Jõelähtme vald_ettepanek

Jaak Aab

Jõelähtme vald

[email protected]

Meie 14.04.2026 nr 6-11/260862/2603168

Ettepanek viia määrus kooskõlla põhiseadusega

Austatud volikogu esimees

Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 142 lõike 1 ja õiguskantsleri seaduse § 17 alusel teen ettepaneku

viia Jõelähtme Vallavolikogu 12.01.2023 määrus nr 26 „Detailplaneeringukohaste ja

planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ning sellega funktsionaalselt seotud ehitiste

väljaehitamise ja väljaehitamisega seotud kulude kandmise kord“ (edaspidi: määrus) kooskõlla

põhiseaduse ja seadustega.

Määrus on põhiseadusega vastuolus osas, milles see võimaldab vallal panna detailplaneeringust

huvitatud isikule kohustusi ka planeeringu menetluse väliselt ja sellises ulatuses, mida seadus ette

ei näe. Määrus käsitleb detailplaneeringuna ka projekteerimistingimusi, hõlmab ka hooneid ning

sätestab, et arendajad peavad maksma ühetaolist 6500 euro suurust sotsiaalse infrastruktuuri tasu

iga ehitatud elamuühiku kohta. Selline tasu ei ole seotud konkreetse arenduse tegeliku mõjuga.

Volitusnormi ületamise tõttu on määrus vastuolus PS §-s 3 ja § 154 lõikes 1 sätestatud

seaduslikkuse põhimõttega. Ühtse 6500 euro suuruse tasu kehtestamisega on eiratud PS §-st 113

ja § 157 lõikest 2 tulenevat nõuet, et avalik-õigusliku tasu või kohaliku maksu saab kehtestada

vaid seaduse alusel.

Määruses on kirjas, et planeeringust huvitatud isik peab võtma kohustusi ehitada või rahastada

valla teenuste osutamiseks vajalikke hooneid. Sellise nõudega on seadusliku aluseta piiratud

PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ja PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõigust. Piirang

väljendub selles, et vald ei algata ega kehtesta planeeringut sel juhul, kui planeeringust huvitatud

isik ei nõustu valla seatud tingimustega halduslepingut sõlmima. Kui planeeringust huvitatud isik,

olles sundolukorras, nõustub halduslepingu sõlmima, peab ta arendusprojekti elluviimiseks

tegema suuremaid kulutusi, sest ta peab kandma ka halduslepingu täitmise kulud. Taoline kulu

tõstab omakorda kinnisvara hinda. Kõik see piirab isikute põhiõigusi.

Määrusega on kehtestatud reeglistik, mille järgi peab planeeringust huvitatud isik võtma rahalisi

kohustusi muu hulgas sotsiaalse taristu arendamiseks. Kuigi probleem, mida määrusega üritatakse

lahendada, on arusaadav1 ja riik on teadvustanud vajadust2 selleks ka reeglite kehtestamise järele,

ei anna kehtiv õigus kohalikule omavalitsusele õigust selliste nõuetega määrust kehtestada.

1 Vt näiteks õiguskantsleri arvamus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas nr 5-24-34. 2 Vt näiteks Riigikohtu otsuse nr 5-24-34 p-s 20 vihjatud plaani muuta PlanS § 131 ning kohalike maksude seaduse ja

teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsust (eelnõude infosüsteemi toimik nr 25-0755).

2

Need probleemid puudutavad eelkõige määruse § 2 punkte 2‒4, § 3 lõikeid 3 ja 9 ning § 6. Nende

sätetega on seotud ka muud määruse sätted, mistõttu tuleb määruses teha ka muid muudatusi.

Palun andke 20. maiks teada, kas viite määruse põhiseadusega kooskõlla. PS § 142 lõike 2 järgi

tuleks õiguskantsleri ettepanekul õigusakt põhiseadusega kooskõlla viia kahekümne päeva

jooksul.

I. Seadusliku aluse puudumine ja volitusnormi piiride ületamine

Põhiõigusi võib piirata vaid seaduse alusel ja seadusega kooskõlas. Määrusega saab põhiõiguste

piiranguid kehtestada seaduse volitusnormi alusel, volitusnormi piire ületamata.

Kohalikul omavalitsusel on kohaliku elu küsimuse lahendamisel õigus anda määrusi ka

volitusnormita (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 90 lg 2), kuid vaid juhul, kui seaduses

volitusnorm puudub. Pelgalt kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigusele tuginedes ei või

piirata põhiõigusi.

