Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste paketi kohta

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Taimar Peterkop

Riigikantselei

[email protected]

01.12.2024 nr 5-1/66-2

Eesti seisukohad reisidokumentide

digitaliseerimise määruste paketi kohta

Austatud riigisekretär

Siseministeerium esitab Vabariigi Valitsuse istungile heakskiitmiseks Eesti seisukohad

reisidokumentide digitaliseerimise määruste paketi kohta.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Lauri Läänemets

siseminister

Lisad:

1. Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse „Eesti seisukohad reisidokumentide

digitaliseerimise määruste paketi kohta.“ eelnõu;

2. Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse „Eesti seisukohad reisidokumentide

digitaliseerimise määruste paketi kohta.“ eelnõu seletuskiri;

3. Vabariigi Valitsuse protokollilise otsuse „Eesti seisukohad reisidokumentide

digitaliseerimise määruste paketi kohta.“ eelnõu seletuskirja Lisa 1 „Kaasamistabel“.

EELNÕU

VABARIIGI VALITSUS

ISTUNGI PROTOKOLL

Tallinn, Stenbocki maja

. detsember 2024. a nr

Päevakorrapunkt nr …

Eesti seisukohad määruste ettepanekute kohta, mis käsitlevad reisidokumentide

digitaliseerimist

1. Kiita heaks siseministri esitatud seisukohad Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse

ettepaneku kohta, mis käsitleb digitaalse reisirakenduse loomist (COM(2024) 670) ning

nõukogu määruse ettepaneku kohta, mis käsitleb isikutunnistusel põhinevate digitaalsete

reisitunnistuste väljaandmist ja nende tehnilisi standardeid (COM(2024) 671):

1.1. Toetame EL liikmesriikide poolt reisimiseks välja antavate dokumentide ühtsetel

alustel digitaliseerimist ja EL digitaalse reisirakenduse loomist, et hõlbustada reisimist ja

vaba liikumisega seotud asjaajamist. Seejuures peame oluliseks, et digitaalse reisitunnistuse

loomine ja EL digitaalse reisirakenduse kasutamine on kavandatud reisijatele vabatahtliku

võimalusena.

1.2. Peame oluliseks, et ühtsetel alustel loodavate EL digitaalsete reisitunnistuste

regulatsioon tagaks nende turvalisuse ja koostalitusvõime liikmesriikide piirisüsteemidega

ning EL digiidentiteedi kukru lahendustega.

1.3. Peame oluliseks, et liikmesriikidele reisidokumentide digitaliseerimisega seoses

kohustuste seadmisel eraldatakse EL eelarvest nende täitmise toetamiseks ka rahalised

vahendid, sealhulgas EL keskse reisirakendusega liidestamise ja kasutusele võtmisega

seotud kulude katmiseks.

1.4. Peame oluliseks, et EL digitaalse reisitunnistuse väljaandmise rakendamine oleks

liikmesriikides korraldatud ühtselt, vältides liikmesriikides erinevate tehniliste lahenduste

loomise ja ülalpidamise vajadust. Kuni EL digitaalse reisirakenduse valmimiseni peaks

digitaalsete reisitunnistuste väljaandmine olema liikmesriigile vabatahtlik.

1.5. Eesti teeb ettepaneku, et loodav regulatsioon arvestaks ka EL digitaalse reisitunnistuse

kasutamise võimalustega koostöös kolmandate riikidega, sealhulgas võimalusega kasutada

digitaalset reisitunnistust tagasipöördumiseks EL-i kui inimene kaotab reisidokumendi või

see varastatakse.

2. Eesti esindajatel Euroopa Liidu Nõukogu erinevatel tasanditel väljendada ülaltoodud

seisukohti.

3. Riigikantseleil esitada punktis 1 nimetatud eelnõud ja seisukohad Riigikogu juhatusele ning

teha seisukohad teatavaks Eestist valitud Euroopa Parlamendi liikmetele ja Eestist

nimetatud Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee ning Regioonide Komitee liikmetele.

Kristen Michal

Peaminister Taimar Peterkop

Riigisekretär

1

SELETUSKIRI

Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste paketi kohta

Kokkuvõte:

Schengeni ala piiriületuste arv on taastunud COVID-19 pandeemia eelsele ajale ning jätkab

kasvamist ka edaspidi. Seetõttu on piirikontrollipunktidesse tekkimas suurem koormus, mille

leevendamiseks ja kogu protsessi optimeerimiseks on vajalik rakendada digitaalseid

lahendusi füüsiliste reisidokumentide kontrolli asemel. See võimaldab piirikontrolliprotsessi

tõhustada ja oluliselt kiirendada samal ajal tegemata kompromisse turvalisuse ja julgeoleku

valdkonnas.

Euroopa Komisjon esitas kaks määruse ettepanekut, millega luuakse digitaalne

reisirakendus ja reisitunnistus. Digitaalsele reisitunnistusele kantakse samu andmeid, mis on

olemas füüsilise passi või ID-kaardi kiibil (v.a. sõrmejäljed) ning seda saab kasutada keskselt

loodava mobiilirakenduse abil. Keskne rakendus peaks valmima 2030. aastaks.

Eesti toetab reisidokumentide digitaliseerimise algatuste paketti, kuna see aitab hõlbustada

vaba liikumist ja lihtsustada reisimist. Eesti jaoks on oluline algatuse põhimõte, et

reisirakenduse kasutamine jääb inimestele vabatahtlikuks ja rakendust kasutades saab

digitaalse reisidokumendi luua tasuta. Tagatud peab olema kõrgel tasemel turvalisus ning

koosvõimelisus Euroopa Liidu digiidentiteedikukru lahendustega. Kuna EL reisirakendusega

liidestamine ja digitaalse reisitunnistuse väljaandmine eeldab kulusid liikmesriikidele, peab

Eesti oluliseks, et liikmesriikidele oleks selleks eraldatud vahendid EL-i eelarvest. Samuti

oleks oluline, et loodav regulatsioon arvestaks EL digitaalse reisitunnistuse kasutamise

võimalustega koostöös kolmandate riikidega, sealhulgas võimalusega kasutada digitaalset

reisitunnistust tagasipöördumiseks EL-i.

Algatuse rakendamisega kaasneb EL liikmesriikidele Euroopa Komisjoni hinnangul

minimaalne eeldatav riigieelarveline kulu 2 000 000 €. Eesti hinnangul on komisjoni

kuluhinnang ebatäielik ja liikmesriikide tegelikult kulud võivad olla oluliselt suuremad, seda

eelkõige juhul kui liikmesriikidele tekib kohustus digitaalsete reisidokumentide

väljastamiseks enne keskse reisirakenduse valmimist. Eesti seisab läbirääkimistel selle eest,

et saavutada liikmesriikide jaoks võimalikult kulutõhusad lahendused ja täiendav toetus EL

eelarvest.

Pikemas vaates sõltub reisirakenduse kulutõhusus ka sellest, kui laialdaselt inimesed selle

lahenduse kasutusele võtavad ning millised täiendavad kasutusalad antud mobiilsele

rakendusele leitakse. Komisjoni mõjuhinnangu kohaselt on EL liikmesriigil võimalik

digitaalse reisitunnistuse kasutuselevõtu läbi oma kulusid kokku hoida kuni 8% juhul, kui üks

reisija kümnest kasutab digitaalset reisitunnistust ning juhul, kui kasutajate arv on vastavalt

kaheksa kümnest, siis oleks kokkuhoid kuni 63%.

1. SISSEJUHATUS

Euroopa Komisjon esitas 8. oktoobril 2024 reisidokumentide digitaliseerimise paketi, kuhu

kuuluvad kaks määruse ettepanekut: i) Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus digitaalse

reisirakenduse loomise kohta, COM(2024) 670 (edaspidi reisirakenduse määrus) ning ii)

Nõukogu määrus isikutunnistustel põhinevate digitaalsete reisitunnistuste väljaandmise ja

nende tehniliste standardite kohta, COM(2024) 671 (edaspidi digitaalsete reisitunnistuste

määrus). Algatuste üldine eesmärk on muuta Schengeni alale sisenemine ja reisimine

lihtsamaks ning turvalisemaks, leevendada survet piiriületuspunktides, lühendada piiriületuse

ooteaega ning tõsta piirikontrolli üldist turvalisusastet.

2

Digitaalne reisitunnistus1 on digitaalne koopia füüsilise dokumendi kiibile kantud andmetest

(näiteks dokumendi kasutaja üldandmed ja näokujutis). Digitaalse reisitunnistuse loomiseks ja

kasutamiseks arendab eu-LISA2 mobiilirakenduse „EU Digital Travel Application“ (edaspidi

EL digitaalne reisirakendus). EL digitaalse reisirakenduse valmimise tähtajaks on planeeritud

2030. aasta ja see peab ühilduma Euroopa Liidu (edaspidi EL) digiidentiteedikukruga.

Ettepaneku kohaselt on digitaalsete reisitunnistuste kasutamine inimestele vabatahtlik ja tasuta.

EL-i liikmesriike kohustatakse digitaalset reisitunnistust väljastama ning võimaldama sellega

reisimist. Digitaalse reisitunnistustusega piiriületuse rakendamise maksumuseks hindab

Euroopa Komisjon ligikaudu 2 miljonit eurot liikmesriigi kohta.

Määruste pakett on jätkuks Euroopa Komisjoni samateemalisele avalikule konsultatsioonile,

mis toimus vahemikus 5. aprill – 28. juuni 2023 ning tugines 2. juunil 2021 vastu võetud

Euroopa Komisjoni teatisele uue Schengeni strateegia kohta3. Eesti vastas avalikule

konsultatsioonile 28. juunil 2023 andes Euroopa Komisjonile märku, et toetab

reisidokumentide digitaliseerimist reisimise hõlbustamise eesmärgil, kuid peab olema tagatud

nende turvalisus, võltsimatus ning vastavus Rahvusvahelise Tsiviillennunduse Organisatsiooni

(edaspidi ICAO) standarditega ning Euroopa digitaalse identiteedi õigusraamistikuga (eIDAS

määrus). Samuti peaks isik saama kasutada digitaalseid reisitunnistuse naasmiseks koduriiki

juhul, kui olles välismaal on füüsilised dokumendid kas kaotatud või varastatud.

Vabariigi Valitsuse seisukoha kujundamine on vajalik, kuna algatustega kaasneb oluline

majanduslik ja sotsiaalne mõju ning ka mõju riigieelarvele. Kuigi EL määrused on EL

liikmesriikidele otsekohalduvad võib tekkida vajadus siseriiklike valdkondlike õigusaktide

muutmiseks. Esialgse analüüsi tulemusena on mõjutatud õigusaktiks isikut tõendavate

dokumentide seadus ja selle alusel kehtestatud määrused.

Vabariigi Valitsuse otsuse eelnõu ja seletuskirja koostasid Siseministeeriumi EL ja välissuhete

osakond ning piirivalve- ja rändepoliitika osakond ([email protected]). Valdkonna eest

vastutab Siseministeeriumi sisejulgeoleku asekantsler Joosep Kaasik

([email protected]).

