Avaldaja_lisa

Lk 1

Õiguskantsler Ülle Madise

Õiguskantsleri Kantselei

[email protected]

TAOTLUSE TÄIENDUS

12.04.2026 esitatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlusele

Lugupeetud õiguskantsler Ülle Madise ja Õiguskantsleri Kantselei ametkond

1. Pöördun teie poole täiendusega 12.04.2026 esitatud taotlusele, milles palusin algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Tartu Ülikooli võrdse kohtlemise juhendi suhtes.

Täiendus ei muuda esialgse taotluse nõudeid ega aluseid, vaid teravdab esialgses taotluses

tõstatatud põhiseadusliku probleemi sisu, juhib tähelepanu õiguskantsleri varasemale

järelevalvepraktikale, mille järjepidevus käesoleva asja lahendamisel on määrava

tähtsusega, ning toob esile kolm aspekti, mis menetluse algatamise põhjendatust eriti

tugevdavad: (a) juhendi isikulise kohaldamisala institutsionaalne ulatus, (b) juhendi

sisuline õiguslik olemus — tegemist ei ole sisu järgi juhendiga, vaid õigusloova aktiga

juhendi nimetuse all —, ning (c) formaalse õigusakti puudumine mitte ainult ülikooli

tasandil, vaid osaliselt ka seaduse tasandil, mis muudab küsitavaks, millisel seaduslikul

alusel hüpoteetiline tulevikus kehtestatav senati määrus üldse toetuks.

2. Tartu Ülikool on Eesti Vabariigi suurima töötajate ja üliõpilaste arvuga avalik-õiguslik

asutus. Võrdse kohtlemise juhendi isikuline kohaldamisala hõlmab ligikaudu 4500

töötajat ja 16 000 üliõpilast, kokku ligikaudu 20 500 isikut — see on arvuliselt võrreldav

keskmise Eesti omavalitsusüksuse elanikkonnaga ning ületab mitmete Eesti valdade

elanike arvu. See ei ole pelk statistiline taust, vaid põhiseadusliku proportsionaalsuse ja

parlamendireservatsiooni hindamiseks oluline institutsionaalne mõõde: mida laiem on

põhiõigusi piirava akti kohaldamisala ja mida intensiivsemad on selle tagajärjed, seda

rangemalt peab olema täidetud olulisuse põhimõte ning seda selgem peab olema formaalne

regulatiivne raam.

3. Kui õiguskantsler on viimastel kuudel algatanud järelevalvemenetlusi või sõnastanud

põhiseaduslikke seisukohti üksikute valdade — Jõelähtme, Rae, Saue — määruste suhtes,

siis a fortiori on põhjendatud menetluse algatamine asjas, kus põhiõigusi piirav

regulatsioon kohaldub avalik-õiguslikus asutuses, kelle liikmeskond ületab arvuliselt

enamiku Eesti omavalitsuste elanikkonna.

Lk 2

4. Dokument 1 kannab nimetust "võrdse kohtlemise juhend". See nimetus eeldaks, et tegemist

on selgitava, abistava või juhendava iseloomuga dokumendiga, mis lihtsustatud vormis

tutvustab ülikooli liikmetele mõnda formaalselt korrektselt kehtestatud õigusakti.

Käesolevas asjas selline alusakt puudub. Juhend ei viita ühelegi senati määrusele, senati

otsusele ega rektori toimingule, mille sisu see tutvustaks, ega ka ühelegi muule

ülikoolisisesele õigusaktile, mille lihtsustatud ümberjutustusega oleks tegemist. Avalikus

dokumendiregistris puudub millal juhend kasutusele võeti ja sellele vastav formaalne

kehtestamisakt. Sisuliselt ei ole seega tegemist juhendiga selle mõiste õiguslikus

tähenduses, vaid iseseisva regulatsiooniga, mis on saanud « juhendi » nimetuse ilma selle

taga seisva formaalse kehtestamisaktita. Küsimus ei ole retooriline: kui tegemist oleks

tõelise juhendiga, siis peab vastama küsimusele, kus on see autentne, juriidiliselt korrektselt

kehtestatud õigusakt, mille lihtsustatud tõlgendusena juhend toimib. Sellist akti ei ole

olemas.

5. Juhend sisaldab elemente, mis ei ole iseloomulikud juhendavale, vaid õigusloovale aktile:

a) lõplikuse klausel — "akadeemilise sekretäri otsust ülikoolis enam edasi kaevata ei

saa" (p 5.4) — on lõpliku haldusotsuse tunnus;

b) tõendamisstandardi säte — "otsuse tegemiseks ei pea tõestama diskrimineerimist

või kiusamist 100% kindlusega" (p 5.2) — on normatiivne reegel, mis kehtestab

menetlusliku tõendamisstandardi;

c) sanktsioonide käivitusmehhanism — eksmatrikuleerimisesildise koostamine ja

töölepingu erakorralise ülesütlemise algatamine (p 5.4) — on menetluslik

tagajärjesüsteem, mis kujundab isikuliselt ulatusliku adressaatide ringi õiguslikku

positsiooni;

d) menetlustähtajad, menetluse etapid, pädevate isikute ring ja nende toimingute

järjekord on kehtestatud siduvas ja ammendavas vormis.

6. Põhiseaduse § 139 kommentaari kohaselt ei ole akti õigusliku olemuse määramisel otsustav

selle vorm ja nimetus, vaid akti sisu ja õiguslikud tagajärjed. Sisu poolest on käesoleva

juhendi näol tegemist õigusloova aktiga, mis peaks vastavalt Tartu Ülikooli põhikirja § 14

lõikele 4 olema kehtestatud senati määrusena või § 15 lõikele 3 vastavalt rektori

käskkirjana. Kumbagi ei ole tehtud. Juhend ise ei ole ei senati määrus, senati otsus ega

rektori käskkiri; selle vastuvõtmise, muutmise ja kehtetuks tunnistamise korda ei reguleeri

ükski avalikus registris jälgitav akt.

7. Selles kontekstis väärib eraldi tähelepanu juhendi « mitteametliku kaebuse »

olemasolu. Esmapilgul võib tunduda, et mitteametliku kaebuse eristamine ametlikust

kaebusest on õiguslikult neutraalne lahendus, mis jätab eraelulised probleemid — mida

1 Tartu Ülikooli veebilehelt: https://ut.ee/sites/default/files/2023-

04/Vordse%20kohtlemise%20juhend_aprill%202023.pdf

Lk 3

juhend ametliku kaebuse alt sõnaselgelt välistab — menetluslikust raamist välja. Selline

nomenklatuurne eristus võib olla kujundatud selleks, et vältida küsimust, millisel

volitusnormil ülikooli pädevus tudeng vs tudeng kui kaebaja vs vastutaja raamistikus

tugineb.

8. Esialgses taotluses tõstatatud formaalse ülikoolisisese õigusakti puudumise kõrval tuleb

tähele panna ka teist, sügavamat puudust: seaduse tasandil endal on käesoleval juhul selge

volitusnorm puudu. Tartu Ülikooli seaduse § 2³ lõige 4 piirab senati pädevust ammendavalt

õppe-, teadus- ja arendustöö ning akadeemiliste töötajate töösuhete küsimustega. Võrdse

kohtlemise menetlus, mis juhendi kohaselt kohaldub ka tudeng vs tudeng vahelistele

suhetele, ei mahu paraku ühegi nimetatud kategooria alla, kuna see ei ole töösuhte

kontekst.Võrdse kohtlemise seaduse § 23 loetleb diskrimineerimisvaidlusi lahendama

pädevad menetlejad ammendavalt — kohus, töövaidluskomisjon ning lepitusmenetluses

õiguskantsler — ning avalik-õiguslik ülikool nende hulgas ei ole.

9. See tähendab, et isegi kui ülikool kehtestaks juhendi sisu täna senati määrusega, jääks

lahtiseks küsimus, millisel seaduslikul normil selline määrus tugineks. « Mitteametliku »

nimetuse kasutamine seda probleemi ei lahenda: mitteametlik kaebus hõlmab menetleja

poolt teise osapoole ülekuulamist ja protokollimist, mistõttu kaebealune on kohustatud

edastama kaebaja ning enda isikuandmeid menetlejale kui ka protokollijale. Need

isikuandmed — sageli ka eriliiki isikuandmed IKÜM artikkel 9 tähenduses, kuna

diskrimineerimiskaebused puudutavad mõnikord kaitstud tunnuseid nagu tervislik seisund,

seksuaalne sättumus või usutunnistus — kuuluvad isikuandmete kaitse üldmääruse

(IKÜM) ja haldusmenetluse seaduse (HMS) reguleerimisalasse sõltumata menetluse

nimetusest. Menetlejast saab vastutav töötleja IKÜM artikkel 4 punkti 7 tähenduses ning

HMS ja IKÜM lõimumise nõuded — sealhulgas töötlemise õiguslik alus, andmesubjektide

teavitamiskohustus ja protokollide säilitamiskord — kohalduvad sisu järgi, mitte nimetuse

järgi. Mitteametlik kaebus on seega sisuliselt sama õiguslik toiming kui ametlik

kaebus.