Praegusel juhul on seaduses volitusnorm olemas, kuid see volitusnorm ei anna õigust kehtestada

selliseid piiranguid, nagu on sätestatud vallavolikogu määruses (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-

6/10, p 39).

Määrus on kehtestatud planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lõike 21 alusel. Selle volitusnormi ulatus

on piiratud nii esemeliselt kui menetluse põhjal. Volitusnorm võimaldab vallal kehtestada üksnes

detailplaneeringukohaste rajatiste ehitamises ja või nende ehitamise kulude kandmises

kokkuleppimise korra.

Korra kehtestamise õigus ei võimalda põhiõigusi piirata. Volitusnorm hõlmab üksnes lepingu

tingimustes kokkuleppimise korda. PlanS § 131 lõike 21 punktides on loetletud tingimused, milles

tuleb lepingus kokku leppida. Lisaks on asjakohane PlanS § 131 lõige 5 ja selles viidatud

halduskoostöö seaduse § 10: normitehniliselt ei laienda need sätted siiski määruse volitusnormi

ulatust, neid tuleb järgida vahetult lepingu sõlmimisel.

PlanS § 131 lõige 21 annab vallale õiguse kehtestada detailplaneeringu menetluse raames

planeeringust huvitatud isikuga halduslepingus kokkuleppimise korra, mis puudutab rajatisi.

Ehitised jaotuvad hooneteks ja rajatisteks (ehitusseadustiku (EhS) § 3 lg 2). Hoonete ehitamist või

nende ehitamise rahastamiseks lepingu sõlmimist see volitusnorm ei hõlma.

Halduslepingu esemeks saavad olla PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 nimetatud rajatised: eelkõige tee ja

sellega seotud rajatised, haljastus ja muud tehnorajatised. Need rajatised võivad asuda

planeeringualal ja olla planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalikud. Samuti võivad need

rajatised asuda väljaspool planeeringuala, kuid olla planeeringulahenduse elluviimisega

funktsionaalselt seotud.

PlanS § l31 lõike 21 volitusnormi alusel antav määrus kehtib ainult detailplaneeringu menetluse

kohta, seda ei saa rakendada näiteks projekteerimistingimuste menetluste kohta.

Mööname, et keerukas võib olla ka PlanS § 131 lõike 21 sissejuhatavas lauseosas sätestatud

eesmärkide üheaegne täitmine: võrdse kohtlemise põhimõtte kohaselt tuleks kõigilt arendajatel

nõuda sarnast panus, aga proportsionaalsuse põhimõtte järgi tuleks nõutav panus hoopis iga kord

eraldi välja selgitada ja olema selges põhjuslikkuses seoses taotletava ehitusõigusega. PlanS § 131

lõige 21 ei anna siiski õigust kehtestada ühtset tasu.

PlanS § 131 lõike 21 volitusnormi ulatust ei saa avardada kohaliku omavalitsuse

planeerimisautonoomiale tuginedes. PlanS §-de 128 ja 129 alusel võib kohalik omavalitsus

3

keelduda detailplaneeringu algatamast, lõpetada detailplaneeringu koostamine ja jätta planeering

kehtestamata näiteks siis, kui planeeringu elluviimine suurendaks kohaliku omavalitsuse

kohustusi, mille täitmiseks tal vahendid puuduvad.

Riigikohus on leidnud, et selle asemel et planeeringu algatamisest või kehtestamisest keelduda,

võib vald sõlmida planeeringust huvitatud isikuga halduslepingu, millega isik nõustub maksma

vallale lepingus kokkulepitud summa või panustama samas väärtuses muuga (näiteks andma tasuta

maad või ehitama lasteaia) (vt RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34). See tuleneb võimalusest anda

haldusakt kõrvaltingimusega, kui muidu tuleks haldusakt andmata jätta ja õigusest sõlmida

haldusleping haldusakti andmise asemel.

Nii kõrvaltingimusega haldusakt, kui ka halduslepingu sõlmimine haldusakti andmise asemel peab

olema igal konkreetsel juhul kaalutletud ja põhjendatud. Niisugusel juhul tuleb vallal tuua selge

põhjuslik seos planeeringuga kavandatava ning sellega kaasnevate valla kohustuste vahel ja

veenvalt põhjendada, miks vallal ei jätku raha või miks on planeeringuga kaasnevad kulud

ebaotstarbekad. Põhjendamisel tuleb esitada detailne kuluarvestus (RKPJKo18.12.2025, 5-25-6, p

42, RKPJKo 19.06.2025, 5-24-34, p-d 54-60).