2. TAUST

EL kodanike turvaline ning vaba liikumine Schengeni alal on suuresti võimalik tänu ühtsetele

piirikontrollimeetmetele liidu välispiiril. Süstemaatilised kontrollid piiril ja turvalised

reisidokumendid teevad nii EL-i kui ka kolmandate riikide kodanikele seadusliku riiki

sisenemise ja seal viibimise hõlpsamaks. Need tagavad ühtlasi, et tänu isikutuvastamisele säilib

julgeolek, sest julgeolekuriskide avastamiseks tehakse nii dokumentide kontrolli kui ka

päringuid andmebaasides. Suuremahuliste piiriüleste IT-süsteemide kasutuselevõtuga

1 Antud määruste ettepaneku kontekstis tähendab „digitaalne reisitunnistus“ isikutunnistuse või passi kiibile

salvestatud teabel põhinev isiku identiteedi digitaalset esitust, mida on võimalik turvaliselt ja usaldusväärselt

valideerida, kasutades isikutunnistuse või passi välja andnud liikmesriigi asutuse avaliku võtme taristut. 2 Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa

Liidu Amet. 3 Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja Nõukogule „Täielikult toimiva ja vastupidava Schengeni ala loomise

strateegia.

3

lähiaastatel (nt Euroopa reisiinfo ja -lubade süsteem ETIAS; riiki sisenemise ja riigist lahkumise

süsteem EES) ning nende koostalitlusvõime arendamisega4 piiriületus muutub üha enam

digitaliseerituks, tuues endaga kaasa reisijavoogude märkimisväärset suurenemist. Näiteks

2023. aastal registreeriti kokku 593 miljonit piiriületust, millest 65% toimus õhupiiridel, 31%

maismaapiiridel ning 4% merepiiridel5. Antud piiriületuste intensiivsus on võrreldav COVID-

19 pandeemiaeelse ajaga, mil registreeriti kokku 605 miljonit piiriületust 2019. aastal.

Piiriületuste arv jätkab kasvamist ka edaspidi.

Tulenevalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusest (EL) 2017/458, mis käsitleb

andmebaasides tehtava kontrolli tugevdamist Schengeni ala välispiiridel6, on süstemaatiliste

kontrollide teostamine oluliselt pikendanud ootejärjekordi Schengeni ala välispiiridel. Kuna nii

EL-i kui ka kolmandate riikide kodanike (v.a. viisaomanikud) reisidokumente ja / või

sisenemistingimusi ei ole võimalik eelnevalt kontrollida, siis teostatakse see toiming

piirikontrollis füüsilise dokumendi alusel. Asjaolu, et igal aastal siseneb EL-i või lahkub EL-

ist rohkem kui pool miljardit reisijat, koormab EL-i piiriületuspunkte. Välispiiril kontrollide

tegemise eest vastutavate ametiasutuste jaoks on suur piiriületajate arv problemaatiline, samuti

põhjustab see ebamugavusi neid piire iga päev ületavatele reisijatele. Suur reisijate arv ja

vajadus reisijate andmeid käsitsi kontrollida põhjustab raskusi ka vedajatele, kes viivad reisijaid

EL-i territooriumile ja sealt välja ning Schengeni alale ja sealt välja. Lisaks ooteaegadele on

pikenenud ka töötlemisajad reisija kohta (st isikusamasuse kindlakstegemine, reisidokumendi

kontrollimine, andmebaasides päringute tegemine jne) alates sellest, kui on hakatud tegema

süstemaatilisi ja põhjalikke kontrolle, mis on siiski julgeoleku seisukohast ülimalt olulised.

Olukorra leevendamiseks ja piiriületuste tõhususe tõstmiseks on Euroopa Komisjon esitanud

2021. aastal teatise Schengeni ala strateegia kohta7, milles soovitatakse liikuda laiema

digitaliseerimise poole eesmärgiga lihtsustada reisimine ning tõhustada piirikontrolle.

Määruste ettepanekute pakett tõukub Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivist 2004/38/EÜ8,

mis sätestab EL-i kodanike vaba liikumise ja elamise õigust, kasutades isikutunnistust või passi.

Tulenevalt määrustest (EÜ) 2252/20049 ning (EL) 2019/115710 peavad liikmesriikide

väljastatud reisidokumendid sisaldama kasutaja näokujutisega andmekandjat. Antud isikut

tõendavad dokumendid on ühtlasi ICAO vaatest kõrge turvalisusega füüsilised dokumendid,

mis on varustatud kontaktivaba andmekandja ehk kiibiga ning sisaldavad omaniku biograafilisi

4 Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa

Liidu Amet (2019) – „Koostalitlusvõime : ELi IT-süsteemid, mis töötavad koos turvalise Euroopa nimel“ 5 Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti (Frontex) statistika. 6 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 15. märtsi 2017. aasta määrus (EL) 2017/458, millega muudetakse määrust (EL)

2016/399 seoses asjaomastes andmebaasides tehtava kontrolli tugevdamisega välispiiridel. 7 Komisjoni teatis Euroopa Parlamendile ja nõukogule „Täielikult toimiva ja vastupidava Schengeni ala loomise

strateegia“ (COM(2021) 277) 8 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu

kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse

määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ,

73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ 9 Nõukogu määrus (EÜ) nr 2252/2004, 13. detsember 2004, liikmesriikide poolt väljastatud passide ja

reisidokumentide turvaelementide ja biomeetria standardite kohta. 10 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2019/1157, 20. juuni 2019, liidu kodanike isikutunnistuste ning

vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse

suurendamise kohta (EMPs kohaldatav tekst)

4

ja biomeetrilisi andmeid. Alates 2016. aastast on ICAO reisimise hõlbustamiseks tegelenud

reisidokumentide digitaliseerimisega, mille tulemusena on välja töötatud digitaalse

reisitunnistuse standard. Viimane kasutab suuresti samu andmeid, mis on salvestatud füüsiliste

reisidokumentide kiibile, v.a. sõrmejäljed11. Standardile vastavat digitaalset reisitunnistust saab

säilitada turvaliselt, näiteks mobiiltelefonis, kas ühekordseks või mitmeks kasutuseks.

Kasutajad saavad jagada oma digitaalset reisitunnistust enne reisi asjaomaste sidusrühmadega,

nagu piirivalveasutused ja vedajad, kasutades selleks liidest, näiteks mobiiltelefonirakendust.

Viimane mitte ainult muudaks piiriületuse sujuvamaks ja mugavamaks reisijale, vaid tugevdaks

ka EL-i ja Schengeni ala julgeolekut, kuna füüsilisest dokumendikontrollist vabanevat

piirivalveressursi saab suunata võitlusele piiriülese organiseeritud kuritegevusega ja

ebaseadusliku sisserände tõkestamiseks.

Lisaks võimaldab digitaalse reisitunnistuse kasutuselevõtt maandada dokumendipettusega ja -

võltsimisega seotuid riske. Tulenevalt Schengeni piirieeskirjadest12 on piirivalve kohustatud

kontrollima reisidokumentide kiibile salvestatud andmete autentsust ja terviklikkust. Paraku

Schengeni hindamised on näidanud, et suure piiriületuste koormuse olukorras, mil on

julgeoleku ja turvalisuse kaalutlustel oluline vältida suurte inimmasside kontsentreerumist ühte

kohta, võib antud samm jääda vahele aja kokkuhoiu huvides. Sellisel juhul keskenduvad

piirivalveametnikud füüsiliste reisidokumentide turvaelementide käsitsi kontrollimisele, mida

on siiski võimalik võltsida ja / või manipuleerida. Dokumendipettus toetab piiriülest

organiseeritud kuritegevust: näiteks 2023. aastal avastasid liikmesriikide õiguskaitseasutused

üle 17 000 petturi, kelle valduses ja kasutuses oli hinnanguliselt üle 22 000 võltsitud või pettuse

teel omandatud dokumenti13.

ICAO standarditele vastava digitaalse reisitunnistuse lahenduse testimiseks on Soome,

Horvaatia ning Holland käivitanud EL-i rahastatud katseprojekte, mis keskendusid välispiiri

ületustele. Pilootprojektid osutusid edukaks, võimaldades piirivalveasutustel teha reisijate poolt

enne reisi esitatud reisidokumentides sisalduvate digitaalsete andmete põhjal kontrolle

eelnevalt ja uuel viisil. Seeläbi on loodava digitaalse reisitunnistuse lahendus mitte ainult

praktiliselt rakendatav, vaid võimaldab parandada piirikontrolli ja -ületuse kitsaskohti.

3. MÄÄRUSTE EELNÕUDE MENETLUSE HETKESEIS

3.1. Määruste eelnõude õiguslik alus: Reisirakenduse määruse ettepanek tugineb ELTL

artiklile 77 lõikele 2 punktidele b ja d14 (kvalifitseeritud häälteenamusega vastuvõtmine,

subsidiaarsuskontrolli tähtaeg 3.02.2025). Digitaalsete reisitunnistuste määruse ettepanek

tugineb ELTL artiklile 77 lõikele 3, mis näeb ette seadusandlikku erimenetlust (ühehäälsus,

subsidiaarsuskontrolli tähtaeg 6.12.2024).

11 ICAO (2020) – Guiding Core Principles for the Development of Digital Travel Credential (DTC) ning Machine

Readable Travel Documents, Technical Raport. 12 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/399, 9. märts 2016, mis käsitleb isikute üle piiri liikumist

reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) artikkel 8 lõiked 2 ja 3. 13 Frontex (2023) – „European Union Document Fraud, Risk Analysis for 2023“ lk 20-23. 14 Euroopa Liidu toimimise lepingu konsolideeritud versioon.

5

3.2. Menetluse käik: Määruste pakett on loogiline jätk samasisulisele avalikule

konsultatsioonile, mis toimus vahemikus 5. aprill kuni 28. juuni 2023, mis omakorda tugines 2.

juunil 2021 vastu võetud Euroopa Komisjoni teatisele uue Schengeni strateegia kohta.

Euroopa Komisjon esitas 8. oktoobril 2024 määruste eelnõude paketi koos mõjuhinnanguga15.

Euroopa Komisjon tutvustab esmakordselt määruste paketti EL Nõukogu piiriküsimuste (ingl.

k. Frontiers) töörühmas 22. novembril 2024, sisulised arutelud jätkuvad aga samas töörühmas

eeldatavasti 2025. aasta alguses.

4. MÄÄRUSTE EELNÕUDE SISU JA VÕRDLEV ANALÜÜS

Reisirakenduse määruse ettepaneku eesmärk on i) kehtestada digitaalsete reisitunnistuste

ühtne standard ja luua EL digitaalne reisirakendus nende kasutamiseks, ii) võimaldada inimestel

kasutada digitaalset reisitunnistust väliste õhu-, maismaa- ja merepiiride ületamiseks, tuginedes

EL-i ühtsele tehnilisele lahendusele, ning iii) võimaldada piirivalveasutustel teha

reisitunnistuse alusel kontrolle, et vähendada piirikontrolli kitsaskohti ja piiripunktides kuluvat

aega. Määruse ettepanek on kooskõlas digitaalsete viisade määrusega (EL) 2023/2667, Euroopa

reisiinfo ja -lubade süsteemi (ETIAS) määrusega (EL) 2018/1240, riiki sisenemise ja riigist

lahkumise süsteemi (EES) määrusega (EL) 2017/2226 ning hetkel menetluses oleva reisijate

eelteabe määruse ettepanekuga, mille alusel kogutakse lennureisijate dokumentide andmeid

automatiseeritult. Laiemas vaates toetab reisirakenduse määruse ettepanek Euroopa 2030

digieesmärkide saavutamist, mille raames soovitakse suurendada digiidentiteedi kasutavate

kodanike osakaalu 80%-ni16. Samuti täidab määruse ettepanek Euroopa digiõiguste ja -

kohustuste deklaratsiooni17, mille alusel EL-is elavad inimesed peaks saama kasutada

juurdepääsetavat, vabatahtlikku, turvalist ja usaldusväärset digiidentiteeti. Sama kajastub ka

Euroopa Komisjoni 2023. aasta tööprogrammis18, kus kirjeldati vajadust kehtestada digitaalsete

reisitunnistuste ühtne standard, sest see: i) väldiks killustumist; ii) tagaks liidu väärtuste

järgimise ning iii) tagaks, et kõik liidu kodanikud saavad kasu digitaalsetest reisitunnistustest.

