Kirja edastamine

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu 31.05.2024 nr 5-24-5/17

Õiguskantsleri Kantselei PSJV nr 5-24-5

Justiitsministeerium

Vabariigi Valimiskomisjon

Erakond Eestimaa Rohelised

lepinguline esindaja vandeadvokaat Aldo Vassar

Määruse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. mai 2024. a määruse asjas nr 5-24-5.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- määrus, 12 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number 5-24-5

Määruse kuupäev 31. mai 2024

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Julia Laffranque, Juhan

Sarv, Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Erakond Eestimaa Rohelised kaebus Vabariigi

Valimiskomisjoni 29. aprilli 2024. a otsuse nr 102 peale

Menetlusosalised Erakond Eestimaa Rohelised

Riigikogu

Õiguskantsler

Justiitsminister

Vabariigi Valimiskomisjon

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmises küsimuses: kas Euroopa Liidu põhiõiguste

harta artikli 17 lõike 1 esimest lauset ja artikli 39 lõiget 2 koostoimes artikli 52 lõikega 1 tuleb

tõlgendada viisil, et sellega on vastuolus kohustus tasuda Euroopa Parlamendi valimistel

osalemiseks kautsjon, mille suurus on viis kehtestatud kuupalga alammäära iga

registreerimiseks esitatud isiku kohta ja nelikümmend viis kehtestatud kuupalga alammäära

erakonna täisnimekirja kohta?

2. Peatada kohtuasja nr 5-24-5 menetlus kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni punktis 1

nimetatud küsimuses.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Erakond Eestimaa Rohelised (edaspidi ka kaebaja) esitas riigi valimisteenistusele 20. aprillil 2024

kandideerimisdokumendid 9. juunil 2024 toimuvatel Euroopa Parlamendi (EP) valimistel

kandideerimiseks, sh üheksa kandidaadi kandideerimisavaldused ja üheksa kandidaadiga nimekirja.

Esitatud nimekirja järgi olid kandidaatideks Evelyn Sepp, Rasmus Lahtvee, Alina Lerner-Vilu,

Olev-Andres Tinn, Riin Ehin, Kaia Konsap, Liina Freivald, Tuula Raidna ja Marko Kaasik.

5-24-5

2(12)

2. Vabariigi Valimiskomisjon registreeris 29. aprilli 2024. a otsusega nr 103 „Kandidaatide

registreerimine Euroopa Parlamendi valimisteks“ Erakond Eestimaa Rohelised kandidaadid E. Sepa

ja R. Lahtvee.

3. Vabariigi Valimiskomisjon jättis 29. aprilli 2024. a otsusega nr 102 „Kandidaadi registreerimata

jätmine“ (otsus nr 102) kandidaatidena registreerimata ülejäänud seitse Erakond Eestimaa Rohelised

kandidaati.

4. Kandidaatide registreerimata jätmise põhjendusena oli otsuses märgitud, et Erakond Eestimaa

Rohelised ei ole esitanud riigi valimisteenistusele otsuses nr 102 nimetatud kandidaatide eest

kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopiat. Euroopa Parlamendi valimise seaduse (EPVS)

§ 29 lõike 5 kohaselt kannab erakond või üksikkandidaat enne kandidaatide registreerimiseks

esitamist Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonina summa, mille suurus on Vabariigi

Valitsuse kehtestatud kuupalga viis alammäära (2024. a EP valimistel 4100 eurot) iga

registreerimiseks esitatud isiku kohta. Kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia

puudumine riigi valimisteenistusele kandidaadi registreerimiseks esitatavate dokumentide hulgast on

EPVS § 31 lõike 3 punkti 2 kohaselt kandidaadi registreerimata jätmise aluseks ja seadus ei näe ette

kandidaadi kautsjoni tasumisest vabastamise võimalust. Kautsjoni tasumiseks ettenähtud

Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonit laekunud ei ole ja puuduvad ka muud andmed, et

Erakond Eestimaa Rohelised oleks kautsjoni eelnimetatud kandidaatide eest tasunud. Kuivõrd

Erakonnal Eestimaa Rohelised on kautsjon nimetatud kandidaatide eest tasumata, siis ei ole täidetud

eeldused nende kandidaatide registreerimiseks EP valimistel.

5. Erakond Eestimaa Rohelised esitas 2. mail 2024 Vabariigi Valimiskomisjoni kaudu Riigikohtule

kaebuse Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse nr 102 peale. Vabariigi Valimiskomisjon saatis 3. mail

2024 Erakond Eestimaa Rohelised kaebuse ja asjasse puutuvad materjalid Riigikohtule edasi.

Vabariigi Valimiskomisjon jäi otsuses nr 102 väljendatud seisukohtade juurde, vaidles kaebusele

vastu ja palus jätta selle rahuldamata.

6. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asus 6. mai 2024. a määruses seisukohale, et

tuleb hinnata EPVS § 29 lõike 5 põhiseadusele vastavust, ja märkis, et asjas võib olla vaja kontrollida

ka sätte kooskõla Euroopa Liidu (EL) õigusega. Kolleegium kaasas menetlusse menetlusosalistena

Riigikogu, õiguskantsleri, justiitsministri ja Vabariigi Valitsust esindava ministri ning arvamuse

andjana Vabariigi Valimiskomisjoni.

7. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peatas 14. mai 2024. a määrusega otsuse nr

102 kehtivuse kuni menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni kohtuasjas nr 5-24-5 ja kohustas

Vabariigi Valimiskomisjoni uuesti otsustama, kas registreerida kandidaatidena otsusega nr 102

registreerimata jäetud isikud. Kolleegium märkis, et tal on tekkinud kahtlus EPVS § 29 lõike 5

vastavuses EL-i õigusele ja ta peab vajalikuks eelotsuse küsimist Euroopa Kohtult ning

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse peatamist kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni. Kuna

lõpplahend kohtuasjas nr 5-24-5 ei jõustuks Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise korral enne

eelolevaid EP valimisi, siis oleks kaebaja õiguste esialgseks kaitsmiseks vajalik registreerida otsusega

nr 102 registreerimata jäänud kandidaadid hoolimata sellest, et nende eest ei ole nõutud määras

kautsjonit tasutud ega esitatud Vabariigi Valimiskomisjonile kautsjoni tasumist tõendavat

maksekorralduse koopiat.

8. Vabariigi Valimiskomisjon registreeris 14. mai 2024. a otsusega nr 105 „Erakond Eestimaa

Rohelised registreerimata jäetud kandidaatide registreerimine“ 9. juunil 2024 toimuvateks EP

valimisteks otsusega nr 102 registreerimata jäetud seitse kandidaati.

5-24-5

3(12)

KAEBAJA SEISUKOHT RIIGIKOHTUS

9. Kaebaja palub tunnistada EPVS § 29 lõike 5 põhiseadusega vastuolus olevaks, tühistada Vabariigi

Valimiskomisjoni otsus nr 102 ja kohustada Vabariigi Valimiskomisjoni kandma kõik kaebaja

esitatud kandidaadid EP valimistel kandidaatide nimekirja.

10. EPVS § 29 lõikes 5 sätestatud kautsjoni nõue seaduses sätestatud suuruses riivab

ebaproportsionaalselt kandidaatide passiivset valimispõhiõigust.

11. Kautsjoni eesmärk on vältida kandidaatide kergekäelist ülesseadmist ja aidata kaasa valitava

organi representatiivsusele.

12. EP valimiste kautsjoni suuruseks on viis kuupalga alammäära ehk käesoleval ajal 4100 eurot iga

kandidaadi kohta. Sedavõrd suur summa välistab nende ühiskonnagruppide kandideerimise, mille

liikmed pole orienteeritud rahalisele kasumile, vaid näiteks keskkonna ja taaskasutatavate lahenduste

väärtustamisele. Nii on see ka kaebaja puhul. Kaebaja näol on tegemist toimiva erakonnaga, mis

seisab tõsiseltvõetavate poliitiliste ideede eest, kuid sellise suurusega kautsjon tõrjub teda

kandideerimast ega ole sobiv vahend valimiste representatiivsuse tagamiseks.

13. Piirang ei ole vajalik, sest kandidaadi kergekäelise esitamise vältimiseks on võimalik leida muid

tõhusaid lahendusi, mis piiravad kandideerimisõigust vähem: teatud tingimustel kautsjonist

vabastamine või selle asendamine haridusnõuetega, selge kandideerimisprogrammi või

toetusallkirjade esitamise kohustusega jne.

14. Kaebuse esitamise ajal moodustab vaidlusalune kautsjon 215% Eesti keskmisest brutokuupalgast

ja on 3,17 korda suurem mediaankuupalgast. Sellise suurusega kautsjon ei ole mõõdukas ja on selgelt

ülemäärane. Samuti on EP valimiste kautsjonist tulenev kandideerimisõiguse riive oluliselt

intensiivsem kui Riigikogu valimiste kautsjonist tulenev riive, sest EP valimiste kautsjoni suurus on

oluliselt kõrgem. Riigikogu valimise seaduse § 30 lõike 5 kohaselt on kautsjoni suuruseks valimiste

väljakuulutamise aastal Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuutasu alammäär iga registreerimiseks

esitatud isiku kohta (2023. a Riigikogu valimistel 725 eurot).

15. Kautsjon annab eelise tuntud erakondadele, sest nende puhul pole kahtluse all valimiskünnise

ületamine ja kautsjoni tagasisaamine EPVS § 77 alusel. Kautsjoni suuruse otsustavad seega

erakonnad, kes kautsjoni tegelikult tasuma ei pea, sest tasutud kautsjon tagastatakse. Need erakonnad

on motiveeritud kehtestama võimalikult suurt kautsjonit, et potentsiaalseid konkurente valimistelt

eemale tõrjuda.

16. Kautsjoni ebaproportsionaalsust näitab võrdlus teiste EL-i riikidega, kus kautsjonid on Eestis

rakendatavast oluliselt väiksemad. See toob kaasa Eesti erakondade ja kandidaatide ebavõrdse

kohtlemise EP valimistel võrreldes teiste EL-i riikide erakondadega. Kuna piirang on sedavõrd

intensiivne, rikub see ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta (ELPH) artiklist 39 tulenevat Eesti kodanike

ja teiste EL-i kodanike õigust EP valimistel kandideerida.

17. Kokkuvõttes on EPVS § 29 lõige 5 ning EPVS-is sätestatud kandidaatide registreerimise kord

põhiseadusega vastuolus, sest ei võimalda kandidaati kautsjoni tasumisest vabastada ega näe kautsjoni

tasumise asemel ette muid alternatiivseid võimalusi kandidaatide registreerimiseks. Tegu on

varandusliku tsensusega, mis on oluline takistus valimistel osalemisel.

5-24-5

4(12)

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

18. Riigikogu nimel arvamust avaldanud Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et kautsjoni suurus on

mõõdukas. Kautsjoni tasumise kohustust tuleb hinnata osana terviklikust süsteemist, mis võimaldab

võtta arvesse erakondade tegevuse tulemuslikkust ning aitab Riigikogu valimistel künnise taha

jäänud, kuid piisavalt hääli kogunud erakondadel kanda valimistel tekkinud kulud riigieelarvest

saadud raha arvel. Seda, et kautsjon ei ole kandideerimise ülemääraseks piiranguks, tagab ka EPVS

§ 77, mille kohaselt tagastatakse erakonnale kautsjon, kui see kogus üleriigiliselt kokku vähemalt 5%

häältest.

19. Erakond peab ise hindama kautsjoni tasumisega seotud riske ja kui ta leiab, et tema nimekirjas

valimistel osalevad kandidaadid ei kogu suure tõenäosusega üleriigiliselt vähemalt 5% hääli, ei pea

erakond osalema valimistel täisnimekirjaga (üheksa kandidaati).