Kuigi vald võib jätta detailplaneeringu algatamata ja detailplaneeringu koostamise lõpetada, sest

ta ei suuda täita detailplaneeringu elluviimisega kaasnevalt suurenevaid talle langevaid kohustusi,

ei ole vallal õigust kehtestada määrust, milles sätestab huvitatud isikuga sõlmitavas halduslepingu

tingimused, mida seadus sätestada ei luba.

II. Põhiseadusega vastuolus olevad sätted määruses

Esitan ülevaate määruse sätetest, mis on põhiseadusega vastuolus. Kuna määrus on tervik, võib

selles olla ka muid sätteid, mis on vastuolus põhiseadusega, kuid mida alljärgnevalt ei ole

märgitud. Määrus võib vajada tervikuna ülevaatamist ja muutmist.

Määruse § 2 punktid 2 ja 3

Määruse § 2 punkti 2 järgi mõeldakse määruses detailplaneeringu all ka PlanS § 125 lõikes 5 ja

EhS §-s 27 nimetatud projekteerimistingimusi. Selle punktiga seondub ka määruse § 2 punkt 3,

milles käsitletakse arendusalana muu hulgas ala, millele taotletakse projekteerimistingimusi.

Selliselt on määruse kohaldamisala laiendatud. PlanS § 131 lõike 21 alusel saab kehtestada

määruse vaid detailplaneeringu menetluses halduslepingu sõlmimise kohta. Seega ületavad need

sätted volitusnormi piire ning on vastuolus seaduslikkuse põhimõttega.

Projekteerimistingimuste menetluse reeglid on sätestatud EhS 3. peatükis ning need ei anna vallale

õigust keelduda projekteerimistingimuste andmisest selle tõttu, et vallale kaasneks nende

andmisega kohustusi, mida vald ei suudaks täita või mille täitmine oleks ebaotstarbekas.

Huvitatud isikuga ei saa projekteerimistingimuste menetluses sõlmida halduslepingut, millega

viimane võtab endale kohustuse osaleda avaliku ehitise rajamises (vt RKPJKo 18.12.2025, 5-25-

6, p-d 44-50).

Määruse § 2 punkt 4

Määruse § 2 punkti 4 järgi loetakse avalikult kasutatavaks taristuks muu hulgas sotsiaalse

infrastruktuuri ehitised, nagu näiteks laste mänguväljakud, lasteaiad, koolimajad, samuti

kohalikule kogukonnale mõeldud ehitised, nagu näiteks kogunemishooned, terviserajad jms.

4

Selliselt on määruse kohaldamisala laiendatud ja see ületab PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud

volitusnormi piire. Seadus lubab määrusega reguleerida üksnes sellise halduslepingu sõlmimist,

milles käsitletakse rajatisi, mis on planeeringukohased, planeeringulahenduse elluviimiseks

otseselt vajalikud ja sellega funktsionaalselt seotud.

PlanS § 131 lõikes 21 sätestatud volitusnorm ei võimalda kehtestada määrust, milles käsitletakse

ka sotsiaalse infrastruktuuri hoonete ehitamist või nende ehitamise rahastamist.

Määruse § 3 lõige 3

Määruse § 3 lõikes 3 on sätestatud, et vald võib huvitatud isikult nõuda taristutasu ka nende ehitiste

rahastamiseks, mis on ette nähtud valla eelarves või arengukavas.

Selliselt sätestatuna sarnaneb taristutasu avalik-õigusliku tasuga (PS § 113) või kohaliku maksuga

(PS § 157 lg 2). Mõlemal juhul nõuab põhiseadus, et tasu ja maksu reeglid tuleb sätestada

seadusega. Riigikogu pole selliseid reegleid seadusega kehtestanud.

Määruse § 3 lõige 9

Määruse § 3 lõige 9 sätestab, et sotsiaalse taristu tasu on 6500 eurot elamuühiku kohta, alates

kolmandast elamuühikust. Kui kavandatakse kolm või enam elamuühikut, arvestatakse tasu

esimesest elamuühikust.

Vallal pole volitust kehtestada määrusega sotsiaalse taristu tasu. Kuigi Riigikohtu hinnangul (otsus

asjas nr 5-24-34) on võimalik vallal arendajaga kokku leppida sotsiaalse taristu tasus, ei tulene

sellest siiski vallale õigust kehtestada selline kohustus määrusega ega kehtestada määrusega

vastavat tasu.