See võimaldaks liidul kujundada edusamme üleilmsete standardite vallas ning edendada nii

oma majandushuve kui ka tehnoloogilist strateegilist autonoomiat.

Käesoleva määruse ettepanekuga muudetakse järgmisi määrusi:

 Nõukogu määrus (EÜ) nr 2252/2004, 13. detsember 2004, liikmesriikide poolt

väljastatud passide ja reisidokumentide turvaelementide ja biomeetria standardite kohta

– muudetakse reisirakenduse määruse ettepaneku artikliga 12, kehtestades digitaalsete

reisitunnistuste tehniline standard ning võimalused tunnistuse taotlemiseks.

 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/399, 9. märts 2016, mis käsitleb

isikute üle piiri liikumist reguleerivaid liidu eeskirju (Schengeni piirieeskirjad) –

muudetakse reisirakenduse määruse ettepaneku artikliga 13, lisades mõisted „digitaalne

reisitunnistus“, „EL digitaalne reisirakendus“, „piiriületuste eelkontroll“ ning

15 Mõjuhinnang reisirakenduse määruse ettepanekule, SWD(2024) 670; mõjuhinnang digitaalsete reisitunnistuste

määrusele, SWD(2024) 671; ning määruste paketti kokkuvõttev analüüs SWD(2024) 672. 16 Euroopa digikümnend: 2030. aasta digieesmärgid. 17 Euroopa deklaratsioon digiõiguste ja -põhimõtete kohta digikümnendiks. 18 Euroopa Komisjoni 2023. aasta tööprogramm, jaotus „Digiajastule vastav Euroopa“.

6

„eelvalideerimine“. Samuti muudetakse Schengeni piirieeskirjade artiklit 8 viisil, mis

käsitleb digitaalsest reisitunnistustest tulenevaid muudatusi piirikontrolli protseduuris.

 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2018/1726, 14. november 2018, mis

käsitleb Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide

Operatiivjuhtimise Euroopa Liidu Ametit (eu-LISA) – muudetakse reisirakenduse

määruse ettepaneku artikliga 14, lisades EL digitaalse reisirakendusega ja selle

haldamisega seotud ülesanded.

Määruse ettepaneku sisulised sätted:

Artiklites 1 - 3 sätestatakse EL digitaalse reisirakenduse loomine, selle sisu ja kohaldamisala

ning piiritletakse kasutatavaid mõisteid. Samuti sätestatakse EL-i digitaalse reisirakenduse

üldine struktuur, sealhulgas selle iga tehnilise komponendi eesmärk.

Artiklis 4 sätestatakse üldised normid digitaalsete reisitunnistuste loomise ja kasutamise kohta

EL-i digitaalses reisirakenduses, sealhulgas võimaluse kohta kasutada varem loodud

digitaalseid reisitunnistusi, mida saab salvestada isiku EL-i digiidentiteedikukrusse.

Artiklis 5 sätestatakse reisiandmed, mida reisijad saavad piirivalveasutusele EL-i digitaalse

reisirakenduse kaudu esitada. Nendeks on isikuandmed, kavandatav saabumis- ja

lahkumiskuupäev ning liikmesriik, kelle kaudu toimub piiriületus. Lisaks digitaalsele

reisitunnistusele on vaja andmeid, mis toetavad piiril tehtavat kontrolli ja eelvalideerimist nagu

näiteks lennu, laeva või sõiduki registreerimisnumber või dokumendid, mis tõendavad reisimise

eesmärki ja tingimusi (kolmandate riikide kodanike puhul).

Artiklis 6 sätestatakse eeskirjad, mis käsitlevad reisiandmete edastamist vastutavatele

piirivalveasutustele, ning kord, mille alusel liikmesriigid määravad vastutavad asutused ja

teatavad nendest eu-LISA’t.

Artiklis 7 sätestatakse isikuandmete töötlemise eeskirjad ning vastutava ja volitatud töötleja

rollid EL-i digitaalse reisirakenduse kaudu esitatud isikuandmete töötlemisel. Asutuse andmed

edastatakse Euroopa Komisjonile ning eu-LISA’le.

Artiklis 8 sätestatakse EL-i digitaalse reisirakenduse väljatöötamise, käitamise ja haldamise

eeskirjad ning nendega seotud eu-LISA kohustused, milleks on komponentide väljatöötamine,

käivitamise testimine koostöös liikmesriikidega, statistiliste andmete kogumine, rakenduse

operatiivjuhtimine ning selle turvalisuse tagamine.

Artiklis 9 sätestatakse liikmesriikide kohustus tagada, et nad saavad vastu võtta EL-i digitaalse

reisirakenduse kaudu esitatud andmeid, kindlustada ühenduse turvalisus ning võimaldada

piirivalve töötajatele juurdepääs süsteemile.

7

Artiklis 10 sätestatakse teabekampaania, et teavitada üldsust digitaalsetest reisitunnistustest ja

EL-i digitaalse reisirakenduse kasutamisest. Teabekampaaniat viivad läbi Euroopa Komisjon,

Frontex ning riiklikud piirivalveasutused.

Artiklis 11 sätestatakse eeskirjad kulude kohta, mida eu-LISA ja liikmesriigid kannavad seoses

artiklitest 8 ja 9 tulenevate kohustustega. Eu-LISA kulud seoses süsteemi väljatöötamisega

hüvitatakse EL-i üldeelarvest, liikmesriigid katavad süsteemi halduskulud oma riigieelarvetest.

Artiklid 12 - 14 sisaldavad muudatusi määrustesse (EÜ) nr 2252/2004, (EL) 2016/399 ning

(EL) 2018/1726 tulenevalt digitaalse reisitunnistuse kehtestamisest.

Artiklid 15–20 sisaldavad määruse lõppsätteid, mis käsitlevad rakendusaktide vastuvõtmist,

järelevalvet, hindamist ning teavet jõustumise ja kohaldamise kohta.

Digitaalsete reisitunnistuste määruse ettepaneku eesmärk on hõlbustada liidu kodanike vaba

liikumise õiguse kasutamist turvalises keskkonnas, andes neile autentsed digitaalsed

reisitunnistused, mis põhinevad neile liikmesriikide poolt välja antud isikutunnistustel. Antud

määruse ettepanekuga ei tehta muudatusi teistes EL-i õigusaktides, vaid sätestatakse tehnilised

standardid digitaalse reisitunnistuste ja nende väljaandmise kohta.

Digitaalsete reisitunnistuste määruse ettepanek tugineb Euroopa Parlamendi ja nõukogu

määruses (EL) 2019/115719 sätestatud isikutunnistusi käsitlevatele EL-i tasandi normidele ning

on nendega kooskõlas (määrus (EL) 2019/1157 on alates 24. juulist 2024 muutmisel ning juba

on esitatud uue määruse eelnõu COM(2024) 316). Samuti on määruse ettepanek kooskõlas

direktiiviga 2004/38/EÜ20, mis käsitleb EL kodanike õigust liikuda ja elada vabalt EL-i

liikmesriikide territooriumil. Esitatud digitaalsete reisitunnistuste määruse ettepanek ei muuda

eelmainitud direktiivi, vaid aitab kaasa selles sätestatud EL-i kodanike õiguste paremaks

realiseerumiseks, sisuliselt hõlbustades vaba liikumist.

Laiemas vaates on digitaalsete reisitunnistuste määruse ettepanek toetamas Euroopa Komisjoni

2020. aasta strateegia „Digitaalne Euroopa“ elluviimist, mille eesmärk on lihtsustada

tehnoloogiate abiga inimeste igapäevaelu. Algatusega toetatakse nii Euroopa digikümnendi

digikompassi, millest osa edendab avalike teenuste digitaliseerimist, kui ka eelmainitud

Euroopa digiõiguste ja -kohustuste deklaratsioonis sätestatud kohustusi.

Määruse ettepaneku sisulised sätted:

19 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2019/1157, 20. juuni 2019, liidu kodanike isikutunnistuste ning

vaba liikumise õigust kasutavatele liidu kodanikele ja nende pereliikmetele väljaantavate elamislubade turvalisuse

suurendamise kohta. 20 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2004/38/EÜ, 29. aprill 2004, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja

nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust

(EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ,

75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜEMPs kohaldatav tekst.

8

Artiklites 1 – 2 sätestatakse määruse ettepaneku kohaldamisala ning materiaalõiguse norm

digitaalsete reisitunnistuste loomise kohta, mis põhinevad liikmesriikide väljastatud

isikutunnistustel. Uue isikutunnistuse väljaandmisel peaksid liikmesriigid andma taotlejale

nende taotluse korral koos füüsilise dokumendiga ka digitaalse reisitunnistuse. Isikutunnistuse

omanikel peaks olema võimalik taotleda digitaalset reisitunnistust ka hilisemas etapis. Lisaks

peaks isikutunnistuse omanikel olema võimalus luua isikutunnistusel põhinev digitaalne

reisitunnistus ka ise. See peaks olema võimaldatud kaugsidevahendite abil, näiteks kasutades

mobiiltelefoni ja mobiilirakendust lugedes isikutunnistuse kontaktivaba kiipi.

Enne digitaalse reisitunnistuse loomist peaksid liikmesriigid kehtestama süsteemi

isikutunnistuse kiibi autentsuse ja tervikluse kinnitamiseks ning digitaalse reisitunnistuse

loomist sooviva isiku näokujutise võrdlemiseks kiibile salvestatud näokujutisega. Selle

eesmärk on tagada, et digitaalse reisitunnistuse loob isik, kellele isikutunnistus välja anti.

Digitaalse reisitunnistuse loomiseks peaks isikutunnistuse omanikel olema võimalik kasutada

EL-i digitaalset reisirakendust, mis toetab isikutunnistustel põhinevate digitaalsete

reisitunnistuste loomist, kuna need kasutavad samu tehnilisi standardeid nagu passidel

põhinevad digitaalsed reisitunnistused. Samuti peab inimestel olema võimalus salvestada see

Euroopa digiidentiteedikukrusse.

Artiklis 3 sätestatakse liikmesriigi kohustus määrata määruse rakendamiseks riiklikud

kontaktpunktid.

Artiklis 4 sätestatakse, et lisaks üldisele EL-i andmekaitseõigusele kohaldatakse lisaks

isikuandmete töötlemise suhtes isikutunnistusi käsitleva määruse ettepanekust tulenevat

konkreetset andmekaitseraamistikku. Kuna kavandatavad digitaalsed reisitunnistused

kasutavad samu andmeid (v.a. sõrmejäljed), mis füüsilised isikutunnistused, siis eraldi

andmekaitseraamistiku loomine antud määruse ettepaneku raames ei ole vajalik.

