk omaette, vaid üksnes vahend õiguste ja vabaduste, üldise hüvangu ning sotsiaalmajandusliku arengu tagamiseks. Eeltoodust lähtuvalt ei ole õigusloome lahutamine selle rakendamisest õigustatud. Tõenduspõhine olukorra kaalumine ning asjatundjate poolne mõjude ja kulude hinnang peab olema õigusloome lähtekohaks. Vastuse, kas eesmärgid on saavutatud, saab anda vaid praktika. Need kaks – seaduse loomine ja selle rakendamisel saavutatu – on riigiõiguslikust vaatepunktist ühe protsessi erinevad, kuid võrdselt olulised küljed. Õigusriikluses on üldtunnustatud riigiõiguslikuks printsiibiks põhiseaduspärasuse eeldamine (presumption of constitutionality). Selle põhimõtte kohaselt eeldavad õiguse rakendajad (sh valitsusasutused ja kohtud) õiguse põhiseaduspärasust, kuni ei ole leitud rakendatava õiguse ja faktide põhjal vastupidist ehk ilmset vastuolu Põhiseadusega. Siinkohal peetakse silmas eeskätt Põhiseaduse aluspõhimõtteid ja Põhiseadusega kaitstud õiguseid ja vabadusi. Sellest põhimõttest juhindumist saab ja tuleb parandada. Lühivaade Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisega kaasnevale õigusloomele Euroopa Liidu regulatsioonide massiivne loomine, selle kontroll ja järelevalve on toonud kaasa paratamatud ja soovimatud tagajärjed nii Euroopa Liidule endale kui ka liikmesriikidele. Bürokraatlikud ja administratiivsed kulud on oluliselt suurenenud. Ühetaolisuse pealesurumine on toonud EL-is kaasa ilmse initsiatiivi ja innovatsiooni hääbumise, bürokraatia kasvu ja konkurentsivõime vähenemise. Selle asemel, et regulatsioonid toetaksid ja aitaksid suurendada initsiatiivi, leidlikkust, tootlikkust ja arengut, on nii EL-i vaates kui regionaalselt täheldada piirangute kasvu, selget mahajäämust konkurentsivõimes ja takerdumist enda loodud tõketesse. Pikas perspektiivis võib see probleem saada Euroopa Liidule eksistentsiaalseks. Majandusanalüütiku Heido Vitsuri informatsiooni kohaselt on Euroopa Liidu maade osa maailma SKT-s langenud ca 28-lt protsendilt 1980. aastal ca 14-le protsendile 2025. aastal.7 Tegemist on drastilise taandarenguga.

7 Vt H. Vitsur. Kibestunult uude aastasse. Postimees, 07.01.2026. Artikkel on leitav: https://arvamus.postimees.ee/8391498/heido-vitsur-kibestunult-uude-aastasse.

5

Euroopa Liit on aastaid kasutanud oma eesmärkide elluviimiseks regulatiivset lähenemist (regulatory approach). See ilmneb eriliselt pühendumises ohutusele, jätkusuutlikkusele, keskkonna- ja tarbijakaitsele jmt. Selline tegevus- ja otsustusvälja jätkuv laiendamine on küsitavas kooskõlas EL-i loomise algsete ideedega. Paraku on eelosundatud suundumist saatnud massiivne ja detailne uute reeglite kehtestamine ning jäik institutsionaalne järelevalve. Ebasoodsat arengut on ammu märganud EL-i kriitikud, ettevõtlus, teadlased ja uurimiskeskused8 ning ka EL-i enda raportöörid. Neid kriitilisi arenguid on arvestatud ka käesoleva arvamuse koostamisel ning püütakse osundada Eesti õiguskeskkonda ebasoodsalt kujundanud teguritele, mis vajaksid seetõttu kriitilist hindamist ja korrigeerimist. Senised riigisisesed õigusloome ja õigusreguleerimise arutlused, arvamused ja juhised on valdavalt suunatud sellele, kuidas edendada ja lihvida juba olemasolevat süsteemi ning praktikat. Vähem on analüüsitud aga seda, kas kõike seni tehtut on üldse sellises vormis vaja ning milline on olnud regulatsioonide reaalne mõju ja hind ühiskondlikule arengule. Arvamuse autorid nendivad, et Eesti Vabariigi elulistes huvides on Euroopa Liidu säilimine ja tugevnemine nii poliitiliselt, majanduslikult kui ka sõjaliselt. On ütlematagi selge, et Eesti huvides on ka Euroopa Liidu usalduskrediidi kasv, mitte kahanemine. Keskse tähendusega selle eesmärgi saavutamisel on liikmesriikide suurem tegevusvabadus, olude ja võimalustega arvestamine ning bürokraatlike tõkete vähendamine. Kuigi erineva taseme aruteludes püütakse tänasele Euroopa Liidule omistada ennenägematut ja kordumatut õiguslikku ning organisatsioonilist olemust, on tegemist siiski konföderatsiooni põhimõtete alusel tegutseva quasi-riikliku organisatsiooniga. Ajalugu ei tunne pikka aega edukana säilinud konföderatsioone. Mario Draghi poolt esitatud põhjalik käsitlus Euroopa Liidu toimimisest ja ettepanekud selle parandamiseks on oluline visioonidokument, kus otseselt föderalismi kategooriat küll ei käsitleta,9 kuid tema kokkuvõte Euroopa Liidu „pragmaatilisest föderalismist“ on silmi avav ja teedrajav. Konföderatsioonid kas föderaliseeruvad või lagunevad. Euroopa Liidu lagunemine ei ole Eesti taolisele väikeriigile valik. Euroopa ja ka Eesti vajavad edasiseks pragmaatilist ja emotsioonivaba arutelu Euroopa föderaliseerumise teemal.10 Föderatsiooni on võimalik üles ehitada viisil, kus

8 Vt näiteks European Policy Information Center (EPiCENTER). Overregulation is the Enemy of Freedom: GDPR Under Review. 2024. Hinnang Letta ja Draghi ettekandele – Assessment of the Letta and Draghi reports on the functioning and competitiveness of the EU’s single market. 9 Vt The future of European competiveness. September 2024, lk 67–69. Raport on leitav ka: https://commission.europa.eu/topics/competitiveness/draghi-report/one-year-after_en?utm_source=chatgpt.com. 10 Vt T. H. Ilves. „Uut Euroopat ehitades.“ Eesti välisminister Toomas Hendrik Ilvese loeng Berliinis, Humboldti Ülikoolis 5. veebruaril 2001. a. Loeng on leitav: https://vm.ee/uudised/valisminister-ilves-uut-euroopat-ehitades.

6

föderatsiooni väiksemate liikmete huvid on märksa paremini kaitstud kui konföderatsioonis, mistõttu Eesti suveräänsuse liigse loovutamise mure on pigem emotsionaalset kui praktilist laadi. Föderatiivse Euroopa diskussiooni ei peaks tõrjuma või seda ketserluseks pidama. Samas, kui see kunagi teostuks, oleks möödapääsmatult tarvilik Eesti Põhiseaduse oluline korrigeerimine ning poleks välistatud ka uue põhiseaduse rahvahääletusele panek.11 Lähtekoht peab olema see, et liikmesriigid otsustavad ise, mis on nende ühiskondadele EL-i üldist poliitilist väärtusruumi ja aluslepingutes väljendatud suundumust arvestades vajalik ja sobiv. Draghi tõdemuse sügav tarkus on selles, et ühe ajaskaalas lühikese poliitilise projektiga ei saa olematuks muuta või radikaalselt ümber kujundada sajandite jooksul erinevates riikides loodud praktikaid, tavasid ja norme, arvestamata liikmesriikide objektiivseid ajaloolisi, geograafilisi ja geopoliitilisi olusid ning riigiõiguslikku korraldust ja praktikat. Euroopa Liit loodi liikmesriikide poolt, mitte vastupidi. Taolist arusaama ja mõtteviisi võiks ja peaks kandma ka Eesti ametnikud, osaledes EL-i teisese õiguse väljatöötamisel ja ülevõtmisel. See positiivne-ratsionaalne hoiak sobib Eestile kui piiratud ressurssidega väikeriigile, kes soovib olla arenev, efektiivne ja uuenduslik. Mõistlik, ratsionaalne ja põhjendatav erinevus ei lõhu ega koorma, vaid rikastab. Tervemõistuslik lähenemisviis aitaks Eestit ja päästaks Euroopa Liitu uppumast ülereguleerimisse, lämmatavasse bürokraatiasse, efektiivsuse kadumisse ja ressursside raiskamisse. Regulatsioonide massiivne tootmine saab alguse Euroopa Komisjonis, kus demokraatliku legitimatsiooni ja sellest lähtuva vastutuseta ametnikkond loob pühendunult liikmesriikidele siduvaid regulatsioone ja norme ning ei pea mõtlema selle kohaliku rakendamise tagajärgedele ega selle eest vastutama. Paraku on selline lähenemine ja suhtumine üle kandunud ka liikmesriikide asjakohastesse ametkondadesse. Väärib osundamist, et Euroopa Põhiõiguste Harta, mis peaks ideelt olema universaalne ja kõikidele osalistele ühetaoliselt siduv, rakendub subsidiaarsuse ehk lähimuse põhimõtte alusel. Ehk siis Harta kohaldub vastavalt liikmesriikide sisesele õiguskorrale. Miks ei kohaldata seda põhimõtet ka EL-i teisese õiguse rakendamisel? Euroopa Liidu teisene ja liikmesriikidele siduv õigus – määrused ja direktiivid – on väga mitmekesine ja mahukas. Nendes orienteerumine ja ülevõtmine toimub reeglina harukondlike ministeeriumite esindajate vahendusel ning eeldab mitte ainult heal tasemel valdkonna tundmist, vaid ka süvateadmisi õigusloomest, Eesti ühiskonnast ja riigiõiguslikust ülesehitusest.

11 Vt J. Raidla. Põhiseadus ja Eesti rahvuslikud huvid vs Euroopa föderalism. Juridica, 2013/8, lk 539–545. Artikkel on leitav ka: https://www.juridica.ee/author.php?id=507.

7

On väga oluline toimida teadmises, et liikmesriik on kohustatud üle võtma direktiivi eesmärgid. Eesmärgi saavutamise vahendid, vormi ja meetodid saab ja peab aga otsustama liikmesriik ise. Eesti iseotsustamise riigiõiguslik alus on esitatud Põhiseaduse täiendamise seaduses, mille § 1 seab EL-i õiguse kohaldamise tingimuseks Eesti Vabariigi põhiseaduse aluspõhimõtted. Aluspõhimõtete ringi fikseerib Põhiseaduse preambul ning esimene ja teine peatükk. Aluspõhimõtete ring, dogmaatika ja praktika peab olema EL-i õiguse ülevõtjatele siduvaks juhiseks. Riigiõiguslikult ei ole aktsepteeritav, kui EL-i (täitev)aktidega sõidetakse üle (või lastakse sel juhtuda) Eesti rahvahääletusega heaks kiidetud Põhiseaduse aluspõhimõtetest. Kasuism EL-i õiguse rakendamisel on kahetsusväärselt tingitud nii Eesti asjaosaliste a(o)garusest kui ka EL-i institutsioonide survest EL-i õiguse normide sõna-sõnalt või sellest veelgi rangemale ja piiravamale ülevõtmisele. Arvamuse koostajate ning efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja hinnangul on Eesti esindajad paljudel juhtudel võtnud EL-i õigust üle kriitikameeleta ning tunduvalt suuremas mahus, kui EL-i asjakohane akt nõudis ja Eestile vajalik oli. EL-i õiguse ülevõtmine toimub meil paljuski n-ö „ülekattega“ ehk viisil, mida EL-i slängis nimetatakse goldplating’uks. Iseenesest ei ole välistatud, et teatud juhul võib ülekate olla isegi vajalik ja õigustatud, kuid selliseks käiguks on vaja veenvat põhjendust ja selget poliitilist mandaati parlamendilt12. Ülekatte tagajärgi saab soovi ja vajaduse korral tasakaalustada siseriikliku õiguse ja halduspraktika korrigeerimisega. Poliitilistes aruteludes on viidatud ka nn itaalia streigile ehk ignoreerimisele. Õigusprofessionaalidena ei saa me itaalia streigi ideed toetada, kuigi meile on mõistetav poliitilisest frustratsioonist tekkiv argumentatsioon. Tarbetu ülereguleerimine loob ühetaolisust, samas kui Euroopa rikkuseks ja võimaluseks peaks olema mitte bürokraatlik ühenäolisus, vaid võimestav variatiivsus, erinevus ja loovus. Eesti esindajad võiksid Brüsselisse viia järjepidevalt ja valjuhäälselt sõnumit, et liikmesriikidele pealesunnitud lahenduste majanduslikust kahjust, elukorralduslikust häirest, halduskoormuse ja tarbetu bürokraatia vohamisest veelgi olulisem on sellega kaasnev poliitiline kahju. Teisisõnu: elanike ja poliitiliste grupeeringute suhtumine Euroopa Liitu kui üldkasulikku institutsiooni halveneb.

12 Oleks asjakohane, kui ülekattega ülevõtmise kavatsused ja nende põhjendused oleksid avalikkusele kättesaadavad nii ülevõtmise eelselt kui järgselt. Ülevõtmise põhjendus valdkonna ekspertidelt võib kaasa tuua pika ahela tagajärgi, sh näiteks omandi kasutamisel, enesemääramisel, sõnavabadusel jmt.

