Järelevalvemenetluse alustamata jätmine

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Helmeri Indela

Advokaadibüroo INDELA

[email protected]

Järelevalvemenetluse alustamata

jätmine

Austatud vandeadvokaat

AS TIMBER, registrikoodiga 12646598, (edaspidi ka: järelevalveteate esitaja) nimel ja huvides esitatud

järelevalveteates juhtisite Rahandusministeeriumi tähelepanu Eesti Energia AS, registrikoodiga

10421629, (edaspidi ka: hankija) poolt metsakinnistute enampakkumise korraldamise teenuse

tellimisele Tehingukeskus OÜ-lt, registrikoodiga 14389728, (edaspidi ka: edukas pakkuja)

ilma selleks lihthankemenetlust korraldamata. Leidsite, et tegemist on teenuste kontsessiooni-

lepinguga riigihangete seaduse (RHS) § 131 lg 2 tähenduses. Kuigi hankija soovis saada pakkumusi

fikseeritud hinna alusel, mis oli eduka pakkuja puhul kõigi enampakkumisele esitatud kinnistute

kohta kokku 55 383,30 eurot (90 eur/ha x 615,37 ha), leidsite, et hankelepingu kui teenuste

kontsessioonilepingu (eeldatava) kogumaksumuse määramisel tulnuks hankijal vastavalt RHS § 23

lg 2 p-le 3 võtta arvesse ka eduka pakkuja hinnakirja alusel oksjoni võitnud enampakkuja poolt

makstav tasu määras 3,9% ostsummast, mis oleks kõigi enampakkumisele esitatud kinnistute

alghinna (5 018 900 eurot) alusel arvestatuna 195 737,10 eurot. Selliselt arvutatuna oleks eduka

pakkujaga sõlmitud teenuste kontsessioonilepingu kogumaksumuseks vähemalt 251 120,40 eurot

(55 383,30 + 195 737,10), mis jääb küll alla teenuste kontsessioonilepingu riigihanke piirmäära,

kuid ületab vastavat lihthanke piirmäära. Eelnevaga seoses palusite Rahandusministeeriumil alustada

hankija suhtes järelevalvemenetlust RHS-i sätete rikkumise tuvastamiseks.

RHS § 207 lg 1 kohaselt on järelevalveteade pöördumine, milles on osutatud RHS-i võimalikule

rikkumisele ja millele kohaldatakse märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse

pöördumise esitamise seaduses (MSVS) märgukirja kohta sätestatut. Tulenevalt RHS § 206 lg-st 3,

kui järelevalvemenetluse alustamiseks oli esitatud järelevalveteade, teavitab Rahandusministeerium

teate esitajat järelevalvemenetluse alustamata jätmisest või lõpetamisest. Järelevalveteatele vastamiseks

RHS eraldi tähtaega ei sätesta, mistõttu tuleb järelevalveteate kui märgukirja puhul juhinduda MSVS

§-st 6, mille järgi vastatakse märgukirjale reeglina 15 kalendripäeva jooksul selle registreerimisest.

Rahandusministeeriumi kontrollipädevus, selle raamid ja kontrollimastaap on sätestatud RHS

§-s 203: i) esiteks saab Rahandusministeerium teha järelevalvet üksnes RHS-i ja selle alusel

kehtestatud õigusaktide täitmise üle; ii) teiseks saab Rahandusministeerium teha järelevalvet

üksnes avalikes huvides; iii) kolmandaks saab Rahandusministeerium kontrollida ainult hankija

tegevust (riigihankes osalevate ettevõtjate tegevust järelevalvemenetluses ei kontrollita, sest RHS-

is sätestatud kohustuste adressaadiks on hankijad); iv) neljandaks saab Rahandusministeerium

kontrollida ainult hanketegevuse õiguspärasust – st järelevalvemenetlust ei tehta hankija tegevuse

otstarbekuse kontrollimiseks ega tema otsuste ja toimingute tulemuslikkuse hindamiseks. Ent

üksnes sellest, et järelevalve kuulub Rahandusministeeriumi pädevusse ei tulene veel, et igal

üksikjuhtumil oleks järelevalve tegemine lubatud, vajalik ja põhjendatud.