Artikkel 5 volitab Euroopa Komisjoni võtta vastu vajalikud tehnilised kirjeldused, menetlused

ja nõuded isikutunnistuste alusel välja antud digitaalsete reisitunnistuste kohta, sealhulgas: i)

andmeskeem ja vorming; ii) väljaandmise ja avalikustamise protsess; iii) kehtivus; iv)

usaldusmudel; v) autentimine ja valideerimine ning vi) kehtetuks tunnistamine. Need tehnilised

kirjeldused põhinevad ICAO rahvusvahelistel standarditel ning võimaldavad digitaalse

reisitunnistuse salvestamist Euroopa digiidentiteedikukrusse.

Artikkel 6 kirjeldab komitee loomist, mille eesmärk on abistada Euroopa Komisjoni määruse

rakendamisel.

Artikkel 7 sätestab Euroopa Komisjoni läbiviidava määruse hindamise protseduure ja ajakava.

Määrust hinnatakse iga 5 aasta tagant.

Artikkel 8 sisaldab määruse lõppsätteid, mis käsitlevad määruse ettepaneku jõustumist ja

kohaldamist reguleerivaid norme. Liikmesriigid on kohustatud alustama isikutunnistusel

9

põhinevate digitaalsete reisitunnistuste väljaandmist muul viisil kui EL-i digitaalse

reisirakenduse abil 12 kuud pärast artiklis 5 osutatud vajalike tehniliste kirjelduste

vastuvõtmist. Isikutunnistusel põhinevate digitaalsete reisitunnistuste loomine EL-i digitaalse

reisirakenduse abil saab võimalikuks hilisemas etapis ja alles pärast seda, kui komisjon on vastu

võtnud artiklis 2 osutatud rakendusakti. Eestile tooks antud artikkel olemasolevas sõnastuses

täiendavaid kulusid ning vajaduse luua alguses riiklik mobiilirakendus, mis seejärel

liidestatakse loodava digitaalse reisirakendusega.

5. MÄÄRUSTE EELNÕUDE VASTAVUS PÄDEVUSE ANDMISE, SUBSIDIAARSUSE

JA PROPORTSIONAALSUSE PÕHIMÕTETELE

5.1. Õiguslik alus

Reisirakenduse määruse ettepaneku pädevus tugineb ELTL artiklile 77 lõikele 2 punktidele

b ja d. ELTL artikkel 77 lõige 2 punkt b annab EL-ile pädevuse töötada välja meetmeid, mis

käsitlevad välispiire ületavate isikute suhtes teostatavat kontrolli. Sama artikli punkt d annab

EL-ile volituse võtta vastu meetmeid, mis on vajalikud välispiiri integreeritud

piirivalvesüsteemi väljatöötamiseks.

Seda toetab ka Euroopa Kohtu lahend asjas C-291/12 (Michael Schwarz vs Stadt Bochum), kui

hinnati passide ja reisidokumentide määrusest (EÜ) nr 2252/2004 tulenevat õiguslikku alust

passide muutmiseks. Kohus oli seisukohal, et kuna välispiiridel toimuva kontrolli jaoks peavad

nii kolmandate riikide kodanikud kui ka EL-i kodanikud esitama isiku tuvastamiseks

dokumendi, on passe käsitleva ELi määruse vastuvõtmine Euroopa Ühenduse lepingu artikli 62

lõike 2 punkti a alusel (mis on EL-i toimimise lepingu artikli 77 lõike 2 punkti b eelkäija)

nõuetekohane.

Digitaalsete reisitunnistuste määruse ettepaneku pädevus tugineb ELTL artiklile 77 lõikele

3, mis annab liidule pädevuse võtta vastu sätteid passide, isikutunnistuste, elamislubade või

muude dokumentide kohta eesmärgiga hõlbustada ELTL artikli 20 lõike 2 punktis a tagatud

õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriigi territooriumil. ELTL artiklis 77 lõikega 3 on ette

nähtud seadusandlik erimenetlus ehk kehtib EL Nõukogu ühehäälsuse nõue pärast

konsulteerimist Euroopa Parlamendiga.

Eesti hinnangul on mõlema eelnõu puhul valitud kohane õiguslik alus.

5.2. Subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtted

Tulenevalt ELL artiklist 5 lõikest 321 võtab EL nendes valdkondades, mis ei kuulu liidu

ainupädevusse, kasutusele meetmeid ainult niisuguses ulatuses, mil liikmesriigid ei suuda ise

riigi, piirkonna või kohaliku tasandi puhul saavutada meetmega kavandatud eesmärke.

Praegune EL-i õigusraamistik ei võimalda kasutada digitaalseid lahendusi selleks, et

reisidokumentide ehtsust ja terviklust piiriületuse jaoks kaugsidevahendite abil kontrollida.

Kuna piiriületuste arv on taastunud COVID-19 pandeemiaeelsele tasemele ning jätkab

21 Euroopa Liidu lepingu konsolideeritud versioon.

10

kasvamist ka tulevikus, on vajalik rakendada digitaalseid lahendusi, et optimeerida

piirikontrolli läbimise protsessi, tagades reisijate ja vedajate mugavus, kuid samal ajal säilitades

kõrgeid julgeolekustandardeid. . Digitaalsete lahenduste, st digitaalse reisitunnistuste ja vastava

rakenduse laiem kasutuselevõtt eeldab, et see on tehtud samal viisil ning samal ajal üle terve

EL-i, lähtudes ühtsetest nõuetest ja eeskirjadest – see võimaldab tagada reisitunnistuste

vastastikust tunnustamist liikmesriikide vahel. Kuigi liikmesriike julgustatakse töötama välja

ja kasutada omi riiklike lahendusi, on maksimaalse tulemuse saavutamiseks üle terve EL-i

luuka keskne rakendus, vältimaks olukorda, kus osad liikmesriigid kasutavad digitaalseid

lahendusi ja osad mitte. Kuna liikmesriigid ei saa ise kehtestada EL-i tasandil reguleeritud

isikutunnistustel põhinevate digitaalsete reisitunnistuste jaoks ühtset vormi, ei ole neil seetõttu

ka võimalik hõlbustada piiriülest liikuvust iseseisvalt. Seetõttu on EL-i tasandi meede

põhjendatud, kuna vastaval juhul ei ole võimalik tagada digitaalsete lahenduste ühtsust ja

turvalisust.

Lisaks saab vajalikke muudatusi Schengeni acquis’ asjakohastes osades, suuresti Schengeni

piirieeskirjades ja passe käsitlevas määruses, teha ainuüksi EL-i tasandil. Seetõttu on määruste

ettepanekud vastavuses subsidiaarsuse põhimõttega.

Tulenevalt ELL artiklist 5 lõikest 4 peavad kavandatud meetmete laad ja tugevus olema

vastavuses tuvastatud probleemiga ehk järgima proportsionaalsuse põhimõtet. Piiriületuse

tõhustamise ja operatiivsuse tõstmiseks ning suurest koormusest tingitud probleemide

lahendamiseks on vajalik rakendada EL-i tasandi seadusandlikke meetmeid, mis annaks

liikmesriikidele ühtselt mõistetavaid, keskselt arendatuid ja toimivaid digitaalseid lahendusi

piirikontrollide optimeerimiseks tegemata kompromisse turvalisuse ja julgeoleku tagamises.

Käesoleva määruste ettepanekute paketiga nähakse ette füüsilistel reisidokumentidel

põhinevata digitaalsete reisitunnistusete kasutuselevõtt, mida reisijad saaks soovi ja vajaduse

korral kasutada piiri ületamiseks. Digitaalse reisitunnistuse kasutamise otsuse langetamine

jääks kodanikule, kellel säilib võimalus endiselt kasutada füüsilisi reisidokumente.

Liikmesriikidele seevastu kehtestatakse kohustus digitaalse reisitunnistuse kasutuse

võimaldamist Schengeni ala välispiiride ületamiseks kõigis liikmesriikides tehnilise lahenduse

rakendamise hetkest. Suurem harmoniseerimine ning keskse digitaalse lahenduse pakkumine

lahendab reisijate arvu suurenemisest tulenevaid liikmesriikide probleeme, tagades samal ajal

kõrgemal või kõrgel tasemel turvalisuse ning suurendab mugavust üksikreisijate jaoks. Kuigi

algatus nõuab regulatiivset ja tehnilist sekkumist, on see eesmärkide saavutamiseks

möödapääsmatult vajalik ehk on vastavuses proportsionaalsuse põhimõttega.

6. ESIALGNE MÕJUDE ANALÜÜS

6.1. Sotsiaalne mõju

Algatuse peamine eesmärk on muuta Schengeni ala välispiiri ületamine kiiremaks ja

sujuvamaks ning lühendada piiriületuseks kuluvat ooteaega, mistõttu omab algatus positiivset

sotsiaalset mõju. Algatuse sihtrühmaks võivad olla kõik Eesti elanikud, kes soovivad reisida

11

kolmandatesse riikidesse ning kolmandate riikide ja EL kodanikud, kes Eesti piiripunktides

Schengeni ala välispiiri ületavad. Eestis elab 2024. aasta 1. jaanuari seisuga 1 366 491 inimest22.

Politsei- ja Piirivalveameti (edaspidi PPA) statistika kohaselt23 on ajavahemikul 1.01.2024-

31.10.2024 Eesti piiripunktide kaudu Schengeni ala välispiiri ületanud 1 532 293 inimest.

Algatus ei too inimestele kaasa digitaalse reisitunnistuse kasutamise kohustust, see on inimesele

vabatahtlik ja ka edaspidi jääb alles võimalus kasutada reisimiseks füüsilist dokumenti.

Digitaalse reisitunnistuse kasutamine eeldab mobiilirakenduse allalaadimise võimekust ja ning

kastaudes EL-i keskset digitaalset reisirakendust on see inimese jaoks tasuta. Inimesed on

tänapäeval harjunud oma igapäevaelus kasutama erinevaid mobiilirakendusi, mistõttu ei

valmista digitaalse reisitunnistuse loomine ja kasutamine mobiilirakenduse vahendusel raskusi

neile, kes seda kasutada otsustavad.

Lisaks lihtsustab digitaalse reisitunnistuse omamine automaatse piirikontrolli süsteemi ehk

ABC väravate läbimist, mis on Eestis kasutusel alates 2020. aastast. Tänane protsess osutub

sageli reisijatele liialt keerukaks ning statistiliselt ei õnnestu ABC värava kasutamine igal 13-

ndal24 piiriületajal, mistõttu kasutab ABC väravaid vaid 56 %25 ABC väravate kasutamise

subjektidest26. Kui täna tuleb füüsiline reisidokument avada isikuandmete lehelt, asetada see

dokumendi kontrolliks seadmele selliselt, et dokumendi foto jääb klaasiga alale, hoida

dokumendi kontrolli teostamise ajal käsi passi peal ja vaadata väraval paikneva ekraani suunas,

siis digitaalse reisidokumendi puhul piisab vaid suletud passi asetamisest seadmele. EL

liikmesriikide digitaalse reisitunnistuse pilootprojekti käigus selgus, et ABC värava läbimise

protsess kiireneb 7 sekundi võrra ja kogu piiriületuse protsess võtab aega ca 9 sekundit.

Seega, kuigi algatus soosib digiteadlikku sihtrühma, võib see siiski avaldada positiivset mõju

ka neile, kes otsustavad jätkata füüsilise dokumendi kasutamist reisimisel, kuna digitaalsete

reisitunnistuste kasutajate abil lühenevad üldised piiriületuse ootejärjekorrad.