20. EPVS ei ole põhiseadusega vastuolus seetõttu, et ei võimalda kandidaati kautsjoni tasumisest

vabastada. Olukord, kus Vabariigi Valimiskomisjon peaks hindama, milline kautsjon on iga erakonna

eripärasid arvestades mõõdukas, ei ole mõistlik.

21. Kautsjon ja selle suuruse kehtestamine on liikmesriikide pädevuses ega ole hõlmatud EL-i

õigusega. Kautsjoni kehtestamisel tuleb siiski silmas pidada EL-i lepingu artikli 14 lõikest 3

tulenevaid EP valimise põhimõtteid. EPVS § 29 lõikes 5 sätestatud kautsjoni tasumise nõue kujutab

endast oma olemuselt kandideerimisõiguse piirangut, ent see ei tähenda, et see piirang oleks EL-i

valimisõiguse põhimõtetega vastuolus.

Õiguskantsler

22. Riigikohus on kohustatud jätma Eesti õiguse normi kohaldamata, kui see on vastuolus EL-i

õigusega. Seda tuleb teha viivitamatult ning seda isegi siis, kui kohtul on kahtlus, et norm on samal

ajal vastuolus ka põhiseadusega.

23. EL-i õiguses EP valimisi peamiselt reguleeriva otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist

käsitleva akti, mis on lisatud otsusele 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom (1976. a valimisakt) artikli 8

lõige 1 sätestab mitteühtlustamise põhimõtte, st kui EL-i õigus mingit küsimust ei reguleeri, on see

liikmesriigi pädevuses. Seega tuleb hinnata, kas EL-i õiguse normid laienevad kandideerimisõigust

piiravale kautsjoninõudele. ELPH artikli 39 lõige 1 sätestab erilise võrdsuspõhiõiguse, millele

kautsjoninõue vastab – see kohaldub ühtmoodi nii Eesti kui ka EL-i kodanikele. ELPH artikli 39 lõige

2 näeb ette, et EP liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.

Euroopa Kohus on võimaldanud sättele tugineda ka n-ö puhtalt riigisiseses olukorras, s.o isik soovib

kandideerida liikmesriigis, mille kodanik ta on (vt C-650/13, Delvigne, punkt 44 jj). EP valimisi

puudutavate normide eri keeleversioonid võimaldavad nende tähendusvälja sisustada erinevalt. Kui

eesti- ja saksakeelsetes tekstides on üldisuse nõue seotud terminiga valimised (Wahl) üldiselt, mis ei

tee vahet hääle- ja kandideerimisõigusel, siis inglis- ja prantsuskeelsetes versioonides on üldisuse

nõue seotud terminiga suffrage, mida eeskätt mõistetakse hääleõigusena (vrd siiski Veneetsia

Komisjon. Electoral Law, 2013). See võimaldab küsida, kas EL-i õigusnormid kaitsevad üldisuse

põhimõtet ka kandideerimisõiguse puhul. Seega on kaheldav, kas tegu on acte clair olukorraga

eelotsuse küsimise kohustust silmas pidades.

24. Põhiseaduslikkuse järelevalvet silmas pidades on asjassepuutuvateks normideks EPVS § 29

lõike 3 punkti 3 ja lõike 4 punkti 2 (viimane n-ö seotud sättena).

5-24-5

5(12)

25. Kautsjoninõue piirab küll kandideerimisõigust, kuid küsimus on, kas see on põhiseaduse alusel

põhiõigusena kaitstav. Õige on Riigikohtu üldkogu otsusele asjas nr 3-4-1-33-09 esitatud seitsme

riigikohtuniku eriarvamuses väljendatud seisukoht, et PS § 60 ei laiene EP valimistele, sest see ei ole

PS § 56 mõttes kõrgeima riigivõimu teostamine. Seda seisukohta toetatakse ka õiguskirjanduses. EP

valimistel kandideerimisõiguse saab toetada siiski üldisele võrdsuspõhiõigusele, mida kaitseb

PS § 12, ja erakonnavõrdsuse põhimõttele, mis nähtub PS § 48 lõikest 1. Tagatud peavad olema ühelt

poolt võrdsed võimalused olemasolevatele erakondadele ning teiselt poolt ka võimalus uute

erakondade tekkeks.

26. Vaidlusalune kautsjoninõue vastab proportsionaalsuse nõudele ja on põhiseaduspärane. Piirangul

on legitiimne eesmärk vähendada kaotsi minevate häälte hulka ja piirang on sobiv selle

saavutamiseks. Vajalikkust silmas pidades oleks alternatiivseks lahenduseks toetusallkirjade

kogumise nõue (vt ka õiguskantsleri 2019. a ettekanne Riigikogule). Kandideerimisõigust kõige

paremini kaitsvaks lahenduseks oleks jätta kandidaatidele mitu alternatiivset võimalust enda

tõsiseltvõetavuse kinnitamiseks, sest mõnel võib olla lihtsam koguda toetusallkirju, mõnel aga maksta

kautsjon. See, mis on soovitatav, ei pruugi aga olla põhiseadusega nõutav. Arvestada tuleb EP

valimiste eripäradega, nt jagatavaid mandaate on vaid seitse, maksimaalne nimekirja pikkus on üheksa

kandidaati. Arvestades erakonna liikmeskonnale seatud minimaalset suurust (500 liiget), oleks see

täisnimekirja korral iga erakonna liikme kohta 73 eurot 80 senti. Erakond ei pea esitama täisnimekirja.

Piirangut leevendab kautsjoni tagasimaksmine, kui kogutakse vähemalt 5% häältest (EPVS § 77).

Justiitsminister

27. Justiitsminister leiab, et vaidlusalune säte on põhiseadusega ja EL-i õigusega kooskõlas.

28. Kautsjoni regulatsiooni põhiseaduslikud piirid saab tuletada põhiseaduse valimisõiguse

põhimõtetest ja need on samad, mis Riigikogu valimise puhul. EPVS-is sätestatud kautsjoni määr –

viis alampalka – on püsinud muutumatuna alates seaduse vastuvõtmisest 2002. a. Riigikohtu praktikas

on Riigikogu ja EP valimiste kautsjonit peetud seni põhiseaduspäraseks passiivse valimisõiguse

piiranguks.

29. Kuigi EP valimistel kandideerimist reguleerib ka EL-i õigus, jätab see liikmesriikidele ulatusliku

kaalutlusruumi oma kodanikele valimistel osalemise tingimuste seadmiseks. Seega ei valita kõiki

liikmesriikide esindajaid EP ühtsete kandideerimistingimuste alusel, kuna need tingimused

kehtestavad liikmesriigid ise, lähtudes mh oma valimistraditsioonidest.

30. Kautsjoni kehtestamine on EL-i õigusega kooskõlas, kuna kautsjoni tasumise kohustus kehtib

kõigile kandidaatidele ega tee vahet Eesti kodanikust ja muu EL-i liikmesriigi kodanikust kandidaadi

vahel.

Vabariigi Valimiskomisjon

31. Vabariigi Valimiskomisjon leiab, et kautsjoni eesmärk on kooskõlas PS § 60 lõikes 1 sätestatud

valimiste üldisuse põhimõttega, kautsjon on mõõduka suurusega ega ole takistanud laia spektrit

erakondi oma nimekirju EP valimistele esitama. Kautsjon aitab kaasa valitava esinduskogu suuremale

representatiivsusele, kuna väldib kandidaatide kergekäelist ülesseadmist ja kandideerimist. Teisalt ei

ole see eesmärk praktikas siiski täielikult õnnestunud: EP valimistel on olnud üksikkandidaate, kes

vaatamata kautsjoni tasumisele said vaid 48 või 55 häält.

5-24-5

6(12)

32. EP valimistel ei ole kautsjon laialt levinud. Suur osa riike nõuab kandidaadi ülesseadmisel pigem

toetusallkirjade esitamist, mis teenib kautsjoniga sarnast eesmärki.

33. Kautsjoni mõõdukuse hindamisel ei saa lähtuda ainult kautsjoni suurusest ühe kandidaadi kohta.

Erakonnal on kautsjoni tasumiseks erinevad rahastusallikad, sh liikmemaksud ja annetused. Võrreldes

Riigikogu valimistega selgitab suuremat kautsjonit lühem kandidaatide nimekiri ning väiksem

jaotatavate mandaatide arv. Kautsjoni suurus kandidaatide täisnimekirja kohta on EP valimistel

2,7 korda väiksem kui Riigikogu valimistel (vrd 9 kandidaati x (5 x 820 eurot) ja 125 kandidaati x

820 eurot), mistõttu seda ei saa pidada erakonnale ebamõistlikult koormavaks.

34. Kaebaja esindatav maailmavaade on käimasolevatel valimistel kahe kandidaadi esitamisega

tagatud, seega ei ole kaebajat jäetud kandideerimisõiguseta. Ei ole usutav, et ühiskonnas laia toetust

omav erakond ei suuda liikmemaksudest ja annetustest koguda vajaminevat summat.

35. Kautsjon arvestab ühiskonnaliikmete keskmise sissetulekuga, sest selle suurus on seaduses seotud

Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuupalga alammääraga. Kaebajal on äriregistri andmetel 791 liiget ja

kui täisnimekirja eest tasutava kautsjoni suurus 36 900 eurot jagada liikmete arvuga, tuleb liikme

kohta kogutav summa 46,65 eurot.

36. EL-i õiguse kohaselt on EP liikmete valimistega seotud toimingud, sh kandidaatide

ülesseadmisega seonduv, reguleeritud liikmesriikide õigusega.

37. Kui Riigikohtu hinnangul on vaidlusalune säte vastuolus põhiseadusega, on see vastuolus ka

EL-i õigusega, sest kandideerimisõiguse piirangu proportsionaalsuse nõue tuleneb ühtmoodi nii

põhiseadusest, Euroopa Liidu õigusest kui ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse

konventsioonist (EIÕK).

ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED

38. Euroopa Liidu leping

Artikli 14 lõige 3: Euroopa Parlamendi liikmed valitakse viieaastaseks tähtajaks otsestel ja üldistel

valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.

39. Euroopa Liidu põhiõiguste harta

Artikli 17 lõike 1 esimene lause: Igaühel on õigus vallata, kasutada, käsutada ja pärandada oma

seaduslikul teel saadud omandit.

Artikli 39 lõige 2: Euroopa Parlamendi liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase

hääletuse teel.

Artikli 52 lõige 1: Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega

ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib

piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud

üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.

40. Otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist käsitlev akt, mis on lisatud otsusele

76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom (1976. a valimisakt)

5-24-5

7(12)

Artikli 1 lõige 3: Valimised on otsesed, üldised ja vabad ning hääletamine on salajane.

Artikli 8 lõige 1: Kui käesoleva akti muudest sätetest ei tulene teisiti, reguleeritakse igas liikmesriigis

valimismenetlust siseriiklike õigusnormidega.

41. Euroopa Ülemkogu otsus (EL) 2023/2061, 22. september 2023, millega määratakse kindlaks

Euroopa Parlamendi koosseis

Artikkel 3: Parlamendi 2024.–2029. aasta koosseisu ametiajaks valitakse Euroopa Parlamenti igast

liikmesriigist järgmine arv esindajaid:

[---]

Eesti 7

[---]

42. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni 1. protokoll

Artikli 1 lõike 1 esimene lause: Igal füüsilisel ja juriidilisel isikul on õigus oma omandit segamatult

kasutada.

Artikkel 3: Protokolliosalised kohustuvad mõistlike ajavahemike järel korraldama salajase

hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja

valimisel.

43. Euroopa Parlamendi valimise seadus

§ 28. Kandidaatide nimekiri

[---]

(2) Kandidaatide arv nimekirjas võib ületada Eestist Euroopa Parlamenti valitavate liikmete arvu

kahe võrra.

