Ülle Madise
Õiguskantsler
Austatud õiguskantsler
Pöördun Teie poole palvega kontrollida Kaitseministeeriumi kantsleri Kaimo Kuuse ametist vabastamise õiguspärasust ning hinnata, kas Vabariigi Valitsuse ja kaitseministri tegevus on kooskõlas Vabariigi Valitsuse seaduse, avaliku teenistuse seaduse, hea halduse põhimõtte ning professionaalse ja poliitiliselt sõltumatu avaliku teenistuse põhimõttega.
Küsimus ei puuduta minu hinnangul üksnes ühe kantsleri teenistussuhte lõpetamist. Tekkinud olukord puudutab põhimõtteliselt seda, kas seadusega professionaalsele avalikule teenistusele antud kaitset on võimalik poliitilise võimu vahetumise hetkel formaalselt korrektsena näiva otsusega sisuliselt eirata ning kas ametniku teenistusest vabastamise õigust võib kasutada erakondlikes huvides tehtud kokkulepete elluviimiseks.
Seadus eristab ministri poliitilist ametikohta ja kantsleri professionaalset ametikohta
Vabariigi Valitsuse seaduse § 55 lõige 2 sätestab sõnaselgelt, et Vabariigi Valitsuse volituste lõppemine või ministri volituste muul alusel lõppemine ei ole kantsleri ametist vabastamise alus.
Avaliku teenistuse seaduse § 96 lõike 1 kohaselt vabastatakse ministeeriumi kantsler teenistusest, kui ministri hinnangul ministri ja kantsleri koostöö ei laabu. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt ei tohi kantslerit sellel alusel vabastada enne kuue kuu möödumist ministri ja kantsleri koos töötamise algusest.
Nende sätete koosmõjust tuleneb minu hinnangul selge seadusandlik põhimõte: ministri vahetumine iseenesest ei too kaasa kantsleri vahetumist. Uuele ministrile on küll antud võimalus teha koostöö mittelaabumise korral ettepanek kantsleri vabastamiseks, kuid seadus nõuab enne vähemalt kuuekuulist koos töötamist.
Sellel ajal peab ministril olema võimalik kujundada tegelikul koostöökogemusel põhinev hinnang, kas koostöö kantsleriga laabub või mitte.
Praegusel juhul tekib küsimus, kas ATS § 96 kasutatakse eesmärgil, milleks seadus seda ette ei näe
Kaitseminister Hanno Pevkur on teatanud oma ametist lahkumisest. Kaimo Kuuse vabastamist ei ole avalikkusele põhjendatud Hanno Pevkuri ja Kaimo Kuuse koostöö mittelaabumisega.
Vastupidi – kaitseminister on avalikult põhjendanud otsust järgmise kaitseministri ja Kaimo Kuuse tulevase koostööga ning öelnud, et Eestil ei ole võimalik kulutada järgmist kuut kuud sisemistele võimuvõitlustele.
See põhjendus tekitab küsimuse, kas avaliku teenistuse seaduse §-s 96 sätestatud volitust kasutatakse eesmärgil, milleks seadusandja seda ette ei näinud.
ATS § 96 annab ministrile võimaluse reageerida tema enda ja kantsleri koostöö mittelaabumisele. See ei anna ametist lahkuvale ministrile õigust hinnata tulevase ministri ja kantsleri võimalikku koostööd ega vabastada kantslerit selleks, et järgmine minister ei peaks läbima seaduses ette nähtud kuuekuulist koostööperioodi.
Veelgi enam, avalikult esitatud põhjendusest nähtub, et kuuekuulist perioodi, mille seadusandja on otsesõnu ette näinud, käsitletakse probleemina, mida soovitakse praeguse otsusega vältida.
Sellisel juhul ei ole küsimus enam üksnes seaduse ühe sätte formaalses järgimises. Küsimus on selles, kas seadusest püütakse selle formaalse rakendamise kaudu sisuliselt mööda minna.
Kas tegemist võib olla volituste kasutamisega valel eesmärgil
Kui ametist lahkuva ministri ettepaneku tegelikuks põhjuseks ei ole tema enda ja kantsleri koostöö mittelaabumine, vaid eesmärk võimaldada järgmisel ministril alustada tööd teise kantsleriga, tekib küsimus, kas seadusest tulenevat pädevust kasutatakse eesmärgil, milleks seda ei ole antud.
Hinnangut vajab asjaolu, et kas sellises olukorras võib olla tegemist kaalutlusõiguse või pädevuse kasutamisega võõral eesmärgil ning kas selliselt tehtud haldusotsus vastab õiguspärase halduse põhimõtetele.
Pelgalt asjaolu, et ametis olev minister ja kantsler on varem vähemalt kuus kuud koos töötanud, ei peaks minu hinnangul olema piisav, kui ametist vabastamise tegelik põhjus ei ole nende omavahelise koostöö mittelaabumine.
Vastasel juhul oleks võimalik ATS § 96 lõikes 2 sätestatud piirang täielikult sisutühjaks muuta: ametist lahkuv minister võiks enne iga ministrivahetust vabastada kantsleri tulevase ministri huvides ning uus minister ei peaks kantsleriga päevagi koos töötama.
Selline tõlgendus oleks raskesti ühitatav nii ATS § 96 kui ka Vabariigi Valitsuse seaduse § 55 lõike 2 eesmärgiga.
Võimalik erakondlike ja riiklike huvide samastamine
Avalikkuse käsutuses oleva informatsiooni kohaselt ei sündinud praegune lahendus pelgalt tulevase kaitseministri kandidaadi isiklikust soovist. Kantsleri vabastamine oli osa valitsuspartei poliitilisest tahtest ja tingimustest, mille raames sooviti saada oma kandidaat kaitseministri ametikohale.