10. Parlamendireservatsiooni põhimõte, mida õiguskantsler on oma järelevalvepraktikas

järjekindlalt kohaldanud, eeldab nii formaalset alamastme akti kui ka selle aluseks olevat

piisava eristusvõimega volitusnormi. Käesolevas asjas puuduvad mõlemad — ja

« mitteametliku » sildi kasutamine seda asjaolu ei muuda. Juhendi tekstis on kirjas, et seda

"täiendati viimati 2023. aasta kevadel". See sõnastus on eksitav. Avalikkuse ette tulnud

kehtiva versiooni asendus toimus tegelikkuses 2024. aasta kevadsemestril: varasem

versioon (november 2022) eemaldati ülikooli veebilehelt ning asendati uue, 2023. aasta

aprilli kuupäeva kandva versiooniga. Üheski avalikus registris ei ole kirjas, kes

versioonivahetuse otsustas, millisel kuupäeval, millise akti alusel ning milliste

põhjendustega. Formaalse kehtestamisakti puudumine välistab formaalse muutmise korra

kohaldamise: kui puudub määrus või otsus, siis puudub ka nende muutmise menetlus, mis

peaks tagama adressaatidele ettenähtavuse ja õiguskindluse (PS § 13 lõige 2 ja § 10). Kui

Lk 4

menetlus algas varasema juhendi ajal, kuid otsus tehti uue versiooni alusel, on tegemist

ettenähtavuse nõude rikkumisega, mille formaalne akt oleks välistanud, sest selle

muutmiseks oleks kehtestatud kord. See asjaolu ei ole käesolevas asjas kõrvaline: see

näitab, et juhendi õigusliku olemuse selgusetus avaldub praktikas, sest juhendi muutmine

toimub väljaspool igasugust formaalset menetlust, ilma adressaatide teavitamise ja ilma

kontrollitava otsustusahelata.

11. Õiguskantsler avaldas 01.07.2025 Riigikogu rahanduskomisjonile, õiguskomisjonile ning

justiits- ja digiministrile adresseeritud kokkuvõtte Pangasaladuse kaitse ja täitmisregister

(nr 7-7/250081/2504808) 2 . Kokkuvõte oli tulemuseks järelevalvemenetlusest, mille

õiguskantsler oli algatanud õiguskantsleri seaduse § 1 lõike 9 alusel — sätte alusel, mis

annab õiguskantslerile pädevuse teostada järelevalvet täidesaatva riigivõimu asutuste poolt

varjatult isikuandmete kogumise, töötlemise ja kasutamise üle. Täidesaatva riigivõimu

asutused hõlmavad muu hulgas Vabariigi Valitsust, ministeeriume ning ametiasutusi nagu

Politsei- ja Piirivalveamet ja Kaitsepolitseiamet. Kuna isikuandmete kaitse üldmäärus

(IKÜM, EL 2016/679) on otsekohalduv liidu õigus, laieneb nimetatud järelevalvepädevus

ühtlasi IKÜM-ist tulenevate nõuete täitmise kontrollimisele täidesaatva võimu asutuste

poolt varjatud isikuandmete töötlemisel. Järelevalve aluseks olid kahtlused, et mõnedel

riigiasutustel on konto omaniku teadmata ja loata ning selge seadusliku aluseta juurdepääs

pangakonto väljavõtetele täitmisregistri kaudu — ehk teisisõnu: tegemist oli varjatud

isikuandmete töötlemisega, millest andmesubjektid ei olnud teadlikud ega andnud

selleks nõusolekut, ning mille jaoks puudus seaduslik töötlemisalus.

12. Kontrollimise käigus ilmnes, et aktiivses kasutuses on riigi andmekogu, mille regulatiivne

alus oli 01.01.2024 seadusemuudatustega sisuliselt kadunud. Täitmisregister asendas

varasema e-aresti süsteemi, mille õiguslik raamistik tugines TMS §-le 63¹ ning

kohtutäiturimäärustiku §§-dele 53–55¹; kui TMS § 63¹ tunnistati kehtetuks 01.01.2024,

muutusid need normid HMS § 93 lõike 1 alusel automaatselt kehtetuks. Uuele

täitmisregistrile anti vaikimisi ligipääsuõigus samadele asutustele, kellel oli juurdepääs

varasemale süsteemile — ehkki TMS § 63 lõige 5 nägi selgesõnaliselt ette, et

andmetöötluse ja andmete väljastamise kord sätestatakse täitmisregistri põhimääruses,

mida ei kehtestatud. Seadusemuudatuste vastuvõtmisest põhimääruse kehtestamiseni kulus

üle kahe aasta. Registrit kasutati ajavahemikus 01.01.2024–28.02.2025 kümneid tuhandeid

kordi: konto väljavõtteid küsisid Maksu- ja Tolliamet üle 6000 korra, Politsei- ja

Piirivalveamet üle 30 000 korra ning Rahapesu Andmebüroo veidi alla 2000 korra;

2 Õiguskantsleri veebileht, avalik dokumendi register: https://adr.rik.ee/okk/dokument/17390363 ;

ning avalikud seisukohad: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/2025-

07/Pangasaladuse%20kaitse%20ja%20taitmisregister_0.pdf

Lk 5

kusjuures Kaitsepolitseiameti ja Välisluureameti päringud on salastatud. Täitmisregistri

infovahetuskanal toimis automaatse vahendajana: taotleja asutus märkis päringu

eesmärgi ja õigusliku aluse süsteemis etteantud valikute hulgast ning süsteem edastas

päringu pangale ilma, et pank oleks kohustatud kontrollima sisestatud andmete õigsust või

keegi päringu sisulist põhjendatust hindama. Pangakonto väljavõte väljastati soovitud

ajavahemiku kohta tervikuna — iga tehingu kuupäeva, saaja ja maksja nime, selgituse ning

summaga —, mistõttu oli pikaajalise kliendisuhte korral võimalik saada juurdepääs aastate

pikkusele tehingute ajaloole, mis võimaldab rekonstrueerida isiku eluolu, harjumused,

tervishoiukäitumise, sotsiaalsed suhted ja finantskohustused — kõik konto omaniku

teadmata. Päringu andmeid täitmisregistri andmebaasi ei salvestatud ning logiandmeid

ametisiseste kasutajate kohta ei säilitatud, mistõttu ei ole kontrollitav, kes konkreetselt

varjatud isikuandmete töötlemist teostas ega mis nende andmetega edasi tehti.

13. Justiits- ja digiministeerium vastas õiguskantsleri ettepanekutele 21.10.2025 kirjaga nr 10-

2/5713 3 . Esimese ettepaneku osas teatas ministeerium, et põhimäärus kehtestati

08.07.2025 määrusega nr 9 — seega viis kuud pärast registri avamist ja üle kahe aasta

pärast seadusemuudatust. Teise ettepaneku osas keeldus ministeerium päringute sisulist

põhjendatust kontrollimast, tuginedes AvTS-i andmekogu vastutava töötleja ja IKÜM-i

isikuandmete vastutava töötleja mõistete eristusele: ministeerium haldab registrit, kuid

IKÜM-i vastutus lasub väidetavalt igal päringu tegeval asutusel eraldi. Ministeerium

nimetas sõnaselgelt Kaitsepolitseiametit ja Politsei- ja Piirivalveametit kui asutusi, kelle

menetlusi ta kontrollima ei hakka — sh asutust, kelle päringud moodustasid enamiku

registri kasutuskordadest. Päringute õiguspärasust kirjeldas ministeerium “vajadusel

kohtulikult kontrollitavana” — kuigi päringu andmeid täitmisregistri andmebaasi ei

salvestatud ning logiandmeid ametisiseste kasutajate kohta ei säilitatud, mistõttu see

kohtulik kontrollitavus on praktikas suuresti teoreetiline.

14. Kusjuures ministeeriumi seisukoht, et IKÜM-i vastutus lasub üksnes päringu tegeval

asutusel, ei ole kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga. Kohus on leidnud, et

organisatsioon, kes kehtestab andmetöötluse reeglid ja vahendid — otsustades, kes

ligipääsu saab ja millistel tingimustel —, on kaasvastutav töötleja sõltumata otsesest

ligipääsust töödeldavatele andmetele (C-604/22, IAB Europe)4. Ministeerium kehtestab

tingimused registriga liidestumiseks, määrab juurdepääsuõiguste ulatuse ning otsustab

nende äravõtmise — see on töötlemise eesmärkide ja vahendite määramine IKÜM

artikkel 4 punkti 7 tähenduses, millest kaasvastutus tuleneb.