Eeltoodust tulenevalt ei too muudatus sihtrühmale kaasa uusi kohustusi ega kohanemisraskusi.

Täiendavalt võib digitaalsete reisitunnistuste kasutuselevõtt tuua inimestele positiivset mõju ka

muudes valdkondades, kus seda otsustatakse rakendada. Näiteks isikusamasuse kontrollimisel,

elukoha registreerimisel elamisõiguse saamiseks teises EL liikmesriigis või majutusasutusse

saabumise eelne online check-in tegemine.

Kuigi uudse tehnoloogia ja digitaalsete reisitunnistuste kasutuselevõtuga võivad kaasneda

riskid, mida füüsiliste dokumentide puhul ei esine, näiteks selle kasutamise sõltuvus interneti

olemasolust või mobiiltelefoni kasutamise võimalusest, on siiski algatusega kaasneva

võimaliku ebasoovitava mõju kaasnemise risk väike, sest digitaalse reisitunnistuse kasutamine

on vabatahtlik ja piirikontroll eeldab ka füüsilise dokumendi olemasolu ja kaasas kandmist.

22 Statistikaamet 2024. Rahvaarv. 23 PPA statistika 7.11.2024 seisuga. 24 PPA statistika 7.11.2024 seisuga august-oktoober 2024 perioodi kohta. 25 PPA statistika 7.11.2024 seisuga 01.01.2024-31.10.2024 perioodi kohta. 26 ABC värava kasutamine on võimaldatud biomeetrilist reisidokumenti omavatele isikutele, kelle osas ei

kohaldata põhjalikku taustakontrolli (al. 12 aasta vanused EL kodanikud ja Eesti elamisloaga isikud).

12

Lisaks on olulised andmekaitse ja turvalisuse küsimused. Autentsuse ja terviklikkuse osas peab

digitaalne reisitunnistus olema vähemalt sama turvaline kui füüsiline reisidokument ja selle

kasutusele võtmisega kaasnevad võimalikud riskid ja turvalisusküsimused tuleb maandada

küberturvalisuse meetmete, kaasaegsete infotehnoloogiliste lahenduste ja ühtsete

rahvusvaheliste standardite kehtestamise abil.

Isikuandmete töötlemisel lähtutakse EL üldisest andmekaitse õigusraamistikust ja

isikutunnistusi käsitleva määruse ettepaneku27 andmekaitse sätetest. Isikuandmete töötlemise

alused, ulatus ja eesmärk ei muutu, sest digitaalsete reisitunnistustuste loomise ja kasutamise

puhul töödeldakse samu isikuandmeid ja samadel eesmärkidel kui füüsiliste dokumentide

väljaandmise ja nendega reisimise puhul. Eriliigiliste isikuandmete töötlemine on digitaalse

isikutunnistuse puhul isegi rohkem piiratud, kuna digitaalsed isikutunnistused ei sisalda

sõrmejäljeandmeid. Digitaalse reisitunnistusega seotud andmeid tohib piirivalveasutus säilitada

vaid ajutiselt ja on kohustatud andmed kustutama peale digitaalse reisitunnistusega piiriületuse

toimumist. Täiendavalt annab digitaalse reisitunnistuse kasutaja andmete edastamisel

piirivalveasutusele ka oma nõusoleku tema andmete töötlemiseks. Digitaalse reisitunnistusega

seonduvaid andmeid ei säilitata keskselt ja algatusega ei looda EL ülest keskset andmekogu.

Iga inimene saab oma digitaalse reisitunnistuse säilitada lokaalselt oma mobiiliseadmes.

6.2. Mõju majandusele

Algatus võib mõjutada turismiettevõtjaid, veoettevõtjaid ja dokumentide tootmise ning

infotehnoloogia ettevõtjaid. Mõju ei pruugi olla suur, kuid on positiivne ja ei too neile kaasa

otseseid kohustusi.

Digitaalse reisitunnistuse väljaandmine ei mõjuta otseselt füüsiliste dokumentide tootmist, kuid

mõjutab dokumentide väljaandmise protsessi laiemalt, mistõttu võib tekkida vajadus teatavate

muudatuste tegemiseks kehtivates dokumentide tootmise ja sellega seotud teenuste

lepingutingimustes. Kuna sellisel juhul on tegemist lepinguväliste töödega, siis võib ettevõtja

vastavalt lepingutingimustele selle eest ette näha täiendavad vahendid, mis toob ettevõtjale tulu.

Digitaalse reisitunnistuse kasutuselevõtt eeldab mobiilirakenduse ja andmevahetusvõimekuse

loomist, millele saavad oma panuse anda infotehnoloogia ettevõtjad. Riikide tavapärase

praktika kohaselt hangitakse vajalikud tarkvaraarendused eraettevõtjatelt riigihangete raames,

mis mõjutab positiivselt infotehnoloogia ettevõtjate käivet.

Veoettevõtjatel on EL ja siseriikliku õiguse kohaselt ülesanne koguda ja edastada piirikontrollile

reisijate andmeid ning kontrollida dokumenti. Digitaalsete reisitunnistuste kasutuselevõtt tõstab

tõenäoliselt lennuettevõtjate poolt kogutavate ja edastavate andmete kvaliteeti ja mõjub

positiivselt tööprotsessidele. Komisjoni mõjuhinnangu kohaselt ei oma aga algatus tehnilisest

vaatest lennuettevõtjate suurt mõju, sest lennule registreerimine ja pardaleminek toimub

lähtuvalt antud valdkonna tehnilistest standarditest ja spetsiaalse tarkvara kaudu, mida käesolev

algatus ei mõjuta. Avaliku konsultatsiooni käigus rõhutasid Rahvusvahelise Lennutranspordi

27 COM(2024) 316 final

13

Ühenduse esindajad digitaalse reisitunnistuse standardi ja lennuettevõtjatele kohalduvate

standardite koostalitusvõime tähtsust. Lennuettevõtjad võiksid oma süsteemides luua

võimaluse näiteks reisidokumendi kiibilt või masinloetavalt alalt andmete lugemiseks. Seega

võib käesoleva algatuse vabatahtlik rakendamine koosmõjus teiste EL reisivaldkonna

regulatsioonidega veoettevõtjatele kaasa tuua positiivse mõju.

Algatusel võib olla kaudne mõju majandusele ja turismile, kuna võimaldab kiiremat ja

mugavamat piiriületust nii äri- kui turismireiside puhul.

6.3. Mõju riigiasutustele ning riigieelarvele

Algatuse rakendamine toob EL liikmesriikidele kaasa teatava positiivse mõju, kuid ka

kohustused, kulud ja töökorralduslike protsesside muutmisvajaduse.

Peamised algatuste rakendamisega seotud asutused on:

- Politsei- ja Piirivalveamet (edaspid PPA), kes vastutab dokumentide väljaandmise ja

piirihalduse eest,

- Välisministeerium, kes vastutab diplomaatiliste dokumentide väljaandmise ja

reisidokumentide tunnustamise eest ning

- Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskus (edaspidi SMIT), kuna algatus

toob kaasa infotehnoloogilised arendusvajadused.

Algatus rakendub kahes etapis:

1) Esmalt tekib EL liikmesriigil kohustus anda oma kodanikule tema taotluse korral välja

digitaalne reisitunnistus. Digitaalset reisitunnistust peab inimene saama taotleda nii koos

füüsilise dokumendi taotlusega, kui ka hiljem, kui tal selleks vajadus tekib. Vastav kohustus

tekib EL liikmesriikidel 12 kuu möödumisel Komisjoni rakendusakti vastuvõtmisest. Digitaalse

reisitunnistuse välja andmise eelduseks on vastava tehnilise võimekuse ja lahenduse loomine,

sh mobiilirakenduse arendamine, mis sisaldab endas vähemalt dokumendi ja selle kiibi

autentsuse kontrolli, dokumendi kiibilt andmete lugemise võimekust, taotleja näokujutise

võrdlemist kiibile salvestatud näokujutisega, kui digitaalne reisitunnistus luuakse kaugteel, ja

digitaalse reisitunnistuse autentimist ja valideerimist. Lisaks peab digitaalne reisitunnistus

olema sellises vormingus, mis võimaldab neid säilitada Euroopa digiidentiteedikukrus.

Esimeses etapis ei teki EL liikmesriigile kohustust võimaldada digitaalse reisitunnistuse

kasutamist Schengeni ala välispiiri ületamisel, kuid EL liikmesriik võib seda vabatahtlikus

korras võimaldada. Selles etapis tekib liikmesriigil mitmeid kohustusi, mis ei ole algatuse

eelarveliste vahenditega kaetud ja tuleb EL liikmesriigil katta oma vahenditest. Esimese etapi

tulemusena annab EL liikmesriik välja digitaalseid reisitunnistusi, mida inimesed ei saa

kasutada, mis tekitab küsitavusi seatava kohustuse otstarbekuse osas.

2) Teises etapis tekib EL liikmesriigil kohustus võimaldada digitaalse reisitunnistuse loomine

ELi digitaalse reisirakenduse abil kaugteel ja võimaldada selle kasutamine Schengeni ala

välispiiri ületamisel. Ka selle lahenduse puhul peab EL liikmesriik vajaliku tarkvaralahenduse

konfigureerimise kaudu tagama dokumendi ja selle kiibi autentsuse kontrolli, dokumendi kiibilt

14

andmete lugemise võimekuse, taotleja näokujutise võrdlemise kiibile salvestatud

näokujutisega, ja võimaldama digitaalse reisitunnistuse autentimist ja valideerimist.

Teise etapi rakendamise tähtaeg määratakse Komisjoni rakendusaktiga pärast seda, kui

Komisjon on kinnitanud, et EL digitaalse reisirakenduse abil on võimalik luua digitaalseid

reisitunnistusi. Algatuse kohaselt peaks EL digitaalne reisirakendus valmima 2030. aastal.

Algatusega kaasnevad positiivsed mõjud ilmnevad selle täielikul rakendamisel ehk teise etapi

järgselt, kui kõik EL liikmesriigid on digitaalse reisitunnistuse kohustuslikus korras Schengeni

välispiiridel kasutusele võtnud.

Positiivse mõjuna võib digitaalse reisitunnistuse kasutuselevõtt leevendada survet

piiriületuspunktides, lühendada piiriületuse ooteaega ning tõsta piirikontrolli üldist turvalisust.

Sealjuures on oluline arvestada, et digitaalse reisitunnistuse omamine on inimestele vabatahtlik,

kuid uue mugava lahenduse tekkimine ja sellega kaasnev laialdane EL ülene kommunikatsiooni

kampaania tõenäoliselt toetavad ulatuslikku kasutuselevõttu ka inimeste poolt.

EL liikmesriikide digitaalse reisitunnistuse pilootprojekti käigus selgus, et ABC värava

läbimise protsess kiireneb 7 sekundi võrra ja kogu piiriületuse protsess võtab aega ca 9 sekundit.

Lisaks paraneb ka ABC väravate läbimise edukuse määr, mis on Eestis 92,4%28, tähendades, et

tõrkeid esineb ca igal 13-ndal piiriületajal. Ka see statistika paraneb digitaalse reisitunnistuse

kasutuselevõtuga, sest protsess on inimese jaoks oluliselt lihtsam.