8

Lootus, et Eesti läbirääkijad suudavad EL-i õiguse loomisel seda õigust Eesti Põhiseadusega ühtivaks kujundada, on vähetõenäoline. Küll aga võib Eesti huvide lahknemisel esitada euronormi(de) vastuvõtmisel Põhiseadusele toetuva argumenteeritud klausli või Riigikogu parlamendi komisjoni eelotsustuse/soovituse, mida saaks kasutada võimalikes hilisemates vaidlustes. Soovime esile tõsta ka seda, et ametkondades on riigiõigust põhjalikult tundvate juristide puudus süsteemne probleem ja vajaks adresseerimist nii ülikoolis hariduse andmisel kui ka ministeeriumite personalipoliitikas. Kokkuvõtvalt: EL-ist lähtuva õigusloome põhiseaduspärasuse kontrollis toetutakse lubamatult vähe või üldse mitte Euroopa Liiduga ühinemise klauslile, ehk siis Põhiseaduse aluspõhimõtetele. Parlamentaarseks kontrolliks võiks kaaluda EL-i õiguse ülevõtmise eelkooskõlastust (mandaati) Riigikogu asjakohaselt komisjonilt, sh näiteks kas Euroopa Liidu asjade komisjonilt või põhiseaduskomisjonilt koostöös valdkonna komisjoniga. Õiguse põhiseaduslikkuse ja kvaliteedi kontroll Eestis väljatöötamisel olevate õigusaktide põhiseaduslikkuse hindamine enne nende väljakuulutamist ja jõustumist on kindlasti vajalik. Sellise kontrolli sisukuse tagab teatud põhiseaduslikkuse eelduste täitmine. On aga küsitav, kas meie ametkondades on piisavalt kvalifitseeritud spetsialiste, kes lisaks ülevõetava õiguse sisu ja võimaliku mõju tundmisele oleksid põhjalikult kursis ka Põhiseaduse, selle dogmaatika ja kohaldamispraktikaga ning oskaksid piisava põhjalikkusega hinnata loodava õiguse kooskõla Põhiseadusega. Õigusakti põhiseaduslikkuse kontrollis eristatakse abstraktset ja konkreetset normikontrolli. Esimesel juhul hinnatakse akti või selle normi põhiseaduspärasust teoreetiliselt, asjakohaste teadmiste, analüüsi ja argumenteerimise abil enne akti jõustumist ning rakendamist konkreetse kohtuasja lahendamisel. Põhiseaduses on abstraktseks kontrolliks volitatud õiguskantsler ja Vabariigi President. Mõlemad on seda ka teinud. Eestis on senini domineerinud abstraktne kontroll, millel on aga selle olemusest tulenevad piirid. Ta on spekulatiivne-argumenteeriv. Seda kontrollivormi võib võrrelda musta kassi otsimisega pimedast toast – me kahtlustame, et ta on seal, oletame ja arutame, kus ta võiks olla jne. Aga seda, kus kass on ja mida peame tegema, et ta kätte saada, saame teada alles siis, kui paneme tule põlema. Ehk rakendame konkreetset, asjaoludega seostatud faktipõhist lähenemist kohtuvaidluses. Harvad pole olukorrad, kus selgub, et kassi ei olnudki seal, kus teda otsiti ja arvati olevat. Nii nagu abstraktses normikontrollis, toetutakse ka konkreetses normikontrollis argumentatsioonile. Kuid lisaks hinnatakse õigusnormi põhiseaduspärasust kohtuasja faktide ja

9

Põhiseaduse ja riigiõiguse dogmaatika seostamise teel. Faktid ja sageli põrkuva-võistleva põhiseaduslikkuse argumentatsiooni toovad kohtu ette vaidlevad pooled. Põhiseaduslikkuse hinnang saab faktipõhise analüüsi, poolte argumendid ja kohtu asjakohase hinnangu. Seega tuleb konkreetset normikontrolli pidada mitmekülgsemaks ja elulähedasemaks. Kahjuks eelistatakse Eestis põhiseaduslikkuse kohtuliku kontrolli süsteemis abstraktset kontrolli. Samuti valitseb tõrjuv hoiak individuaalkaebuse lubatavuse suhtes. Samas oleks just individuaalkaebus asjakohane ja tugev meetod õiguste ja vabaduste kaitsel ning meie konstitutsionalismi ja EL-i õiguse toomisel elule ja vajadustele lähemale. Soovitused heaks õigusloomeks Erialakirjandusest leiab hulgaliselt kirjutisi soovitustega heaks õigusloomeks.13 Need rõhutavad, et hea õigusloome eeldab sügavat õigusprintsiipide ja sotsiaalsete vajaduste ning ühiskonna arenguprotsesside tundmist. Põhjalikke ja argumenteeritud arvamusi selles osas on esitanud nii teadlased kui rahvusvahelised institutsioonid. Justiits- ja Digiministeerium on viidanud peamiselt OECD asjakohastele soovitustele. Teadlaste poolelt on andnud hulgaliselt asjakohaseid soovitusi näiteks professor Karpen14. Ta rõhutab, et tavapäraselt pööratakse põhjendamatult vähe tähelepanu ratsionaalsele ja igakülgselt läbimõeldud esimesele sammule ehk õigusakti eesmärgile. Ta toob esile, et õigusloome algab hästi läbimõeldud ja argumenteeritud eesmärgi määratlemisest. Sellest omakorda tuleneb ülesannete püstitamine eelnõu koostajatele. Seaduse loomise puhul on iseenesestmõistetav, et parlamentaarses demokraatias annab eelnõu väljatöötamise ideelise sisendi seadusandja ehk Riigikogu, määrusandluses aga Vabariigi Valitsus. Parlamentaarses demokraatias puudub riigiaparaadi ametnikel seaduste algatamiseks-loomiseks demokraatlik legitimatsioon. Õigusloome algstaadiumis pole väheoluline kaaluda ka seda, kas peab tingimata ette võtma uue seaduse või määruse loomise. Ehk piisab olemasoleva seaduse kohendamisest või on hoopis sobiv reageerida halduspraktika muutmise, korrigeerimise või asjakohase täitevakti väljaandmisega. Võimalik, et hoopis asjakohasem on juba olemasoleva seadus(t)e täpsustamine, tõlgendamise ja kohaldamise korrigeerimine, kohtupraktika muutmine või Põhiseaduse printsiipidele ja õigusdogmaatikale toetudes uue tõlgendussuuna andmine. Probleemide lahendamine läbi õigusliku reguleerimise, eriti seaduse-määruse abil peaks olema tänapäeval viimane abinõu pärast kõikide teiste võimaluste kaalumist.

13 Vt näiteks Principles and Methods of Preparing Legal Rules. Council of Europe, 1983. 14 Vt näiteks Ulrich Karpen. Instructions for Law Drafting jt U. Karpeni teemakohased kirjutised.

10

On mõistlik silmas pidada, et mida detailsem on õigustekst ja selles antud regulatsioon, seda lühem on akti kestus, adekvaatsus oludele, paindlikkus kohaldamises ning sellest lähtuvalt on ka suurem oht akti võimalikuks vastuoluks ühiskondlike eluliste vajadustega. Ülereguleerimine toob vältimatult kaasa õigusnormide ja -menetluste paljususe, õigusliku regulatsiooni võõrandumise tavaelust (rahvast) ja muutumise asjaks iseeneses, erikeeleks, mida valdavad (kui valdavad) ainult juristid. Eelöeldu valguses on asjakohane õigusaktide koostamine heas, üheselt mõistetavas eesti keeles ning seaduseelnõude seletuskirjade tõlkimine inimkeelde, vältides seejuures juriidilist žargooni. On mõistetav, et erialane ja tavapärane keel teineteisest erinevad. Samas ei tohiks see erinevus saavutada taset, kus tavapärase ettevalmistusega Riigikogu liige, rääkimata tavakodanikust, ei saa ega saagi aru saada, mida õigusaktis püütakse sätestada ja selle seletuskirjas selgitada. Kaasaegne elu on dünaamiline ja kiirelt muutuv. On võimalik, et enne, kui eelnõu on läbinud väljatöötamise, kooskõlastamise ja vastuvõtmise pika ahela, on ta juba ajast maha jäänud ja ebaadekvaatne. Seepärast on mõistlik, ja seda on ka erialakirjanduses rõhutatud, et seaduste loomisel on eriliselt oluline tunda ja toetuda õiguse üldprintsiipidele. Vastavalt tuleb sõnastada ka loodava akti eesmärgid, ehk siis lähtuda õiguse (sh Põhiseaduse) üldtuntud printsiipidest, ideaalidest, eesmärkidest ja dogmaatikast. Samamoodi peab arvestama ka kohtupraktikat, millele eelnõu toetub ja millele saavad edaspidiselt tugineda õiguse loojad, kohaldajad, kohtud ja tavainimesed. Dünaamilises ja kiiresti muutuvas maailmas ning ülaltoodu valguses võib olla mõistlik jätta detailid üldse reguleerimata ja jätta lahenduse leidmine tervele mõistusele (common sense), headele kommetele (bonus mores), õiglustundele ning põhiõiguste, vabaduste ja väärtuste kaitsele toetuvatele rakendus-, sh haldusotsustele. Eestis sügavalt juurdunud normativistlikus õiguskäsitluses võib see soovitus esile kutsuda hämmeldust ja vastuseisu. Samas on sellisest lahendusest tekkivad kõhklused ja raskused, võrreldes ülereguleerimisest lähtuva stagneerumisega, kordades väiksemaks koormaks. Ka võimaldab eelosundatud lähenemisviis leida ühiskonnale sobivaid lahendusi ja regulatsioone, mille peale õiguse loojad ei tulnud. Efektiivse õigusliku reguleerimise kohustuslikuks osaks peaks olema jõustunud õigusakti ex-post hindamine. Järelhindamine on käibel mitmetes riikides ning on olemasoleva teabe pinnal plaanis jõulisemalt sisse viia ka Eesti õigusloomes ja -praktikas. Järelhindamine võimaldab tuvastada praktilisi probleeme, need kaardistada ja kavandada meetmeid olukorra parendamiseks. Ühtlasi saab seda kasutada tulevaste regulatsioonide vajaduse hindamiseks.15

15 On hea täheldada, et ÕPPA-s on sellele pühendatud ka asjakohast tähelepanu.

11

2025. aasta eelnõude seletuskirjad Kvaliteetse õigusloome taotluseks ja tunnuseks on õigustekstide selgus, loogilisus ja süsteemsus. On mõistetav, et õigusakti loomist ja selle taotlusi põhjendatakse ka akti seletuskirjas. Seejuures tuleb silmas pidada kolme olulist asjaolu.

 Esiteks seda, et õiguse kohtus rakendamisel kohaldab kohus akti (seaduse/määruse) norme, mitte selle seletuskirja. Eelöeldu ei tühista seletuskirjade tähtsust. Seletuskirjad, nagu ka eelnõude Riigikogus arutamise stenogrammid, on õigusnormide ebaselguse korral seaduste tõlgendamisel abimaterjaliks, kuid siiski ainult abimaterjaliks.

 Teiseks ei tohi seletuskiri saada halvasti koostatud, sõnastatud ning vastuoluliste ja ebaselgete õigusnormide silumise vahendiks. Lisaks on seletuskirjade maht akti endaga võrreldes kasvanud tihti ülemääraseks, ulatudes mõnel juhul üle 1000 lehekülje. See on administratiivse ressursi raiskamine.

 Kolmandaks on tarbetult pika ja detailse seletuskirja kokku seadmine aja- ja töömahukas. Viimase markantseks näiteks on enam kui tuhandeleheküljeline seletuskiri nn Valmisoleku seadusele (tsiviilkriisi ja riigikaitse seadus), mis sisult on üksnes olemasolevate regulatsioonide kodifitseerimine.

Eelnevast lähtuvalt peaks õigusloomes korrigeerima seletuskirjade koostamise nõudeid ja mahtu nende vähendamise suunas. Konkreetsete eelnõude ja nende seletuskirjade osas on alljärgnevalt valikuliselt vaadeldud 2025. aasta teisel poolaastal Riigikogu menetlusse esitatud eelnõude seletuskirjasid. Ajaline valik põhineb eeldusel, et käesoleva aasta teises pooles pidanuksid õigusloomes olema rakendatud HÕNTE muudatused, mis on suunatud halduskoormuse vähendamisele. Fookus on kahel põhiküsimusel. Analoogselt varasematel aastatel antud arvamustele on prioriteetsena tähelepanu keskmes eelnõude seletuskirjades esitatud eelnõude põhiseaduspärasuse analüüs. Vaatamata varasemalt esitatud ja poliitilisel tasandil verbaalse poolehoiuga vastu võetud õigusloome põhiseaduspärasuse analüüside tähtsuse rõhutamisele, ei ole märkimisväärset edasiminekut siiski veel saavutatud. Enesestmõistetavalt on tegu olnud soovitustega, kuid oleks asjakohane, kui järelduste ja ettepanekute ignoreerimise korral selgitataks avalikkusele selle põhjuseid. Positiivne on, et vaatamata varasemalt antud konkreetsete parendusettepanekute rakendamata jätmisele eelnõude põhiseaduspärasuse analüüsi küsimuses, on mitmete eelnõude koostajad siiski