[---]

§ 29. Kandidaatide registreerimiseks esitamine

[---]

(3) Kandidaatide registreerimiseks esitab erakond riigi valimisteenistusele:

[---]

3) kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia;

[---]

(4) Üksikkandidaat esitab riigi valimisteenistusele:

[---]

2) kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia;

[---]

(5) Erakond või üksikkandidaat kannab enne kandidaatide registreerimiseks esitamist

Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonina summa, mille suurus on Vabariigi Valitsuse

kehtestatud kuupalga viis alammäära iga registreerimiseks esitatud isiku kohta.

[---]

§ 77. Kautsjoni tagasimaksmine

Üksikkandidaadile või erakonnale makstakse kautsjon tagasi, kui üksikkandidaat või erakond kogus

üleriigiliselt kokku vähemalt 5% häältest. Tagastamata kautsjoni kannab Vabariigi Valimiskomisjon

riigituludesse.

5-24-5

8(12)

44. Vabariigi Valitsuse 8. detsembri 2023. a määrus nr 113 „Töötasu alammäära kehtestamine“

§ 1. Töötasu alammäära kehtestamine

Kehtestada alates 1. jaanuarist 2024. a tunnitasu alammääraks 4,86 eurot ja kuutasu alammääraks

täistööajaga töötamise korral 820 eurot.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

45. Kolleegium hindab esmalt, kas vaidlusalune küsimus on EL-i õiguse kohaldamisalas (I) ja

põhjendab seejärel, miks ta peab eelotsuse küsimist käesolevas asjas vajalikuks (II).

I

46. EL-i lepingu artikli 10 lõike 1 kohaselt toimib liit esindusdemokraatia alusel ning see teenib EL-i

lepingu artiklis 2 mainitud demokraatiat kui väärtust. Esindusdemokraatia põhimõttest juhindub

EL-i lepingu artikli 14 lõige 3, mis sätestab, et EP kui liidu institutsiooni liikmed valitakse

viieaastaseks tähtajaks otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel. (Euroopa Kohtu

otsus asjas C-502/19, Vies, punktid 63 ja 64.) Esindusdemokraatia põhimõte tähendab muu hulgas ka

seda, et EP koosseis peaks kajastama usaldusväärselt ja täielikult liidu kodanike üldistel ja otsestel

valimistel (au moyen du suffrage universel direct; by direct universal suffrage; mittels allgemeiner

und unmittelbarer Wahl) teostatud valikuvabadust seoses isikutega, keda nad soovivad end esindama

seadusandlikus kogus (viidatud otsus asjas C-502/19, punkt 83).

47. Pärast EL-i toimimise lepingu vastuvõtmist ei ole kehtestatud eraldiseisvat õigusakti artikli 223

lõike 1 alusel (vt siiski ka nõukogu 18. juuli 2018. a otsus (EL, Euratom) 2018/994; vt EL

valimisõiguse reformi kava, sh üleliiduliste kandidaatide nimekirjade kasutusele võtmise kava kohta

ka EP 3. mai 2022. a seadusandlik resolutsioon ettepaneku kohta võtta vastu nõukogu määrus Euroopa

Parlamendi liikmete valimise kohta otsestel ja üldistel valimistel, millega tunnistatakse kehtetuks

nõukogu otsus 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom ning sellele otsusele lisatud Euroopa Parlamendi

liikmete valimist otsestel ja üldistel valimistel käsitlev akt (2020/2220(INL) – 2022/0902(APP)).

Selle sätte järgi koostab Euroopa Parlament ettepaneku eesmärgiga kehtestada vajalikud sätted oma

liikmete otsesteks ja üldisteks valimisteks ühtse menetluse kohaselt kõikides liikmesriikides või

kõikidele liikmesriikidele ühistel põhimõtetel (lause 1). Nõukogu kehtestab vajalikud sätted

seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälse otsusega ning pärast nõusoleku saamist Euroopa

Parlamendilt, kes teeb otsuse oma liikmete enamusega; asjaomased sätted jõustuvad pärast seda, kui

liikmesriigid on need heaks kiitnud kooskõlas nende põhiseadusest tulenevate nõuetega

(laused 2 ja 3). EL-i lepingu artikli 10 lõikest 1 ja artikli 14 lõikest 3 tulenevaid valimisõiguse

põhimõtteid konkretiseerib 1976. a valimisakt, mille artikli 8 lõike 1 kohaselt reguleeritakse igas

liikmesriigis valimismenetlust riigisiseste õigusnormidega, kui nimetatud akti muudest sätetest ei

tulene teisiti. Euroopa Kohus on nentinud, et EL-i toimimise lepingu artikli 223 lõike 1 ja 1976. a

valimisakti artikli 8 koostoimest nähtub, et kehtiva liidu õiguse kohaselt on liikmesriikidel

põhimõtteliselt pädevus reguleerida valimismenetlust (viidatud otsus asjas C-502/19, Vies, punkt 69).

48. Siiski väljendab EL-i toimimise lepingu artikli 223 lõige 1 Euroopa Kohtu kohtujuristi hinnangul

„esmase õiguse seadusandja tahet teha EP liikmete valimistest „liidu õigusega reguleeritud olukord”

kohtuotsuse Åkerberg Fransson tähenduses, kuigi mitte eksklusiivselt, vaid liikmesriikide õiguste

osalusel liidu kehtestatud ühtse menetluse või olenevalt olukorrast liidu kehtestatud ühiste põhimõtete

kontekstis“ (vt kohtujuristi arvamus kohtuasjas C-650/13, Delvigne, punkt 96). Sama arvamuse

punktis 101 leidis kohtujurist: „On selge, et Euroopa Parlament ei saa sellises liidu kodanikke vahetult

esindava koja uues staatuses enam kuidagi olla pelgalt saadikute kogu, mis on valitud vastavalt

5-24-5

9(12)

riigisisestele valimismenetlustele, mis võivad olla täiesti erinevad lähenemisviisilt või

lähte-eeldustelt. Kodanikuesindatuse ühtsus eeldab ühtse või vähemalt ühistest põhimõtetest lähtuva

valimismenetluse vastuvõtmist. Selline on minu arvates ELTL artikli 223 lõike 1 mõte.“

49. ELPH artikli 39 lõike 2 kohaselt valitakse EP liikmed otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase

hääletuse teel. Euroopa Kohus on nentinud, et see säte tagab kandideerimisõiguse EP valimistel ja

väljendab vaba ja salajase hääletuse teel toimuvate otseste ja üldiste valimiste põhimõtet, mis on ette

nähtud EL-i lepingu artikli 14 lõikes 3 ja 1976. a valimisakti artikli 1 lõikes 3 (viidatud otsus

asjas C-502/19, Vies, punkt 86). Samas rõhutas Euroopa Kohus ka hartast tuleneva

kandideerimisõiguse tõhusa tagamise vajadust.

50. Kohtuasjas C-650/13 andis Euroopa Kohus eelotsusetaotluse alusel tõlgenduse ELPH artikli 39

lõikele 2 olukorras, kus küsimuse all oli liikmesriigi kodaniku hääleõiguse piirangu vastavus

ELPH-le samas liikmesriigis toimunud EP valimistel, st faktiline olukord oli ühe liikmesriigi keskne.

Kohus leidis otsuse punktis 32, et liikmesriigid on kohustatud 1976. aasta valimisakti artikli 1

lõikest 3 koostoimes EL-i lepingu artikli 14 lõikega 3 tulenevalt tagama, et EP liikmete valimised

toimuvad otsestel, üldistel, vabadel ja salajastel valimistel. Sama otsuse punktis 33 leidis kohus, et

vastavalt ELPH artikli 51 lõikele 1 tuleb liidu õiguse kohaldamiseks lugeda see, kui liikmesriik näeb

oma EL-i lepingu artikli 14 lõikest 3 ja 1976. aasta valimisakti artikli 1 lõikest 3 tuleneva kohustuse

täitmisel enda õigusnormides ette, et liidu kodanikud, kes on enne 1. märtsi 1994 jõustunud

kohtuotsusega kriminaalkorras süüdi mõistetud, jäetakse EP valimistel hääletamisõigust omavate

isikute hulgast välja.

51. Kolleegium mõistab eelkäsitletud EL-i õigusakte ja nende kohaldamisega seotud Euroopa Kohtu

praktikat selliselt, et EL-i õiguse kohaldamiseks tuleb lugeda ka see, kui liikmesriik näeb oma EL-i

lepingu artikli 14 lõikest 3 ja 1976. aasta valimisaktist tuleneva kohustuse täitmisel enda

õigusnormides ette EP valimisteks kautsjoni tasumise nõude.

II

52. Nagu eespool öeldud, tagab ELPH artikli 39 lõige 2 nii EL-i kodaniku õiguse hääletada kui ka

kandideerida EP valimistel. Sarnaselt kohtuasja C-650/13 aluseks olnud asjaoludega piirab valimistel

osaleva kandidaadi suhtes kautsjoninõude kehtestamine tema ELPH artikli 39 lõikest 2 tulenevat

kandideerimisõigust, eelkõige üldise valimisõiguse tagamise aspektist. Sõltumata sellest, kas kautsjon

tagastatakse või mitte, piirab see rahaline kohustus vähemalt teatud ajaks ka tasumiseks kohustatud

isiku ELPH artikli 17 lõike 1 esimesest lausest tulenevat õigust vallata, kasutada ja käsutada oma

seaduslikul teel saadud omandit.

53. ELPH artikli 52 lõike 1 kohaselt tohib selliste õiguste ja vabaduste teostamist, nagu on tunnustatud

harta artikli 39 lõikes 2, piirata vaid siis, kui piirangud on seatud seadusega, arvestatud on nimetatud

õiguste ja vabaduste olemust, järgitud on proportsionaalsuse põhimõtet ja piirangud on vajalikud ning

vastavad tegelikult EL-i poolt tunnustatud üldise huvi eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste

isikute õigusi ja vabadusi. Piirang ei tohi muuta õigust kui sellist küsitavaks. (Viidatud otsus

asjas C-650/13, punktid 46 ja 48.) Omandiõiguse riive lubatavust tuleb antud juhul hinnata lähtudes

samadest põhimõtetest, mis on kandideerimisõiguse riive lubatavuse puhul.

54. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on leidnud, et EIÕK 1. protokolli artiklist 3 tulenev õigus

vabadele valimistele hõlmab ka EP valimist, sest EP tegevus kujutab endast seadusandliku võimu

(legislatuuri) teostamist selle sätte tähenduses (nt EIK otsused Matthews vs. Ühendkuningriik,

§-d 45–54; Occhetto vs. Itaalia, 2013, § 42). EIÕK 1. protokolli artiklist 3 tulenevad nii subjektiivne

õigus valimistel hääletada, kui ka õigus valimistel kandideerida (nt EIK otsus Venemaa

5-24-5

10(12)

Konservatiivne Ettevõtjate Partei jt. vs. Venemaa, 2007, § 48). Seetõttu tuleb EP valimiste

kautsjoninõude EL-i õigusele vastavuse hindamisel arvestada ka ELPH artikli 52 lõikest 3 tulenevat,

mis näeb ette, et hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad EIÕK-ga tagatud

õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud.

55. EIK on asunud seisukohale, et tasutud kautsjoni (deposiidi) erakonnale tagastamata jätmine riivab

lisaks EIÕK 1. protokolli artiklist 3 tulenevale õigusele EIÕK 1. protokolli artiklist 1 tulenevat

omandiõigust (EIK otsus Venemaa Konservatiivne Ettevõtjate Partei jt. vs. Venemaa, 2007,

§-d 91–97). Kolleegiumi hinnangul kehtib see järeldus kautsjoni tagastamata jätmise kõrval ka

kautsjoninõudele endale.