Kui täna on Eestis ABC väravate kasutamise osakaal Schengeni piiri ületamisel kõikide

piiriületustega võrreldes 42%29, siis digitaalsete reisitunnistuste kasutulevõtuga see statistika

suureneb, misläbi vähenevad piiriületuse ootejärjekorrad.

Digitaalse reisitunnistusega reisija saadab oma isiku- ja dokumendiandmed ning reisiga seotud

andmed piirivalveasutusele vähemalt 36 tundi enne reisi toimumist ette. See võimaldab

piirikontrollil keskenduda tõhusamalt riskide maandamisele ja võimalike kurjategijate,

terroristide, illegaalsete immigrantide või inimkaubitsejate tabamisele. Ka Schengeni

hindamiste käigus on välja toodud, et piiriületuspunktide maksimum töökoormuse ajal ei pruugi

piirikontrollil olla võimekust viia läbi põhjalikke ja süstemaatilisi kontrolle reisijate osas

erinevate riskide maandamiseks ja seda saaks ning tuleks parandada. Digitaalse reisitunnistuse

ettesaatmisel tekib piirikontrollil võimalus vajalikud kontrollid varem läbi viia ja tõhustada

seeläbi turvalisust.

Komisjoni mõjuhinnangu kohaselt on EL liikmesriigil võimalik digitaalse reisitunnistuse

kasutuselevõtu läbi oma kulusid kokku hoida kuni 8% juhul, kui üks reisija kümnest kasutab

digitaalset reisitunnistust ning juhul kui kasutajate arv on vastavalt kaheksa kümnest, siis oleks

kokkuhoid kuni 63%.

Kohustused ja kulud

28 PPA statistika 7.11.2024 seisuga august-oktoober 2024 perioodi kohta. 29 PPA statistika 7.11.2024 seisuga 01.01.2024-31.10.2024 perioodi kohta.

15

Algatuse kohaselt kaasnevad EL liikmesriigile pandud kohustusega järgmised tegevused ja

kulud, mille kogueelarve võiks Komisjoni hinnangul olla ca 2 000 000 € liikmesriigi kohta.

Komisjon on oma hinnangu andmisel lähtunud järgnevatest arendusvajadustest:

- riikliku piirikontrolli andmekogu arendamine digitaalse reisitunnistuse vastuvõtmise ja

töötlemise võimaldamiseks (kulud hindamata);

- riikliku piirikontrolli andmekogu liidestamine EL turvalise andmevahetuskanaliga

„Traveller Router“ (300 000 to 700 000 €);

- serverite ja andmesidevõrgu võimsuse ja mahu suurendamine digitaalsete

reisitunnistuse vastuvõtmiseks ja säilitamiseks (250 000 €);

- ABC väravate hankimine ja/või täiendav arendamine digitaalse reisitunnistusega

reisimise võimaldamiseks, näobiomeetria alusel isikusamasuse kontrollimiseks, sh

ametnike koolitamine (30 000 €);

- püsikulud loodud süsteemide järjepidevaks haldamiseks (kulud hindamata).

Väljatoodud kuluhinnang ei ole terviklik ega kajasta suurt osa eeldusi ja infotehnoloogilisi

arendustöid, mis on vajalikud EL liikmesriigile pandud kohustuste täitmiseks. Algatusega

kaasnevaid kulusid ei ole praeguses etapis olnud võimalik põhjalikult hinnata, kuid Eesti

rakendusasutuste esialgsete prognooside kohaselt võivad liikmesriigi kulud olla oluliselt

suuremad. Näiteks ei sisaldu Komisjoni kuluhinnangus eelarve, mis kaasneb esimese etapi

kohustuslikkusega ehk digitaalse reisitunnistuse väljaandmisega inimese taotluse alusel. SMIT-

i esialgse prognoosi kohaselt võivad Eestile (ja teistele EL liikmesriikidele) algatusega

kaasnevad tegevused ja kuluartiklid olla järgmised:

infotehnoloogilised arenduskulud riiklikes süsteemides (isikut tõendavate dokumentide

andmekogu, PPA iseteenindus, vajalikud liidestused isikusamasuse kontrollimiseks jne) (kulud

hindamata);

- mobiilirakendus, kuhu digitaalne reisitunnistus väljastatakse (kuna digitaalsete

reisitunnistuste väljaandmise kohustus tekib varem kui valmib EL digitaalne

reisirakendus) (ca 300 000 €);

- kaugtuvastuslahendus (näobiomeetria võrdlus, dokumendi ja selle kiibi autentsuse

kontrollimise ning dokumendi kiibilt andmete lugemise võimekus) (ca 3 000 000 €30);

- digitaalse reisitunnistuse autentimise ja valideerimise võimaldamine (gateway,

piirikontrolli vastuvõtmisvõimekus, SPOC, ABC väravate ja manuaalse piirikontrolli

töökohtade uuendamise kulud) (ca 6 000 000 €);

- digitaalse reisitunnistuse koostalitusvõimelisus Euroopa digiidentiteedikukruga (ca

300 000 €);

- dokumendi väljaandmise tööprotsessi muudatused ja töötajate koolitamine;

- loodud süsteemide hooldus- ja halduskulud.

30 SMITil on läbiviimisel hange, mis võiks antud kulusid vähendada juhul, kui hangitav lahendus sobitub ka

digitaalse reisitunnistuse väljastamiseks. Vt täpsemalt: e-residentide iseteeninduslik biomeetria kogumine mobiilis

https://riigihanked.riik.ee/rhr-web/#/procurement/7423465/general-info.

16

Kehtivas riigi eelarvestrateegias ei ole eelnõuga kaasnevate kuludega arvestatud. Eelnõu heaks

kiitmisega kaasnevate kulude rahastamisvõimaluste üle arutatakse järgmises riigieelarve ja riigi

eelarvestrateegia protsessis Rahandusministeeriumi poolt valitsusele koondatava info alusel.

Juhul kui lisavahendeid ei eraldata, tuleb kulud katta vastava valitsemisala eelarvest.

6.4. Võimalikud muudatused siseriiklikule õigusruumile

Kuigi EL määrused on EL liikmesriikidele otsekohalduvad võib tekkida vajadus siseriiklike

valdkondlike õigusaktide muutmiseks, et viia siseriiklik õigusruum algatusest tulenevate

muudatustega kooskõlla. Esialgse analüüsi tulemusena on mõjutatud õigusaktiks isikut

tõendavate dokumentide seadus ja selle alusel kehtestatud määrused.

Isikut tõendavate dokumentide seadus reguleerib Eesti Vabariigi poolt Eesti kodanikele ja

välismaalastele isikut tõendavate dokumentide väljaandmist. Seadus loetleb dokumendiliigid,

mida pädev asutus on kohustatud välja andma ja kehtetuks tunnistama, kehtestab dokumentide

välja andmise alused, kehtivusajad ja nendesse kantavad andmed. Kuna digitaalne

reisitunnistus hakkab tuginema riiklikul isikut tõendaval dokumendil ning kodanik peab seda

saama taotleda koos reisidokumendi või isikutunnistusega, siis tuleb ka digitaalse

reisitunnistuse regulatsioon kehtestada isikut tõendavate dokumentide seaduses ja selle alusel

välja antud määrustes.

7. EESTI SEISUKOHAD JA NENDE PÕHJENDUSED

7.1. Toetame EL liikmesriikide poolt reisimiseks välja antavate dokumentide ühtsetel

alustel digitaliseerimist ja EL digitaalse reisirakenduse loomist, et hõlbustada reisimist ja

vaba liikumisega seotud asjaajamist. Seejuures peame oluliseks, et digitaalse

reisitunnistuse loomine ja EL digitaalse reisirakenduse kasutamine on kavandatud

reisijatele vabatahtliku võimalusena.

Põhjendus: Eesti on olnud EL-is infotehnoloogia võimaluste kasutamise eestkõneleja avalike

teenuste arendamisel. EL Nõukogu eesistujariigina avas Eesti 2017. aastal nõukogu

viisatöörühmas arutelu võimaluste üle digiteerida viisa taotlemise protsessi ja luua paberviisa

asemel digitaalne viisa. Covid pandeemia ajal oli Eesti üks eestvedajatest ühtse digitaalse

tõendi, mis hõlbustas reisimist pandeemia tõttu kehtestatud piirangute olukorras, arendamisel

ja kasutusel võtmisel. Liikmesriikide poolt reisimiseks välja antavate reisidokumentide

digitaliseerimine ja EL digitaalse reisirakenduse loomine on järgmine Eesti toetust vääriv samm

avalike teenuste arendamisel, mis võimaldab infotehnoloogia abil muuta inimestele reisimise

lihtsamaks ja piiriületused sujuvamaks. Samas tuleks reisidokumentidest ja isikutunnistustest

digitaalse versiooni loomisel silmas pidada ka laiemat vaadet, et lahenduse abil saaks

hõlbustada tulevikus teisi reisimise ja vaba liikumise seotud toiminguid nagu näiteks

registreerimiskohustus teise liikmesriiki elama asumisel või majutusasutusse sisse

registreerimine. Lisaks on EL ühtsel digitaalsel reisitunnistusel eeldused saada laiemate

kasutusjuhtude võimaldamisel täiendavaks tõukeks erasektori innovatsioonile ja teenuste

arendusele, eeldusel, et tagatud on andmete turvaline töötlemine ja kasutajate nõusolek.

17

Arvestades, et osa elanikkonnast (nt vanemad inimesed) võivad sattuda raskustesse digitaalsete

reisitunnistuste ja reisirakenduse kasutamisega, siis on oluline, et see oleks vabatahtlik ja jääks

alles võimalus reisida ka füüsiliste reisidokumentidega. Samuti on oluline, et reisijale jääks

võimalus igal ajahetkel nõusolek oma andmete töötlemiseks EL reisirakenduses tagasi võtta,

kui ta seda enam mingil hetkel ei soovi.

7.2. Peame oluliseks, et ühtsetel alustel loodavate EL digitaalsete reisitunnistuste

regulatsioon tagaks nende turvalisuse ja koostalitusvõime liikmesriikide

piirisüsteemidega ning EL digiidentiteedi kukru lahendustega.

Põhjendus: Erasektori eestvedamisel on tekkimas üha rohkem ülemaailmseid reisimist

hõlbustavaid tehnoloogilisi lahendusi, mis kasutavad digitaalse identiteedi esitamise võimalust.