15. Analüüsides asutuste esitatud päringute õiguslikke aluseid, jõudis õiguskantsler

järeldusele, et mitmel juhul küsiti ja saadi juurdepääs pangasaladusele ilma selge ja

konkreetse seadusliku aluseta.Eriti selgelt ilmnes see Rahapesu Andmebüroo puhul, kelle

3 Õiguskantsleri veebileht, avalik dokumendiregister: https://adr.rik.ee/okk/dokument/18088798

4 EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:62022CJ0604

Lk 6

seadusega ettenähtud juurdepääs piirdub konto omaniku identifitseerimisandmetega, mitte

tehingute ajalooga. Õiguskantsleri ettepanekute peale piiras justiits- ja digiminister RAB-i

juurdepääsu täitmisregistrile täielikult ning MTA-le jäi vaid sundtäitmisega seotud

korralduste edastamise õigus. 2026. aasta märtsis kinnitas Tallinna halduskohus LHV

panga kaebuse lahendades õiguskantsleri seisukohta 5 : tänane õigusruum ei võimalda

RAB-il küsida pankadelt pangakonto väljavõtteid piisava õigusliku aluseta. Seejärel

koostas rahandusministeerium eelnõu, mis annaks RAB-ile ja MTA-le selle õiguse

selgesõnaliselt — kuid see eelnõu on omakorda pälvinud õiguskantsleri ja huvigruppide

tugevat kriitikat ning jätkab Riigikogu menetluses 6 .

16. Kokkuvõtte normatiivne tuum on käesolevale taotlusele otseselt ülekantav, kuid seda mitte

üksnes formaalselt, vaid ka protsessijärgse loogika poolest. Täitmisregistri juhtum

illustreerib seda protsessi, mida parlamendireservatsiooni põhimõte eeldab: õiguskantsler

tuvastas regulatiivse tühimiku ja varjatud isikuandmete töötlemise seadusliku aluseta,

täidesaatev võim reageeris juurdepääsu piirates, seejärel on seadusandja töötamas selge

volitusnormi kehtestamise kallal ning õiguskantsler hindab paralleelselt, kas kavandatav

norm vastab põhiseaduse ja IKÜM-i nõuetele. See on õige järjekord: esmalt sätestatakse

andmekogu seaduses, seejärel kehtestatakse põhimäärus koos selge töötlemisalusega, ja

alles pärast seda alustatakse isikuandmeid käsitlevat menetlust. See järjekord ei ole

formaalne bürokraatlik nõue, vaid põhiseadusliku õigusriigi põhimõtte (PS § 10),

õiguskindluse nõude (PS § 13 lg 2) ning IKÜM-i läbipaistvuspõhimõtte (artikkel 5 lg 1

punkt a) ühistväljendus: isik peab saama ette näha, millistel alustel, millises ulatuses ja

millise järelevalve all tema isikuandmeid töödeldakse. Samas näitab täitmisregistri juhtum

ka seda, et isegi õiguskantsleri aktiivse sekkumise korral võivad järelevalve struktuurilised

puudused jääda adresseerimata: ministeerium tunnistas oma vastuses, et päringute sisulist

põhjendatust ta ei kontrolli ning et IKÜM-i vastutus lasub igal päringu tegeval asutusel

eraldi — seisukoht, mis jätab registri tegeliku kasutuse sisulise järelevalveta. Mida

keerulisem on institutsionaalne kontekst ja mida nõrgem on väline kontroll, seda olulisem

on, et regulatiivne raam oleks kehtestatud enne tegutsemist, mitte järelhindamisena.

17. Käesoleva taotluse kontekstis on olukord struktuurselt analoogiline, kuid põhiseaduslikult

raskema profiiliga. Täitmisregistri puhul eksisteeris seadus, millele põhimäärus oleks

saanud toetuda, ning väline järelevalve — õiguskantsler — oli protsessi kaasatud; puudu

oli üksnes põhimäärus ning täpne volitusnorm andmete väljastamise ulatuse kohta. Tartu

5 ERR: https://www.err.ee/1609962491/halduskohus-tapse-seaduseta-ei-tohi-riik-pangakontot-naha-kusida

6 ERR: https://www.err.ee/1609970087/eelnou-annaks-oiguse-pangakonto-uurimisest-infot-saada-viie-aasta-

parast

Lk 7

Ülikooli võrdse kohtlemise juhendi puhul puuduvad aga mõlemad: ei ole formaalset

normiloomeakti, mis juhendi kehtestaks, ega seaduse tasandi selget volitusnormi, mis

sellise akti õigustaks. Võrdse kohtlemise seaduse § 23 loetleb diskrimineerimisvaidlusi

lahendama pädevad menetlejad ammendavalt ning avalik-õiguslik ülikool nende hulgas ei

ole; TÜS § 2³ lg 4 piirab senati pädevust töösuhete kontekstiga, mis ei hõlma üliõpilane-

üliõpilase suhteid. Lisaks puudub täitmisregistri juhtumist erinev ka väline järelevalve

täielikult: ülikool on samaaegselt menetluse kehtestaja, läbiviija ja otsustaja, ning juhendi

punkt 5.4 sulgeb ülikoolisisese edasikaebamise tee. Seega ei ole praegusel juhul tegemist

olukorraga, kus Riigikogu peaks üksnes täpsustama olemasoleva normi ulatust —

seadusandja peab selle tühimiku täitmiseks kas laiendama VõrdKS-i ja SoVS-i

kohaldamisala üliõpilaste vahelistele suhetele kõrghariduse kontekstis, kehtestama selleks

iseseisva normi, või alternatiivina selgitama, et ülikoolil puudub selleks pädevus ning isikul

tuleb tugineda PS § 12 otsekohaldavusele kohtus. Kuni Riigikogu ei ole seda valikut

teinud, ei ole ülikoolil seaduslikku alust praeguse juhendiga reguleeritud menetlust

läbi viia — täpselt samamoodi, nagu täitmisregistrit ei olnud lubatud kasutada enne

põhimääruse ja selge volitusnormi kehtestamist, ja nagu ministeeriumi vastus näitas, ei

piisa ka hilisemast reguleerimisest, kui struktuuriline järelevalvepuudus jääb alles.

18. Järgnevad punktid näitavad, et nendes järelevalveaktides väljendatud põhiseaduslikud

printsiibid on üldistatavas vormis sõnastatud ega ole piiratud konkreetse

institutsioonitüübiga. Kandvaks printsiibiks on kõigil juhtudel olnud sama: põhiõigusi

piirava regulatsiooni kehtestamiseks on vajalik volitusnormile vastav seaduslik alus, mida

ei saa asendada institutsionaalse autonoomia, enesekorraldusõiguse ega väljakujunenud

praktikaga. Kohalik omavalitsus ja avalik-õiguslik ülikool ei ole küll institutsionaalselt

samaväärsed, kuid põhiseadusliku analüüsi seisukohalt on nende positsioon identne:

mõlemal on seadusega tagatud autonoomia oma ülesannete täitmiseks, kuid kumbki ei saa

sellele autonoomiale tuginedes kehtestada põhiõigusi piiravaid reegleid ilma seadusliku

aluseta. Käesolev asi on nende juhtumitega struktuurselt analoogiline, kuid

põhiseaduslikult raskema profiiliga: erinevalt kõigist võrdlusjuhtumist puudub siin nii

formaalne normiloomeakt kui ka seaduse tasandi selge volitusnorm, ning väline järelevalve

on täielikult asendatud ülikooli enda menetlusega. Kui õiguskantsler on sekkumist pidanud

põhjendatuks kergemal kujul esinenud puuduste puhul, nõuab järjepidevuse põhimõte

sekkumist ka käesolevas asjas.

19. Pärast 01.07.2025 järelevalvekokkuvõtet on õiguskantsler samu põhimõtteid järjekindlalt

kohaldanud ka kohaliku omavalitsuse määruste suhtes. Jõelähtme Vallavolikogule

Lk 8

adresseeritud ettepanekus 7 (nr 6-11/260862/2603168) sõnastab õiguskantsler põhimõtte

lühikeselt ja kandvalt: “Korra kehtestamise õigus ei võimalda põhiõigusi piirata.”