56. Eesti riigisisese õigusega kehtestatud kautsjoni tasumise nõue ja tasutava kautsjoni suurus EP

valimistel tuleneb seadusest (EPVS § 29 lõige 5). Samuti tuleneb seadusest, et kautsjoni tasumata

jätmise ja kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia Vabariigi Valimiskomisjonile

esitamata jätmise korral tuleb kandidaat jätta EP valimisteks registreerimata (EPVS § 29 lõike 3

punkt 3 ja lõike 4 punkt 2).

57. Kolleegiumi arvates on kautsjoni tasumise nõude ettenägemine EP valimistel iseenesest EL-i

õigusega kooskõlas. Kautsjoninõude (deposiidi) eesmärk on hoida ära kergekäelist kandideerimist ja

suurendada kandidaatide vastutustunnet. Kergekäelise kandideerimise ärahoidmine vähendab

valimistel kaotsi minevate häälte hulka ja suurendab valimistulemuste vastavust valijate tegelikule

tahtele. Seeläbi tagatakse valijate õigus tõhusale esindatusele ehk tagatakse esinduskogu

representatiivsus. Kõrvaleesmärgina välditakse ka avalike vahendite ebamõistlikku kasutamist, nt

riigi kulud valimiste läbiviimiseks, avalik-õiguslikes meediakanaleis debattide kajastamise kulud jne.

(Vt ka EIK otsus Sukhovetskyy vs. Ukraina, 2006, §-d 61–62.) Samu legitiimseid eesmärke järgib

piirang, et kautsjon tagastatakse valituks mitte osutunud kandidaadile üksnes juhul, kui ta kogus

teatud protsendi häältest (EIK otsus Venemaa Konservatiivne Ettevõtjate Partei jt. vs. Venemaa, 2007,

§ 94).

58. Samas ei tohi kautsjoni suurus muutuda kandideerimisõiguse ebaproportsionaalseks piiranguks.

EIK on leidnud, et kandideerimisõiguse reguleerimisel on liikmesriikidel lai otsustusruum

(nt Sukhovetskyy vs. Ukraina, 2006, § 51). Siiski on ebaproportsionaalne sellise suurusega kautsjon,

mis osutub kandidaadile ületamatuks barjääriks valimistel osalemisel. Veelgi enam ei tohi kautsjon

olla takistuseks piisavat toetust omava poliitilise jõu tekkimisele ega sekkuda pluralismi põhimõttesse

(samas, §-d 72–73).

59. Euroopa Nõukogu Veneetsia Komisjoni valimiste hea tava koodeksi punkti 1.3.vi kohaselt peab

juhul, kui valimistel kandideerimiseks on ette nähtud kautsjon (deposiit), olema see teatud arvu häälte

saamise korral kandidaadile tagastatav ja nii kautsjoni suurus kui ka selle tagastamiseks nõutav häälte

arv ei tohi olla ülemäärane.

60. EPVS § 29 lõike 5 kohaselt on enne kandidaatide registreerimiseks esitamist erakonna või

üksikkandidaadi poolt Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonina kantava summa suurus

Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuupalga viis alammäära iga registreerimiseks esitatud isiku kohta.

EPVS § 28 lõike 2 kohaselt võib kandidaatide arv erakonna nimekirjas ületada Eestist EP valitavate

liikmete arvu kahe võrra. Eestist valitavate liikmete arv on 2024. a EP valimistel seitse liiget ja

erakond võib seega esitada valimisteks kuni üheksa kandidaadiga nimekirja. EPVS § 77 kohaselt

makstakse üksikkandidaadile või erakonnale kautsjon tagasi, kui üksikkandidaat või erakond kogus

üleriigiliselt kokku vähemalt 5% häältest.

5-24-5

11(12)

61. Vabariigi Valitsuse 8. detsembri 2023. a määruse nr 113 „Töötasu alammäära kehtestamine“ § 1

kohaselt on alates 1. jaanuarist 2024 kuutasu alammääraks täistööajaga töötamise korral 820 eurot.

Seega on 2024. a EP valimistel ühe kandidaadi kohta nõutav kautsjon 4100 eurot ja erakonna poolt

maksimaalse kandidaatide arvuga nimekirja esitamise puhul 36 900 eurot.

62. Keskmine brutokuupalk Eestis oli Statistikaameti andmetel 2023. a neljandas kvartalis 1904 eurot

ja mediaanbrutopalk samal ajavahemikul 1578 eurot. Seega on kautsjon u 2,2 korda suurem kui

brutokuupalk ja u 2,6 korda suurem kui keskmine mediaanbrutopalk.

63. Eelotsusetaotluse ajendanud kohtuasjas on vaidluse all erakonna poolt EP valimistel tasumisele

kuulunud kautsjoni suurus. Erakonnaseadus (EKS) seab erakonna liikmelisusele ja tegevusele

rangemad nõudmised, mistõttu ei ole tegu kergekäeliselt loodud inimeste ühendusega. Nii

registreeritakse EKS § 6 lõike 2 kohaselt erakond, kui tal on vähemalt 500 liiget (vt ka EKS § 12

lõiked 2 ja 3). Seejuures on liikmetele seadusega kehtestatud kindlad nõuded (vt EKS § 5) ning

liikmete nimekiri on avalik (EKS § 81 lg 5). Teisisõnu eeldab erakonna registreerimine arvestatava

tegeliku toetajaskonna olemasolu ühiskonnas. Seadus reguleerib ka erakonna tegevust ja selle

piiranguid (vt nt EKS §-d 4, 7, 12).

64. Kautsjon ei ole ainus kulu, mida EP valimistel kandideerijad peavad kandma, nt tuleb kanda

kampaaniakulu. Samas peab arvestama, et avalik-õiguslikul ringhäälingul (Eesti Rahvusringhääling)

on kohustus tagada poliitilise tasakaalustatuse põhimõttel kõigile EP valimistel osalevatele

erakondadele ja üksikkandidaatidele võrdsed võimalused oma seisukohtade piisavaks selgitamiseks

(Eesti Rahvusringhäälingu seaduse § 4 punkt 5 ja § 6 lõige 5, vt ka Euroopa Parlamendi

valimiskampaania kajastamise kord Eesti Rahvusringhäälingus). Võimalus avalik-õigusliku

ringhäälingu kaudu valimisdebatis osaleda ja oma seisukohti selgitada tagatakse erakondadele ja

üksikkandidaatidele tasuta.

65. Erakonna võimalus teenida tulu, mille arvelt oma tegevust rahastada, sh kautsjonit tasuda, on

seadusega piiratud. EKS § 121 lõike 2 kohaselt võib erakond saada tulu üksnes põhikirja alusel

makstavatest liikmemaksudest, seaduse alusel makstavatest riigieelarve eraldistest (vt EKS § 127),

seaduses sätestatud tingimustele vastavatest füüsilise isiku annetustest (vt EKS § 123 lg 1) ja

tehingutest erakonna varaga. Nii on Eestis keelatud näiteks anonüümsed ja juriidilise isiku annetused

(EKS § 123 lg 2 punktid 1 ja 2) ning ka laenamisele on seatud piirangud (vt EKS § 122). EKS § 127

kohaselt on Riigikogus esindatud või Riigikogu valimistel osalenud ja vähemalt 2% häältest kogunud

erakonnal õigus saada eraldist riigieelarvest. Põhikohtuasjas kaebuse esitanud erakond küll osales

2023. a Riigikogu valimistel, kuid ei kogunud riigieelarvest eraldise saamiseks vajalikku minimaalset

arvu hääli.

66. Ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohtul puuduvad täielikud andmed teistes EL-i riikides EP

valimistel kergekäelise kandideerimise ärahoidmiseks kasutatavate meetmete kohta, näitab ka üksnes

osaline võrdlus, et paljudes liikmesriikides Eestiga sarnanev kautsjoninõue puudub ja selle asemel

kasutatakse muid meetmeid (nt kohustus esitada kandideerimisel kindel arv hääleõiguslike isikute

toetusallkirju) (vt nt European Parliament. Directorate General for Internal Policies. The European

Elections. EU Legislation, National Provisions and Civic Participation. Study, lk 17; vt ka Euroopa

Nõukogu Veneetsia Komisjoni valimiste hea tava koodeksi selgitused (Explanatory report),

punkti 1.3 kohta). Ka võrdluses nende riikidega, mis EP valimistel kautsjoni rakendavad, on Eestis

nõutav üks kõrgemaid (nt Lätis on kautsjoni suurus 8000 eurot erakonna nimekirja kohta, Iirimaal

1800 eurot erakonna nimekirja kohta ja Hollandis 11 250 eurot erakonna nimekirja kohta).

67. EPVS-is ei ole ette nähtud muid alternatiivseid vahendeid, millega kandideerida sooviv isik või

kandidaatide nimekirja esitada sooviv erakond saaks kautsjoni tasumise asemel tõendada

5-24-5

12(12)

kandideerimissoovi tõsidust (nt toetusallkirjade esitamise võimalus). Kaebaja poolt varasematel EP

valimistel kogutud häälte arv ei ole taganud tema kandidaatide valituks osutumist: Erakond Eestimaa

Rohelised kogus 2014. a EP valimistel 986 häält ja 2019. a EP valimistel 5824 häält. Sellest ei saa

aga järeldada toetuse täielikku puudumist ühiskonnas või kergekäelist kandideerimise soovi. Teisalt

on Vabariigi Valimiskomisjon Riigikohtule esitatud arvamuses möönnud, et kautsjoni eesmärk hoida

ära kergekäelist kandideerimist ei ole täielikult õnnestunud, kuna EP valimistel on olnud

üksikkandidaate, kes vaatamata kautsjoni tasumisele said vaid 48 või 55 häält (vt määruse punkt 31).

68. Kolleegiumi arvates on käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamiseks vajalik

Euroopa Kohtu seisukoht küsimuses, kas ELPH artikli 17 lõike 1 esimest lauset ja artikli 39 lõiget 2

koostoimes artikli 52 lõikega 1 tuleb tõlgendada viisil, et sellega on vastuolus kohustus tasuda EP

valimistel osalemiseks kautsjon, mille suurus on viis kehtestatud kuupalga alammäära iga

registreerimiseks esitatud isiku kohta ja nelikümmend viis kehtestatud kuupalga alammäära erakonna

täisnimekirja kohta. Asjassepuutuvate EL-i õigusaktide tekstist ega Euroopa Kohtu senisest praktikast

ei saa teha üheseid järeldusi käesoleva kohtuasja jaoks. Samuti ei ole Euroopa Kohtu menetluses

nimetatud küsimust puudutavaid eelotsusetaotlusi. Seega ei ole tegemist acte clair või acte éclairé

olukorraga.

69. PSJKS eelotsuse küsimise korda ei reguleeri. Siiski ei ole eelotsuse küsimine ka

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse raames, sh normikontrolli menetluses, välistatud

(vt RKPJKm nr 5-19-29/18, punkt 46).

70. Arvestades eeltoodut ja Euroopa Kohtu praktika puudumist vaidlusaluses küsimuses, peab

kolleegium vajalikuks EL-i toimimise lepingu artikli 267 lõike 1 punktile b ja sama artikli lõikele 3

tuginedes küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Kolleegium peatab kohtuasja menetluse kuni Euroopa

Kohtu lahendi jõustumiseni.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu 31.05.2024 nr 5-24-5/17

Õiguskantsleri Kantselei PSJV nr 5-24-5

Justiitsministeerium

Vabariigi Valimiskomisjon

Erakond Eestimaa Rohelised

lepinguline esindaja vandeadvokaat Aldo Vassar

Määruse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 31. mai 2024. a määruse asjas nr 5-24-5.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- määrus, 12 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number 5-24-5

Määruse kuupäev 31. mai 2024

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Julia Laffranque, Juhan

Sarv, Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Erakond Eestimaa Rohelised kaebus Vabariigi

Valimiskomisjoni 29. aprilli 2024. a otsuse nr 102 peale

Menetlusosalised Erakond Eestimaa Rohelised

Riigikogu

Õiguskantsler

Justiitsminister

Vabariigi Valimiskomisjon

Asja läbivaatamise viis Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Taotleda Euroopa Kohtult eelotsust järgmises küsimuses: kas Euroopa Liidu põhiõiguste

harta artikli 17 lõike 1 esimest lauset ja artikli 39 lõiget 2 koostoimes artikli 52 lõikega 1 tuleb

tõlgendada viisil, et sellega on vastuolus kohustus tasuda Euroopa Parlamendi valimistel

osalemiseks kautsjon, mille suurus on viis kehtestatud kuupalga alammäära iga

registreerimiseks esitatud isiku kohta ja nelikümmend viis kehtestatud kuupalga alammäära

erakonna täisnimekirja kohta?