Ühtsetest standarditest ja tehnoloogilisest lahendusest lähtumine aitab vältida dokumentide

digitaliseerimise arengu killustumist, toetab koostalitlusvõimelist lähenemisviisi ja tagab

digitaliseerimise usaldusväärsuse. Uudse tehnoloogia ja digitaalsete reisitunnistuste

kasutuselevõtuga võivad kaasneda riskid, mida füüsiliste dokumentide puhul ei esine. Näiteks

digitaalse identiteedi kandjast füüsilise seadme (mobiiltelefoni) turvalisus või isiku ja seadme

ning isiku ja tema seadmes oleva digitaalse komponendi tõsikindel seos veendumaks, et

tegemist ei ole identiteedi väärkasutusega. Algatuses on digitaalse reisitunnistuse loomise

aluseks Rahvusvahelise Tsiivillennunduse organisatsiooni (ICAO) avaldatud standardi esimese

versiooni dokumendid31, mille kohaselt kasutatakse digitaalse reisitunnistuse loomiseks

füüsilise reisidokumendi kiibile salvestatud isikuandmeid. Kuna isikutunnistus on lisaks

füüsilise ja digitaalse identiteedi (eID) vahendile ka EL-s tunnustatud reisidokument, siis on

mõistlik lähenemine, et digitaalset reisitunnistust saab luua ka isikutunnistuse kiibile

salvestatud isikuandmete baasil. Isikutunnistuse või reisidokumendi kiibile salvestatud teabel

põhinev isiku identiteedi digitaalset esitust on võimalik turvaliselt ja usaldusväärselt

valideerida, kasutades füüsilise dokumendi välja andnud liikmesriigi asutuse avaliku võtme

taristut. Nii reisidokumentide kui ka isikutunnistuste andmetele tuginedes on oluline, et ICAO

loodavad tehnilised nõuded ning EL määruse 910/201432 (eIDAS määrus) raames sätestatud

nõuded EL digiidentiteedi kukrule oleksid omavahel sünkroniseeritud, et võimaldada

digitaalsete reisitunnistuste võimalikult sujuvat ja laia kasutust. Arvestama peaks, et praegu

kehtiv eIDAS määrus ei näe ette tõendite salvestamist EL digiidentiteedi kukrusse lõppkasutaja

poolt ja on seega võib reisitunnistuse kui tõendi kasutamine digikukrus olla vastuolus

kavandatava EL digitaalse reisitunnistuse rakenduse toimeloogikaga. Ka on tõendi kukrust

esitamisel ja tema kehtivuse kontrollimisel eIDAS määruse kohaselt mitmeid privaatsuskaitsest

lähtuvaid piiranguid, mis ei pruugi olla kooskõlas eelnõus käsitletud piirikontrollidega.

31 ICAO, Guiding Core Principles for the Development of Digital Travel Credential (DTC) ja Digital Travel

Credentials (DTC), Virtual Component Data Structure and PKI Mechanisms, tehniline raport, versioon 1.2,

oktoober 2020.

https://www.icao.int/Security/FAL/TRIP/PublishingImages/Pages/Publications/Digital%20Travel%20Credential

%20%28DTC%29.pdf 32 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 23 .juuli 2019 määrus nr 910/2014 e-identimise ja e-tehingute jaoks vajalike

usaldusteenuste kohta siseturul ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 1999/93; https://eur-

lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02014R0910-20241018

18

7.3. Peame oluliseks, et liikmesriikidele reisidokumentide digitaliseerimisega seoses

kohustuste seadmisel eraldatakse EL eelarvest nende täitmise toetamiseks ka rahalised

vahendid, sealhulgas EL keskse reisirakendusega liidestamise ja kasutusele võtmisega

seotud kulude katmiseks.

Põhjendus: Algatusega on kavas seada liikmesriikidele kohustusena digitaalse reisitunnistuse

väljaandmine kui inimene taotleb seda koos füüsilise dokumendiga või juba välja antud

füüsilise dokumendi alusel. Samuti peavad liikmesriigid liidestama oma piirisüsteemid EL

digitaalse reisirakendusega ja kasutama selle kaudu edastatavat infot piirikontrolli toimingutes.

Kui algatuses on põhjalikult selgitatud ja määruses tasandil planeeritud reguleerida EU-Lisale

tekkivate kulude katmine EL eelarvest, siis liikmesriikide osas on kulude kirjeldus puudulik

ning kohustuslike ülesannete täitmise toetamiseks ei ole mingil kujul rahastuse võimalust ette

nähtud. Oluline on, et liikmesriikidele kohustuste seadmisel peavad olema analüüsitud kõik

nende täitmisega kaasnevad kulud ja välja toodud võimalikud rahastusallikad või -programmid,

mille kaudu liikmesriikidel on võimalik saada liidu eelarvest toetust neile seatud ülesannete

täitmiseks. Minimaalselt peaks liikmesriike toetama vähemalt EL keskse digitaalse

reisirakenduse liidestamisega ja kasutusele võtmisega seotud kulutuste katmisel. Läbimõeldud

toetus liikmesriikidele võimaldab kavandatavate kohustuste ühtlast ja tähtaegset rakendamist

ning tagab seeläbi algatuse eesmärkide täitumise. Vastasel juhul võib algatuses seatud

kohustuste täitmine takerduda ning ebaühtlane rakendamine ei too kaasa loodetud tulemust,

eriti arvestades asjaolu, et digitaalse reisitunnistuse taotlemine ja kasutamine on inimese jaoks

vabatahtlik.

7.4. Peame oluliseks, et EL digitaalse reisitunnistuse väljaandmise rakendamine oleks

liikmesriikides korraldatud ühtselt, vältides liikmesriikides erinevate tehniliste

lahenduste loomise ja ülalpidamise vajadust. Kuni EL digitaalse reisirakenduse

valmimiseni peaks digitaalsete reisitunnistuste väljaandmine olema liikmesriigile

vabatahtlik.

Põhjendus: Algatuse järgi planeeritakse EL digitaalse reisirakenduse valmimist 2030. aastaks.

Enne selle rakenduse valmimist on algatusega kavas seada liikmesriigile kohustus digitaalseid

reisitunnistusi isikutunnistuste alusel anda kui inimene seda taotleb kas koos füüsilise

dokumendi taotlemisega või läbi selleks otstarbeks loodud tehnoloogilise rakenduse kasutades

juba välja antud dokumenti. Samas ei seata liikmesriigile kohustust võimaldada reisitunnistuse

kasutamist enne kui on valminud ülalnimetatud EL keskne reisirakendus. Selle tulemusena võib

tekkida olukord, kus iga liikmesriik peab looma oma siseriiklikud rakendused digitaalse

reisitunnistuste väljaandmiseks ja tagama nende töökindluse vähemalt EL keskse

reisirakenduse valmimiseni, kuid tegelikkuses ei saa inimene digitaalset reisitunnistust

kasutada, sest vastavaid siseriiklikke tehnoloogilisi lahendusi ei ole. Liikmesriikidel on juba

täna töös ja tulemas ulatuslikud erinevad arendused kesksete EL süsteemide rakendamiseks,

mistõttu ei pruugi neil olla võimekust luua piiriületusel reisitunnistuste kasutamiseks riiklikke

lahendusi või tegeleda nende ühildamise probleemidega keskse lahenduse valmimisel.

Arvestades, et inimese vaatest on digitaalse reisitunnistuse taotlemine vabatahtlik, siis ei

19

soodusta selle väljaandmine enne reaalse kasutamisvõimaluse olemasolu tulevikus loodava EL

keskse reisirakenduse kasutamist, sest inimestel puudub positiivne kogemus ja motivatsioon.

Ülaltoodust tulenevalt peaks vältima EL digitaalse reisirakenduse funktsionaalsust dubleerivate

erinevate liikmesriikide lahenduste tekkimist ja kuni EL digitaalse reisirakenduse valmimiseni

peaks digitaalsete reisitunnistuse väljaandmine olema liikmesriigile vabatahtlik.

7.5. Eesti teeb ettepaneku, et loodav regulatsioon arvestaks ka EL digitaalse

reisitunnistuse kasutamise võimalustega koostöös kolmandate riikidega, sealhulgas

võimalusega kasutada digitaalset reisitunnistust tagasipöördumiseks EL-i kui inimene

kaotab reisidokumendi või see varastatakse.

Põhjendus: Biomeetrilisi andmeid kandvad reisidokumendid on reisimisel laialdaselt

tunnustatud kogu maailmas. Eesti biomeetrilise passiga saab näiteks külastada ilma eelneva

viisataotluseta 182 riiki. Ka biomeetrilist infot sisaldav EL digitaalne reisitunnistus võiks

potentsiaalselt leida kasutust laiemalt, kui ainult EL siseselt või EL välispiiri ületamisel ja

kehtestatav regulatsioon võiks selle võimalusega arvestada. Algatuses on näiteks kavandatud

digitaalse reisidokumendi sidumine EL digiidentiteedi kukruga, mille kasutus on aga piiratud

EL-s asutatud osapooltega ja seega laiema kasutuse jaoks tuleks kas muuta eIDAS määruse

piirangut või leida reisitunnistuse kasutamiseks lisaks kukrule teisi lahendusi.

2023. aastal tegid Eesti inimesed Statistikaameti turismi uuringu andmetel üle 1, 5 miljoni

välisreisi33. Reisimisel võib juhtuda aga, et piiriületuseks vajalik reisidokument kas kaotatakse

või varastatakse. Inimesed, kes on jäänud ilma reisidokumendist, kuid kes omavad digitaalset

reisitunnistust, võiksid saada seda kasutades oma koduteed jätkata. Selliselt jääb ära vajadus

taotleda välisesinduselt tagasipöördumistunnistuse väljaandmist ning inimesed ei pea tagasi

koju jõudmiseks tegema lisakulutusi ega oma reisi ümber planeerima.

8. KOOSKÕLASTAMINE

Määruste eelnõud edastati arvamuse andmiseks Justiitsministeeriumile, Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumile, Välisministeeriumile, Rahandusministeeriumile ning

Kliimaministeeriumile. Allasutustest olid kaasatud Siseministeeriumi Infotehnoloogia- ja

Arenduskeskus, Politsei- ja Piirivalveamet, Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametile ning

Andmekaitse Inspektsioon. Huvirühmadest oli arvamuse avaldamise palve edastatud Eesti

Kaubandus- Tööstuskodale, Eesti Turismifirmade Liidule, Eesti Lennundusklastrile, Tallinna

Sadamale, Tallinna Lennujaamale, Eesti Laevaomanike Liidule ning transpordiettevõtetele

Tallink, Ecolines, Flixbus ja Luxexpress.

Tagasiside laekus Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumilt, Välisministeeriumilt,

Justiitsministeeriumilt, Rahandusministeeriumilt, Politsei- ja Piirivalveametilt,

33 Statistikaamet. Turismis uuring. https://www.stat.ee/et/avasta-statistikat/valdkonnad/majandus/turism-majutus-

ja-toitlustus

20

Siseministeeriumi Infotehnoloogia- ja Arenduskeskuselt, Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve

Ametilt, Andmekaitse Inspektsioonilt ning Eesti Tööstus- Kaubanduskojalt. Arvamused

kajastuvad kaasamistabelis, mis on esitatud seletuskirja lisana 1.

Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste ettepanekute paketi kohta

LISA 1 - Kaasmaistabel

1

SELETUSKIRJA LISA 1 – Kaasamistabel

Nr Partner Märkus, ettepanek või kommentaar Arvestamine

1 Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium

Toetame EL ühtsetel alustel reisidokumentide

digitaliseerimist, et muuta inimeste reisimine ja piiriületus

sujuvamaks. Seejuures peame oluliseks, et reisijale jääks

digitaalse reisitunnistuse loomine ja EL digitaalse

reisirakenduse kasutamine vabatahtlikuks.

Reisijale, kes soovib ka edaspidi kasutada füüsilist

isikutunnistust, peab see võimalus jääma alles, arvestades et

osa elanikkonnast, eriti vanemad inimesed võivad vajada abi

selliste digitaalsete dokumentidega toimetulekul. Samuti on

oluline, et reisijale jääks võimalus igal ajahetkel ka nõusolek

oma andmete töötlemiseks EL reisirakenduses tagasi võtta, kui

ta seda enam mingil hetkel ei soovi.

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Samuti peame otstarbekaks, et digitaalse reisidokumendi

kasutusvaldkonda ei piirataks üksnes piirikontrolli

vajadustele.