Teie 08.04.2026

Meie 21.04.2026 nr 12.2-1/1577-2

2

Avalik võim on õigustatud tegutsema üksnes siis, kui seadus annab selleks selge pädevuse ja

volituse – avaliku võimu poolne sekkumine eraõiguslikku suhtesse, sh hankelepingu alusel hankija

ja ettevõtja vahel tekkinud õigussuhtesse, võib toimuda rangelt seadusega kindlaks määratud

tingimustel, korras ja ulatuses (vt RKHKm 13.04.1998, nr 3-3-1-14-98, p 4; RKHKo 31.10.2000,

nr 3-3-1-41-00, p 4; 19.11.2012, nr 3-3-1-43-12, p 19).

RHS § 205 lg 1 p 1 sätestab, et Rahandusministeerium võib juhtumipõhise järelevalvemenetluse

alustada põhjendatud kahtluse korral RHS §-s 207 sätestatud järelevalveteate põhjal või mõnel

muul ajendil, kui on küllaldaselt andmeid, mis viitavad RHS-i rikkumisele, ja puuduvad RHS

§ 206 lg-s 1 nimetatud järelevalvemenetlust välistavad asjaolud. Seega on juhtumipõhise ad hoc

järelevalvemenetluse alustamise esmane eeldus ajendi ja aluse olemasolu – järelevalvemenetluse

läbiviimiseks peab olema küllaldane alus. Ajendis (järelevalveteates) toodud väited peavad olema

Rahandusministeeriumil põhjendatud rikkumiskahtluse tekkimiseks piisavad.

Seejuures RHS-i rikkumisele viitavate tunnuste sedastamisest järelevalvemenetluse alustamiseks

alati ei piisa, sest RHS § 206 lg-s 1 nimetatud juhtudel ei saa Rahandusministeerium juhtumipõhist

järelevalvemenetlust alustada ka siis, kui esineb põhjendatud rikkumiskahtlus. Kuivõrd hankijale

ettekirjutuse tegemine on võimalik üksnes enne hanke- või raamlepingu sõlmimist (RHS §

208 lg-d 1-2), ei ole pärast lepingu sõlmimist juhtumipõhise järelevalvemenetluse läbiviimine

enam põhjendatud ega eesmärgipärane. Seepärast näeb RHS § 206 lg 1 p 4 ette, et järelevalve-

menetlust ei alustata või alustatud järelevalvemenetlus lõpetatakse, kui riigihanke menetlus on

lõppenud. RHS § 73 lg 3 p 1 (vt ka § RHS § 125 lg 1, § 126 lg 3, § 137 lg 1, § 144 lg 1) kohaselt

lõpeb riigihanke menetlus muu hulgas hanke- või raamlepingu sõlmimisega (vt RHS-i eelnõu.

450 SE I. Seletuskiri, lk 139).

Järelikult on hankelepingu, sh kontsessioonilepingu (RHS § 4 p 13, § 8 lg 1, § 131 lg-d 2-3),

sõlmimine järelevalvemenetlust välistav imperatiivne asjaolu – absoluutne menetlustakistus, mille

korral on juhtumipõhise järelevalvemenetluse alustamine igal juhul välistatud. Lepingu sõlmimise

korral on võimalikud rikkumised lõpule viidud ja hankijale ettekirjutuse tegemine pole enam

võimalik. Kehtiv õigus ei võimalda Rahandusministeeriumil sekkuda järelevalvemeetmega

hankelepingu alusel hankija ja ettevõtja vahel tekkinud tsiviilõigussuhtesse.

Mööname, et riigihanke menetluse lõppemine, sh hankelepingu sõlmimine, ei välista iseenesest

järelevalvemenetluse läbiviimist ex post RHS § 205 lg 1 p-s 2 sätestatud korras valimipõhiselt (RHS

§ 206 lg 4). Ent ainuüksi see ei tähenda, et Rahandusministeerium kaaluks igal üksikjuhtumil või

veel vähem oleks kohustatud kaaluma iga hankija suhtes valimipõhise järelevalvemenetluse läbiviimist.