2. Peatada kohtuasja nr 5-24-5 menetlus kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni punktis 1

nimetatud küsimuses.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Erakond Eestimaa Rohelised (edaspidi ka kaebaja) esitas riigi valimisteenistusele 20. aprillil 2024

kandideerimisdokumendid 9. juunil 2024 toimuvatel Euroopa Parlamendi (EP) valimistel

kandideerimiseks, sh üheksa kandidaadi kandideerimisavaldused ja üheksa kandidaadiga nimekirja.

Esitatud nimekirja järgi olid kandidaatideks Evelyn Sepp, Rasmus Lahtvee, Alina Lerner-Vilu,

Olev-Andres Tinn, Riin Ehin, Kaia Konsap, Liina Freivald, Tuula Raidna ja Marko Kaasik.

5-24-5

2(12)

2. Vabariigi Valimiskomisjon registreeris 29. aprilli 2024. a otsusega nr 103 „Kandidaatide

registreerimine Euroopa Parlamendi valimisteks“ Erakond Eestimaa Rohelised kandidaadid E. Sepa

ja R. Lahtvee.

3. Vabariigi Valimiskomisjon jättis 29. aprilli 2024. a otsusega nr 102 „Kandidaadi registreerimata

jätmine“ (otsus nr 102) kandidaatidena registreerimata ülejäänud seitse Erakond Eestimaa Rohelised

kandidaati.

4. Kandidaatide registreerimata jätmise põhjendusena oli otsuses märgitud, et Erakond Eestimaa

Rohelised ei ole esitanud riigi valimisteenistusele otsuses nr 102 nimetatud kandidaatide eest

kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopiat. Euroopa Parlamendi valimise seaduse (EPVS)

§ 29 lõike 5 kohaselt kannab erakond või üksikkandidaat enne kandidaatide registreerimiseks

esitamist Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonina summa, mille suurus on Vabariigi

Valitsuse kehtestatud kuupalga viis alammäära (2024. a EP valimistel 4100 eurot) iga

registreerimiseks esitatud isiku kohta. Kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia

puudumine riigi valimisteenistusele kandidaadi registreerimiseks esitatavate dokumentide hulgast on

EPVS § 31 lõike 3 punkti 2 kohaselt kandidaadi registreerimata jätmise aluseks ja seadus ei näe ette

kandidaadi kautsjoni tasumisest vabastamise võimalust. Kautsjoni tasumiseks ettenähtud

Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonit laekunud ei ole ja puuduvad ka muud andmed, et

Erakond Eestimaa Rohelised oleks kautsjoni eelnimetatud kandidaatide eest tasunud. Kuivõrd

Erakonnal Eestimaa Rohelised on kautsjon nimetatud kandidaatide eest tasumata, siis ei ole täidetud

eeldused nende kandidaatide registreerimiseks EP valimistel.

5. Erakond Eestimaa Rohelised esitas 2. mail 2024 Vabariigi Valimiskomisjoni kaudu Riigikohtule

kaebuse Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse nr 102 peale. Vabariigi Valimiskomisjon saatis 3. mail

2024 Erakond Eestimaa Rohelised kaebuse ja asjasse puutuvad materjalid Riigikohtule edasi.

Vabariigi Valimiskomisjon jäi otsuses nr 102 väljendatud seisukohtade juurde, vaidles kaebusele

vastu ja palus jätta selle rahuldamata.

6. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium asus 6. mai 2024. a määruses seisukohale, et

tuleb hinnata EPVS § 29 lõike 5 põhiseadusele vastavust, ja märkis, et asjas võib olla vaja kontrollida

ka sätte kooskõla Euroopa Liidu (EL) õigusega. Kolleegium kaasas menetlusse menetlusosalistena

Riigikogu, õiguskantsleri, justiitsministri ja Vabariigi Valitsust esindava ministri ning arvamuse

andjana Vabariigi Valimiskomisjoni.

7. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium peatas 14. mai 2024. a määrusega otsuse nr

102 kehtivuse kuni menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni kohtuasjas nr 5-24-5 ja kohustas

Vabariigi Valimiskomisjoni uuesti otsustama, kas registreerida kandidaatidena otsusega nr 102

registreerimata jäetud isikud. Kolleegium märkis, et tal on tekkinud kahtlus EPVS § 29 lõike 5

vastavuses EL-i õigusele ja ta peab vajalikuks eelotsuse küsimist Euroopa Kohtult ning

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse peatamist kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni. Kuna

lõpplahend kohtuasjas nr 5-24-5 ei jõustuks Euroopa Kohtult eelotsuse küsimise korral enne

eelolevaid EP valimisi, siis oleks kaebaja õiguste esialgseks kaitsmiseks vajalik registreerida otsusega

nr 102 registreerimata jäänud kandidaadid hoolimata sellest, et nende eest ei ole nõutud määras

kautsjonit tasutud ega esitatud Vabariigi Valimiskomisjonile kautsjoni tasumist tõendavat

maksekorralduse koopiat.

8. Vabariigi Valimiskomisjon registreeris 14. mai 2024. a otsusega nr 105 „Erakond Eestimaa

Rohelised registreerimata jäetud kandidaatide registreerimine“ 9. juunil 2024 toimuvateks EP

valimisteks otsusega nr 102 registreerimata jäetud seitse kandidaati.

5-24-5

3(12)

KAEBAJA SEISUKOHT RIIGIKOHTUS

9. Kaebaja palub tunnistada EPVS § 29 lõike 5 põhiseadusega vastuolus olevaks, tühistada Vabariigi

Valimiskomisjoni otsus nr 102 ja kohustada Vabariigi Valimiskomisjoni kandma kõik kaebaja

esitatud kandidaadid EP valimistel kandidaatide nimekirja.

10. EPVS § 29 lõikes 5 sätestatud kautsjoni nõue seaduses sätestatud suuruses riivab

ebaproportsionaalselt kandidaatide passiivset valimispõhiõigust.

11. Kautsjoni eesmärk on vältida kandidaatide kergekäelist ülesseadmist ja aidata kaasa valitava

organi representatiivsusele.

12. EP valimiste kautsjoni suuruseks on viis kuupalga alammäära ehk käesoleval ajal 4100 eurot iga

kandidaadi kohta. Sedavõrd suur summa välistab nende ühiskonnagruppide kandideerimise, mille

liikmed pole orienteeritud rahalisele kasumile, vaid näiteks keskkonna ja taaskasutatavate lahenduste

väärtustamisele. Nii on see ka kaebaja puhul. Kaebaja näol on tegemist toimiva erakonnaga, mis

seisab tõsiseltvõetavate poliitiliste ideede eest, kuid sellise suurusega kautsjon tõrjub teda

kandideerimast ega ole sobiv vahend valimiste representatiivsuse tagamiseks.

13. Piirang ei ole vajalik, sest kandidaadi kergekäelise esitamise vältimiseks on võimalik leida muid

tõhusaid lahendusi, mis piiravad kandideerimisõigust vähem: teatud tingimustel kautsjonist

vabastamine või selle asendamine haridusnõuetega, selge kandideerimisprogrammi või

toetusallkirjade esitamise kohustusega jne.

14. Kaebuse esitamise ajal moodustab vaidlusalune kautsjon 215% Eesti keskmisest brutokuupalgast

ja on 3,17 korda suurem mediaankuupalgast. Sellise suurusega kautsjon ei ole mõõdukas ja on selgelt

ülemäärane. Samuti on EP valimiste kautsjonist tulenev kandideerimisõiguse riive oluliselt

intensiivsem kui Riigikogu valimiste kautsjonist tulenev riive, sest EP valimiste kautsjoni suurus on

oluliselt kõrgem. Riigikogu valimise seaduse § 30 lõike 5 kohaselt on kautsjoni suuruseks valimiste

väljakuulutamise aastal Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuutasu alammäär iga registreerimiseks

esitatud isiku kohta (2023. a Riigikogu valimistel 725 eurot).

15. Kautsjon annab eelise tuntud erakondadele, sest nende puhul pole kahtluse all valimiskünnise

ületamine ja kautsjoni tagasisaamine EPVS § 77 alusel. Kautsjoni suuruse otsustavad seega

erakonnad, kes kautsjoni tegelikult tasuma ei pea, sest tasutud kautsjon tagastatakse. Need erakonnad

on motiveeritud kehtestama võimalikult suurt kautsjonit, et potentsiaalseid konkurente valimistelt

eemale tõrjuda.

16. Kautsjoni ebaproportsionaalsust näitab võrdlus teiste EL-i riikidega, kus kautsjonid on Eestis

rakendatavast oluliselt väiksemad. See toob kaasa Eesti erakondade ja kandidaatide ebavõrdse

kohtlemise EP valimistel võrreldes teiste EL-i riikide erakondadega. Kuna piirang on sedavõrd

intensiivne, rikub see ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta (ELPH) artiklist 39 tulenevat Eesti kodanike

ja teiste EL-i kodanike õigust EP valimistel kandideerida.

17. Kokkuvõttes on EPVS § 29 lõige 5 ning EPVS-is sätestatud kandidaatide registreerimise kord

põhiseadusega vastuolus, sest ei võimalda kandidaati kautsjoni tasumisest vabastada ega näe kautsjoni

tasumise asemel ette muid alternatiivseid võimalusi kandidaatide registreerimiseks. Tegu on

varandusliku tsensusega, mis on oluline takistus valimistel osalemisel.

5-24-5

4(12)

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

18. Riigikogu nimel arvamust avaldanud Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et kautsjoni suurus on

mõõdukas. Kautsjoni tasumise kohustust tuleb hinnata osana terviklikust süsteemist, mis võimaldab

võtta arvesse erakondade tegevuse tulemuslikkust ning aitab Riigikogu valimistel künnise taha

jäänud, kuid piisavalt hääli kogunud erakondadel kanda valimistel tekkinud kulud riigieelarvest

saadud raha arvel. Seda, et kautsjon ei ole kandideerimise ülemääraseks piiranguks, tagab ka EPVS

§ 77, mille kohaselt tagastatakse erakonnale kautsjon, kui see kogus üleriigiliselt kokku vähemalt 5%

häältest.

19. Erakond peab ise hindama kautsjoni tasumisega seotud riske ja kui ta leiab, et tema nimekirjas

valimistel osalevad kandidaadid ei kogu suure tõenäosusega üleriigiliselt vähemalt 5% hääli, ei pea

erakond osalema valimistel täisnimekirjaga (üheksa kandidaati).

20. EPVS ei ole põhiseadusega vastuolus seetõttu, et ei võimalda kandidaati kautsjoni tasumisest

vabastada. Olukord, kus Vabariigi Valimiskomisjon peaks hindama, milline kautsjon on iga erakonna

eripärasid arvestades mõõdukas, ei ole mõistlik.