12

eelnõude seletuskirjades pidanud vajalikuks temaatilise analüüsi esitamist eraldiseisva jaotisena. Näiteks, Atmosfääriõhu kaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (bürokraatia vähendamise) eelnõu seletuskiri16, Karistusseadustiku muutmise seaduse (nõusolekupõhine seksuaalvägivalla käsitlus) eelnõu seletuskiri17 ja Meretöö seaduse muutmise seaduse seletuskiri.18 Sellist praktikat tuleb tervitada ja tunnustada. Mõnevõrra uudseks fookusteemaks on mõju halduskoormusele, kuigi selle küsimuse aktuaalsus on kodanikuühiskonna institutsioonide poolt tõstatatuna päevakorras olnud juba pikki aastaid. 25. mail 2025 jõustusid HÕNTE kaks olulist muudatust. HÕNTE §-s 1 p 71 on ette nähtud, et väljatöötamiskavatus peab sisaldama teavet ja põhjendusi küsimustes „kas kavandatud muudatusega kasvab halduskoormus ning mille võrra on kavas olemasolevat halduskoormust vähendada“. HÕNTE §-s 1 lg 41 on sätestatud: „Kui seaduseelnõuga kavandatavate nõuete tõttu kasvab ettevõtjate, inimeste või vabaühenduste halduskoormus, nähakse ette muudatused ka halduskoormuse vähendamiseks.“ Igati mõistlik põhimõte ja jääb loota, et sellest ka kinni peetakse. Praegune valitsuskoalitsioon on seadnud oma tegevuse üheks keskseks eesmärgiks halduskoormuse vähendamise, sealhulgas dereguleerimise. Õiguslikul reguleerimisel peetakse vajalikuks ja võimalikuks rakendada põhimõtet „üks sisse, üks välja“. Tegemist on ÕPPA sätete täitmise ja mõtte järgimise meetmega. Vabariigi Valitsus kutsus möödunud aasta varakevadel kokku ettevõtjatest koosneva efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja, mille üheks põhiülesandeks on teha ettepanekuid bürokraatia vähendamiseks ja põhjendamatult koormavate õigusnormide tühistamiseks või muutmiseks (dereguleerimiseks). Nõukoja kokku kutsumine on tervitatav. Samas annab nõukoja moodustamine ainest järelduseks, et riik on ÕPPA punktide 6 ja 12.3.5 sätete järgimisel seni ebaõnnestunud, sest õnnestumise korral poleks nõukoja kokkukutsumiseks üldse vajadustki. Korrektsuse huvides tuleb märkida, et konkreetsete eelnõude suhtes tehtavad kriitilised märkused on teatavas ulatuses tingitud HÕNTE ebaselgest regulatiivsest mõjust ja ebakohasest õigusloomelisi hoiakuid kujundavast toimest. HÕNTE §-s 40 on sätestatud eelnõude seletuskirjade ülesehitus. Eelnõude struktuuri kirjeldusest leiab 10 jaotist, sealhulgas eelnõu vastavuse kohta Euroopa Liidu õigusele (HÕNTE § 40 p 5). Puudub aga kõige tähtsam ja olulisem jaotis – eelnõu vastavus Eesti Vabariigi Põhiseadusele. Analüüs eelnõu kooskõlast Põhiseadusega on ette nähtud paljude muude analüüside hulgas

16 Eelnõu ja seletuskiri on leitav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b02a3f2f-8457-40e8-8af6- d95c79faf4df/atmosfaariohu-kaitse-seaduse-ja-teiste-seaduste-muutmise-seadusburokraatia-vahendamine. 17 Eelnõu ja seletuskiri on leitav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/80b8df88-d87d-4116-98ae- 2f2d4f806d28/karistusseadustiku-muutmise-seadus-nousolekupohine-seksuaalvagivalla-kasitlus. 18 Eelnõu ja seletuskiri on leitav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/1c2784c3-c9b8-49e8-ae98- 22cae19d0819/meretoo-seaduse-muutmise-seadus.

13

HÕNTE §-i 43 („Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“) punktis 5. Osundatud punktis on ette nähtud, et „analüüsitakse eelnõu kooskõla Eesti Vabariigi Põhiseaduse, teiste seaduste, Euroopa Liidu õiguse ja Eesti Vabariigi jõustunud välislepingutega.“ HÕNTE sätted annavad teada, et eelnõude põhiseaduspärasuse analüüsi justkui võikski ja peakski tegema paljude teiste samaväärset tähtsust omavate analüüside hulgas. Seega on võimalik tõlgendus, et põhiseaduspärasuse analüüsi võibki teha justkui „möödaminnes“ põhimõttel, samas kui Euroopa Liidu õigusele vastavuse küsimuses on seletuskirjas ette nähtud eraldiseisev ja seega tähelepanu suurendav jaotis. Inimgeeniuuringute seaduse eelnõu Riigikogus on 4. novembril 2025 menetlusse võetud Inimgeeniuuringute seaduseelnõu (IGUS). IGUS-e seletuskiri on esitatud 115 leheküljel.19 Tunnustame, et seletuskiri paistab silma põhjalikkusega väga paljudes, eeskätt inimgeeniuuringutega seotud erialastes küsimustes. Paraku ei saa seda tunnustust laiendada eelnõu põhiseaduspärasuse analüüsile. IGUS on oma olemuselt ja paljude sätete sisulisest küljest vaadatuna Põhiseaduses sätestatud põhiõiguste suhtes eriti tundlik eelnõu. Puutumust, ka riivet põhiõigustega võib täheldada paljudel juhtudel (näiteks PS § 12 – võrdsuspõhiõiguse riive, PS § 26 – eraelu puutumatuse riive, PS § 29 – õiguse valida tegevusala, elukutset ja töökohta riive, PS § 31 – ettevõtlusvabaduse riive). Tuleb silmas pidada, et IGUS on põhiseaduspärasuse küsimustes eriti pikaajalise mõjuga, ulatudes ajas edasi paljude järgnevate põlvkondadeni. Seletuskirja leheküljel 53 on õigesti märgitud, et „Geeniandmed on kõige tundlikumad andmed üldse.“ Sellele vaatamata on seletuskirjas pööratud põhiseaduspärasuse teemale väga vähe tähelepanu. Seletuskirjas puudub eelnõu põhiseaduspärasuse analüüsi käsitlev omaette jaotis. Sisukokkuvõttest ei leia sõnu „põhiseadus“ või „põhiseaduspärasus“ või „põhiseaduslikkus“ üldse, rääkimata sellega seonduvatest sisulistest selgitustest, väidetest või kinnitustest. Seegi on kahjuks kõnekas asjaolu. Põhiseaduspärasuse küsimusele on pühendatud mõned lõigud 3. peatükis „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“. HÕNTE kontekstis on põhiseaduspärasuse analüüsi esitamine seletuskirja selles jaotises küll formaalselt korrektne, kuid IGUS-e eriline seos põhiõigustega eeldaks kindlasti omaette jaotise olemasolu. IGUS-e seletuskirja lugedes jääb paraku mulje, et põhiseaduspärasuse analüüsiga on tegeldud „möödaminnes“ põhimõttel. Põhiseaduspärasuse küsimuses tundub eraldiseisva jaotise puudumine eriti drastiline, kuivõrd vastavalt HÕNTE nõuetele on seletuskirjas samal ajal olemas eraldiseisev jaotis „Eelnõu vastavus

19 Eelnõu ja seletuskiri on leitav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/18ffea88-8a90-464f-b220- 905cb3e1c4f0/inimgeeniuuringute-seadus.

14

Euroopa Liidu õigusele“. Seletuskirja struktuuri seisukohalt pole tähtsust, kas EL-i õigust peetakse esimuslikuks või ülimuslikuks Eesti õiguse suhtes. Ainuüksi selline optiline pilt, kus vastavus Euroopa Liidu õigusele on eraldi välja toodud, kuid vastavus Eesti Vabariigi Põhiseadusele ei vääri põhiõiguste suhtes väga tundliku eelnõu seletuskirjas eraldi struktuuriüksuse olemasolu, on vastuvõetamatu. HÕNTE § 1 lg 41 juhtnööre järgivalt on seletuskirja lehekülgedel 113 – 114 esitatud jaotis „Muudatuste koondmõju ettevõtete ja kodanike halduskoormusele“. Kuigi analüüs jääb üldsõnaliseks ja deklaratiivseks, on tegemist positiivse arenguga Eesti õigusloojate hoiakus. Eelnõu näeb ette ebarealistlikku menetlustähtaega ja jõustumise perspektiivi. Kui eelnõu algatati 3. novembril 2025, oli IGUS-e jõustumine ette nähtud juba 1. jaanuaril 2026. On mõistetav, et seaduse jõustumise tähtaega saab Riigikogu menetluse käigus hõlpsasti korrigeerida. Samas jääb arusaamatuks, miks eelnõus ja selle seletuskirjas nähakse ette seaduse jõustumise tähtaeg, mis on isegi teoreetiliselt võimatu, rääkimata praktilisest perspektiivist. Atmosfääriõhu kaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (bürokraatia vähendamine) eelnõu.20 Atmosfääriõhu kaitse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse (bürokraatia vähendamine) eelnõu on Riigikogus menetlusse võetud 18. novembril 2025. Eelnõu seletuskiri paistab nii sisuliselt kui ka vormiliselt silma põhiseaduspärasuse analüüsi korrektsusega. Seletuskirja punktis 3.10. on esitatud eraldi jaotis „Eelnõu põhiseaduspärasus“. Eelnõu põhiseaduspärasuse analüüsimisel ja hindamisel on lähtutud Eestis üldtunnustatud metodoloogiast. Eelnõu tutvustuse kohaselt lihtsustavad kavandatud muudatused tegevuslubade väljaandmist ja järelevalveprotsesse ning kaotatakse sisutühjad või dubleerivad kohustused. Seletuskirja esimesel leheküljel on nenditud: „Kuna eelnõu üks eesmärk on vähendada halduskoormust, siis muudatustega halduskoormuse kasvu ei kaasne, vaid see väheneb.“ Terve eelnõu on suunatud kehtivate nõuete leevendamisele ning ei sisalda uute keeldude või piirangute kehtestamist. Seetõttu on mõistetav, miks eelnõu seletuskirjas puudub eraldi jaotis halduskoormuse vähendamise analüüsimiseks. Seletuskirja kohaselt on õigusaktide muutmise ühine eesmärk luua lihtsustatud, selged ja tõhusad lubade taotlemise ja järelevalveprotsessid mitmes valdkonnas, vähendades bürokraatiat ja dubleerimist. Samuti on eesmärk kaotada ebavajalikud nõuded ning säästa seeläbi Terviseameti ja

20 Eelnõu ja seletuskiri on leitav: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b02a3f2f-8457-40e8-8af6- d95c79faf4df/atmosfaariohu-kaitse-seaduse-ja-teiste-seaduste-muutmise-seadusburokraatia-vahendamine.

15

Ravimiameti ressursse, samuti vähendada asutuste ja teenuseosutajate halduskoormust. Muudatuste tegemisega parandatakse ka õigusselgust. Arvamuse koostajad ei ole eraldi analüüsinud, kas ja kui palju on käsitletav eelnõu algatatud toetudes peaministri efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja konkreetsetele ettepanekutele. Küll on aga hoomatav, et vaadeldava eelnõu menetlemine ühtib nõukoja tegevuse eesmärkidega. Seletuskirja analüüsimisel ilmneb kummastav asjaolu, millele on üldistatud kujul juhitud tähelepanu käesoleva arvamuse eelnevates lõikudes. Seletuskirja teisel leheküljel märgitakse järgmist: „Eelnõu kohta ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust, kuna seaduseelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist õiguslikku muudatust või muud olulist mõju (HÕNTE § 1 lg 2 p 5).“ Seletuskirja punktis 6 „Seaduse mõjud“ lehekülgedel 16–22 on püütud kirjeldada, kuidas kavandavate muudatustega ei kaasne ühtegi olulist mõju. See võib, kuid ei pruugi nii olla. Arvamuse koostajatele tundub, et olulise mõju püüdlik eitamine on pigem tingitud eesmärgist tõestada, et väljatöötamiskavatsus ei olnud selle eelnõu puhul tarvilik. Käesoleva arvamuse andjad ei võta seisukohta, kas seletuskirja punktis 6 tehtud järeldused on asjakohased või mitte, sest tegemist ei ole õigusliku küsimusega. Märkimisväärses ulatuses on tegemist subjektiivse hinnanguga, mille andmise eelduseks on erialased teadmised reguleeritavas valdkonnas. Küll aga tõstatab selle eelnõu seletuskirjas esitatud käsitlus taaskord vajaduse revideerida nii ÕPPA-t kui ka HÕNTE-t ning õigusloome filosoofiat tervikuna. Sedapuhku tõusetub õigusloome põhimõtteliste muudatuste vajalikkus läbi paradoksi. Käsitletava eelnõuga kavandatakse muudatusi kaheksas kehtivas seaduses. Seletuskirja kohaselt ei ole ükski selle eelnõuga kavandatav muudatus olulise mõjuga. Kui ükski kavandatav muudatus ei ole olulise mõjuga, siis tuleb eeldada, et ka muudetavate seaduste algsed sätted ei ole olnud olulise mõjuga. Paradoksihõnguline järelduste- ja loogikaring saab siinkohal täis tõdemusega, mille järgi tegeletakse Eestis Riigikogu tasandil olulise mõjuta seadusloomega. Oleme veendunud, et seaduse tasandil tuleb reguleerida ainult neid suhteid ja lahendada neid probleeme, millel on oluline mõju. Vähese mõjuga regulatsioonid peaksid olema sätestatud seadusest alamal seisvates õigusaktides, kui üldse. Kokkuvõte

 Justiits- ja Digiministeeriumi kui hea õigusloome kujundaja tegevus selles valdkonnas väärib tunnustust. Ministeeriumi eestvedamisel on hakatud õiguslikul reguleerimisel rakendama „üks sisse, üks välja“ põhimõtet, mis tähendab praktikas uute koormavate normide loomisel samaaegset kohustust leida võimalusi eksisteerivate koormavate normide tühistamiseks või nende koormava mõju leevendamiseks.