Valimipõhise järelevalvemenetluse üldiseks eesmärgiks on mitte üksikjuhtumitega tegelemine, vaid

hankepraktikas levinuid rikkumismustrite kaardistamine, selle pinnalt üldistuste tegemine, hankijatele

soovituste andmine ning riigihankepoliitika kujundamiseks vajaliku sisendi saamine. Valimipõhine

järelevalve, sh pisteline tööplaaniväline kontroll või vastavalt järelevalve tööplaanile ex post

retrospektiivse plaanilise järelkontrollina läbiviidav järelevalvemenetlus, hõlmab reeglina mitut

või kõiki hankija riigihankeid kontrollitaval ajaperioodil (vt RHS-i eelnõu, 450 SE I, seletuskiri, lk

144). Kuna järelevalveasutuse eelarvelised ja isikulised ressursid on piiratud, siis on paratamatu, et

järelevalveametnikud ei jõua järelevalvet teostades kõikjale. Seetõttu ei ole lauskontroll, mis

tagaks, et haldusorgan oleks igast reaalses elus esinevast õigusrikkumisest teadlik ja suudaks

kõigile adekvaatselt reageerida, praktikas saavutatav. Sellest tulenevalt tehakse nö inspektsioonilist

järelevalvet asjaomasele metoodikale tuginedes, hinnates muu hulgas õigusrikkumise esinemise

tõenäosust ja sellega seotud ohte (vt Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu, 2004, lk 142). Vastav

ohuprognoos peab põhinema faktidel või korrakaitseorgani teaduslikel või tehnilistel teadmistel või

Euroopa Liidu õigusaktist tuleneval järelevalvekohustusel ning lähtuma võrdse kohtlemise põhimõttest.

3

Riigihangete korraldamise üle teostatavas valimipõhises järelevalves on plaanilise järelkontrolli valimi

koostamisel olnud aluseks riigihangete registris kajastatud andmete põhjal läbiviidud riskianalüüsi alusel

koostatud riskimaatriks. Samuti oleme tööplaanide koostamisel arvestanud juhtumipõhistes järelevalve-

menetlustes, sh järelevalveteadetest ja teistest allikatest, teatavaks saanud asjaolusid.

Lisaks hankelepingu sõlmituse faktile, märgime, et järelevalveteates esitatud faktiväiteid pole

ühtlasi piisavad Rahandusministeeriumil RHS-is sätestatud menetlusnormide rikkumise osas

põhjendatud kahtluse tekkimiseks, mis on samuti järelevalvemenetlust välistavaks asjaoluks (RHS

§ 206 lg 1 p 3).

Olles tutvunud järelevalveteatega, pöördus Rahandusministeerium RHS § 205 lg 2 teise lause

alusel hankija poole, küsides järelevalvemenetluse alustamise üle otsustamiseks hankijalt selgitusi

ja kogudes lähteandmeid. Veendumaks, kas esineb eelnimetatud järelevalvemenetlust välistav asjaolu,

ning kontrollimaks järelevalveteates väidetud asjaolusid ja hindamaks rikkumise võimalikkust, palusime

hankijal esitada originaalformaadis sõlmitud hankeleping. Hankija esitas 19.03.2026 allkirjastatud

lepingu. Lepingus on edukale pakkujale teenuse osutamise eest ette nähtud tasu kokku lepitud

ühikuhinna põhiselt fikseerituna. Nõnda sätestab lepingu p 3.1, et hankija tasub edukale pakkujale

osutatud teenuse eest 90 eurot/ha vastavalt oksjonieseme kinnistusraamatu järgsele pindalale, millele

lisandub käibemaks. Lepingutekstis puuduvad viited eduka pakkuja oksjonikeskkonna kasutus- või

muudele üld- ja tüüptingimustele. Rahandusministeerium palus eduka pakkuja kogutasu kujunemist

hankijal täiendavalt selgitada. Hankija kinnitas, et sõlmitud lepingu puhul ei kohaldu eduka pakkuja

veebilehel avaldatud hinnakiri, lepingutekstis fikseeritud tasumäär kehtestab ammendavalt lepingu

täitmise eest maksimaalselt makstava teenustasu suuruse ning hankija ei ole andnud edukale pakkujale

õigust saada teenuse osutamise eest mistahes viisil vormistatult tasu kolmandatelt isikutelt.

Järelikult, olenemata sellest, kas käsitleda sõlmitud lepingut võrgustikusektori hankija (tava)teenuste

hankelepinguna (RHS § 8 lg 4) või (tava)teenuste kontsessioonilepinguna (RHS § 4 p 13 ja § 131 lg

2), ei küündi selle maksumus summani, millest alates oleks hankija olnud kohustatud järgima RHS

3. ptk 1. jaos (§ 125) sätestatud lihthankemenetluse korda (vt RHS § 14 lg 1 p 2, § 15 lg 8, § 16 lg

1).