21. Kautsjon ja selle suuruse kehtestamine on liikmesriikide pädevuses ega ole hõlmatud EL-i

õigusega. Kautsjoni kehtestamisel tuleb siiski silmas pidada EL-i lepingu artikli 14 lõikest 3

tulenevaid EP valimise põhimõtteid. EPVS § 29 lõikes 5 sätestatud kautsjoni tasumise nõue kujutab

endast oma olemuselt kandideerimisõiguse piirangut, ent see ei tähenda, et see piirang oleks EL-i

valimisõiguse põhimõtetega vastuolus.

Õiguskantsler

22. Riigikohus on kohustatud jätma Eesti õiguse normi kohaldamata, kui see on vastuolus EL-i

õigusega. Seda tuleb teha viivitamatult ning seda isegi siis, kui kohtul on kahtlus, et norm on samal

ajal vastuolus ka põhiseadusega.

23. EL-i õiguses EP valimisi peamiselt reguleeriva otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist

käsitleva akti, mis on lisatud otsusele 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom (1976. a valimisakt) artikli 8

lõige 1 sätestab mitteühtlustamise põhimõtte, st kui EL-i õigus mingit küsimust ei reguleeri, on see

liikmesriigi pädevuses. Seega tuleb hinnata, kas EL-i õiguse normid laienevad kandideerimisõigust

piiravale kautsjoninõudele. ELPH artikli 39 lõige 1 sätestab erilise võrdsuspõhiõiguse, millele

kautsjoninõue vastab – see kohaldub ühtmoodi nii Eesti kui ka EL-i kodanikele. ELPH artikli 39 lõige

2 näeb ette, et EP liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.

Euroopa Kohus on võimaldanud sättele tugineda ka n-ö puhtalt riigisiseses olukorras, s.o isik soovib

kandideerida liikmesriigis, mille kodanik ta on (vt C-650/13, Delvigne, punkt 44 jj). EP valimisi

puudutavate normide eri keeleversioonid võimaldavad nende tähendusvälja sisustada erinevalt. Kui

eesti- ja saksakeelsetes tekstides on üldisuse nõue seotud terminiga valimised (Wahl) üldiselt, mis ei

tee vahet hääle- ja kandideerimisõigusel, siis inglis- ja prantsuskeelsetes versioonides on üldisuse

nõue seotud terminiga suffrage, mida eeskätt mõistetakse hääleõigusena (vrd siiski Veneetsia

Komisjon. Electoral Law, 2013). See võimaldab küsida, kas EL-i õigusnormid kaitsevad üldisuse

põhimõtet ka kandideerimisõiguse puhul. Seega on kaheldav, kas tegu on acte clair olukorraga

eelotsuse küsimise kohustust silmas pidades.

24. Põhiseaduslikkuse järelevalvet silmas pidades on asjassepuutuvateks normideks EPVS § 29

lõike 3 punkti 3 ja lõike 4 punkti 2 (viimane n-ö seotud sättena).

5-24-5

5(12)

25. Kautsjoninõue piirab küll kandideerimisõigust, kuid küsimus on, kas see on põhiseaduse alusel

põhiõigusena kaitstav. Õige on Riigikohtu üldkogu otsusele asjas nr 3-4-1-33-09 esitatud seitsme

riigikohtuniku eriarvamuses väljendatud seisukoht, et PS § 60 ei laiene EP valimistele, sest see ei ole

PS § 56 mõttes kõrgeima riigivõimu teostamine. Seda seisukohta toetatakse ka õiguskirjanduses. EP

valimistel kandideerimisõiguse saab toetada siiski üldisele võrdsuspõhiõigusele, mida kaitseb

PS § 12, ja erakonnavõrdsuse põhimõttele, mis nähtub PS § 48 lõikest 1. Tagatud peavad olema ühelt

poolt võrdsed võimalused olemasolevatele erakondadele ning teiselt poolt ka võimalus uute

erakondade tekkeks.

26. Vaidlusalune kautsjoninõue vastab proportsionaalsuse nõudele ja on põhiseaduspärane. Piirangul

on legitiimne eesmärk vähendada kaotsi minevate häälte hulka ja piirang on sobiv selle

saavutamiseks. Vajalikkust silmas pidades oleks alternatiivseks lahenduseks toetusallkirjade

kogumise nõue (vt ka õiguskantsleri 2019. a ettekanne Riigikogule). Kandideerimisõigust kõige

paremini kaitsvaks lahenduseks oleks jätta kandidaatidele mitu alternatiivset võimalust enda

tõsiseltvõetavuse kinnitamiseks, sest mõnel võib olla lihtsam koguda toetusallkirju, mõnel aga maksta

kautsjon. See, mis on soovitatav, ei pruugi aga olla põhiseadusega nõutav. Arvestada tuleb EP

valimiste eripäradega, nt jagatavaid mandaate on vaid seitse, maksimaalne nimekirja pikkus on üheksa

kandidaati. Arvestades erakonna liikmeskonnale seatud minimaalset suurust (500 liiget), oleks see

täisnimekirja korral iga erakonna liikme kohta 73 eurot 80 senti. Erakond ei pea esitama täisnimekirja.

Piirangut leevendab kautsjoni tagasimaksmine, kui kogutakse vähemalt 5% häältest (EPVS § 77).

Justiitsminister

27. Justiitsminister leiab, et vaidlusalune säte on põhiseadusega ja EL-i õigusega kooskõlas.

28. Kautsjoni regulatsiooni põhiseaduslikud piirid saab tuletada põhiseaduse valimisõiguse

põhimõtetest ja need on samad, mis Riigikogu valimise puhul. EPVS-is sätestatud kautsjoni määr –

viis alampalka – on püsinud muutumatuna alates seaduse vastuvõtmisest 2002. a. Riigikohtu praktikas

on Riigikogu ja EP valimiste kautsjonit peetud seni põhiseaduspäraseks passiivse valimisõiguse

piiranguks.

29. Kuigi EP valimistel kandideerimist reguleerib ka EL-i õigus, jätab see liikmesriikidele ulatusliku

kaalutlusruumi oma kodanikele valimistel osalemise tingimuste seadmiseks. Seega ei valita kõiki

liikmesriikide esindajaid EP ühtsete kandideerimistingimuste alusel, kuna need tingimused

kehtestavad liikmesriigid ise, lähtudes mh oma valimistraditsioonidest.

30. Kautsjoni kehtestamine on EL-i õigusega kooskõlas, kuna kautsjoni tasumise kohustus kehtib

kõigile kandidaatidele ega tee vahet Eesti kodanikust ja muu EL-i liikmesriigi kodanikust kandidaadi

vahel.

Vabariigi Valimiskomisjon

31. Vabariigi Valimiskomisjon leiab, et kautsjoni eesmärk on kooskõlas PS § 60 lõikes 1 sätestatud

valimiste üldisuse põhimõttega, kautsjon on mõõduka suurusega ega ole takistanud laia spektrit

erakondi oma nimekirju EP valimistele esitama. Kautsjon aitab kaasa valitava esinduskogu suuremale

representatiivsusele, kuna väldib kandidaatide kergekäelist ülesseadmist ja kandideerimist. Teisalt ei

ole see eesmärk praktikas siiski täielikult õnnestunud: EP valimistel on olnud üksikkandidaate, kes

vaatamata kautsjoni tasumisele said vaid 48 või 55 häält.

5-24-5

6(12)

32. EP valimistel ei ole kautsjon laialt levinud. Suur osa riike nõuab kandidaadi ülesseadmisel pigem

toetusallkirjade esitamist, mis teenib kautsjoniga sarnast eesmärki.

33. Kautsjoni mõõdukuse hindamisel ei saa lähtuda ainult kautsjoni suurusest ühe kandidaadi kohta.

Erakonnal on kautsjoni tasumiseks erinevad rahastusallikad, sh liikmemaksud ja annetused. Võrreldes

Riigikogu valimistega selgitab suuremat kautsjonit lühem kandidaatide nimekiri ning väiksem

jaotatavate mandaatide arv. Kautsjoni suurus kandidaatide täisnimekirja kohta on EP valimistel

2,7 korda väiksem kui Riigikogu valimistel (vrd 9 kandidaati x (5 x 820 eurot) ja 125 kandidaati x

820 eurot), mistõttu seda ei saa pidada erakonnale ebamõistlikult koormavaks.

34. Kaebaja esindatav maailmavaade on käimasolevatel valimistel kahe kandidaadi esitamisega

tagatud, seega ei ole kaebajat jäetud kandideerimisõiguseta. Ei ole usutav, et ühiskonnas laia toetust

omav erakond ei suuda liikmemaksudest ja annetustest koguda vajaminevat summat.

35. Kautsjon arvestab ühiskonnaliikmete keskmise sissetulekuga, sest selle suurus on seaduses seotud

Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuupalga alammääraga. Kaebajal on äriregistri andmetel 791 liiget ja

kui täisnimekirja eest tasutava kautsjoni suurus 36 900 eurot jagada liikmete arvuga, tuleb liikme

kohta kogutav summa 46,65 eurot.

36. EL-i õiguse kohaselt on EP liikmete valimistega seotud toimingud, sh kandidaatide

ülesseadmisega seonduv, reguleeritud liikmesriikide õigusega.

37. Kui Riigikohtu hinnangul on vaidlusalune säte vastuolus põhiseadusega, on see vastuolus ka

EL-i õigusega, sest kandideerimisõiguse piirangu proportsionaalsuse nõue tuleneb ühtmoodi nii

põhiseadusest, Euroopa Liidu õigusest kui ka Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse

konventsioonist (EIÕK).

ASJASSEPUUTUVAD SÄTTED

38. Euroopa Liidu leping

Artikli 14 lõige 3: Euroopa Parlamendi liikmed valitakse viieaastaseks tähtajaks otsestel ja üldistel

valimistel vaba ja salajase hääletuse teel.

39. Euroopa Liidu põhiõiguste harta

Artikli 17 lõike 1 esimene lause: Igaühel on õigus vallata, kasutada, käsutada ja pärandada oma

seaduslikul teel saadud omandit.

Artikli 39 lõige 2: Euroopa Parlamendi liikmed valitakse otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase

hääletuse teel.

Artikli 52 lõige 1: Hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist tohib piirata ainult seadusega

ning arvestades nimetatud õiguste ja vabaduste olemust. Proportsionaalsuse põhimõtte kohaselt võib

piiranguid seada üksnes juhul, kui need on vajalikud ning vastavad tegelikult liidu poolt tunnustatud

üldist huvi pakkuvatele eesmärkidele või kui on vaja kaitsta teiste isikute õigusi ja vabadusi.

40. Otsest ja üldist Euroopa Parlamenti valimist käsitlev akt, mis on lisatud otsusele

76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom (1976. a valimisakt)

5-24-5

7(12)

Artikli 1 lõige 3: Valimised on otsesed, üldised ja vabad ning hääletamine on salajane.

Artikli 8 lõige 1: Kui käesoleva akti muudest sätetest ei tulene teisiti, reguleeritakse igas liikmesriigis

valimismenetlust siseriiklike õigusnormidega.

41. Euroopa Ülemkogu otsus (EL) 2023/2061, 22. september 2023, millega määratakse kindlaks

Euroopa Parlamendi koosseis

Artikkel 3: Parlamendi 2024.–2029. aasta koosseisu ametiajaks valitakse Euroopa Parlamenti igast

liikmesriigist järgmine arv esindajaid:

[---]

Eesti 7

[---]

42. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni 1. protokoll

Artikli 1 lõike 1 esimene lause: Igal füüsilisel ja juriidilisel isikul on õigus oma omandit segamatult

kasutada.

Artikkel 3: Protokolliosalised kohustuvad mõistlike ajavahemike järel korraldama salajase

hääletamisega vabu valimisi tingimustel, mis tagavad rahva vaba tahteavalduse seadusandja

valimisel.

43. Euroopa Parlamendi valimise seadus

§ 28. Kandidaatide nimekiri

[---]

(2) Kandidaatide arv nimekirjas võib ületada Eestist Euroopa Parlamenti valitavate liikmete arvu

kahe võrra.