 Oluline on positiivsena ära märkida Justiits- ja Digiministeeriumi initsiatiivi määrusandluse auditi korraldamisel. Väidetavalt on ministeeriumid välja selgitanud 629 määrust, mida saab kas lihtsustada või kehtetuks tunnistada. Justiits- ja digiministri õiguspoliitilised suunised on

16

viimasel ajal olnud tänuväärselt suunatud Euroopa Liidu õiguse ülekattega üle võtmise („goldplating“) vastu.

 Tuleb tähele panna reguleerimisega endiselt kaasnevat tendentsi üle reguleerida. Poliitikute ja ametnike pime usk, et reguleerimine ise tagab tulemuse, pole veel kuhugi kadunud. See on ekslik ja seda näitavad üheselt mõistetavalt EL-i tasandi (Draghi jt) ning Eesti asjatundjate hinnangud ja ettepanekud. Peaministri poolt efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja kokku kutsumine on tunnistuseks tõigale, et riik on mõistnud ülereguleerimise ja liigse bürokraatia laastavat mõju ettevõtlusele ja ühiskonna toimimisele laiemalt. Peaministri initsiatiiv nõukoja kokku kutsumisel ja riigisekretäri panus nõukoja töö korraldamisel väärivad tunnustust.

 Eesti õiguskorra ülereguleerimise, bürokraatia kasvu ja tarbetu halduskoormuse suurenemise kaheks suuremaks allikaks on Euroopa Liidu õiguse aktivistlik ülevõtmine ja harukondlike ministeeriumite kaudu toimuv õigusloome. See on kohati teostatud ebaprofessionaalselt, aeg- ajalt ignoreerides Põhiseaduse ja Põhiseaduse täiendamise seaduse põhimõtteid ning seejuures mõistmata sellise toimimise pikaajalisi negatiivseid mõjusid.

 Justiits- ja Digiministeeriumil oleks asjakohane suunata oma tähelepanu ja koolitus erialase taseme tõstmisele. Vaja on professionaalset selgitamist õigusliku regulatsiooni reeglitest, vormist, keelest ja eriti regulatsioonide tagajärgedest. Arvamuse koostajad loodavad, et nende töö on abiks just selle segmendi edendamises.

 Õigusloomes tervikuna tuleks pöörata senisest palju suuremat tähelepanu õigustekstide sõnastuse selgusele, loogikale, terminitele, teksti üheselt mõistetavusele jpm. Kirjutatud õigus peab olema üldjoontes loetav ja mõistetav igale Eesti Vabariigi valimisõiguslikule kodanikule. Tarbetult pikkade seletuskirjade vajadus on enamikel juhtudel tulenev halvasti sõnastatud- koostatud õigustekstist.

 Jätkuvalt peaks rakendama „üks sisse, üks välja“ põhimõtet, mis tagaks reguleerimise intensiivsuse taseme püsimise käesolevaks ajaks kujunenud seisundis. Regulatiivse koormuse vähendamiseks on otstarbekas järgida Riigireformi Sihtasutuse (2018) ja peaministri juures tegutseva efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja (2025) soovitust rakendada põhimõtet „üks sisse, kaks välja“.

Rait Maruste, PhD Eesti Teaduste Akadeemia riigiõiguse sihtkapitali nõukoja liige Jüri Raidla, PhD Eesti Teaduste Akadeemia riigiõiguse sihtkapitali nõukoja liige

„Õigusloomepoliitika põhialuste

aastani 2030“ täitmise ülevaade

2025. aasta kohta

„Õiguslik regulatsioon, sh Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisel, ei tohiks olla kunagi eesmärk omaette, vaid üksnes vahend õiguste ja vabaduste, üldise hüvangu ning sotsiaalmajandusliku arengu tagamiseks.“

Eksperdiarvamus õigusloomepoliitika põhialuste järgimise kohta 2025. aastal

Vabariigi Valitsuse ülevaade Riigikogule hea õigusloome põhimõtete rakendamisest ja arengusuundade elluviimisest Riigikogu 12.11.2020. a otsuse „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“ punkti 15 alusel.

2

Sisukord

Kokkuvõte ............................................................................................................... 3

1. Vabariigi Valitsuse seadusloome 2025. aastal ..................................................... 4

2. Eelnõude vastavus põhiseadusele .................................................................... 12

3. Lihtsustamine: õigusaktidest tuleneva halduskoormuse ja bürokraatia vähendamine .................................................................................................. 17

3

Kokkuvõte

Riigikogu otsusega „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ (ÕPPA 2030) on heaks kiidetud Eesti õigusloomepoliitika pikaajaline eesmärk ja hea õigusloome põhimõtted. Otsuse vastuvõtmisest on möödunud viis aastat, mis tähendab, et selle elluviimisega on jõutud poolele teele.

Iga-aastases ülevaates õigusloomepoliitika põhialuste täitmise kohta keskendutakse seekord kahele teemale – loodavate õigusaktide põhiseaduspärasuse tagamine ja õigusaktidega tekitatava koormuse vähendamine. Lisaks antakse traditsiooniline ülevaade, kui palju seaduseelnõusid 2025. aastal kooskõlastamiseks esitati ja millised tegurid õigusloomet kujundasid. Ülevaatele lisatud eksperdiarvamus1 pakub sissevaadet Eesti õigusteadlaste nägemusse Eesti ja Euroopa Liidu õigusloome olukorrast. Seekordse eksperdiarvamuse koostasid riigiõiguse sihtkapitali nimel Rait Maruste, PhD, ja Jüri Raidla, PhD.

Kokkuvõte ülevaate peamistest järeldustest:

• Vabariigi Valitsuse seadusloome maht jäi 2025. aastal varasemaga võrreldes samale tasemele: kooskõlastamisele esitati 117 seaduseelnõu, mida oli 6% vähem kui aasta varem. 57% seaduseelnõudest koostati puhtalt riigisisesest vajadusest ja 34% Euroopa Liidu õiguse rakendamise tõttu, ülejäänud olid seotud välislepingutega.

• Vabariigi Valitsuse esmatähtis eesmärk vähendada bürokraatiat ja halduskoormust peegeldus ka õigusloomes. Koostati eelnõusid, mis olid selge eesmärgiga lihtsustada nõudeid ettevõtjatele või inimestele. Andmed kinnitavad, et koormust suurendavaid eelnõusid oli varasemast vähem ja uusi kohustusi ei kavandatud õigusaktidesse kergekäeliselt.

• 2025. aastal asus Vabariigi Valitsus ellu viima mitut konkreetset tegevust, mille eesmärk oli lihtsustada nõudeid ja vähendada halduskoormust. Läbi viidi määruste revisjon, õigusloomes hakati rakendama halduskoormuse tasakaalustamise reeglit ning kokku kutsuti efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoda. Ka ministeeriumid otsisid süsteemselt võimalusi nõuete lihtsustamiseks oma vastutusalas.

• Õigusloome kvaliteedi parandamiseks on jätkuvalt arenguruumi. Põhiseaduspärasuse analüüside tase on ebaühtlane, seletuskirjades piirdutakse sageli formaalse viitega põhiseadusele või analüüs puudub üldse. 2024. ja 2025. aastal paranes aga kooskõlastamistähtajast kinnipidamine, mis on vajalik, et

1 ÕPPA punkti 15 kohaselt lisatakse iga-aastasele ettekandele eksperdiarvamus põhialuste järgimise kohta.

4

tagada piisav aeg eelnõu kohta tagasiside andmiseks. 2025. aastal valmistas Justiits- ja Digiministeerium ette muudatused, millega soovitakse muu hulgas parandada seletuskirjade kvaliteeti.2

• Euroopa Liidu õiguse riigisisesel rakendamisel andsid tooni eelnõud, mis olid vastu võetud Euroopa Komisjoni ja parlamendi eelmise koosseisu ajal ning mis sageli tõid ettevõtjatele ja riigile kaasa uusi kohustusi ja nõudeid. Uue Euroopa Komisjoni prioriteedid riigisiseses õigusloomes 2025. aastal veel ei peegeldunud.

• Isikuandmete töötlemine avaliku võimu poolt ja sellega kaasnev riive isikute eraelu puutumatusele tõusis 2025. aastal avalikes aruteludes terava tähelepanu alla. Õigusloome peab isikuandmeid käsitledes olema täpne ja selge, et aidata leida tasakaal eesmärkide ja väärtuste vahel.

ÕPPA 2030 panustab „Eesti 2035“ riigivalitsemise strateegilise sihi saavutamisesse, mille järgi peab valitsemine olema uuendusmeelne, usaldusväärne ja inimesekeskne.

1. Vabariigi Valitsuse seadusloome 2025. aastal

2025. aastal püsis Vabariigi Valitsuse seadusloome maht varasemaga samal tasemel. Kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks esitati 117 seaduseelnõu ja 31 väljatöötamiskavatsust (edaspidi ka VTK). Riigikogus võeti aasta jooksul vastu 94 seadust, millest enamiku algatas Vabariigi Valitsus.3

Joonis 1. Justiits- ja Digiministeeriumile kooskõlastamiseks esitatud seaduseelnõud ja väljatöötamiskavatsused aastatel 2014–2025.

2 Väljatöötamiskavatsus hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmiseks esitati kooskõlastamisele 06.11.2025, https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/2b5ac471-8ff8-469e-b192-5622407aa7bd. 3 2025. aastal Riigikogus vastuvõetud seadustest 87% algatas Vabariigi Valitsus. Riigikogu statistika: Statistika - Riigikogu.

22 41 45 39

26 22 35 27 18

37 32 31

137 101 107 119

107 87

118 109

111 99

124 117

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025

Eelnõu

VTK

5

Vabariigi Valitsuse õigusloomeprotsess koosneb mitmest etapist, alustades väljatöötamiskavatsuse koostamisest ja lõpetades eelnõu heakskiitmise ja Riigikogule esitamisega. Nende etappide vahele jäävad eelnõu ja seletuskirja koostamine, huvirühmade kaasamine, kaks kooskõlastusringi, eelnõu täiendamine ja eriarvamuste lahendamine. Nende etappide sujuv läbimine eeldab terviklikku planeerimist. Hästitoimiv õigusloomeprotsess loob omakorda eelduse, et õigusakt on kooskõlas põhiseadusega ja sobib Eesti õiguskorda, otsused on läbipaistvad ja erinevad huvid tasakaalustatud. Kõik see soodustab tõenduspõhiste lahendusteni jõudmist. Kokkuvõttes toetab õigusloome korraldus demokraatliku õigusriigi püsimist ja institutsionaalset usaldusväärsust.

Õigusloomeprotsess toimib Eestis üldjoontes tõhusalt, eelnõude koostamisele ja menetlemisele ettenähtud nõuded on mõistlikud ja vajalikud. Huvirühmadki on avaldanud arvamust, et hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (HÕNTE) nõuded on igati asjakohased, kuid paremini tuleks tagada, et neist alati ka kinni peetakse.4 Lihtsat vastust siinkohal ei ole. HÕNTE järgimine on ministeeriumide ja Vabariigi Valitsuse ühine pingutus ja vastutus ning iga kõrvalekalle hea õigusloome põhimõtetest peaks olema erand. Andmed paraku viitavad, et õigusloome kvaliteedi tagamisel on endiselt arenguruumi.

Tabel 1. Õigusloome kvaliteeti iseloomustavad näitajad kooskõlastamiseks esitatud seaduseelnõudes 2025. aastal.5

Näitaja Näitaja selgitus Tase 2025. aastal Väljatöötamis- kavatsus

Osakaal eelnõudest, millele eelnes VTK. VTK eelnes 36% eelnõudele.

Kaasamine Eelnõu kooskõlastamiseks ja selle kohta arvamuse avaldamiseks jäetud aeg I kooskõlastusringil.

68% eelnõude puhul järgiti ettenähtud 15- tööpäevast tähtaega

Kooskõla põhiseadusega

JDM-i hinnang põhiseaduspärasuse analüüsi vajalikkuse ja piisavuse kohta (I kooskõlastusringil).

68% seaduseelnõude kohta oli vaja esitada seletuskirjas põhiseaduspärasuse analüüs. Neist kolmandiku puhul oli analüüs JDM-i hinnangul piisav (vt joonis 5).

Kooskõla tüviseadusega

Hinnang, kas eelnõus esines vastuolusid tüviseadusega.

77%-l eelnõudest esines vastuolu tüviseadusega (I kooskõlastusringil).

Normitehnika Hinnang normitehniliste vigade esinemise kohta.

6%-l eelnõudest ei esinenud normitehnilisi vigu, 74%-l esines vähe, 20%-l esines ulatuslikult (I kooskõlastusringil).

4 Ettevõtjad juhtisid probleemile tähelepanu näiteks efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja eestvedamisel korraldatud ettepanekute korje käigus: Efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoda | Riigikantselei. 5 Tabelis on esitatud kvantitatiivsed näitajad, mida Justiits- ja Digiministeerium (tabelis JDM) seirab kooskõlastamiseks või kontrolliks esitatud seaduseelnõudes. Osa näitajaid on sellised, mis iseloomustavad menetlusprotsessi (VTK eelnemine, kaasamine), ülejäänud aga eelnõu ja seletuskirja kvaliteeti I kooskõlastusringil. Kuna Justiits- ja Digiministeerium juhib puudustele kooskõlastamise käigus tähelepanu, on Riigikogusse jõudvate eelnõude kvaliteedinäitajad oluliselt paremad.

6

Õiguskeel Hinnang õiguskeele probleemide esinemisele eelnõus.

Õiguskeele probleeme ei esinenud 17%-l eelnõudest. Õiguskeele kvaliteet oli rahuldav 76%-l ja mitterahuldav 7%-l eelnõudest (I kooskõlastusringil).

Mõjuanalüüs Mõjuanalüüsi kvaliteedi hindamisel jälgitakse analüüsi objektiivsust, teadmiste- ja andmepõhisust, eesmärgipärasust ja sihtrühmade kajastamist.