Järelevalveteatele lisatud kirjavahetusest hankija ja järelevalveteate esitanud ettevõtja kui edukaks

mitteosutunud pakkuja vahel nähtub Rahandusministeeriumi hinnangul esiteks see, et hankija sooviks

oli sõlmida metsakinnistute enampakkumise korraldamiseks leping ammendava tasu alusel, ning

teiseks, et ka järelevalveteate esitaja on kirjavahetuses hankijaga möönnud, et enampakkumised on

võimalik läbi viia ilma oksjonil osalejatelt mistahes tasu nõudmata (vt 10.03.2026 AS TIMBER

juhatuse esimehe saadetud e-kiri: „Sellest tulenevalt oleme valmis oma pakkumise kujundama nii, et

kinnistu ostjale rakenduks 0% tasu ning oksjonite läbiviimine toimuks üksnes fikseeritud tasu eest

97,5 €/ha. Arvestades müüdavate kinnistute kogupinda (615,37 ha) oleks teenuse kogutasu 59 998,56

€.“).

Lähtudes ülalmärgitust ning juhindudes RHS § 205 lg 1 p-st 1, § 206 lg 1 p-dest 3-4, § 73 lg 3

p-st 1, § 206 lg-st 3, samuti arvestades § 205 lg 1 p-s 2 ja § 206 lg-s 4 sätestatut, ei alusta

Rahandusministeerium järelevalvemenetlust seoses Eesti Energia AS poolt metsakinnistute

enampakkumise korraldamise teenuse tellimiseks Tehingukeskus OÜ-ga 19.03.2026 sõlmitud

lepinguga.

Järelevalveteates sooviti, et Rahandusministeerium tuvastaks järelevalvemenetluses hankija

poolt RHS-i sätete rikkumise. Isegi, kui Rahandusministeerium järelevalvemenetlust alustaks, ei

ole seadusandja andnud Rahandusministeeriumile volitusi järelevalvemenetluses halduse üksikaktiga

asjaolude siduvaks tuvastamiseks.

4

RHS § 208 lg-d 1-2 võimaldavad Rahandusministeeriumil teha hankijale ettekirjutusi üksnes

enne hankelepingu sõlmimist ning ettekirjutuse õiguslikult kohustavaks sisuks saab olla kas

rikkumise lõpetamine (lg 2) või riigihanke menetluse kehtetuks tunnistamine (lg 1). Asjaolude

tuvastamiseks ettekirjutuste tegemist RHS ette ei näe. Riigikohus on selgitanud, et kõik

haldusorganite poolt antud õigusaktid peavad olema kooskõlas põhiseaduse, seaduste ja seaduse

alusel antud aktidega. Seetõttu isegi sellises olukorras, kus järelevalveorgan peaks leidma, et

õigusrikkumine on toime pandud, kuid ettekirjutust ei ole enam võimalik teha, ei ole ilma eraldi-

seisva volitusnormita võimalik anda õigusrikkumist tuvastavat haldusakti (vt RKHKo 19.11.2012,

nr 3-3-1-43-12, p-d 18-19).

Valimipõhises järelevalvemenetluses koostataval kontrolliaktil kui menetlustoimingul puudub

regulatiivsus: kontrolliakt ei ole suunatud õiguste või kohustuste tekitamisele, nende muutmisele

ega lõpetamisele (vt RKHKo 28.04.2011, nr 3-3-1-10-11 , p 13). Hoolimata sellest, et RHS § 209

lg 2 p 4 kohaselt tuuakse kontrollikatis ära „tuvastatud asjaolud ja rikkumised”, ei tähenda

see haldusõigussuhteid mõjutavate faktide õiguslikult siduvat tuvastamist (eel)haldusaktiga

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 52 lg 1 p 2 tähenduses (vt Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu,

2004, lk-d 255-256 ja 327, p-d 9.1.3.3, 9.6.2.5; vrd RKHKo 12.11.2019, nr 3-16-1573, p-d 30-

31).

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

riigi osaluspoliitika ja riigihangete osakond

Mihhail Antonov 5885 1448

[email protected]