Määruses sätestatuna sarnaneb selline tasu kohaliku maksuga PS § 157 lõike 2 tähenduses või muu

avalik-õigusliku tasuga PS § 113 tähenduses. Seda seisukohta toetab ka määruse § 3 lõikes 3

sätestatu, millest järeldub, et seda tasu võidakse nõuda isegi siis, kui avalikult kasutatava ehitise

ehitamiseks on valla eelarves raha olemas või kui ehitamine on valla arengukavas ette nähtud. PS

§ 157 lõige 2 ja § 113 näevad ette, sellise tasu või maksu võib kehtestada vaid seadusega ja seaduse

alusel.

Tuleb möönda, et kui tasud on kehtestatud määrusega, on kohaliku omavalitsuse esitatavad

nõudmised ettenähtavad ja nii võib see hõlbustada detailplaneeringute menetlust. Kui valla

nõudmised on valla kehtestatud määruses kirjas, pole detailplaneeringu menetluses vaja enam

nende üle vaielda. Sellise määrusega on vald enda kaalutlusõigust piiranud ja vähendanud

üksikjuhtumil tehtava otsuse põhjendamise kohustust. Sellest hoolimata ei võimalda kehtivad

õigusaktid vallal sellist tasu määrusega kehtestada.

Määruse § 3 lõikes 12, § 5 lõikes 9 ja §-s 6 sätestatu koosmõjus ei ole halduslepingu sõlmimine

arendaja vabatahtlik otsus. Neist sätetest järeldub, et kui lepingut ei sõlmita või lepingus

kokkulepitut ei täideta, võib vald jätta detailplaneeringu kehtestamata ja lõpetada menetluse.

Sellises olukorras ei ole pooled lepingulistes läbirääkimistes võrdsed, vald on selgelt

jõupositsioonil ning saab sisuliselt lepingu tingimusi ise määrata.

Määruse § 6 lõiked 1 ja 2

Määruse § 6 lõike 1 järgi tehakse otsus keelduda detailplaneeringu kehtestamisest PlanS § 129

lõike 1 punkti 1 alusel, kui huvitatud isik ei sõlmi taristu ehitamise või selle rahastamise lepingut.

Määruse § 6 lõike 2 järgi tuleb haldusleping sõlmida tingimusega, mille järgi tunnistatakse

detailplaneering kehtetuks, kui huvitatud isik ei täida lepingulisi kohustusi tähtajaks või keeldub

planeeringualal ehitusluba andmast või ehitusteatist aktsepteerimast.

5

Neis sätetes on antud menetluslikud suunised, mis ei ole määruse avarat kohaldamisala silmas

pidades läbinisti õiguspärased ega soosi õiguspäraseid otsuseid. Nagu eelnevalt selgitatud, ületab

määrus volitusnormi piire, kuna näeb ette halduslepingu sõlmimise ka sotsiaalse taristu hoonete

rajamiseks ning ühtse taristutasu maksmise ja käsitleb detailplaneeringuna ka

projekteerimistingimusi. Seadus lubab jätta detailplaneeringu kehtestamata ja detailplaneeringu ka

kehtetuks tunnistada – need on kaalutlusotsused. Kuid määrus sisustab seda võimalust seadusest

avaramalt ja suunab kaalutlusotsuses õigusvastaseid asjaolusid arvesse võtma.

PlanS § 129 lõike 1 punktis 1 ja § 131 lõikes 6 sätestatud tagajärgi saab siduda vaid seadusega

kooskõlas oleva halduslepinguga, see tähendab kooskõlas PlanS § 131 lõigetega 1 ja 2. Kui leping

hõlmab ka sotsiaalse taristu hooneid või ühetaolist taristutasu, milleks seaduslik alus puudub, ei

saa lepingu sõlmimata või täitmata jätmist käsitada nimetatud sätete tähenduses õiguspärase

alusena.

PlanS § 129 lõike 1 punkti 1 alusel võib kohalik omavalitsus lõpetada detailplaneeringu

koostamise, kui on selgunud asjaolud, mis välistavad planeeringu elluviimise tulevikus, sealhulgas

kui huvitatud isik keeldub detailplaneeringukohaste ehitiste ehitamise üleandmiseks

halduslepingut sõlmimast.

Detailplaneeringu koostamise lõpetamine on kaalutlusotsus, mida tuleb põhjendada seadusele

tuginedes. Määruse § 6 võib selles osas osutuda ekslikuks juhiseks, kuna pelgalt sellele

tuginemisega ei saa täita põhjendamise kohustust.