26% eelnõude puhul oli vaadeldavate kriteeriumide mõjuanalüüs piisav (I kooskõlastusringil).

Väljatöötamiskavatsus on esimene samm õigusakti väljatöötamisel, toetades varast ja läbipaistvat kaasamist ja eri lahendusvariantide kaalumist. Väljatöötamiskavatsus koostatakse eelkõige välistele osalistele – huvirühmadele, rakendajatele ja avalikkusele –, et anda võimalikult vara märku õiguslikust algatusest. 2025. aastal eelnes väljatöötamiskavatsus 36%-le kõikidest seaduseelnõudest (2024. aastal 38%).

Kaasamise vaatest on oluline teinegi näitaja: osakaal eelnõudest, mille puhul järgiti Vabariigi Valitsuse reglemendis ettenähtud 15-tööpäevast kooskõlastamistähtaega. Kui 2023. aastal oli see osakaal erakordselt madal, siis viimastel aastatel on olukord paranenud (joonis 2).

Joonis 2. Seaduseelnõude kooskõlastamise tähtaja järgimine aastatel 2023–2025.

52%

29%

32%

22%

44%

35%

26%

26%

33%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

2023

2024

2025

alla 15 tööpäeva

täpselt 15 tööpäeva

üle 15 tööpäeva

Avatud valitsemise partnerluse tegevuskava 2025–2029

2025. aastasse jäi põhiline ettevalmistustöö Eesti seitsmenda avatud valitsemise partnerluse tegevuskava koostamiseks, mida juhtis Riigikantselei. Vabariigi Valitsus kiitis tegevuskava heaks 15. jaanuaril 2026. Avatud valitsemise partnerluses osalemine ja Eesti uus tegevuskava on aluseks kaasava ja avatud riigivalitsemise edendamisel.

Tegevuskava keskendub kahele suuremale suunale: esiteks arendatakse oskusi, mis aitavad avalikul sektoril tegutseda avatumalt, teha koostööd ning kaasata inimesi ja huvirühmi. Teiseks luuakse taristu, mis toetab andmepõhist otsustamist, läbipaistvust ning kvaliteetseid ja kasutusmugavaid teenuseid. Seekordsel tegevuskaval on kaks nn lipuprojekti: riigi koosloome keskkonna arendamine ja kasutuselevõtt ning koosloome- ja kommunikatsioonitoe programmi ümberkujundamine ühiskondlikult olulistele Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis sisalduvatele algatustele ja eelnõudele.

7

Ministeeriumidest eristusid 2025. aastal seadusloome suurima mahu poolest Justiits- ja Digiministeerium, Kliimaministeerium ja Rahandusministeerium, kus koostati kokku ligikaudu pooled seaduseelnõudest (joonis 3). Võrreldes varasemaga suurenes Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumi osakaal: kui 2024. aastal valmistati Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumis ette seitse seaduseelnõu, siis 2025. aastal 14.

Eraldi tasub välja tuua Sotsiaalministeerium, mille eelnõude arv möödunud aastal märkimisväärselt vähenes (18-lt üheksani), samas oli Sotsiaalministeerium esireas väljatöötamiskavatsuste arvu poolest. Arvestades ministeeriumi väga head sisemist töökorraldust õigusaktide väljatöötamisel, annab see märku läbimõeldud ja ülereguleerimist vältivast seadusloomest. Hea kvaliteet peegeldus ka eelnõude seletuskirjades.

Joonis 3. 2025. aastal Justiits- ja Digiministeeriumile kooskõlastamisele esitatud seaduseelnõud ja väljatöötamiskavatsused ministeeriumide kaupa.

Igal aastal on seaduseelnõusid, mis pälvivad avalikkuses rohkem tähelepanu ja pakuvad ainest aruteludeks. 2025. aastast võib nimetada näiteks eelnõusid, mis puudutasid nõusolekupõhist käsitlust seksuaalkuritegude puhul (nn nõusolekuseadus), tuumaenergia kasutuselevõttu, mootorsõidukimaksu kohustuse vähendamist, kohtureformi ja viibimiskeelu rakendamist perevägivalla ohvrite õiguste kaitsel. Tavapäraselt kaasneb suurem meediakajastus ka metsandusvaldkonna eelnõudega.6

Aastat iseloomustasid eelnõud, mille eesmärk oli vähendada halduskoormust – töö mahtu, mis kaasneb inimestele või ettevõtjatele õigusaktiga ette nähtud nõuete

6 2025. aastal esitati kooskõlastamiseks kaks metsandusvaldkonna eelnõu: 1) Metsaseaduse ja keskkonnatasude seaduse muutmise seadus, millega muu hulgas kavandati sätestada põhimõte, et 70% Eesti metsamaast on majandatav majandusmetsana, ning vähendada lageraielangi maksimaalset pindala, 2) Looduskaitseseaduse ja metsaseaduse muutmise seadus, mille eesmärk oli tõhustada taime- ja loomeliikide kaitset, suurendada looduslikku mitmekesisust ja tõhustada karistusmäärasid.

1

1

1

1

3

9

3

1

7

3

4

3

4

11

11

14

9

17

21

20

0 5 10 15 20 25 30

Kaitseministeerium

Kultuuriministeerium

Välisministeerium

Haridus- ja Teadusministeerium

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

Siseministeerium

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

Sotsiaalministeerium

Kliimaministeerium

Rahandusministeerium

Justiits- ja Digiministeerium

VTK Eelnõu

8

täitmisega. Lihtsustamine oli üks keskseid märksõnu 2025. aasta õigusloomes, peegeldades Vabariigi Valitsuse eesmärki vähendada bürokraatiat ja parandada majanduse konkurentsivõimet.

Andmetest ilmneb, et halduskoormuse ja bürokraatia vähendamise võimalusi otsiti süsteemselt ja asjakohaseid eelnõusid koostati eri valdkondades. Näiteks lihtsustati nõudeid emitentidele väikesemahuliste väärtpaberiemissioonide korraldamisel, kitsendati loetelu tegevustest, mille korral on keskkonnamõju hindamine kohustuslik, lihtsustati ehitus- ja planeerimisprotsesse ning leevendati alaealiste töötamise reegleid ja nõudeid noortelaagrite korraldamisel.7 Lisaks võis märgata, et halduskoormust suurendavaid muudatusi oli eelnõudes tavapärasest vähem ja ministeeriumid olid ettevaatlikumad uute kohustuste kavandamisel. Täpsemalt on lihtsustamise eesmärgil koostatud eelnõusid ja tehtud tööd käsitletud ülevaate kolmandas peatükis.

Vaatamata sellele võib märgata suundumust, et igal aastal lisandub seadusi, millega reguleeritakse küsimusi, mis olid senini reguleerimata või reguleeritud üldisemalt. 2025. aasta ei olnud selles erand. Uued regulatsioonid valmistati ette sellistes valdkondades nagu kindlustusandjate kriisiennetus ja -lahendamine, tuumaenergia ja -ohutus, regulatiivne eksperimenteerimine majandustegevuses ja vanglapinna rentimine.8

Tegemist on osalt paratamatusega, arvestades ühiskonnaelu järjest keerukamat toimimist ja muutunud julgeolekuolukorda, samas ei saa kõrvalt vaadata kumulatiivset mõju, mida reeglite rohkus pikaajaliselt kaasa toob. Ühiskonnaelu järjest üksikasjalikum korraldamine õigusnormide kaudu suurendab ülereguleerimisega kaasnevaid riske ja mõjutab negatiivselt majanduse konkurentsivõimet. Ülereguleerimisele juhtisid tähelepanu ka seekordse eksperdiarvamuse koostajad.

7 Kõnealused seaduseelnõud olid järgmised: väärtpaberituru seaduse muutmise seadus 690 SE, keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse muutmise ning veeseaduse täiendamise seaduse eelnõu, ehitusseadustiku jt seaduste muutmise seadus 743 SE, töölepingu seaduse muutmise seadus 837 SE, atmosfääriõhu kaitse seaduse jt seaduste muutmise seadus 761 SE. 8 Kõnealused seaduseelnõud olid järgmised: kindlustusandjate kriiside ennetamise ja lahendamise seadus (uus terviktekst), tuumaenergia ja -ohutuse seadus 856 SE (uus terviktekst), Majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse ja riigilõivuseaduse täiendamise seadus, karistusseadustiku ja kriminaalmenetluse seadustiku täiendamise seadus 773 SE.

„On mõistlik silmas pidada, et mida detailsem on õigustekst ja selles antud regulatsioon, seda lühem on akti kestus, adekvaatsus oludele, paindlikkus kohaldamises ning sellest lähtuvalt on ka suurem oht akti võimalikuks vastuoluks ühiskondlike eluliste vajadustega. Ülereguleerimine toob vältimatult kaasa õigusnormide ja -menetluste paljususe, õigusliku regulatsiooni võõrandumise tavaelust ja muutumise asjaks iseeneses, erikeeleks, mida valdavad ainult juristid.“

Eksperdiarvamus õigusloomepoliitika põhialuste järgimise kohta 2025. aastal, lk 10

9

Justiits- ja Digiministeerium jätab mõningatel juhtudel teise ministeeriumi seaduseelnõu kooskõlastamata, näiteks kui see on vastuolus era-, avaliku või karistusõiguse mõne olulise põhimõttega, riivab liiga intensiivselt isikute põhiõigusi, ei ole kooskõlas põhiseadusega või kui esineb olulisi puudusi HÕNTE nõuete järgimises. 2025. aastal jättis Justiits- ja Digiministeerium osaliselt või täielikult kooskõlastamata kaheksa seaduseelnõu.9 Kõik need olid kas riigisisesest või osaliselt riigisisesest vajadusest tingitud muudatusettepanekud ning kõigil oli puudusi põhiseaduspärasuse analüüsiga. Justiits- ja Digiministeerium kooskõlastas märkusteta üksnes neli seaduseelnõu, kõik need käsitlesid välislepingu sõlmimist või lõpetamist.

Euroopa Liidu õiguse rakendamine

Igal aastal koostatakse valitsuses ligikaudu kolmandik seaduseelnõudest vajadusest rakendada Euroopa Liidu õigusakti, st direktiivi või määrust. 2025. aastal oli selliseid õigusakte 34% kõigist kooskõlastamisele esitatud eelnõudest. Seejuures enamik neist sisaldas ka riigisiseseid muudatusi ehk muudatusi, mis ei olnud otseselt vajalikud Euroopa Liidu õigusakti rakendamiseks (joonis 4).

Joonis 4. Kooskõlastamisele esitatud seaduseelnõude jaotus muutmisvajaduse järgi 2025. aastal.

Sellist tegevust tuleks pigem vältida, sest see võib takistada Euroopa Liidu õiguse tähtaegset ülevõtmist. Euroopa Liidu asjade menetlemise juhise kohaselt ei käsitleta direktiivi ülevõtva õigusakti eelnõus üldjuhul küsimusi, mis ei kuulu direktiivi reguleerimisalasse.10 Nagu andmed näitavad, seda siiski tehakse, põhjuseks enamasti menetlusökonoomika või võimalus lahendada muudetavas õigusaktis ka muid, riigisiseselt esilekerkinud probleeme. 2025. aastal ettevalmistatud ja käesoleval aastal kooskõlastamisele esitatud HÕNTE muutmise eelnõuga on muu hulgas kavandatud

9 Teised ministeeriumid esitasid kokku 97 seaduseelnõu, millest kaheksa ehk 8% jättis JDM kooskõlastamata. 10 Riigisekretäri antud juhised Euroopa Liidu asjade menetlemiseks, punkt 34.

Riigisisesne 57%

EL-i vajadus 13%

EL-i ja riigisisene vajadus

21%

Välisleping 9%

10

nõue, et eelnõu seletuskirjas tuleb senisest selgemalt eristada riigisiseseid ja Euroopa Liidu õigusest lähtuvaid muudatusi.11

Välislepingu ratifitseerimiseks või denonsseerimiseks koostatud seaduseelnõude osakaal oli 9%. Neist mitu olid seotud sõjaga Ukrainas. Näiteks ratifitseeriti Ukraina kahjunõuete rahvusvahelise komisjoni asutamise konventsioon ning taganeti jalaväemiinide kasutamist, varumist, tootmist ja üleandmist keelustavast konventsioonist. Enamik välislepinguid puudutasid aga riikidevahelist maksualast koostööd.

2025. aastat jäi iseloomustama Euroopa Komisjoni (edaspidi ka komisjon) uue koosseisu tööleasumine, mis võttis sihiks Euroopa konkurentsivõime parandamise. Alusväärtusteks kujunesid reeglite lihtsustamine ja halduskoormuse vähendamine. Samal ajal – Euroopa Liidu õigusloome eripära tõttu – jätkasid liikmesriigid aga eelmise komisjoni algatatud ja eelmise parlamendi koosseisu poolt vastuvõetud õigusaktide rakendamist. Varasemate algatuste tähelepanukese võis aga uue komisjoni prioriteetidest erineda. Tuleb arvestada, et tavapäraselt jõutakse algatuse rakendamiseni riigisiseses õiguses umbes 3–5 aastat pärast komisjoni algatuse avalikustamist. Eelmise komisjoni tööprogrammi fookuses oli eelkõige rohepööre ja digiüleminek, mis aga sageli tähendas uusi kohustusi või piiranguid ettevõtjatele või liikmesriikidele. Seega ajalise viite tõttu peegelduvad Eesti õigusloomes veel mõnda aega eelmise komisjoni prioriteedid.