Tähelepanuväärne on, et õiguskantsler tunnistab seal sõnaselgelt probleemi arusaadavust

ning seda, et riik on ise teadvustanud vajadust seadust muuta — kuid see ei muuda

järeldust: kehtiv õigus ei anna kohalikule omavalitsusele õigust selliste nõuetega määrust

kehtestada. See on struktuurilt täpselt sama seisukoht, mida käesolev taotlus esitab TÜ

juhendi suhtes: vajaduse olemasolu ei asenda seaduslikku alust. Rae Vallavolikogule

adresseeritud ettepanekus 8 rõhutatakse, et jäätmehoolduseeskirja volitusnorm “ei anna

kohalikule omavalitsusele õigust kehtestada ehitusprojektile sisulisi nõudeid ega siduda

jäätmeõiendi esitamist kasutusloa taotlusega” — volitusnormi esemelist ulatust ei saa

avardada institutsionaalsele praktikale tuginedes.

20. Veelgi selgemalt on sama eristuse teinud õiguskantsler 16.04.2026 seisukohas. 9 Saue

Vallavolikogu lasteaia kohatasu määruse suhtes, kus järelevalvemenetluse algatamisest

keelduti. Seisukohas märgitakse, et “kui kohalik omavalitsus maksab toetust või teeb oma

elanikele soodustust vabatahtlikult, võib ta ise otsustada, kellele ja mis tingimustel seda

võimaldatakse”, ning selleks annab õiguse PS § 154 lõige 1 — kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigus. Seisukoht eristab selgelt kahte olukorda: enesekorraldusõigus kehtib

vabatahtlike soodustuste puhul, kuid ei kehti põhiõiguste piiramise puhul — selleks on

vajalik seaduslik alus. See eristus on käesoleva asja jaoks otseselt kohaldatav: TÜ juhend

ei kehtesta vabatahtlikku soodustust, vaid siduva menetluse eksmatrikuleerimise ja

töölepingu ülesütlemiseni ulatuvate tagajärgedega.

21. Nende nelja järelevalveakti kandvaks printsiibiks on ühtne põhimõtete kogum, mida

õiguskantsler on kohaldanud nelja erineva institutsionaalse kontekstini: täidesaatva

riigivõimu asutuste hallatavale andmekogule, kohalikule omavalitsusele kes kehtestas

arendajatele sotsiaalse taristu tasu ilma seadusliku aluseta, teisele kohalikule

omavalitsusele kes sidus jäätmehoolduseeskirja ehitus- ja kasutusloa menetlusega, ning

olukorrale kus enesekorraldusõigus sisuliselt kehtib. Põhiõiguste piirangute kehtestamiseks

on vajalik volitusnormile vastav seaduslik alus; volitusnormi esemelist ulatust ei saa

avardada autonoomiale ega institutsionaalsele praktikale tuginedes; formaalse

regulatiivse raami puudumisel ei saa põhiõigusi piiravat tegevust läbi viia.

22. Käesoleva taotluse ese on nende juhtumitega sisuliselt analoogses struktuurses

positsioonis, kuid põhiseaduslikult oluliselt problemaatilisem. Täitmisregistri puhul oli

7 Õiguskantsleri veebileht, avalikud seisukohad: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/2026-

04/Ettepanek%20viia%20maarus%20kooskolla%20pohiseadusega.pdf

8 Õiguskantsleri veebileht, avalikud seisukohad: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/2026-

04/Ettepanek%20viia%20Rae%20valla%20jaatmehoolduseeskirja%20ehitusjaatmeid%20puudutavad%20satted

%20kooskolla%20pohiseadusega.pdf

9 Õiguskantsleri veebileht, avalikud seisukohad: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/2026-

04/Lasteaia%20kohatasu%20suurus.pdf

Lk 9

Riigikogu vähemalt seaduses sätestanud andmekogu enda ning andnud selle

kehtestamiseks volituse; puudu oli üksnes põhimäärus. Jõelähtme ja Rae määrused olid

vastu võetud formaalse normiloomemenetluse käigus volikogude määrustena, ehkki

volitusnormi piire ületades. Käesolevas asjas puuduvad juhendi aluseks mõlemad — nii

formaalne normiloomeakt, mis juhendi kehtestaks, kui ka seaduse tasandi selge

volitusnorm diskrimineerimisvaidluste menetlemiseks. Kui õiguskantsler on leidnud, et

seaduses sätestatud andmekogu puhul põhimääruse puudumine ning volikogude määruste

puhul volitusnormi ületamine rikuvad parlamendireservatsiooni põhimõtet ja

õiguskindluse nõuet, siis olukord kus puuduvad nii seaduslik alus menetlemiseks kui ka

formaalne akt kehtestamiseks, on sama põhimõtte kontekstis veelgi problemaatilisem.

23. Täitmisregistri kaudu saadav pangakonto väljavõte riivab PS §-des 13, 14, 19 ja 26 tagatud

õigusi. Jõelähtme ja Rae määruste sätted riivavad ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja

omandipõhiõigust (PS § 32). TÜ juhendi alusel toimuva menetluse potentsiaalsed

tagajärjed riivavad lisaks PS §-s 26 tagatud eraelu puutumatusele ka PS §-s 37 tagatud

õigust haridusele ning PS §-s 29 tagatud õigust vabalt valida elukutset ja töökohta.

Arvestades kohaldamisala ulatust ning võimalike tagajärgede pöördumatust, ei ole piirangu

raskusaste käesolevas asjas väiksem kui eespool nimetatud juhtumites, vaid võrreldav või

raskem.

24. Täitmisregistri juhtumis tuvastas õiguskantsler, et järelevalve on sisuliselt asutuse enda

käes ning väline kontroll puudub. Jõelähtme määruse puhul juhtis õiguskantsler tähelepanu

sellele, et vald on jõupositsioonil ning ühtsete tingimuste kehtestamine määrusega

kõrvaldab üksikjuhtumil tehtava otsuse põhjendamise kohustuse. TÜ juhendi puhul on

menetluslik struktuur analoogne: ülikool on samaaegselt menetluse kehtestaja, kaebuse

vastuvõtja, menetleja ja otsustaja, ning juhendi punkt 5.4 sulgeb ülikoolisisese

edasikaebamise tee. Välise järelevalve puudumine ei ole käesolevas asjas vähem oluline

probleem kui nimetatud juhtumites — see on sama probleem, mis avaldub teises

institutsionaalses kontekstis.

25. Esitan eeltoodu põhjal, et õiguskantsleri 01.07.2025 kokkuvõttes, 14.04.2026 Jõelähtme ja

Rae ettepanekutes ning 16.04.2026 Saue seisukohas väljendatud põhiseaduslikud

järeldused ei ole piiratud konkreetsete institutsioonitüüpide kontekstiga. Need on üldised

põhiseaduslikud printsiibid, mille õiguskantsler on erinevates järelevalveaktides selgelt

sõnastanud. Nende printsiipide kohaldamine faktimustrile, mis on käesoleva asja puhul

sisuliselt analoogne või põhiseaduslikult problemaatilisemgi, järgib üksnes seda

järjepidevust, mida õiguskantsleri järelevalvefunktsiooni sisemine loogika eeldab.

26. Ma ei väida, et õiguskantsler oleks oma varasema järelevalvepraktikaga formaalselt seotud

samal viisil, nagu kohus on seotud pretsedendiga. Väidan tagasihoidlikumat, kuid piisavat:

kui institutsioon on sõnastanud põhiseadusliku printsiibi üldistatavas vormis ühes või

mitmes faktimustris, siis sama printsiibi mittekohaldamine teisele, struktuurselt

Lk 10

analoogsele faktimustrile nõuaks eraldi põhjendust, mis tooks välja, miks printsiibi

kandvus on kitsam kui selle enda sõnastus viitas. Esialgses taotluses esitatud asjaolud,

käesoleva täienduse punktides 2–7 esile toodud aspektid ning punktides 8–14 esitatud

võrdlus näitavad, et sellist põhjenduslikku vahet käesoleva asja ja nimetatud

järelevalveaktide vahel ei ole.

27. Käesoleva taotluse eesmärk ei ole seada kahtluse alla võrdse kohtlemise põhimõtete

vajalikkust ülikoolides ega takistada diskrimineerimiskaebuste sisulist lahendamist.

Eesmärk on vastupidine: et diskrimineerimise ja kiusamise juhtumeid saaks Tartu Ülikoolis

menetleda õiguspäraselt, läbipaistvalt ja adressaatidele ettenähtavalt — seaduslikul alusel,

formaalse aktiga kehtestatud reeglite järgi ning välise kontrolli võimalusega. Praegune

olukord, kus menetlus toimub ilma seadusliku aluseta ja ilma formaalse kehtestamisaktita,

ei kaitse kaebealust ega ka kaebajat: õiguslikult korrektne raamistik on see, mis annab

menetluse tulemustele kehtivuse ja usaldatavuse. Seadusliku aluse loomine ja formaalse

regulatsiooni kehtestamine ei ole takistus — see on eeldus, millele tugev ja kestev võrdse

kohtlemise kultuur ülikoolis saab rajada.