[---]

§ 29. Kandidaatide registreerimiseks esitamine

[---]

(3) Kandidaatide registreerimiseks esitab erakond riigi valimisteenistusele:

[---]

3) kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia;

[---]

(4) Üksikkandidaat esitab riigi valimisteenistusele:

[---]

2) kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia;

[---]

(5) Erakond või üksikkandidaat kannab enne kandidaatide registreerimiseks esitamist

Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonina summa, mille suurus on Vabariigi Valitsuse

kehtestatud kuupalga viis alammäära iga registreerimiseks esitatud isiku kohta.

[---]

§ 77. Kautsjoni tagasimaksmine

Üksikkandidaadile või erakonnale makstakse kautsjon tagasi, kui üksikkandidaat või erakond kogus

üleriigiliselt kokku vähemalt 5% häältest. Tagastamata kautsjoni kannab Vabariigi Valimiskomisjon

riigituludesse.

5-24-5

8(12)

44. Vabariigi Valitsuse 8. detsembri 2023. a määrus nr 113 „Töötasu alammäära kehtestamine“

§ 1. Töötasu alammäära kehtestamine

Kehtestada alates 1. jaanuarist 2024. a tunnitasu alammääraks 4,86 eurot ja kuutasu alammääraks

täistööajaga töötamise korral 820 eurot.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

45. Kolleegium hindab esmalt, kas vaidlusalune küsimus on EL-i õiguse kohaldamisalas (I) ja

põhjendab seejärel, miks ta peab eelotsuse küsimist käesolevas asjas vajalikuks (II).

I

46. EL-i lepingu artikli 10 lõike 1 kohaselt toimib liit esindusdemokraatia alusel ning see teenib EL-i

lepingu artiklis 2 mainitud demokraatiat kui väärtust. Esindusdemokraatia põhimõttest juhindub

EL-i lepingu artikli 14 lõige 3, mis sätestab, et EP kui liidu institutsiooni liikmed valitakse

viieaastaseks tähtajaks otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase hääletuse teel. (Euroopa Kohtu

otsus asjas C-502/19, Vies, punktid 63 ja 64.) Esindusdemokraatia põhimõte tähendab muu hulgas ka

seda, et EP koosseis peaks kajastama usaldusväärselt ja täielikult liidu kodanike üldistel ja otsestel

valimistel (au moyen du suffrage universel direct; by direct universal suffrage; mittels allgemeiner

und unmittelbarer Wahl) teostatud valikuvabadust seoses isikutega, keda nad soovivad end esindama

seadusandlikus kogus (viidatud otsus asjas C-502/19, punkt 83).

47. Pärast EL-i toimimise lepingu vastuvõtmist ei ole kehtestatud eraldiseisvat õigusakti artikli 223

lõike 1 alusel (vt siiski ka nõukogu 18. juuli 2018. a otsus (EL, Euratom) 2018/994; vt EL

valimisõiguse reformi kava, sh üleliiduliste kandidaatide nimekirjade kasutusele võtmise kava kohta

ka EP 3. mai 2022. a seadusandlik resolutsioon ettepaneku kohta võtta vastu nõukogu määrus Euroopa

Parlamendi liikmete valimise kohta otsestel ja üldistel valimistel, millega tunnistatakse kehtetuks

nõukogu otsus 76/787/ESTÜ, EMÜ, Euratom ning sellele otsusele lisatud Euroopa Parlamendi

liikmete valimist otsestel ja üldistel valimistel käsitlev akt (2020/2220(INL) – 2022/0902(APP)).

Selle sätte järgi koostab Euroopa Parlament ettepaneku eesmärgiga kehtestada vajalikud sätted oma

liikmete otsesteks ja üldisteks valimisteks ühtse menetluse kohaselt kõikides liikmesriikides või

kõikidele liikmesriikidele ühistel põhimõtetel (lause 1). Nõukogu kehtestab vajalikud sätted

seadusandliku erimenetluse kohaselt ühehäälse otsusega ning pärast nõusoleku saamist Euroopa

Parlamendilt, kes teeb otsuse oma liikmete enamusega; asjaomased sätted jõustuvad pärast seda, kui

liikmesriigid on need heaks kiitnud kooskõlas nende põhiseadusest tulenevate nõuetega

(laused 2 ja 3). EL-i lepingu artikli 10 lõikest 1 ja artikli 14 lõikest 3 tulenevaid valimisõiguse

põhimõtteid konkretiseerib 1976. a valimisakt, mille artikli 8 lõike 1 kohaselt reguleeritakse igas

liikmesriigis valimismenetlust riigisiseste õigusnormidega, kui nimetatud akti muudest sätetest ei

tulene teisiti. Euroopa Kohus on nentinud, et EL-i toimimise lepingu artikli 223 lõike 1 ja 1976. a

valimisakti artikli 8 koostoimest nähtub, et kehtiva liidu õiguse kohaselt on liikmesriikidel

põhimõtteliselt pädevus reguleerida valimismenetlust (viidatud otsus asjas C-502/19, Vies, punkt 69).

48. Siiski väljendab EL-i toimimise lepingu artikli 223 lõige 1 Euroopa Kohtu kohtujuristi hinnangul

„esmase õiguse seadusandja tahet teha EP liikmete valimistest „liidu õigusega reguleeritud olukord”

kohtuotsuse Åkerberg Fransson tähenduses, kuigi mitte eksklusiivselt, vaid liikmesriikide õiguste

osalusel liidu kehtestatud ühtse menetluse või olenevalt olukorrast liidu kehtestatud ühiste põhimõtete

kontekstis“ (vt kohtujuristi arvamus kohtuasjas C-650/13, Delvigne, punkt 96). Sama arvamuse

punktis 101 leidis kohtujurist: „On selge, et Euroopa Parlament ei saa sellises liidu kodanikke vahetult

esindava koja uues staatuses enam kuidagi olla pelgalt saadikute kogu, mis on valitud vastavalt

5-24-5

9(12)

riigisisestele valimismenetlustele, mis võivad olla täiesti erinevad lähenemisviisilt või

lähte-eeldustelt. Kodanikuesindatuse ühtsus eeldab ühtse või vähemalt ühistest põhimõtetest lähtuva

valimismenetluse vastuvõtmist. Selline on minu arvates ELTL artikli 223 lõike 1 mõte.“

49. ELPH artikli 39 lõike 2 kohaselt valitakse EP liikmed otsestel ja üldistel valimistel vaba ja salajase

hääletuse teel. Euroopa Kohus on nentinud, et see säte tagab kandideerimisõiguse EP valimistel ja

väljendab vaba ja salajase hääletuse teel toimuvate otseste ja üldiste valimiste põhimõtet, mis on ette

nähtud EL-i lepingu artikli 14 lõikes 3 ja 1976. a valimisakti artikli 1 lõikes 3 (viidatud otsus

asjas C-502/19, Vies, punkt 86). Samas rõhutas Euroopa Kohus ka hartast tuleneva

kandideerimisõiguse tõhusa tagamise vajadust.

50. Kohtuasjas C-650/13 andis Euroopa Kohus eelotsusetaotluse alusel tõlgenduse ELPH artikli 39

lõikele 2 olukorras, kus küsimuse all oli liikmesriigi kodaniku hääleõiguse piirangu vastavus

ELPH-le samas liikmesriigis toimunud EP valimistel, st faktiline olukord oli ühe liikmesriigi keskne.

Kohus leidis otsuse punktis 32, et liikmesriigid on kohustatud 1976. aasta valimisakti artikli 1

lõikest 3 koostoimes EL-i lepingu artikli 14 lõikega 3 tulenevalt tagama, et EP liikmete valimised

toimuvad otsestel, üldistel, vabadel ja salajastel valimistel. Sama otsuse punktis 33 leidis kohus, et

vastavalt ELPH artikli 51 lõikele 1 tuleb liidu õiguse kohaldamiseks lugeda see, kui liikmesriik näeb

oma EL-i lepingu artikli 14 lõikest 3 ja 1976. aasta valimisakti artikli 1 lõikest 3 tuleneva kohustuse

täitmisel enda õigusnormides ette, et liidu kodanikud, kes on enne 1. märtsi 1994 jõustunud

kohtuotsusega kriminaalkorras süüdi mõistetud, jäetakse EP valimistel hääletamisõigust omavate

isikute hulgast välja.

51. Kolleegium mõistab eelkäsitletud EL-i õigusakte ja nende kohaldamisega seotud Euroopa Kohtu

praktikat selliselt, et EL-i õiguse kohaldamiseks tuleb lugeda ka see, kui liikmesriik näeb oma EL-i

lepingu artikli 14 lõikest 3 ja 1976. aasta valimisaktist tuleneva kohustuse täitmisel enda

õigusnormides ette EP valimisteks kautsjoni tasumise nõude.

II

52. Nagu eespool öeldud, tagab ELPH artikli 39 lõige 2 nii EL-i kodaniku õiguse hääletada kui ka

kandideerida EP valimistel. Sarnaselt kohtuasja C-650/13 aluseks olnud asjaoludega piirab valimistel

osaleva kandidaadi suhtes kautsjoninõude kehtestamine tema ELPH artikli 39 lõikest 2 tulenevat

kandideerimisõigust, eelkõige üldise valimisõiguse tagamise aspektist. Sõltumata sellest, kas kautsjon

tagastatakse või mitte, piirab see rahaline kohustus vähemalt teatud ajaks ka tasumiseks kohustatud

isiku ELPH artikli 17 lõike 1 esimesest lausest tulenevat õigust vallata, kasutada ja käsutada oma

seaduslikul teel saadud omandit.

53. ELPH artikli 52 lõike 1 kohaselt tohib selliste õiguste ja vabaduste teostamist, nagu on tunnustatud

harta artikli 39 lõikes 2, piirata vaid siis, kui piirangud on seatud seadusega, arvestatud on nimetatud

õiguste ja vabaduste olemust, järgitud on proportsionaalsuse põhimõtet ja piirangud on vajalikud ning

vastavad tegelikult EL-i poolt tunnustatud üldise huvi eesmärkidele või vajadusele kaitsta teiste

isikute õigusi ja vabadusi. Piirang ei tohi muuta õigust kui sellist küsitavaks. (Viidatud otsus

asjas C-650/13, punktid 46 ja 48.) Omandiõiguse riive lubatavust tuleb antud juhul hinnata lähtudes

samadest põhimõtetest, mis on kandideerimisõiguse riive lubatavuse puhul.

54. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on leidnud, et EIÕK 1. protokolli artiklist 3 tulenev õigus

vabadele valimistele hõlmab ka EP valimist, sest EP tegevus kujutab endast seadusandliku võimu

(legislatuuri) teostamist selle sätte tähenduses (nt EIK otsused Matthews vs. Ühendkuningriik,

§-d 45–54; Occhetto vs. Itaalia, 2013, § 42). EIÕK 1. protokolli artiklist 3 tulenevad nii subjektiivne

õigus valimistel hääletada, kui ka õigus valimistel kandideerida (nt EIK otsus Venemaa

5-24-5

10(12)

Konservatiivne Ettevõtjate Partei jt. vs. Venemaa, 2007, § 48). Seetõttu tuleb EP valimiste

kautsjoninõude EL-i õigusele vastavuse hindamisel arvestada ka ELPH artikli 52 lõikest 3 tulenevat,

mis näeb ette, et hartas sisalduvate selliste õiguste tähendus ja ulatus, mis vastavad EIÕK-ga tagatud

õigustele, on samad, mis neile nimetatud konventsiooniga ette on nähtud.