Uue komisjoni tööprogrammi valguses on liikmesriigid hakanud järjest enam otsima võimalusi, kuidas pidurdada juba vastuvõetud nõuete kohaldamist või neid muuta. Ka Eestis asetleidnud aruteludes võis märgata suundumust, et järjest enam diskuteeriti Euroopa Liidu kehtestatud reeglite lihtsustamise ja jõustumisaja edasilükkamise teemal, rõhutati muudatustega kohanemist ja valmisoleku tagamist ning seati kahtluse alla varasemad eesmärgid.12 2025. aasta saab siinkohal kokku võtta möödunud kevadel Vabariigi Valitsuse väljendatud seisukohaga: kui mõni Euroopa Liidu muudatus ei ole mõistlik, tuleb riigil ja ettevõtjatel komisjoniga läbi rääkida ning vajaduse korral neid

11 HÕNTE muutmise eelnõu esitati kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks 06.03.2026, https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/15381c78-0996-4532-9b66-ff9da16cc178. 12 Valik rahvusringhäälingus avaldatud arvamusartiklitest:

1) https://www.err.ee/1609623794/alan-vaht-ebamoistlik-burokraatia-havitab-rohepooret; 2) https://www.err.ee/1609659920/valitsus-eestile-sobimatud-reeglid-saab-euroopa-komisjoniga-

labi-raakida; 3) https://www.err.ee/1609677407/silver-sillak-ets-2-pole-ainult-kulu-ja-koormus; 4) https://www.err.ee/1609858818/andrus-treier-kestlikkusega-seonduv-on-strateegiline-

teekond; 5) https://www.err.ee/1609597178/harles-veersalu-kestlikkusaruandlus-on-naide-lohakast-

oigusloomest; 6) https://www.err.ee/1609861728/kalev-kallemets-vajame-realistlikku-energia-ja-kliimapoliitikat.

11

nõudeid muuta.13 Murettekitavaid arenguid Euroopa Liidu õigusloomes nentisid ka seekordse eksperdiarvamuse koostajad.14

Mõned näited 2025. aastal välja töötatud olulisematest seaduseelnõudest, mis koostati Euroopa Liidu õiguse alusel:

• Kindlustusandjate kriisikindlus15

Eelnõukohase seadusega luuakse kindlustusandjate makseraskuste lahendamiseks eraldiseisev kriisiennetuse ja -lahenduse raamistik, mis kaitseks kindlustusvõtjaid, aitaks säilitada finantsstabiilsust ja vähendaks survet avalike vahendite kasutamisele. Kindlustusandjatele sätestatakse ennetavate finantsseisundi taastamise kavade koostamise kohustus, nähakse ette kriisilahenduskavade koostamise ja kriisilahenduskõlblikkuse hindamise nõuded ning sätestatakse kriisilahendusmeetmed ja -õigused.

• Rohepesu tõkestamine16

Ülevõetav direktiiv on seotud Euroopa rohelise kokkuleppega. Muudatustega soovitakse vähendada ebaausaid kaubandustavasid, nähes kauplejatele ette piirangud toote turundamisel. Näiteks ei tohi kaupleja eksitada tarbijaid toote keskkonna- või sotsiaalse mõju, vastupidavuse või parandatavuse suhtes, samuti keelatakse reklaamida toote selliseid eeliseid, mida peetakse asjaomasel turul levinud tavaks.

• Poliitreklaam17

Eelnõukohase seadusega rakendatakse Euroopa Liidu poliitreklaami läbipaistvuse määrust. Sisulised muudatused tulenevadki peamiselt otsekohalduvast määrusest, eelnõuga kavandatakse määrata vaid pädev asutus (TTJA) ning sätestatakse väärteokoosseisud rikkumiste eest. Määrusega seatakse õigusi ja kohustusi poliitreklaami tellijale, reklaamiteenuse osutajale ja reklaami avaldajale. Näiteks tuleb poliitreklaam edaspidi avaldada koos poliitreklaamimärgisega ja sellise reklaami kohta tuleb koostada läbipaistvusteade.

• Krüptovarateenuse maksualane aruandlus18

13 https://www.err.ee/1609659920/valitsus-eestile-sobimatud-reeglid-saab-euroopa-komisjoniga-labi- raakida. 14 Eksperdiarvamuses leiti, et Euroopa Liidu regulatsioonide massiivne loomine, selle kontroll ja järelevalve on toonud kaasa paratamatud ja soovimatud tagajärjed nii Euroopa Liidule endale kui ka liikmesriikidele. Leiti, et bürokraatlikud ja administratiivsed kulud on oluliselt suurenenud ja ühetaolisuse pealesurumine on toonud Euroopa Liidus kaasa ilmse initsiatiivi ja innovatsiooni hääbumise, bürokraatia kasvu ja konkurentsivõime vähenemise. Eksperdiarvamus ÕPPA 2030 järgimise kohta 2025. aastal, lk 4. 15 Kindlustusandjate kriiside ennetamise ja lahendamise seaduse eelnõu, EIS 25-13-64. 16 Tarbijakaitseseaduse ja lõhkematerjaliseaduse muutmise seadus (779 SE). 17 Reklaamiseaduse ja isikuandmete kaitse seaduse muutmise seadus (696 SE). 18 Maksualase teabevahetuse seaduse ja teiste seaduste muutmise seadus (795 SE).

12

Halduskoostöö direktiivi ülevõtva seadusega muudetakse krüptovara maksustamine läbipaistvamaks, suurendades krüptovarateenuse osutajate aruandluskohustust. Aruandluskohustus puudutab krüptovara vahetus- ja ülekandetehinguid ning suuremahulisi jaemaksetehinguid. Tõhustatakse teabevahetust maksuhaldurite vahel ning laiendatakse finantskontode automaatse teabevahetuse kohaldamisala e-raha toodetele ja keskpankade digivääringutele.

2. Eelnõude vastavus põhiseadusele

ÕPPA 2030 seab Eesti õigusloomele selge sihi: sekkuda nii vähesel määral kui võimalik.19 Eelnimetatu haakub eelnõude põhiseaduspärasuse küsimusega, olles õigusloome kvaliteedi üks olulisemaid näitajaid. Põhiseaduspärasust hindav analüüs ei ole vormitäide, vaid sisuline kontrollimehhanism, mis aitab ettevaatavalt hinnata kavandatavate lahenduste proportsionaalsust. Normi kooskõla põhiseadusega selgub aga üksnes läbimõeldud kaalumise tulemusena, mis esmalt kujuneb eelnõu koostaja sisemise veendumusena. Hiljem esitatakse asjakohased kaalutlused ja põhjendused eelnõu seletuskirjas.

Varasemad eksperdiarvamused on korduvalt rõhutanud, et kuigi põhiseaduspärasuse analüüsi tähtsus on laialdaselt teadvustatud, esineb töös jätkuvalt puudujääke.20 Ekspertide sõnul on analüüsid sageli pealiskaudsed või sootuks esitamata, kui riive ei ole esmapilgul ilmselge. Ka 2025. aasta eksperdiarvamuses tõdeti, et märkimisväärset edasiminekut ei ole toimunud.21

Empiirilise ülevaate saamiseks hindas Justiits- ja Digiministeerium põhiseaduspärasuse analüüside kvaliteeti kooskõlastamiseks esitatud seaduseelnõude seletuskirjades. Erapooletuse kaalutlusel võeti valimisse vaid teiste ministeeriumide esitatud eelnõud, mida oli 2025. aastal 97.

19 ÕPPA 2030 punkti 1 kohaselt tuleb õigusloomepoliitika kujundamisel ja rakendamisel tagada Eesti Vabariigi põhiseadusest lähtuv õiguskord. Kui sekkumine ei ole põhiseaduse kohaselt nõutav, sekkub riik nii vähesel määral kui võimalik. 20 Vt varasemate aastate ekspertarvamusi siit: Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 | Justiits- ja Digiministeerium. 21 Eksperdiarvamus õigusloomepoliitika põhialuste järgimise kohta 2025. aastal, lk 11.

13

Joonis 5. Seaduseelnõude jaotus põhiseaduspärasuse analüüsi kvaliteedist lähtudes, 2025.22

Andmetest nähtub, et Justiits- ja Digiministeeriumi hinnangul oli põhiseaduspärasuse analüüs piisav 22 seaduseelnõu puhul (23%). 27 eelnõu puhul tehti märkus analüüsi ebapiisavuse kohta ning 17 puhul märgiti, et analüüs puudub põhjendamatult.

Hästi koostatud põhiseaduspärasuse analüüsi näiteid:

- riigihangete seaduse muutmise seaduse eelnõu 788 SE seletuskirjas oli eraldi alajaotuses välja toodud analüüs eelnõu punktidega puutumuses olevate õiguste riivete kohta. Hinnatud oli muu hulgas võrdsuspõhiõiguse (PS § 12) ning tõhusa ja õiglase menetluse korralduse põhiõiguse (PS § 14) riiveid;

- rahvaraamatukogu seaduse eelnõuga (EIS 25-0527) kavandatavate volitusnormide puhul oli analüüsitud olulisuse põhimõtte (PS § 3 lg 1) ja kohaliku omavalitsuse autonoomiasse sekkumise põhiseaduspärasust (PS § 154);

- erastamisest laekuva raha kasutamise seaduse kehtetuks tunnistamise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõus 693 SE oli eraldi sektsioonis analüüsitud vastavust PS-i §-le 115 (riigieelarve kõikehaaravuse põhimõte). Isiku põhiõiguste või -vabaduste riivet ei esinenud.

Eelnõude korral, mille kohta oli põhiseaduspärasuse analüüs küll esitatud, kuid jäi ebapiisavaks, olid Justiits- ja Digiministeeriumi märkuste peamised põhjused seotud olulisuse põhimõtte järgimata jätmise ja proportsionaalsuse analüüsi ebapiisavusega. Samuti oli paljude eelnõude puhul jäänud osa riivetest üldse analüüsimata. Näiteks järgmiste eelnõude kohta tehtud analüüs hinnati ebapiisavaks:

- loomakaitseseaduse ja veterinaarseaduse muutmise seaduse eelnõu (EIS 25- 1006) puhul oli põhiseaduspärasuse analüüs olemas koerapidaja ettevõtlusvabaduse riive kohta (PS § 31), kuid puudu oli analüüs

22 Põhiseaduspärasuse analüüsi kvaliteeti on hinnatud esmakordselt (nn I ringil) kooskõlastamiseks esitatud seaduseelnõu versioonide korral. Valim ei sisalda Justiits- ja Digiministeeriumi koostatud eelnõusid.

Põhiseaduspärasuse analüüs oli piisav

23%

Põhiseaduspärasuse analüüs oli ebapiisav

28% Põhiseaduspärasuse analüüs

puudus põhjendamatult 17%

Analüüsi polnud vaja esitada

32%

N = 97

14

omandipõhiõiguse kohta (PS § 32). Ehk hindamata oli jäänud riive olukorras, kus koerapidaja on füüsiline isik;

- välismaalaste seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (EIS 25- 0809) puhul oli analüüsitud tegevusala, elukutse ja töökoha valikuvabaduse riivet (PS § 29 lg 1) ja privaatsusõiguse riivet (PS § 26), samuti põhiseaduspärasust sotsiaalriigi vaatest (PS § 10, § 28). Samas ei olnud analüüsis välja toodud paragrahve seostatud eelnõus kavandatavate meetmetega. Analüüsis ei kajastunud, millised eelnõuga kavandatud piirangud riivavad põhiõigusi;

- investeerimisfondide seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõus (EIS 25-1454) oli küll tuvastatud mõne muudatuse põhjustatud riived ja neid ka analüüsitud (nt krediiditeabe edastamisega seotud privaatsusõiguse riive), kuid muude punktide korral oli üldiselt sedastatud, et muudatused ei riiva subjektideks olevate isikute põhiõigusi ega -vabadusi ebaproportsionaalselt. Samas ei pööratud tähelepanu osade muudatustega kaasnevatele olulistele riivetele. Näiteks kavandati eelnõuga võimalus teha pensioniregistri pidaja veebilehel isikukoodi või pensionikonto numbri alusel päringuid selle kohta, kas mõni inimene on esitanud avalduse sissemaksete tegemiseks vabatahtlikku pensionifondi (III sambasse). Justiits- ja Digiministeerium selgitas enda kooskõlastuskirjas põhimõttelise märkusena, et tegemist ei ole põhiseaduspärase muudatusega, mille tulemusel jäeti muutmispunkt eelnõust välja.

Justiits- ja Digiministeerium jättis 2025. aastal kooskõlastamata kuus eelnõu, kus põhiseaduspärasus oli probleemne, näiteks:

- riigikaitseseaduse ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (EIS 25-0150) puhul leidis Justiits- ja Digiministeerium, et eelnõu mitmed punktid ei ole kooskõlas põhiseadusega, kuna sooviti luua võimalus anda avaliku võimu akte seadusliku aluseta. Ka kriisiolukorras ei saa põhiseaduspärasust kõrvale jätta. Kõiki avaliku võimu toiminguid ja akte saab anda üksnes seaduse alusel, vajaduse korral kriisiolukordade tarbeks seadusi kohandades;

- abipolitseiniku seaduse eelnõuga (EIS 25-1033) kavandati seaduse uus terviktekst. Kooskõlastuskirjas juhtis Justiits- ja Digiministeerium tähelepanu mitmele probleemsele sättele, paludes osade sätete kohta teha põhiseaduspärasuse analüüsi ja osade kohta seda täiendada.