Lugupidamisega

Ɔ

18.04.2026

Lk 1

Õiguskantsler Ülle Madise

Õiguskantsleri Kantselei

[email protected]

TAOTLUSE TÄIENDUS

12.04.2026 esitatud põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlusele

Lugupeetud õiguskantsler Ülle Madise ja Õiguskantsleri Kantselei ametkond

1. Pöördun teie poole täiendusega 12.04.2026 esitatud taotlusele, milles palusin algatada

põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus Tartu Ülikooli võrdse kohtlemise juhendi suhtes.

Täiendus ei muuda esialgse taotluse nõudeid ega aluseid, vaid teravdab esialgses taotluses

tõstatatud põhiseadusliku probleemi sisu, juhib tähelepanu õiguskantsleri varasemale

järelevalvepraktikale, mille järjepidevus käesoleva asja lahendamisel on määrava

tähtsusega, ning toob esile kolm aspekti, mis menetluse algatamise põhjendatust eriti

tugevdavad: (a) juhendi isikulise kohaldamisala institutsionaalne ulatus, (b) juhendi

sisuline õiguslik olemus — tegemist ei ole sisu järgi juhendiga, vaid õigusloova aktiga

juhendi nimetuse all —, ning (c) formaalse õigusakti puudumine mitte ainult ülikooli

tasandil, vaid osaliselt ka seaduse tasandil, mis muudab küsitavaks, millisel seaduslikul

alusel hüpoteetiline tulevikus kehtestatav senati määrus üldse toetuks.

2. Tartu Ülikool on Eesti Vabariigi suurima töötajate ja üliõpilaste arvuga avalik-õiguslik

asutus. Võrdse kohtlemise juhendi isikuline kohaldamisala hõlmab ligikaudu 4500

töötajat ja 16 000 üliõpilast, kokku ligikaudu 20 500 isikut — see on arvuliselt võrreldav

keskmise Eesti omavalitsusüksuse elanikkonnaga ning ületab mitmete Eesti valdade

elanike arvu. See ei ole pelk statistiline taust, vaid põhiseadusliku proportsionaalsuse ja

parlamendireservatsiooni hindamiseks oluline institutsionaalne mõõde: mida laiem on

põhiõigusi piirava akti kohaldamisala ja mida intensiivsemad on selle tagajärjed, seda

rangemalt peab olema täidetud olulisuse põhimõte ning seda selgem peab olema formaalne

regulatiivne raam.

3. Kui õiguskantsler on viimastel kuudel algatanud järelevalvemenetlusi või sõnastanud

põhiseaduslikke seisukohti üksikute valdade — Jõelähtme, Rae, Saue — määruste suhtes,

siis a fortiori on põhjendatud menetluse algatamine asjas, kus põhiõigusi piirav

regulatsioon kohaldub avalik-õiguslikus asutuses, kelle liikmeskond ületab arvuliselt

enamiku Eesti omavalitsuste elanikkonna.

Lk 2

4. Dokument 1 kannab nimetust "võrdse kohtlemise juhend". See nimetus eeldaks, et tegemist

on selgitava, abistava või juhendava iseloomuga dokumendiga, mis lihtsustatud vormis

tutvustab ülikooli liikmetele mõnda formaalselt korrektselt kehtestatud õigusakti.

Käesolevas asjas selline alusakt puudub. Juhend ei viita ühelegi senati määrusele, senati

otsusele ega rektori toimingule, mille sisu see tutvustaks, ega ka ühelegi muule

ülikoolisisesele õigusaktile, mille lihtsustatud ümberjutustusega oleks tegemist. Avalikus

dokumendiregistris puudub millal juhend kasutusele võeti ja sellele vastav formaalne

kehtestamisakt. Sisuliselt ei ole seega tegemist juhendiga selle mõiste õiguslikus

tähenduses, vaid iseseisva regulatsiooniga, mis on saanud « juhendi » nimetuse ilma selle

taga seisva formaalse kehtestamisaktita. Küsimus ei ole retooriline: kui tegemist oleks

tõelise juhendiga, siis peab vastama küsimusele, kus on see autentne, juriidiliselt korrektselt

kehtestatud õigusakt, mille lihtsustatud tõlgendusena juhend toimib. Sellist akti ei ole

olemas.

5. Juhend sisaldab elemente, mis ei ole iseloomulikud juhendavale, vaid õigusloovale aktile:

a) lõplikuse klausel — "akadeemilise sekretäri otsust ülikoolis enam edasi kaevata ei

saa" (p 5.4) — on lõpliku haldusotsuse tunnus;

b) tõendamisstandardi säte — "otsuse tegemiseks ei pea tõestama diskrimineerimist

või kiusamist 100% kindlusega" (p 5.2) — on normatiivne reegel, mis kehtestab

menetlusliku tõendamisstandardi;

c) sanktsioonide käivitusmehhanism — eksmatrikuleerimisesildise koostamine ja

töölepingu erakorralise ülesütlemise algatamine (p 5.4) — on menetluslik

tagajärjesüsteem, mis kujundab isikuliselt ulatusliku adressaatide ringi õiguslikku

positsiooni;

d) menetlustähtajad, menetluse etapid, pädevate isikute ring ja nende toimingute

järjekord on kehtestatud siduvas ja ammendavas vormis.

6. Põhiseaduse § 139 kommentaari kohaselt ei ole akti õigusliku olemuse määramisel otsustav

selle vorm ja nimetus, vaid akti sisu ja õiguslikud tagajärjed. Sisu poolest on käesoleva

juhendi näol tegemist õigusloova aktiga, mis peaks vastavalt Tartu Ülikooli põhikirja § 14

lõikele 4 olema kehtestatud senati määrusena või § 15 lõikele 3 vastavalt rektori

käskkirjana. Kumbagi ei ole tehtud. Juhend ise ei ole ei senati määrus, senati otsus ega

rektori käskkiri; selle vastuvõtmise, muutmise ja kehtetuks tunnistamise korda ei reguleeri

ükski avalikus registris jälgitav akt.

7. Selles kontekstis väärib eraldi tähelepanu juhendi « mitteametliku kaebuse »

olemasolu. Esmapilgul võib tunduda, et mitteametliku kaebuse eristamine ametlikust

kaebusest on õiguslikult neutraalne lahendus, mis jätab eraelulised probleemid — mida

1 Tartu Ülikooli veebilehelt: https://ut.ee/sites/default/files/2023-

04/Vordse%20kohtlemise%20juhend_aprill%202023.pdf

Lk 3

juhend ametliku kaebuse alt sõnaselgelt välistab — menetluslikust raamist välja. Selline

nomenklatuurne eristus võib olla kujundatud selleks, et vältida küsimust, millisel

volitusnormil ülikooli pädevus tudeng vs tudeng kui kaebaja vs vastutaja raamistikus

tugineb.

8. Esialgses taotluses tõstatatud formaalse ülikoolisisese õigusakti puudumise kõrval tuleb

tähele panna ka teist, sügavamat puudust: seaduse tasandil endal on käesoleval juhul selge

volitusnorm puudu. Tartu Ülikooli seaduse § 2³ lõige 4 piirab senati pädevust ammendavalt

õppe-, teadus- ja arendustöö ning akadeemiliste töötajate töösuhete küsimustega. Võrdse

kohtlemise menetlus, mis juhendi kohaselt kohaldub ka tudeng vs tudeng vahelistele

suhetele, ei mahu paraku ühegi nimetatud kategooria alla, kuna see ei ole töösuhte

kontekst.Võrdse kohtlemise seaduse § 23 loetleb diskrimineerimisvaidlusi lahendama

pädevad menetlejad ammendavalt — kohus, töövaidluskomisjon ning lepitusmenetluses

õiguskantsler — ning avalik-õiguslik ülikool nende hulgas ei ole.

9. See tähendab, et isegi kui ülikool kehtestaks juhendi sisu täna senati määrusega, jääks

lahtiseks küsimus, millisel seaduslikul normil selline määrus tugineks. « Mitteametliku »

nimetuse kasutamine seda probleemi ei lahenda: mitteametlik kaebus hõlmab menetleja

poolt teise osapoole ülekuulamist ja protokollimist, mistõttu kaebealune on kohustatud

edastama kaebaja ning enda isikuandmeid menetlejale kui ka protokollijale. Need

isikuandmed — sageli ka eriliiki isikuandmed IKÜM artikkel 9 tähenduses, kuna

diskrimineerimiskaebused puudutavad mõnikord kaitstud tunnuseid nagu tervislik seisund,

seksuaalne sättumus või usutunnistus — kuuluvad isikuandmete kaitse üldmääruse

(IKÜM) ja haldusmenetluse seaduse (HMS) reguleerimisalasse sõltumata menetluse

nimetusest. Menetlejast saab vastutav töötleja IKÜM artikkel 4 punkti 7 tähenduses ning

HMS ja IKÜM lõimumise nõuded — sealhulgas töötlemise õiguslik alus, andmesubjektide

teavitamiskohustus ja protokollide säilitamiskord — kohalduvad sisu järgi, mitte nimetuse

järgi. Mitteametlik kaebus on seega sisuliselt sama õiguslik toiming kui ametlik

kaebus.