Kui kantsleri ametist vabastamine on olnud osa erakondlikust kokkuleppest või tingimusest ministrikandidaadi leidmiseks või ametisse nimetamiseks, tekib põhimõtteline küsimus riigi ja erakonna huvide lahushoidmisest.
Erakondadel on demokraatlikus riigis õigus pidada poliitilisi läbirääkimisi ministrikohtade üle. Sellest ei tulene aga õigust käsitada professionaalse avaliku teenistuse ametikohti osana erakondlikust personalikokkuleppest.
Kantsler ei ole ministri poliitilise kabineti liige ega erakonna ametikoht. Seadus on teadlikult kujundanud kantsleri positsiooni selliselt, et ministri vahetumine ei tähenda automaatselt kantsleri vahetumist.
Kui valitsus kasutab avaliku teenistuse seadusest tulenevat ametniku vabastamise võimalust selleks, et täita valitsuspartei poliitilise kokkuleppe tingimust või lahendada erakonna jaoks ministrikandidaadi leidmise küsimust, vajab kontrollimist, kas riigivõimu pädevust kasutatakse üldse selleks avalikuks eesmärgiks, milleks seadus selle pädevuse on andnud.
Erakonna huvi saada konkreetne inimene ministriks ja riigi huvi tagada professionaalse avaliku teenistuse toimimine ei ole üks ja sama asi. Riigi ametiasutuste personalivolitusi ei tohiks kasutada erakondliku personalipoliitika instrumendina.
Otsusel on laiem mõju kogu professionaalsele avalikule teenistusele
Kantsleri roll on tagada ministeeriumi professionaalne juhtimine ja institutsionaalne järjepidevus sõltumata poliitiliste juhtide vahetumisest.
Seetõttu on küsimusel laiem tähendus kui üks konkreetne personalivaidlus.
Kui tekib pretsedent, mille kohaselt saab poliitilise ministri vahetumise eel ametist vabastada ministeeriumi kõrgeima ametniku selleks, et järgmine minister saaks alustada talle poliitiliselt või isiklikult sobiva kantsleriga, muutub kantsleri amet sisuliselt poliitilise usalduse ametikohaks.
Selline praktika võib mõjutada kogu ametnikkonna sõltumatust. Ametnik peab saama anda ministrile professionaalset nõu ka siis, kui see on poliitiliselt ebamugav. Kui ametniku teenistuses püsimine hakkab sõltuma sellest, kas ta sobib järgmise poliitilise juhiga või erakondade vahel sõlmitavasse personalikokkuleppesse, tekib paratamatult surve kohandada professionaalseid seisukohti poliitiliste ootustega.
See kahjustaks professionaalse avaliku teenistuse sõltumatust ja lõpuks ka riigi juhtimise kvaliteeti.
Palun Teil hinnata alljärgnevaid küsimusi
1. kas Kaimo Kuuse ametist vabastamine vastab Vabariigi Valitsuse seaduse § 55 ja avaliku teenistuse seaduse § 96 nõuetele ning nende sätete eesmärgile;
2. kas ATS § 96 lõikes 1 sätestatud alust võib kasutada juhul, kui ametist vabastamise tegelikuks põhjuseks ei ole ametis oleva ministri ja kantsleri koostöö mittelaabumine, vaid tulevase ministri või valitsuspartei soov vahetada kantsler välja enne uue ministri ametisse asumist;
3. kas ametist lahkuv minister saab tugineda enda ja kantsleri vähemalt kuuekuulisele koos töötamisele olukorras, kus vabastamise tegelikuks põhjuseks on järgmise ministri soov sama kantsleriga mitte koostööd teha;
4. kas sellise konstruktsiooni kasutamine võib kujutada endast ATS § 96 lõikes 2 sätestatud kuuekuulise koostööperioodi nõudest ja Vabariigi Valitsuse seaduse § 55 lõikes 2 sätestatud kantsleri järjepidevuse põhimõttest möödahiilimist;
5. kas sellises olukorras võib olla tegemist kaalutlusõiguse või avaliku võimu pädevuse kasutamisega võõral eesmärgil;
6. milline tähendus on otsuse õiguspärasuse hindamisel asjaolul, kui kantsleri vabastamine on olnud osa erakondlikust kokkuleppest või tingimusest konkreetse ministrikandidaadi ametisse asumiseks;
7. kas erakondliku personalikokkuleppe elluviimine kantsleri ametist vabastamise kaudu on kooskõlas nõudega hoida lahus erakondlikud huvid ja riigi kui tööandja ning avaliku võimu teostaja huvid;
8. kas Vabariigi Valitsus on enne otsuse tegemist kohustatud välja selgitama kantsleri vabastamise tegelikud põhjused ning hindama nende vastavust ATS §-s 96 sätestatud alusele;
9. kas kirjeldatud tegevus on kooskõlas professionaalse ja poliitiliselt sõltumatu avaliku teenistuse ning hea halduse põhimõtetega;
Pean vajalikuks, et õiguskantsler hindaks juhtumit mitte üksnes konkreetse teenistussuhte seisukohalt, vaid ka põhiseadusliku ja institutsionaalse küsimusena: kus kulgeb piir poliitilise juhtimise õiguse ning professionaalse avaliku teenistuse parteistamise vahel.
Kui seadusega loodud kuuekuulisest kaitseperioodist on võimalik mööda minna sellega, et ametist lahkuv minister vabastab kantsleri vahetult enne enda lahkumist järgmise ministri või valitsuspartei soovil, kaotab seadusega loodud kaitse suure osa oma sisust.
Lugupidamisega
Lauri Läänemets
Riigikogu liige