Samas ei ole kõikide eelnõude puhul vaja esitada põhiseaduspärasuse analüüsi. Olukorras, kus eelnõu sätetega ei mõjutata isikuid ebasoodsalt või eelnõus sisalduvad muudatused on tehnilised või vormilised, puudub vajadus ka põhiseaduspärasust analüüsida. Selliste näidetena saab tuua ühistranspordiseaduse muutmise seaduse eelnõu (EIS 25-0754, 725 SE), millega viidi teenindajakaartide taotluste menetlemine ja väljastamine üle riiklikust ühistranspordiregistrist majandustegevuse registrisse, ning

15

maaparandusseaduse ja riigivaraseaduse muutmise seaduse eelnõu (EIS 25-0751, 748 SE), millega lihtsustati maaparandussüsteemide registrisse kandmist ja muid nõudeid.

Justiits- ja Digiministeeriumile esmakordselt esitatud eelnõude kohta oli mõnel juhul analüüs ka tegemata, kuigi vajadus selleks esines, näiteks:

- lennundusseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (EIS 25-0229) seletuskirjas põhiseaduspärasust ei käsitletud, kuigi eelnõukohase seadusega kavandati ulatuslikke omandiõiguse piiranguid (kinnisomandi kitsendused);

- riigihangete seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõuga (EIS 25- 0806) sooviti kahekordistada riigihanke vaidlustamise riigilõivu. Justiits- ja Digiministeerium rõhutas kooskõlastuskirjas vajadust riigilõivu sellisel määral tõstmise korral esitada seletuskirjas põhiseaduspärasuse analüüs (kohtusse pöördumise õiguse riive, PS § 15), kuivõrd riigilõivuseaduse muudatustega tõstetakse ka halduskohtule hankeasjas kaebuse esitamisel tasutavat riigilõivu.

Andmete töötlemine ja privaatsus

2025. aastal tekitas ühiskonnas korduvalt küsimusi avaliku võimu poolne andmetöötlus. Ilmselt on sellele andnud tõuke nii tehnika kiire areng, mis loob uusi võimalusi andmetöötluseks, kui ka muutused julgeolekukeskkonnas. Kiirete muudatuste ajastul on aga kiputud unustama, et avalik võim saab tegutseda üksnes seaduste alusel ja selle piires. Otsused selle kohta, millistes raamides saavad ametiasutused tegutseda, peab olulistes küsimustes tegema Riigikogu.

Igasugune isikuandmete töötlemine riivab põhiseaduse §-s 26 sätestatud õigust eraelu puutumatusele. Põhiseaduse §-s 11 sätestatu kohaselt tohib mis tahes õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega, kusjuures need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.

Ehkki andmekogudesse isikuandmete koondamisest kui eraelu puutumatuse olulisest riivest, mis on vaja reguleerida seaduse tasandil, on räägitud juba aastakümneid, tuleb jätkuvalt teha tööd, et andmekogu asutamist käsitlevad sätted seadustes oleksid täpsed ja selged. Lisaks isikuandmete andmekogudesse koondamisele võib isiku eraelu puutumatust oluliselt riivata ka muul viisil andmete töötlemine, näiteks isikuandmete avaldamine üldsusele, eriliiki isikuandmete töötlemine, seaduses sätestatud saladuse hoidmise kohustustest erandi tegemine, isikute profiilianalüüs, andmetöötlus isikut sellest teavitamata, inimeste pidev ja suuremahuline jälgimine või isikute suhtes automaatotsuste tegemine.

Selleks, et abistada õigusloojaid täpsete ja selgete sätete loomisel, töötas Justiits- ja Digiministeerium 2025. aastal välja juhise isikuandmete ja avaliku teabe töötlemise ning andmekogude reguleerimise kohta eelnõudes. Juhis on loodud olukordadeks, kui eelnõus sätestatakse avalikule sektorile ülesanne, mille täitmiseks on vaja töödelda isikuandmeid, või kui eelnõu puudutab avalikule teabele juurdepääsu piiramist.

16

Lisaks asjaolule, et eelnõuga kavandavate sätete puhul tuleb hinnata riivete põhiseaduspärasust, tuleb tähelepanu pöörata ka põhiseaduses sisalduvatele üldisematele põhimõtetele. Näiteks lähtudes õiguskindluse põhimõtte osaks olevast vacatio legis23 põhimõttest, tuleb seletuskirjas alati põhjendada eelnõu seadusena jõustumise tähtpäeva valikut, sealhulgas seda, mis on piisav aeg seaduse adressaatidele tegevuse ümberkorraldamiseks. Samuti tuleb põhjendada sätete tagasiulatuvat jõustumist. Sellise põhjenduse lisamise või täpsustamise vajadust on Justiits- ja Digiministeerium pidanud enamike eelnõude puhul välja tooma. Kui eelnõuga ei ole jäetud piisav vacatio legis, võib see kaasa tuua seaduse põhiseadusvastaseks tunnistamise.

Kokkuvõttes tuleb nõustuda ekspertide kriitikaga, et eelnõude põhiseaduspärasuse analüüsid ei ole sageli piisavalt süsteemsed ega ühtlase kvaliteediga.

Kuigi osa eelnõude kohta on tehtud metoodiliselt põhjalikku ja proportsionaalsuse kontrollskeemile tuginevat analüüsi, piirdutakse valdavalt kas formaalse viitega põhiseadusele või puudub analüüs üldse. Probleem on eelkõige analüüside ebaühtlus, samuti see, et analüüs tehakse eelnõu ettevalmistamise viimases etapis, ning see, et analüüsile ei läheneta metoodiliselt. Kõige selle tulemusena ei hinnata põhiõiguste riiveid süsteemselt ja läbipaistvalt.

Justiits- ja Digiministeerium toetab ka edaspidi eelnõude põhiseaduspärasuse analüüsi kvaliteedi parandamist ja juhib kooskõlastamise käigus tähelepanu sellele, mida tuleks analüüsida. Justiits- ja Digiministeerium korraldab igal aastal ministeeriumide ja õigusloomeprotsessis osalevate põhiseaduslike institsioonide õigusloomejuristidele koostöös Tartu Ülikooliga vähemalt kaks põhiseaduspärasuse analüüsi koostamise praktilist koolitust. Koolitusmaterjalide hulgas on õigusloomejuristide igapäevase töö toetamiseks ka põhiseaduspärasuse analüüsi koostamise juhis, mis on avaldatud Justiits- ja Digiministeeriumi veebilehel.24

Justiits- ja Digiministeeriumil on Vabariigi Valitsuse heakskiidu ootel HÕNTE muutmise eelnõu, milles kavandatakse muu hulgas ka muudatust, mille järgi tuleb edaspidi esitada kokkuvõtlik hinnang eelnõu kooskõla kohta põhiseadusega seletuskirja kolmanda osas eraldi, viimases alaosas. Muudatuse eesmärk on hõlbustada analüüsi kiiret leidmist ja kompaktset ülevaadet. Eelduslikult suunab see muudatus eelnõu koostajaid esitama süsteemsema analüüsi.

23 Seaduse avaldamise ja selle jõustumise vahele jääv ajavahemik. 24 https://www.justdigi.ee/sites/default/files/documents/2026- 01/20251124%20PSprasuse%20anal%C3%BC%C3%BCside%20koostamise%20juhend.docx (2.04.2026).

17

3. Lihtsustamine: õigusaktidest tuleneva halduskoormuse ja bürokraatia vähendamine

2025. aastal ametisse astunud Vabariigi Valitsus seadis prioriteediks Eesti majanduse konkurentsivõime parandamise. Valitsusliidu programmiga nähti ette, et poliitikakujundamine peab olema ettevõtlust toetav ja konkurentsieeliseid loov ning selle saavutamiseks on vaja muu hulgas lihtsustada reegleid, vähendada halduskoormust ja suurendada isikute vabadusi ja vastutust.25 See prioriteet peegeldus väga selgelt ka õigusloomes. Nõudeid, kohustusi ja piiranguid leevendavaid muudatusi ei kavandatud üksnes majandusvaldkonna eelnõudes, vaid ka paljudes teistes poliitikavaldkondades.

Paraku ei ole eelnõudega kaasnevat regulatiivset koormust lihtne mõõta. Näiteks ei saa kasutada sama lähenemist info- ja aruandluskohustuse mõõtmiseks ning piirangu või keeluga kaasneva kulu (sh saamata jäänud tulu) mõõtmiseks. Eelnõude hindamist ja omavahelist võrdlemist raskendab ka asjaolu, et üks õigusakt võib sisaldada nii koormust suurendavaid kui ka vähendavaid muudatusi.

Võrreldavuse saavutamiseks jälgib Justiits- ja Digiministeerium seda, kas eelnõu rakendamisel koormus suureneb, väheneb või jääb samaks. Eraldi vaadatakse ettevõtjate ja inimeste (vt joonis 6) ja avaliku sektori asutuste koormust.

Joonis 6. Seaduseelnõude jaotus nende mõju järgi ettevõtjate ja inimeste halduskoormusele, 2024–202526

25 Valitsusliidu programmis on konkurentsivõime tagamise eesmärgid kirjas peamiselt majanduse ning õigus- ja digiriigi peatükkides (vastavalt ptk-d 9 ja 7), kuid need kajastuvad ka muudes valdkondades. Koalitsioonilepe 2025–2027: Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu alusleping | Eesti Vabariigi Valitsus. 26 Halduskoormuse kasvu ja kahanemist on hinnatud eelnõu seletuskirja põhjal. Andmed ei sisalda välislepingu ratifitseerimiseks või denonsseerimiseks koostatud seaduseelnõude andmeid.

25 15

3 6

11 24

5 8

59 48

87 73

8 21 8 21

0

20

40

60

80

100

120

2024 2025 2024 2025

Ettevõtjad Inimesed

Kahaneb

Ei muutu (või raskesti hinnatav)

Nii kasvab kui kahaneb

Kasvab

18

Andmetest nähtub, et ettevõtjate koormust vähendavaid eelnõusid oli 2025. aastal märgatavalt rohkem kui aasta varem (2024. a – 8, 2025. a – 21). Eelnõude hulgast võib leida hulga näiteid, kus ministeeriumid olid just sel eesmärgil otsinud võimalusi nõuete lihtsustamiseks enda haldusalas (tabel 2). Kuigi üldpildis oli tegemist pigem marginaalsete leevenduste, mitte sisuliste reformidega, on regulatsioonide ülevaatamine ja ajakohastamine vajalik.

Tabel 2. Näiteid 2025. aasta eelnõudest, mis koostati bürokraatia vähendamise eesmärgil.

Eelnõu Ministeerium Lihtsustamine

Maaparandusseaduse ja riigivara seaduse muutmine, 748 SE

ReM - Kaotatakse maaparanduse valdkonnas tegutsevate spetsialistide täiendkoolituse nõue.

- Lihtsustatakse vanade maaparandussüsteemide registrisse kandmist.

- Lihtsustatakse põllumajanduslikul otstarbel kasutatava maatulundusmaa sihtotstarbega riigimaa kasutusse andmist ja võõrandamist.

Atmosfääriõhu kaitse seaduse jt seaduste muutmine, 761 SE

SoM - Lihtsustatakse koolide ja sotsiaalteenuste tegevuslubade taotlemist.

- Vähendatakse nõudeid noortelaagritele. Alkoholiseaduse jt seaduste muutmine, 853 SE

MKM - Kaotatakse müügisaali nõue alkohoolse joogi jaemüügil e- kaubanduses ja avalikul üritusel.

- Vähendatakse sideteenuse osutajate aruandluskohustust. - Pikendatakse raadioamatööri tööloa kehtivusaega. - Lõhkematerjali riigisisesel vedamisel asendatakse

loakohustus teatamiskohustusega. - Väärismetalltoodete nimemärgise registreerimine

muudetakse ühekordseks tegevuseks jm muudatused. Töötervishoiu ja tööohutuse seaduse jt seaduste muutmine (EIS 25-1220)

MKM - Vähendatakse osaühingu ainuosanike kohustusi töötervishoiu ja tööohutuse nõuete järgimisel.

- Kaotatakse tööandjate kohustus iga-aastaseks töökeskkonna sisekontrolliks ja tehtava töö ohutusjuhendi koostamise kohustus.

- Pikeneb töötaja tööle asumise järgse tervisekontrolli tähtaeg. - Leevendatakse töökeskkonnavoliniku valimise ja

töökeskkonnanõukogu moodustamise kohustust.

Võrreldes 2024. aastaga suurenes selliste eelnõude osakaal, mis sisaldasid nii koormust vähendavaid kui ka suurendavaid muudatusi. Põhjuseks on halduskoormuse tasakaalustamise reegli jõustumine 2025. aasta maikuus. Reegliga nähti ette, et kui seaduseelnõuga kavandatavate nõuete tõttu kasvab ettevõtjate, inimeste või vabaühenduste koormus, tuleb kavandada muudatused ka koormuse vähendamiseks.27

Kokkuvõttes kinnitavad andmed, et halduskoormuse vähendamine ei jäänud üksnes valitsuse eesmärgiks, vaid jõudis ka õigusaktidesse. Tulemusteni viis tõenäoliselt mitme tegevuse koosmõju (tasakaalustamise reegel, määruste revisjon, üleliigsete kohustuste tuvastamine, ettevõtjate ettepanekud), mida toetas tugev poliitiline tahe vähendada

27 Halduskoormuse tasakaalustamise reegel on sätestatud HÕNTE § 1 lõigetes 41 ja 42.

19

regulatiivset koormust ja suurendada Eesti konkurentsivõimet. Bürokraatia ja halduskoormuse vähendamine esitas ministeeriumidele kahtlemata hulga väljakutseid, tuues kaasa uued ülesanded ja suurendas töökoormust. Kuigi 2025. aastal tehti õigusruumi lihtsustamiseks palju, ei lõpe tegevused ka käesoleval aastal. Aeg nõuab, et haldus- ja töökoormuse vähendamine püsib esmatähtsana ka edaspidi.