10. Parlamendireservatsiooni põhimõte, mida õiguskantsler on oma järelevalvepraktikas

järjekindlalt kohaldanud, eeldab nii formaalset alamastme akti kui ka selle aluseks olevat

piisava eristusvõimega volitusnormi. Käesolevas asjas puuduvad mõlemad — ja

« mitteametliku » sildi kasutamine seda asjaolu ei muuda. Juhendi tekstis on kirjas, et seda

"täiendati viimati 2023. aasta kevadel". See sõnastus on eksitav. Avalikkuse ette tulnud

kehtiva versiooni asendus toimus tegelikkuses 2024. aasta kevadsemestril: varasem

versioon (november 2022) eemaldati ülikooli veebilehelt ning asendati uue, 2023. aasta

aprilli kuupäeva kandva versiooniga. Üheski avalikus registris ei ole kirjas, kes

versioonivahetuse otsustas, millisel kuupäeval, millise akti alusel ning milliste

põhjendustega. Formaalse kehtestamisakti puudumine välistab formaalse muutmise korra

kohaldamise: kui puudub määrus või otsus, siis puudub ka nende muutmise menetlus, mis

peaks tagama adressaatidele ettenähtavuse ja õiguskindluse (PS § 13 lõige 2 ja § 10). Kui

Lk 4

menetlus algas varasema juhendi ajal, kuid otsus tehti uue versiooni alusel, on tegemist

ettenähtavuse nõude rikkumisega, mille formaalne akt oleks välistanud, sest selle

muutmiseks oleks kehtestatud kord. See asjaolu ei ole käesolevas asjas kõrvaline: see

näitab, et juhendi õigusliku olemuse selgusetus avaldub praktikas, sest juhendi muutmine

toimub väljaspool igasugust formaalset menetlust, ilma adressaatide teavitamise ja ilma

kontrollitava otsustusahelata.

11. Õiguskantsler avaldas 01.07.2025 Riigikogu rahanduskomisjonile, õiguskomisjonile ning

justiits- ja digiministrile adresseeritud kokkuvõtte Pangasaladuse kaitse ja täitmisregister

(nr 7-7/250081/2504808) 2 . Kokkuvõte oli tulemuseks järelevalvemenetlusest, mille

õiguskantsler oli algatanud õiguskantsleri seaduse § 1 lõike 9 alusel — sätte alusel, mis

annab õiguskantslerile pädevuse teostada järelevalvet täidesaatva riigivõimu asutuste poolt

varjatult isikuandmete kogumise, töötlemise ja kasutamise üle. Täidesaatva riigivõimu

asutused hõlmavad muu hulgas Vabariigi Valitsust, ministeeriume ning ametiasutusi nagu

Politsei- ja Piirivalveamet ja Kaitsepolitseiamet. Kuna isikuandmete kaitse üldmäärus

(IKÜM, EL 2016/679) on otsekohalduv liidu õigus, laieneb nimetatud järelevalvepädevus

ühtlasi IKÜM-ist tulenevate nõuete täitmise kontrollimisele täidesaatva võimu asutuste

poolt varjatud isikuandmete töötlemisel. Järelevalve aluseks olid kahtlused, et mõnedel

riigiasutustel on konto omaniku teadmata ja loata ning selge seadusliku aluseta juurdepääs

pangakonto väljavõtetele täitmisregistri kaudu — ehk teisisõnu: tegemist oli varjatud

isikuandmete töötlemisega, millest andmesubjektid ei olnud teadlikud ega andnud

selleks nõusolekut, ning mille jaoks puudus seaduslik töötlemisalus.

12. Kontrollimise käigus ilmnes, et aktiivses kasutuses on riigi andmekogu, mille regulatiivne

alus oli 01.01.2024 seadusemuudatustega sisuliselt kadunud. Täitmisregister asendas

varasema e-aresti süsteemi, mille õiguslik raamistik tugines TMS §-le 63¹ ning

kohtutäiturimäärustiku §§-dele 53–55¹; kui TMS § 63¹ tunnistati kehtetuks 01.01.2024,

muutusid need normid HMS § 93 lõike 1 alusel automaatselt kehtetuks. Uuele

täitmisregistrile anti vaikimisi ligipääsuõigus samadele asutustele, kellel oli juurdepääs

varasemale süsteemile — ehkki TMS § 63 lõige 5 nägi selgesõnaliselt ette, et

andmetöötluse ja andmete väljastamise kord sätestatakse täitmisregistri põhimääruses,

mida ei kehtestatud. Seadusemuudatuste vastuvõtmisest põhimääruse kehtestamiseni kulus

üle kahe aasta. Registrit kasutati ajavahemikus 01.01.2024–28.02.2025 kümneid tuhandeid

kordi: konto väljavõtteid küsisid Maksu- ja Tolliamet üle 6000 korra, Politsei- ja

Piirivalveamet üle 30 000 korra ning Rahapesu Andmebüroo veidi alla 2000 korra;

2 Õiguskantsleri veebileht, avalik dokumendi register: https://adr.rik.ee/okk/dokument/17390363 ;

ning avalikud seisukohad: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/2025-

07/Pangasaladuse%20kaitse%20ja%20taitmisregister_0.pdf

Lk 5

kusjuures Kaitsepolitseiameti ja Välisluureameti päringud on salastatud. Täitmisregistri

infovahetuskanal toimis automaatse vahendajana: taotleja asutus märkis päringu

eesmärgi ja õigusliku aluse süsteemis etteantud valikute hulgast ning süsteem edastas

päringu pangale ilma, et pank oleks kohustatud kontrollima sisestatud andmete õigsust või

keegi päringu sisulist põhjendatust hindama. Pangakonto väljavõte väljastati soovitud

ajavahemiku kohta tervikuna — iga tehingu kuupäeva, saaja ja maksja nime, selgituse ning

summaga —, mistõttu oli pikaajalise kliendisuhte korral võimalik saada juurdepääs aastate

pikkusele tehingute ajaloole, mis võimaldab rekonstrueerida isiku eluolu, harjumused,

tervishoiukäitumise, sotsiaalsed suhted ja finantskohustused — kõik konto omaniku

teadmata. Päringu andmeid täitmisregistri andmebaasi ei salvestatud ning logiandmeid

ametisiseste kasutajate kohta ei säilitatud, mistõttu ei ole kontrollitav, kes konkreetselt

varjatud isikuandmete töötlemist teostas ega mis nende andmetega edasi tehti.

13. Justiits- ja digiministeerium vastas õiguskantsleri ettepanekutele 21.10.2025 kirjaga nr 10-

2/5713 3 . Esimese ettepaneku osas teatas ministeerium, et põhimäärus kehtestati

08.07.2025 määrusega nr 9 — seega viis kuud pärast registri avamist ja üle kahe aasta

pärast seadusemuudatust. Teise ettepaneku osas keeldus ministeerium päringute sisulist

põhjendatust kontrollimast, tuginedes AvTS-i andmekogu vastutava töötleja ja IKÜM-i

isikuandmete vastutava töötleja mõistete eristusele: ministeerium haldab registrit, kuid

IKÜM-i vastutus lasub väidetavalt igal päringu tegeval asutusel eraldi. Ministeerium

nimetas sõnaselgelt Kaitsepolitseiametit ja Politsei- ja Piirivalveametit kui asutusi, kelle

menetlusi ta kontrollima ei hakka — sh asutust, kelle päringud moodustasid enamiku

registri kasutuskordadest. Päringute õiguspärasust kirjeldas ministeerium “vajadusel

kohtulikult kontrollitavana” — kuigi päringu andmeid täitmisregistri andmebaasi ei

salvestatud ning logiandmeid ametisiseste kasutajate kohta ei säilitatud, mistõttu see

kohtulik kontrollitavus on praktikas suuresti teoreetiline.

14. Kusjuures ministeeriumi seisukoht, et IKÜM-i vastutus lasub üksnes päringu tegeval

asutusel, ei ole kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga. Kohus on leidnud, et

organisatsioon, kes kehtestab andmetöötluse reeglid ja vahendid — otsustades, kes

ligipääsu saab ja millistel tingimustel —, on kaasvastutav töötleja sõltumata otsesest

ligipääsust töödeldavatele andmetele (C-604/22, IAB Europe)4. Ministeerium kehtestab

tingimused registriga liidestumiseks, määrab juurdepääsuõiguste ulatuse ning otsustab

nende äravõtmise — see on töötlemise eesmärkide ja vahendite määramine IKÜM

artikkel 4 punkti 7 tähenduses, millest kaasvastutus tuleneb.