55. EIK on asunud seisukohale, et tasutud kautsjoni (deposiidi) erakonnale tagastamata jätmine riivab

lisaks EIÕK 1. protokolli artiklist 3 tulenevale õigusele EIÕK 1. protokolli artiklist 1 tulenevat

omandiõigust (EIK otsus Venemaa Konservatiivne Ettevõtjate Partei jt. vs. Venemaa, 2007,

§-d 91–97). Kolleegiumi hinnangul kehtib see järeldus kautsjoni tagastamata jätmise kõrval ka

kautsjoninõudele endale.

56. Eesti riigisisese õigusega kehtestatud kautsjoni tasumise nõue ja tasutava kautsjoni suurus EP

valimistel tuleneb seadusest (EPVS § 29 lõige 5). Samuti tuleneb seadusest, et kautsjoni tasumata

jätmise ja kautsjoni tasumist tõendava maksekorralduse koopia Vabariigi Valimiskomisjonile

esitamata jätmise korral tuleb kandidaat jätta EP valimisteks registreerimata (EPVS § 29 lõike 3

punkt 3 ja lõike 4 punkt 2).

57. Kolleegiumi arvates on kautsjoni tasumise nõude ettenägemine EP valimistel iseenesest EL-i

õigusega kooskõlas. Kautsjoninõude (deposiidi) eesmärk on hoida ära kergekäelist kandideerimist ja

suurendada kandidaatide vastutustunnet. Kergekäelise kandideerimise ärahoidmine vähendab

valimistel kaotsi minevate häälte hulka ja suurendab valimistulemuste vastavust valijate tegelikule

tahtele. Seeläbi tagatakse valijate õigus tõhusale esindatusele ehk tagatakse esinduskogu

representatiivsus. Kõrvaleesmärgina välditakse ka avalike vahendite ebamõistlikku kasutamist, nt

riigi kulud valimiste läbiviimiseks, avalik-õiguslikes meediakanaleis debattide kajastamise kulud jne.

(Vt ka EIK otsus Sukhovetskyy vs. Ukraina, 2006, §-d 61–62.) Samu legitiimseid eesmärke järgib

piirang, et kautsjon tagastatakse valituks mitte osutunud kandidaadile üksnes juhul, kui ta kogus

teatud protsendi häältest (EIK otsus Venemaa Konservatiivne Ettevõtjate Partei jt. vs. Venemaa, 2007,

§ 94).

58. Samas ei tohi kautsjoni suurus muutuda kandideerimisõiguse ebaproportsionaalseks piiranguks.

EIK on leidnud, et kandideerimisõiguse reguleerimisel on liikmesriikidel lai otsustusruum

(nt Sukhovetskyy vs. Ukraina, 2006, § 51). Siiski on ebaproportsionaalne sellise suurusega kautsjon,

mis osutub kandidaadile ületamatuks barjääriks valimistel osalemisel. Veelgi enam ei tohi kautsjon

olla takistuseks piisavat toetust omava poliitilise jõu tekkimisele ega sekkuda pluralismi põhimõttesse

(samas, §-d 72–73).

59. Euroopa Nõukogu Veneetsia Komisjoni valimiste hea tava koodeksi punkti 1.3.vi kohaselt peab

juhul, kui valimistel kandideerimiseks on ette nähtud kautsjon (deposiit), olema see teatud arvu häälte

saamise korral kandidaadile tagastatav ja nii kautsjoni suurus kui ka selle tagastamiseks nõutav häälte

arv ei tohi olla ülemäärane.

60. EPVS § 29 lõike 5 kohaselt on enne kandidaatide registreerimiseks esitamist erakonna või

üksikkandidaadi poolt Rahandusministeeriumi arveldusarvele kautsjonina kantava summa suurus

Vabariigi Valitsuse kehtestatud kuupalga viis alammäära iga registreerimiseks esitatud isiku kohta.

EPVS § 28 lõike 2 kohaselt võib kandidaatide arv erakonna nimekirjas ületada Eestist EP valitavate

liikmete arvu kahe võrra. Eestist valitavate liikmete arv on 2024. a EP valimistel seitse liiget ja

erakond võib seega esitada valimisteks kuni üheksa kandidaadiga nimekirja. EPVS § 77 kohaselt

makstakse üksikkandidaadile või erakonnale kautsjon tagasi, kui üksikkandidaat või erakond kogus

üleriigiliselt kokku vähemalt 5% häältest.

5-24-5

11(12)

61. Vabariigi Valitsuse 8. detsembri 2023. a määruse nr 113 „Töötasu alammäära kehtestamine“ § 1

kohaselt on alates 1. jaanuarist 2024 kuutasu alammääraks täistööajaga töötamise korral 820 eurot.

Seega on 2024. a EP valimistel ühe kandidaadi kohta nõutav kautsjon 4100 eurot ja erakonna poolt

maksimaalse kandidaatide arvuga nimekirja esitamise puhul 36 900 eurot.

62. Keskmine brutokuupalk Eestis oli Statistikaameti andmetel 2023. a neljandas kvartalis 1904 eurot

ja mediaanbrutopalk samal ajavahemikul 1578 eurot. Seega on kautsjon u 2,2 korda suurem kui

brutokuupalk ja u 2,6 korda suurem kui keskmine mediaanbrutopalk.

63. Eelotsusetaotluse ajendanud kohtuasjas on vaidluse all erakonna poolt EP valimistel tasumisele

kuulunud kautsjoni suurus. Erakonnaseadus (EKS) seab erakonna liikmelisusele ja tegevusele

rangemad nõudmised, mistõttu ei ole tegu kergekäeliselt loodud inimeste ühendusega. Nii

registreeritakse EKS § 6 lõike 2 kohaselt erakond, kui tal on vähemalt 500 liiget (vt ka EKS § 12

lõiked 2 ja 3). Seejuures on liikmetele seadusega kehtestatud kindlad nõuded (vt EKS § 5) ning

liikmete nimekiri on avalik (EKS § 81 lg 5). Teisisõnu eeldab erakonna registreerimine arvestatava

tegeliku toetajaskonna olemasolu ühiskonnas. Seadus reguleerib ka erakonna tegevust ja selle

piiranguid (vt nt EKS §-d 4, 7, 12).

64. Kautsjon ei ole ainus kulu, mida EP valimistel kandideerijad peavad kandma, nt tuleb kanda

kampaaniakulu. Samas peab arvestama, et avalik-õiguslikul ringhäälingul (Eesti Rahvusringhääling)

on kohustus tagada poliitilise tasakaalustatuse põhimõttel kõigile EP valimistel osalevatele

erakondadele ja üksikkandidaatidele võrdsed võimalused oma seisukohtade piisavaks selgitamiseks

(Eesti Rahvusringhäälingu seaduse § 4 punkt 5 ja § 6 lõige 5, vt ka Euroopa Parlamendi

valimiskampaania kajastamise kord Eesti Rahvusringhäälingus). Võimalus avalik-õigusliku

ringhäälingu kaudu valimisdebatis osaleda ja oma seisukohti selgitada tagatakse erakondadele ja

üksikkandidaatidele tasuta.

65. Erakonna võimalus teenida tulu, mille arvelt oma tegevust rahastada, sh kautsjonit tasuda, on

seadusega piiratud. EKS § 121 lõike 2 kohaselt võib erakond saada tulu üksnes põhikirja alusel

makstavatest liikmemaksudest, seaduse alusel makstavatest riigieelarve eraldistest (vt EKS § 127),

seaduses sätestatud tingimustele vastavatest füüsilise isiku annetustest (vt EKS § 123 lg 1) ja

tehingutest erakonna varaga. Nii on Eestis keelatud näiteks anonüümsed ja juriidilise isiku annetused

(EKS § 123 lg 2 punktid 1 ja 2) ning ka laenamisele on seatud piirangud (vt EKS § 122). EKS § 127

kohaselt on Riigikogus esindatud või Riigikogu valimistel osalenud ja vähemalt 2% häältest kogunud

erakonnal õigus saada eraldist riigieelarvest. Põhikohtuasjas kaebuse esitanud erakond küll osales

2023. a Riigikogu valimistel, kuid ei kogunud riigieelarvest eraldise saamiseks vajalikku minimaalset

arvu hääli.

66. Ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohtul puuduvad täielikud andmed teistes EL-i riikides EP

valimistel kergekäelise kandideerimise ärahoidmiseks kasutatavate meetmete kohta, näitab ka üksnes

osaline võrdlus, et paljudes liikmesriikides Eestiga sarnanev kautsjoninõue puudub ja selle asemel

kasutatakse muid meetmeid (nt kohustus esitada kandideerimisel kindel arv hääleõiguslike isikute

toetusallkirju) (vt nt European Parliament. Directorate General for Internal Policies. The European

Elections. EU Legislation, National Provisions and Civic Participation. Study, lk 17; vt ka Euroopa

Nõukogu Veneetsia Komisjoni valimiste hea tava koodeksi selgitused (Explanatory report),

punkti 1.3 kohta). Ka võrdluses nende riikidega, mis EP valimistel kautsjoni rakendavad, on Eestis

nõutav üks kõrgemaid (nt Lätis on kautsjoni suurus 8000 eurot erakonna nimekirja kohta, Iirimaal

1800 eurot erakonna nimekirja kohta ja Hollandis 11 250 eurot erakonna nimekirja kohta).

67. EPVS-is ei ole ette nähtud muid alternatiivseid vahendeid, millega kandideerida sooviv isik või

kandidaatide nimekirja esitada sooviv erakond saaks kautsjoni tasumise asemel tõendada

5-24-5

12(12)

kandideerimissoovi tõsidust (nt toetusallkirjade esitamise võimalus). Kaebaja poolt varasematel EP

valimistel kogutud häälte arv ei ole taganud tema kandidaatide valituks osutumist: Erakond Eestimaa

Rohelised kogus 2014. a EP valimistel 986 häält ja 2019. a EP valimistel 5824 häält. Sellest ei saa

aga järeldada toetuse täielikku puudumist ühiskonnas või kergekäelist kandideerimise soovi. Teisalt

on Vabariigi Valimiskomisjon Riigikohtule esitatud arvamuses möönnud, et kautsjoni eesmärk hoida

ära kergekäelist kandideerimist ei ole täielikult õnnestunud, kuna EP valimistel on olnud

üksikkandidaate, kes vaatamata kautsjoni tasumisele said vaid 48 või 55 häält (vt määruse punkt 31).

68. Kolleegiumi arvates on käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamiseks vajalik

Euroopa Kohtu seisukoht küsimuses, kas ELPH artikli 17 lõike 1 esimest lauset ja artikli 39 lõiget 2

koostoimes artikli 52 lõikega 1 tuleb tõlgendada viisil, et sellega on vastuolus kohustus tasuda EP

valimistel osalemiseks kautsjon, mille suurus on viis kehtestatud kuupalga alammäära iga

registreerimiseks esitatud isiku kohta ja nelikümmend viis kehtestatud kuupalga alammäära erakonna

täisnimekirja kohta. Asjassepuutuvate EL-i õigusaktide tekstist ega Euroopa Kohtu senisest praktikast

ei saa teha üheseid järeldusi käesoleva kohtuasja jaoks. Samuti ei ole Euroopa Kohtu menetluses

nimetatud küsimust puudutavaid eelotsusetaotlusi. Seega ei ole tegemist acte clair või acte éclairé

olukorraga.

69. PSJKS eelotsuse küsimise korda ei reguleeri. Siiski ei ole eelotsuse küsimine ka

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse raames, sh normikontrolli menetluses, välistatud

(vt RKPJKm nr 5-19-29/18, punkt 46).

70. Arvestades eeltoodut ja Euroopa Kohtu praktika puudumist vaidlusaluses küsimuses, peab

kolleegium vajalikuks EL-i toimimise lepingu artikli 267 lõike 1 punktile b ja sama artikli lõikele 3

tuginedes küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Kolleegium peatab kohtuasja menetluse kuni Euroopa

Kohtu lahendi jõustumiseni.

(allkirjastatud digitaalselt)