See, kui huvitatud isik keeldub näiteks taristutasu maksmast või sõlmimast lepingut, mis ületab

PlanS § 131 lõigetes 1 ja 2 seatud piire, ei tähenda, et planeeringut pole võimalik ellu viia.

Määruse § 6 lõikes 1 on tõenäoliselt mõeldud olukorda, kui planeeringu elluviimine tooks kaasa

kohaliku omavalitsuse kohustuste suurenemise sedavõrd, et need käivad vallale üle jõu või ei

tundu õiglased, kui vald arvestab erinevate arenduste kumulatiivset mõju. See pole aga planeeringu

elluviimise küsimus – planeeringulahenduses ette nähtud ehitisi saab ehitada ja kasutusele võtta

olenemata sellest, milline on kohaliku omavalitusse suutlikkus täita oma kohustusi ja pakkuda

teenuseid. Peale selle on PlanS § 129 lõike 1 punktis 1 mainitud kitsalt planeeringukohaste ehitiste

ehitamise üleandmiseks sõlmitavat lepingut. Need saavad olla planeeringualal olevad ehitised,

näiteks avalikult kasutatav tee, mille planeeringust huvitatud isik peaks niikuinii ka muudel alustel

ehitama (vt nt PlanS § 131 lg 3 sätestatut).

PlanS § 131 lõige 6 lubab detailplaneeringu kõrvaltingimusena ette näha, et detailplaneeringu võib

kehtetuks tunnistada või keelduda planeeringualal ehitusluba andmast, kui huvitatud isik ei ole

tähtajaks täitnud PlanS § 131 lõikes 2 mainitud kohustusi.

Määruse § 6 lõikest 2 järeldub, et detailplaneeringu võib kehtetuks tunnistada ka siis, kui selline

tingimus on halduslepingusse lisatud, kuid huvitatud isik ei täida lepingut tähtajaks. See on

vastuolus PlanS § 131 lõikega 6.

Määruse § 6 lõige 2 on vastuolus seadusega ka selles osas, milles see justkui sätestab uue õigusliku

aluse ehitusloa andmisest keeldumiseks ja ehitusteatise vastuvõtmisest keeldumiseks.

Ehitusseadustikus pole selliseid õiguslikke aluseid sätestatud. Haldusakti andmisest või toimingu

tegemisest keeldumiseks peab olema seaduslik alus.

6

III. Muud probleemsed sätted

Määruse § 1 lõige 2

Kuigi määruse § 1 lõikes 2 on sätestatud, et võimaliku vastuolu korral riigi õigusaktidega

lähtutakse riigi õigusaktist, ei taga see säte määruse kooskõla põhiseadusega ega võta vallalt

kohustust määrus põhiseadusega kooskõlla viia.

Määruse § 1 lõige 2 on vastuolus õigusselguse ja õiguskindluse põhimõttega, see on sellisena

üleliigne ja tekitab segadust. Selline norm ei taga, et vald rakendab määrust kooskõlas

põhiseadusega ja jätab põhiseadusega vastuolus oleva rakendamata. Võimalikku vastuolu ei

pruugita ka ära tunda. Peale selle pole määrust rakendavatel ametnikel volitust jätta kehtivat

määrust rakendamata pelgalt selle tõttu, et mõni säte tundub subjektiivse hinnangu põhjal

seadusega vastuolus olevat – määrus kehtib senikaua, kui seda muudetakse või see kehtetuks

tunnistatakse.

Määruse § 2 punkt 6

Määruse § 2 punkt 6 sätestab, et avalikult kasutatav taristutasu on rahasumma, mida huvitatud isik

maksab valla avalikult kasutatava taristu ehitamise eest. Avalikult kasutatav tasu võib koosneda

mitmest muust tasust, nagu näiteks sotsiaalse infrastruktuuri tasust, maaparandussüsteemide

tasust, sade- ja pinnaseveetasust jms.

Seda sätet võib tõlgendada väga avaralt ja see pole õigusselge. Sätte teises lauses on loetletud

mitmeid tasusid, mille kehtestamise õiguspärasus on kaheldav (sotsiaalse infrastruktuuri tasu) või

mille puhul võib olla muu kulude arvestamise ja kandmise lahendus (näiteks sade- ja

pinnaseveetasu võib arvestada ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni tasude alla ühisveevärgi

ja -kanalisatsiooni seaduse alusel).

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Ago Pelisaar 693 8407

[email protected]