15. Analüüsides asutuste esitatud päringute õiguslikke aluseid, jõudis õiguskantsler

järeldusele, et mitmel juhul küsiti ja saadi juurdepääs pangasaladusele ilma selge ja

konkreetse seadusliku aluseta.Eriti selgelt ilmnes see Rahapesu Andmebüroo puhul, kelle

3 Õiguskantsleri veebileht, avalik dokumendiregister: https://adr.rik.ee/okk/dokument/18088798

4 EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/HTML/?uri=CELEX:62022CJ0604

Lk 6

seadusega ettenähtud juurdepääs piirdub konto omaniku identifitseerimisandmetega, mitte

tehingute ajalooga. Õiguskantsleri ettepanekute peale piiras justiits- ja digiminister RAB-i

juurdepääsu täitmisregistrile täielikult ning MTA-le jäi vaid sundtäitmisega seotud

korralduste edastamise õigus. 2026. aasta märtsis kinnitas Tallinna halduskohus LHV

panga kaebuse lahendades õiguskantsleri seisukohta 5 : tänane õigusruum ei võimalda

RAB-il küsida pankadelt pangakonto väljavõtteid piisava õigusliku aluseta. Seejärel

koostas rahandusministeerium eelnõu, mis annaks RAB-ile ja MTA-le selle õiguse

selgesõnaliselt — kuid see eelnõu on omakorda pälvinud õiguskantsleri ja huvigruppide

tugevat kriitikat ning jätkab Riigikogu menetluses 6 .

16. Kokkuvõtte normatiivne tuum on käesolevale taotlusele otseselt ülekantav, kuid seda mitte

üksnes formaalselt, vaid ka protsessijärgse loogika poolest. Täitmisregistri juhtum

illustreerib seda protsessi, mida parlamendireservatsiooni põhimõte eeldab: õiguskantsler

tuvastas regulatiivse tühimiku ja varjatud isikuandmete töötlemise seadusliku aluseta,

täidesaatev võim reageeris juurdepääsu piirates, seejärel on seadusandja töötamas selge

volitusnormi kehtestamise kallal ning õiguskantsler hindab paralleelselt, kas kavandatav

norm vastab põhiseaduse ja IKÜM-i nõuetele. See on õige järjekord: esmalt sätestatakse

andmekogu seaduses, seejärel kehtestatakse põhimäärus koos selge töötlemisalusega, ja

alles pärast seda alustatakse isikuandmeid käsitlevat menetlust. See järjekord ei ole

formaalne bürokraatlik nõue, vaid põhiseadusliku õigusriigi põhimõtte (PS § 10),

õiguskindluse nõude (PS § 13 lg 2) ning IKÜM-i läbipaistvuspõhimõtte (artikkel 5 lg 1

punkt a) ühistväljendus: isik peab saama ette näha, millistel alustel, millises ulatuses ja

millise järelevalve all tema isikuandmeid töödeldakse. Samas näitab täitmisregistri juhtum

ka seda, et isegi õiguskantsleri aktiivse sekkumise korral võivad järelevalve struktuurilised

puudused jääda adresseerimata: ministeerium tunnistas oma vastuses, et päringute sisulist

põhjendatust ta ei kontrolli ning et IKÜM-i vastutus lasub igal päringu tegeval asutusel

eraldi — seisukoht, mis jätab registri tegeliku kasutuse sisulise järelevalveta. Mida

keerulisem on institutsionaalne kontekst ja mida nõrgem on väline kontroll, seda olulisem

on, et regulatiivne raam oleks kehtestatud enne tegutsemist, mitte järelhindamisena.

17. Käesoleva taotluse kontekstis on olukord struktuurselt analoogiline, kuid põhiseaduslikult

raskema profiiliga. Täitmisregistri puhul eksisteeris seadus, millele põhimäärus oleks

saanud toetuda, ning väline järelevalve — õiguskantsler — oli protsessi kaasatud; puudu

oli üksnes põhimäärus ning täpne volitusnorm andmete väljastamise ulatuse kohta. Tartu

5 ERR: https://www.err.ee/1609962491/halduskohus-tapse-seaduseta-ei-tohi-riik-pangakontot-naha-kusida

6 ERR: https://www.err.ee/1609970087/eelnou-annaks-oiguse-pangakonto-uurimisest-infot-saada-viie-aasta-

parast

Lk 7

Ülikooli võrdse kohtlemise juhendi puhul puuduvad aga mõlemad: ei ole formaalset

normiloomeakti, mis juhendi kehtestaks, ega seaduse tasandi selget volitusnormi, mis

sellise akti õigustaks. Võrdse kohtlemise seaduse § 23 loetleb diskrimineerimisvaidlusi

lahendama pädevad menetlejad ammendavalt ning avalik-õiguslik ülikool nende hulgas ei

ole; TÜS § 2³ lg 4 piirab senati pädevust töösuhete kontekstiga, mis ei hõlma üliõpilane-

üliõpilase suhteid. Lisaks puudub täitmisregistri juhtumist erinev ka väline järelevalve

täielikult: ülikool on samaaegselt menetluse kehtestaja, läbiviija ja otsustaja, ning juhendi

punkt 5.4 sulgeb ülikoolisisese edasikaebamise tee. Seega ei ole praegusel juhul tegemist

olukorraga, kus Riigikogu peaks üksnes täpsustama olemasoleva normi ulatust —

seadusandja peab selle tühimiku täitmiseks kas laiendama VõrdKS-i ja SoVS-i

kohaldamisala üliõpilaste vahelistele suhetele kõrghariduse kontekstis, kehtestama selleks

iseseisva normi, või alternatiivina selgitama, et ülikoolil puudub selleks pädevus ning isikul

tuleb tugineda PS § 12 otsekohaldavusele kohtus. Kuni Riigikogu ei ole seda valikut

teinud, ei ole ülikoolil seaduslikku alust praeguse juhendiga reguleeritud menetlust

läbi viia — täpselt samamoodi, nagu täitmisregistrit ei olnud lubatud kasutada enne

põhimääruse ja selge volitusnormi kehtestamist, ja nagu ministeeriumi vastus näitas, ei

piisa ka hilisemast reguleerimisest, kui struktuuriline järelevalvepuudus jääb alles.

18. Järgnevad punktid näitavad, et nendes järelevalveaktides väljendatud põhiseaduslikud

printsiibid on üldistatavas vormis sõnastatud ega ole piiratud konkreetse

institutsioonitüübiga. Kandvaks printsiibiks on kõigil juhtudel olnud sama: põhiõigusi

piirava regulatsiooni kehtestamiseks on vajalik volitusnormile vastav seaduslik alus, mida

ei saa asendada institutsionaalse autonoomia, enesekorraldusõiguse ega väljakujunenud

praktikaga. Kohalik omavalitsus ja avalik-õiguslik ülikool ei ole küll institutsionaalselt

samaväärsed, kuid põhiseadusliku analüüsi seisukohalt on nende positsioon identne:

mõlemal on seadusega tagatud autonoomia oma ülesannete täitmiseks, kuid kumbki ei saa

sellele autonoomiale tuginedes kehtestada põhiõigusi piiravaid reegleid ilma seadusliku

aluseta. Käesolev asi on nende juhtumitega struktuurselt analoogiline, kuid

põhiseaduslikult raskema profiiliga: erinevalt kõigist võrdlusjuhtumist puudub siin nii

formaalne normiloomeakt kui ka seaduse tasandi selge volitusnorm, ning väline järelevalve

on täielikult asendatud ülikooli enda menetlusega. Kui õiguskantsler on sekkumist pidanud

põhjendatuks kergemal kujul esinenud puuduste puhul, nõuab järjepidevuse põhimõte

sekkumist ka käesolevas asjas.

19. Pärast 01.07.2025 järelevalvekokkuvõtet on õiguskantsler samu põhimõtteid järjekindlalt

kohaldanud ka kohaliku omavalitsuse määruste suhtes. Jõelähtme Vallavolikogule

Lk 8

adresseeritud ettepanekus 7 (nr 6-11/260862/2603168) sõnastab õiguskantsler põhimõtte

lühikeselt ja kandvalt: “Korra kehtestamise õigus ei võimalda põhiõigusi piirata.”

Tähelepanuväärne on, et õiguskantsler tunnistab seal sõnaselgelt probleemi arusaadavust

ning seda, et riik on ise teadvustanud vajadust seadust muuta — kuid see ei muuda

järeldust: kehtiv õigus ei anna kohalikule omavalitsusele õigust selliste nõuetega määrust

kehtestada. See on struktuurilt täpselt sama seisukoht, mida käesolev taotlus esitab TÜ

juhendi suhtes: vajaduse olemasolu ei asenda seaduslikku alust. Rae Vallavolikogule

adresseeritud ettepanekus 8 rõhutatakse, et jäätmehoolduseeskirja volitusnorm “ei anna

kohalikule omavalitsusele õigust kehtestada ehitusprojektile sisulisi nõudeid ega siduda

jäätmeõiendi esitamist kasutusloa taotlusega” — volitusnormi esemelist ulatust ei saa

avardada institutsionaalsele praktikale tuginedes.