Vabariigi Valitsus asus 2025. aastal ellu viima mitut konkreetset tegevust, mille eesmärk oli õiguskorra lihtsustamine ja koormuse vähendamine. Kokku lepiti järgmised horisontaalse iseloomuga tegevused:

• määruste revisjon; • efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoja kokkukutsumine; • halduskoormuse tasakaalustamise reegli rakendamine õigusloomes.

Määruste revisjon

2025. aastal tehti esimest korda ulatuslik määruste revisjon. Ehkki revisjoni algatamise eesmärk oli eeskätt vähendada liigset halduskoormust ettevõtjatele ja inimestele, aitas see korrastada määruste üle arvestuse pidamist üleüldiselt.

Määruste revisjoni käigus vaadati üle kõik Riigi Teatajas 2025. aasta 1. mai seisuga avaldatud 4009 määrust. Revisjon tehti kolmes etapis:

1) esmalt pidid ministeeriumid tuvastama oma vastutusala määrused, mis on kehtivatena Riigi Teatajas, ent mille sisuline rakendamine on tegelikult lõppenud või regulatsiooni poleks üldse olnud vaja määruse tasandil kehtestada. Selliseid määrusi leiti kokku 304;

2) mahukaim osa revisjonist oli määrustest liigse halduskoormuse tuvastamine. Halduskoormusena käsitati nii info- ja aruandluskohustust kui ka laiemalt vastavuskulusid, mis tekivad ettevõtjale või inimesele õigusaktiga ettenähtud kohustuste ja nõuete täitmisel. Revisjoni tulemusena leidsid ministeeriumid halduskoormuse vähendamise võimalusi 327 määruses. Suur osa halduskoormuse vähendamise võimalustest puudutas toetuse andmise tingimuste lihtsustamist, samuti kaotati dubleerivaid nõudeid eri õigusaktides, leevendati keskkonnaalaste loamenetluste nõudeid jne;

3) lisaks inimesi ja ettevõtjaid puudutavate kohustuste ülevaatamisele pidid ministeeriumid kriitiliselt hindama ka oma asutuse toimimist. Ministeeriumid tuvastasid määrustest võimalusi, kuidas vähendada haldusesisest reguleerimist ning tõhustada oma töökorraldust ja -protsesse. Riigiasutuste tõhusam toimimine mõjutab positiivselt ka haldusväliste osalistega suhtlemist ja avalike teenuste osutamist. Nn sisebürokraatia vähendamise võimalusi leiti 121 määruses.

20

Seega leidsid ministeeriumid kehtetuks tunnistatavaid määrusi ja selliseid määrusi, mille nõudeid saab vähendada või lihtsustada, kokku 752 – 19% kõikidest määrustest.

Tabel 3. Määruste revisjoni tulemused

Ministeerium Määruste koguarv

(mai 2025)

Halduskoormust vähendavad

määrused

Kehtetuks tunnistatavad

määrused

Bürokraatiat vähendavad

määrused

Määruste koguarv

(märts 2026)

Kliimaministeerium 1190 38 28 16 1168

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

630 79 33 2 557

Sotsiaalministeerium 375 72 28 16 307

Justiits- ja Digiministeerium 308 39 9 11 305

Haridus- ja Teadusministeerium 306 2 61 20 246

Rahandusministeerium 302 33 38 1 274

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

280 10 50 5 277

Siseministeerium 263 14 16 13 260

Kultuuriministeerium 154 24 38 13 115

Kaitseministeerium 141 16 1 21 145

Välisministeerium 60 0 2 3 56

KOKKU 4009 327 304 121 3710

Enne määruste revisjoni puudus avalikkusele kättesaadav ülevaade määruste jagunemisest valitsemisalade kaupa. Kuna ministeeriumide valitsemisalad on olnud pidevas muutumises, tekkis ka ministeeriumidel endil küsimusi mõne määruse kuuluvuse kohta. Nüüdsest on Riigi Teatajas võimalik iga määruse juures täpselt näha, milline ministeerium selle eest vastutab.

Nagu tabelist 3 on näha, jagunevad määrused ministeeriumide vahel küllaltki ebaühtlaselt, näiteks on Kliimaministeeriumi vastutada ligi kolmandik kõikidest määrustest, samal ajal on Välisministeeriumi vastutusalas neid 60. Ehkki ministeeriumid pole jõudnud kõiki muudatusi lõpuni viia – näiteks seetõttu, et määruste muutmine ja kehtetuks tunnistamine vajab esmalt seaduses sisalduva volitusnormi muutmist või kehtetuks tunnistamist – on määruste koguarv aastaga vähenenud: kui 2025. aasta mais kehtis Eestis 4009 Vabariigi Valitsuse või ministri määrust, siis 2026. aasta märtsis kehtib neid 3710.

Efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoda

2025. aasta märtsis alustas Riigikantselei koordineerimisel tööd peaministri efektiivsuse ja majanduskasvu nõukoda, mis koosneb ettevõtjatest ja nende esindajatest. Nõukoja eesmärk on välja selgitada ettevõtjate vaatest liigset bürokraatiat loovad kohustused,

21

millega hoida kokku aruandluskulu, ning esitada ettepanekuid haldusmenetluste tõhustamiseks.

2026. aasta märtsi seisuga on nõukojale esitatud kokku 701 unikaalset ettepanekut, millest ellu on viidud 77. Lisaks on 47 ettepanekut jõudnud Riigikogu menetlusse. Läbipaistvuse huvides on kõik ettepanekud koos esitajaga avaldatud Riigikantselei kodulehel, kus igal huvilisel on võimalik jälgida nende elluviimise seisu.

Ettepanekuid võisid esitada nii ettevõtjad, nende esindajad kui ka muud huvitatud organisatsioonid. Enne kui ettepanek jõudis Vabariigi Valitsusse heakskiitmiseks, arutati see läbi nõukojas ja küsiti valdkondliku ministeeriumi seisukohta. Tuleb rõhutada, et valitsuselt heakskiidu saanud muudatusettepanekud peavad läbima tavapärase õigusloomeprotsessi.

Halduskoormuse tasakaalustamise reegel

Halduskoormuse tasakaalustamise reegli kohaselt tuleb alati, kui õigusakti eelnõuga kavandatakse nõuet, mille tulemusena suureneb koormus ettevõtjatele või inimestele, kavandada muudatus ka olemasoleva koormuse vähendamiseks. Rahvusvaheliselt nimetatakse seda „üks sisse, üks välja“ põhimõtteks. Eestis otsustati reeglit rakendada kõikide õigustloovate aktide eelnõude väljatöötamisel.

Joonis 7. Halduskoormuse tasakaalustamise reegli rakendamine 2025. aastal koostatud seaduseelnõudes.

Kuna reegel jõustus 2025. aasta maikuus, siis täisaasta kohta andmed veel puuduvad, kuid esmased tulemused saab kokku võtta järgmiselt:

- enam kui kolmandiku seaduseelnõudega kaasnes halduskoormuse suurenemine inimestele või ettevõtjatele, mistõttu kohaldus tasakaalustamise reegel. Reeglit

Reeglit ei rakendatud, sest halduskoormus jäi samaks

või vähenes 55 (47%)

Reeglit ei rakendatud, sest tegemist oli erandiga

8 (7%)

Reeglit rakendati 34 (29%)

Eelnõu esitati enne reegli jõustumist

20 (17%)

N = 117

22

rakendati 34 eelnõus, neist 30 puhul kavandati koormust vähendav meede samas eelnõus ning nelja puhul viidati vähendusele teistes eelnõudes;28

- kaheksa koormust suurendava eelnõu puhul reeglit ei rakendatud, sest tegemist oli erandi alla kuuluva juhuga. Erandid kohaldusid välislepingutele, avalik- õiguslikele rahalistele kohustustele ning julgeoleku eesmärgil koostatud eelnõudele;

- 55 seaduseelnõu puhul ei olnud tarvis tasakaalustamise reeglit rakendada, sest halduskoormus inimestele või ettevõtjatele ei kasvanud. Neist 25 eelnõu puhul koormus vähenes ning 30 olid sellised, mis koormust ei mõjutanud;

- tasakaalustamise reegli peamine positiivne mõju on see, et ministeeriumid hindavad senisest kriitilisemalt iga koormust suurendava muudatuse vajalikkust. Uusi nõudeid ei kavandata kergekäeliselt;

- eelnõu seletuskirja sisukokkuvõttes tuleb alati esitada kokkuvõte, milline on kavandatavate muudatuste mõju inimeste ja ettevõtjate koormusele. Seda ka tehakse ja see lihtsustab oluliselt info leidmist.

28 Näiteks veterinaarseaduse jt seaduste muutmise eelnõus (EIS 25-0933), millega suureneb loomade kiibistamise kohustuse tõttu loomapidajate ja veterinaararstide halduskoormus, viidatakse koormust vähendava meetmena riikliku alkoholiregistri kaotamisele ja sellest tuleneva koormuse vähenemisele alkoholi käitlejate jaoks.

23

Kokkuvõttes kinnitavad andmed, et halduskoormuse vähendamine ei jäänud üksnes eesmärgiks, vaid jõudis ka õigusaktidesse. Tulemusteni viis tõenäoliselt mitme tegevuse koosmõju (tasakaalustamise reegel, määruste revisjon, üleliigsete kohustuste tuvastamine eri valdkondades, ettevõtjate ettepanekud), mida toetas tugev poliitiline tahe vähendada regulatiivset koormust ja vältida uute kohustuste lisandumist. Ministeeriumidele esitas bürokraatia ja halduskoormuse vähendamine kahtlemata hulga väljakutseid, tuues kaasa uued ülesanded ja ootamatu töökoormuse kasvu. Kuigi

Avaliku sektori töökoormus kasvab

Viimasel ajal on täheldatud, et neid eelnõusid, mis suurendavad avaliku sektori asutuste töökoormust, on rohkemgi kui neid eelnõusid, mis kasvatavad ettevõtjate või inimeste halduskoormust. Teisisõnu on avalikule haldusele ülesannete lisandumine tavapärasem kui erasektori koormamine uute kohustustega. Ka 2025. aasta ei olnud erand. Avaliku sektori koormust selgelt suurendavaid eelnõusid oli 43, mida on küll viie võrra vähem kui 2024. aastal, kuid siiski oluliselt rohkem võrreldes sama näitajaga ettevõtjate või inimeste puhul. Koormust üksnes kasvatavaid eelnõusid oli koormust vähendavatest ligi neli korda rohkem, andes tunnistust sellest, et avaliku sektori töökoormus kasvab järjepidevalt.

Joonis 7. Seaduseelnõude jaotus nende mõju järgi avaliku sektori töökoormusele 2025. aastal.

Avaliku sektori koormust kasvatavad muudatused saab üldjoontes jagada järgmistesse kategooriatesse: järelevalve laiendamine, uute menetluste ja kooskõlastusprotseduuride loomine (taotlused, load), kasvav andmetöötlus (andmesüsteemide loomine, andmekaitse), tehnilised IT-arendustööd (registrid, liidestamine), asutuste uued rollid ja ülesanded (tulenevad sageli EL-i tasandilt), asutuste töö ümberkorraldamine ning muudatustega kaasnev koolitusvajaduse kasv.

Andmed viitavad, et EL-i õigusaktidel on märkimisväärne mõju asutuste töökoormusele. 15 eelnõust, mis koostati puhtalt EL-i õiguse ülevõtmiseks, 12 suurendasid avaliku sektori töökoormust. Riigisiseste eelnõude puhul oli see osakaal vaid 22% (67 eelnõust 15). Lisaks ei olnud ühtegi EL-i õigusest tulenevat eelnõu, mis oleks avaliku sektori koormust selgelt vähendanud.

Kasvab 43 (40%)

Nii kasvab kui kahaneb 38 (35%)

Ei muutu (või raske hinnata) 17 (16%)

Kahaneb 10 (9%)

N = 108

24

2025. aastal tehti õigusruumi lihtsustamiseks palju, ei lõpe kavandatud tegevused ka käesoleval aastal ning võib eeldada, et koormuse vähendamine jääb prioriteediks ka edaspidi.

EELNÕU

Aprill 2026 VABARIIGI VALITSUS ISTUNGI PROTOKOLL Tallinn, Stenbocki maja Päevakorrapunkt nr … „Ülevaade „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ elluviimisest 2025. aastal"

1. Kiita heaks justiits- ja digiministri esitatud „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030“ täitmise ülevaade 2025. aasta kohta.

2. Justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakostal esineda punktis 1 nimetatud ülevaate kohta ettekandega Riigikogus.

Kristen Michal Peaminister Keit Kasemets

Riigisekretär

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / +372 620 8100 / [email protected]/ www.justdigi.ee Registrikood 70000898

Riigikantselei [email protected] Rahukohtu 3 15161 Tallinn Ülevaate „„Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmise kohta 2025. aastal“ heakskiitmiseks esitamine Vastavalt Riigikogu 12.11.2020. a otsuse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ p-le 15 teeb Vabariigi Valitsus Riigikogule ettekande õigusloomepoliitika põhialuste elluviimise kohta. Ülevaatega koos esitatakse eksperdiarvamus.

Palume lisada Vabariigi Valitsuse 16. aprilli istungi päevakorda punkt: Justiits- ja digiministri ülevaate „„Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmise kohta 2025. aastal" heakskiitmine Lugupidamisega (allkirjastatud digitaalselt) Liisa-Ly Pakosta justiits- ja digiminister Lisa:

1. „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2030“ täitmise ülevaade 2025. aasta kohta. 2. Riigiõiguse sihtkapitali eksperdiarvamus. 3. Protokollilise otsuse eelnõu.

Margit Juhkam 5441 0787 [email protected]

Meie 10.04.2026 nr 10-1/2846