20. Veelgi selgemalt on sama eristuse teinud õiguskantsler 16.04.2026 seisukohas. 9 Saue

Vallavolikogu lasteaia kohatasu määruse suhtes, kus järelevalvemenetluse algatamisest

keelduti. Seisukohas märgitakse, et “kui kohalik omavalitsus maksab toetust või teeb oma

elanikele soodustust vabatahtlikult, võib ta ise otsustada, kellele ja mis tingimustel seda

võimaldatakse”, ning selleks annab õiguse PS § 154 lõige 1 — kohaliku omavalitsuse

enesekorraldusõigus. Seisukoht eristab selgelt kahte olukorda: enesekorraldusõigus kehtib

vabatahtlike soodustuste puhul, kuid ei kehti põhiõiguste piiramise puhul — selleks on

vajalik seaduslik alus. See eristus on käesoleva asja jaoks otseselt kohaldatav: TÜ juhend

ei kehtesta vabatahtlikku soodustust, vaid siduva menetluse eksmatrikuleerimise ja

töölepingu ülesütlemiseni ulatuvate tagajärgedega.

21. Nende nelja järelevalveakti kandvaks printsiibiks on ühtne põhimõtete kogum, mida

õiguskantsler on kohaldanud nelja erineva institutsionaalse kontekstini: täidesaatva

riigivõimu asutuste hallatavale andmekogule, kohalikule omavalitsusele kes kehtestas

arendajatele sotsiaalse taristu tasu ilma seadusliku aluseta, teisele kohalikule

omavalitsusele kes sidus jäätmehoolduseeskirja ehitus- ja kasutusloa menetlusega, ning

olukorrale kus enesekorraldusõigus sisuliselt kehtib. Põhiõiguste piirangute kehtestamiseks

on vajalik volitusnormile vastav seaduslik alus; volitusnormi esemelist ulatust ei saa

avardada autonoomiale ega institutsionaalsele praktikale tuginedes; formaalse

regulatiivse raami puudumisel ei saa põhiõigusi piiravat tegevust läbi viia.

22. Käesoleva taotluse ese on nende juhtumitega sisuliselt analoogses struktuurses

positsioonis, kuid põhiseaduslikult oluliselt problemaatilisem. Täitmisregistri puhul oli

7 Õiguskantsleri veebileht, avalikud seisukohad: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/2026-

04/Ettepanek%20viia%20maarus%20kooskolla%20pohiseadusega.pdf

8 Õiguskantsleri veebileht, avalikud seisukohad: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/2026-

04/Ettepanek%20viia%20Rae%20valla%20jaatmehoolduseeskirja%20ehitusjaatmeid%20puudutavad%20satted

%20kooskolla%20pohiseadusega.pdf

9 Õiguskantsleri veebileht, avalikud seisukohad: https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/2026-

04/Lasteaia%20kohatasu%20suurus.pdf

Lk 9

Riigikogu vähemalt seaduses sätestanud andmekogu enda ning andnud selle

kehtestamiseks volituse; puudu oli üksnes põhimäärus. Jõelähtme ja Rae määrused olid

vastu võetud formaalse normiloomemenetluse käigus volikogude määrustena, ehkki

volitusnormi piire ületades. Käesolevas asjas puuduvad juhendi aluseks mõlemad — nii

formaalne normiloomeakt, mis juhendi kehtestaks, kui ka seaduse tasandi selge

volitusnorm diskrimineerimisvaidluste menetlemiseks. Kui õiguskantsler on leidnud, et

seaduses sätestatud andmekogu puhul põhimääruse puudumine ning volikogude määruste

puhul volitusnormi ületamine rikuvad parlamendireservatsiooni põhimõtet ja

õiguskindluse nõuet, siis olukord kus puuduvad nii seaduslik alus menetlemiseks kui ka

formaalne akt kehtestamiseks, on sama põhimõtte kontekstis veelgi problemaatilisem.

23. Täitmisregistri kaudu saadav pangakonto väljavõte riivab PS §-des 13, 14, 19 ja 26 tagatud

õigusi. Jõelähtme ja Rae määruste sätted riivavad ettevõtlusvabadust (PS § 31) ja

omandipõhiõigust (PS § 32). TÜ juhendi alusel toimuva menetluse potentsiaalsed

tagajärjed riivavad lisaks PS §-s 26 tagatud eraelu puutumatusele ka PS §-s 37 tagatud

õigust haridusele ning PS §-s 29 tagatud õigust vabalt valida elukutset ja töökohta.

Arvestades kohaldamisala ulatust ning võimalike tagajärgede pöördumatust, ei ole piirangu

raskusaste käesolevas asjas väiksem kui eespool nimetatud juhtumites, vaid võrreldav või

raskem.

24. Täitmisregistri juhtumis tuvastas õiguskantsler, et järelevalve on sisuliselt asutuse enda

käes ning väline kontroll puudub. Jõelähtme määruse puhul juhtis õiguskantsler tähelepanu

sellele, et vald on jõupositsioonil ning ühtsete tingimuste kehtestamine määrusega

kõrvaldab üksikjuhtumil tehtava otsuse põhjendamise kohustuse. TÜ juhendi puhul on

menetluslik struktuur analoogne: ülikool on samaaegselt menetluse kehtestaja, kaebuse

vastuvõtja, menetleja ja otsustaja, ning juhendi punkt 5.4 sulgeb ülikoolisisese

edasikaebamise tee. Välise järelevalve puudumine ei ole käesolevas asjas vähem oluline

probleem kui nimetatud juhtumites — see on sama probleem, mis avaldub teises

institutsionaalses kontekstis.

25. Esitan eeltoodu põhjal, et õiguskantsleri 01.07.2025 kokkuvõttes, 14.04.2026 Jõelähtme ja

Rae ettepanekutes ning 16.04.2026 Saue seisukohas väljendatud põhiseaduslikud

järeldused ei ole piiratud konkreetsete institutsioonitüüpide kontekstiga. Need on üldised

põhiseaduslikud printsiibid, mille õiguskantsler on erinevates järelevalveaktides selgelt

sõnastanud. Nende printsiipide kohaldamine faktimustrile, mis on käesoleva asja puhul

sisuliselt analoogne või põhiseaduslikult problemaatilisemgi, järgib üksnes seda

järjepidevust, mida õiguskantsleri järelevalvefunktsiooni sisemine loogika eeldab.

26. Ma ei väida, et õiguskantsler oleks oma varasema järelevalvepraktikaga formaalselt seotud

samal viisil, nagu kohus on seotud pretsedendiga. Väidan tagasihoidlikumat, kuid piisavat:

kui institutsioon on sõnastanud põhiseadusliku printsiibi üldistatavas vormis ühes või

mitmes faktimustris, siis sama printsiibi mittekohaldamine teisele, struktuurselt

Lk 10

analoogsele faktimustrile nõuaks eraldi põhjendust, mis tooks välja, miks printsiibi

kandvus on kitsam kui selle enda sõnastus viitas. Esialgses taotluses esitatud asjaolud,

käesoleva täienduse punktides 2–7 esile toodud aspektid ning punktides 8–14 esitatud

võrdlus näitavad, et sellist põhjenduslikku vahet käesoleva asja ja nimetatud

järelevalveaktide vahel ei ole.

27. Käesoleva taotluse eesmärk ei ole seada kahtluse alla võrdse kohtlemise põhimõtete

vajalikkust ülikoolides ega takistada diskrimineerimiskaebuste sisulist lahendamist.

Eesmärk on vastupidine: et diskrimineerimise ja kiusamise juhtumeid saaks Tartu Ülikoolis

menetleda õiguspäraselt, läbipaistvalt ja adressaatidele ettenähtavalt — seaduslikul alusel,

formaalse aktiga kehtestatud reeglite järgi ning välise kontrolli võimalusega. Praegune

olukord, kus menetlus toimub ilma seadusliku aluseta ja ilma formaalse kehtestamisaktita,

ei kaitse kaebealust ega ka kaebajat: õiguslikult korrektne raamistik on see, mis annab

menetluse tulemustele kehtivuse ja usaldatavuse. Seadusliku aluse loomine ja formaalse

regulatsiooni kehtestamine ei ole takistus — see on eeldus, millele tugev ja kestev võrdse

kohtlemise kultuur ülikoolis saab rajada.

Lugupidamisega

Ɔ

18.04.2026