Digitaalse reisitunnistuse kasutusvaldkonnaks võiksid olla

laiemalt ka muud teenused, mida Schengeni alal reisides

kasutatakse ja mille kasutamise eelduseks või hõlbustamiseks

peavad reisijad oma isikut tõendama, seda nii avalike kui

erateenuste osas. Näiteks majutusasutusse saabumise eelselt

online check-in tegemine või reisitunnistuse eelnev

edastamine majutusasutusele külastaja eelnevaks

isikutuvastuseks selle asemel, et majutusettevõttesse kohale

saabudes esitada füüsiline reisidokument ning kulutada aega

järjekorras ootamisele. Sarnaselt piiripunktides reisijate

kontrollimisele võiksid need lahendused ka muuta sujuvamaks

majutusasutustes külastajate sisse registreerimine ja parendada

seeläbi ka külastuskogemust. Lisaks on EL ühtsel digitaalsel

reisitunnistusel eeldused saada laiemate kasutusjuhtude

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste ettepanekute paketi kohta

LISA 1 - Kaasmaistabel

2

võimaldamisel täiendavaks tõukeks erasektori innovatsioonile

ja teenuste arendusele, eeldusel, et tagatud on andmete

turvaline töötlemine ja kasutajate nõusolek.

Peame oluliseks EL digitaalse reisitunnistuse kasutuselevõtuks

vajadusel ka EL määruse 910/2014 muutmist, võimaldamaks

EL digitaalse reisitunnistuse talletamist EL digiidentiteedi

kukrus ja selle järgnevat kasutust.

Praegu kehtiv EL määrus 910/2014 (eIDAS määrus) ei näe ette

tõendite salvestamist EL digiidentiteedi kukrusse lõppkasutaja

poolt ja on seega vastuolus kavandatava EL digitaalse

reisitunnistuse rakenduse (äpi) toimeloogikaga. Ka on taolise

tõendi kukrust esitamisel ja tema kehtivuse kontrollimisel

eIDAS määruse kohaselt mitmeid privaatsuskaitsest lähtuvaid

piiranguid, mis ei pruugi olla kooskõlas eelnõus käsitletud

piirikontrollidega.

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Peame oluliseks EL digitaalse reistunnistuse võimalikult täpset

spetsifitseerimist, et oleks võimalik tagada selle koosvõime

liikmesriikide piirisüsteemide ning liikmesriikide erinevate EL

digiidentiteedi kukrutega.

Kui EL digitaalse reisitunnistuse rakendus arendatakse ja ülal

peetakse ühe osapoole (eu-LISA) poolt, siis on tagatud selle

ühetaolisus. Selline ühetaolisus ei ole tagatud EL

digiidentiteedi kukrute korral, mida hakatakse väljastama

liikmesriikides mitmeid tõlgendusvõimalusi jätvate üldiste

nõuete alusel. Reisitunnistuse täpne spetsifikatsioon aitaks

koosvõimet siiski hõlpsamini saavutada. Ka liikmesriikide

piirikontrolli süsteemide kohandamisel digitaalse

reisitunnistuse aktsepteerimiseks on täpsed spetsifikatsioonid

kindlasti abiks.

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Peame otstarbekaks, et EL digitaalse reisitunnistuse

regulatsioon arvestaks võimalike reisitunnistuste

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste ettepanekute paketi kohta

LISA 1 - Kaasmaistabel

3

kasutusjuhtudega ka väljaspool EL-i ning ei oleks jäigalt

suletud ainult EL siseseks kasutuseks.

Nn. biomeetrilised passid on reisidokumendina aktsepteeritud

maailmas laialdaselt. Ka biomeetrilist infot sisaldav EL

digitaalne reisitunnistus võiks potentsiaalselt leida kasutust ka

laiemalt, kui ainult EL siseselt. Oluline on, et määrus jätaks

selliseks võimaluseks ukse lahti ja ei sisaldaks otseseid keelde.

Paraku EL digiidentiteedi kukru kasutus on piiratud EL-s

asutatud tuginevate osapooltega, seega laiema kasutuse jaoks

tuleks muuta eIDAS määruse piirangut või leida

reisitunnistuse kasutamiseks „kukruvabasid“ lahendusi.

Peame oluliseks, et EL digitaalse reisitunnistuse loomise

protsess oleks üheselt defineeritud ja korraldatud, vältides

samas vajadusi liikmesriigikohaste erinevate protsesside

ülalpidamise järele.

Praeguses eelnõus saab EL digitaalset reisidokumenti

moodustada EL digitaalse reisitunnistuse rakenduse abil.

Samas eelnõus on ka variant, kus EL digitaalne reisidokument

väljastatakse inimesele koos biomeetrilise passi või ID-

kaardiga. Kuidas ja mis moodi sel juhul digitaalne

reisidokument moodustatakse jääb ebaselgeks. Ebaselge koht

tekib nt artiklis 12. Ka ei ole arusaadav, kas eelnevalt

kirjeldatud äpp omab selles protsessis mingit rolli või mitte.

Eeldusel, et ühtse äpi abil õnnestub EL digitaalset

reisidokumenti luua, ei tohiks liikmesriikidele panna kohustust

lisaks oma meetodeid luua.

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

2 Välisministeerium Välisministeerium toetab Euroopa Komisjoni digitaalsete

reisiteenuste paketi ettepanekut ning peab oluliseks kõiki

digiteerimisega seotud teemasid, mis muudavad Schengeni

alale ja Schengeni alal reisimise lihtsamaks ja turvalisemaks.

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Välisministeeriumi jaoks on väga oluline, et digitaalset

reisidokumenti saaks luua ja kasutada oma kodakondsusriiki

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste ettepanekute paketi kohta

LISA 1 - Kaasmaistabel

4

naasmiseks juhul, kui isiku füüsiline dokument on välisriigis

varastatud või kaotatud.

3 Justiitsministeerium Määruse eelnõuga ei looda uut õigusliku alust

piirivalveasutustele andmete töötlemiseks piirikontrolli

menetluse käigus, vaid luuakse tehniline võimekus seda teha

varasemas etapis, digitaalsel ja kiiremal viisil. Digitaalse

reisitunnistuse moodustamine ja edastamine toimub isiku

nõusoleku alusel, juhul kui isik seda kasutada ei soovi, siis

toimub andmetöötlus juba täna toimiva süsteemi alusel.

Töödeldavate andmete koosseis ning eesmärk ei laiene

võrreldes tänasega. Seega sisulisi märkusi Justiitsministeerium

ei esita. Küll aga tuleb silmas pidada, et on vajadus täiendada

isikut tõendavate dokumentide seadust.

Teadmiseks võetud.

4 Rahandusministeerium Rahandusministeeriumil ei ole sisulisi

kommentaare digitaalse reisirakenduse ja reisidokumendi

kasutuselevõtu

algatuse kohta. Horisontaalse teemana rõhutame nagu

tavaliselt, et uued tehnilised lahendused

võivad eeldada investeeringuid ja kulusid ka liikmesriigis

(näiteks piirikontrolli seadmed), mis tuleb kavandada ja

otsustada eelarvestrateegia ja eelarve ettevalmistamise käigus.

Teadmiseks võetud.

5 Tarbijakaitse ja Tehnilise

Järelevalve Amet

Toetame mõlema määruse ettepanekut, millega luuakse

reisijatele võimalus omada ja esitada digitaalseid

reisidokumente ning läbida piirikontrolle sujuvamalt. TTJA-l

hetkel märkusi ega muudatusettepanekuid ei ole.

Teadmiseks võetud.

6 Andmekaitse Inspektsioon Andmekaitse Inspektsioonil ei ole käesoleval hetkel sisendit

Vabariigi Valitsuse seisukohtade kujundamiseks järgmiste

Euroopa Komisjoni ettepanekute osas

Teadmiseks võetud.

7 Eesti Tööstus-Kaubanduskoda Eesti Kaubandus-Tööstuskoda tänab võimaluse eest avaldada

arvamust Euroopa Liidu digitaalsete reisidokumentide

kasutuselevõtmise määruste paketti kohta. Kaubanduskojal ei

ole määruste paketi kohta kommentaare.

Teadmiseks võetud.

Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste ettepanekute paketi kohta

LISA 1 - Kaasmaistabel

5

8 Politsei- ja Piirivalveamet Üldise märkusena, et hetkel on algatuste järgi projekti ellu

rakendamise ajaks planeeritud 2030. aasta. Arvestades, et

selleks peab keskse lahenduse arendama eu-LISA ja teades,

kui paljude EL kesksete lahenduste arendustega ollakse täna

juba ajakavadest väga oluliselt maas ja millised suured tööd

veel eu-LISAl ees on, siis peaks EL tasemel tõsiselt mõtlema,

kas see ajaraam on realistlik ning mitte võtma õigusaktide

tasandil kohustusi, mida praktikas tegelikult sellises ajaraamis

rakendada ei jõuta.

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Määruste jõustumisel peab hakkama dokumendi taotlejalt

küsima, kas soovitakse ka DTC-d. Lisaks peab olema seda

võimalik inimesel küsida ka pärast dokumendi väljastamist nii

teeninduses kui ka kaugelt. Seega dokumendi taotlemise

protsessi tuleb nii õigusloomes, kui ka arenduste vaates ette

näha vajalikud muudatused.

Arvestatud seisukohtade

kujundamise seletuskirjas mõjude

hindamisel.

Määruse 671 järgi on suures plaanis liikmesriikide ülesanne

tagada läbi PKI, et dokumendil olev sertifikaadiahel on

autentne (vastu CSCA-d) ning tuleb teha näovõrdlus (live nägu

vs kiibi foto). Määruse 670 artiklis 9 tuuakse välja

liikmesriikide kohustused, kuid seal ei tooda eraldi välja, et

liikmesriikide kohustus oleks ka näovõrdluse lahendus luua.

Mainitakse üksnes turvalise kanali loomist.

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Lisaks, määruse 671 punktis 13 on kirjas, et liikmesriigid

peavad vahetama omavahel teavet, mida on vaja digitaalsete

reisitunnistuste autentsuse ja kehtivuse kontrollimiseks. Selle

osas märgime, et tänane SPOC-i projekt on olnud väga

vaevaline, kus liikmesriigid peavad omavahel sertifikaatide

infot vahetama. Samas viisa QR-koodi kontrollirakenduses

laaditakse sertifikaadid üles tsentraalselt. Kuna tehnilist

kirjeldust veel ei ole, siis ei oska hinnata, kui keeruline see

antud algatuse puhul olema hakkab.

Arvestatud seisukohtade

kujundamise seletuskirjas mõjude

hindamisel.

Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste ettepanekute paketi kohta

LISA 1 - Kaasmaistabel

6

PPA hakkab koostöös SMIT-iga 2025. aastal ette valmistama

uute automaatsete piirikontrolli väravate hanget. Uued väravad

on plaanis kasutusele võtta 2026. aastal. Selleks, et võimaldada

tulevikus piiriületamisel digitaalse reisitunnistuse kasutamist

peab PPA uute hangete ettevalmistamisel arvestama

kavandatud algatustega. Selleks, et töödelda digitaalset

reisitunnistust peab arvestama ka olemasoleva piirikontrolli

andmekogu arendamisega. Kuna antud arenduste kulud jäävad

liikmesriigi kanda, siis peab sellega arvestama eelarvete

kavandamisel. Kuna tegemist on algatusega ning täpsemaid

tehnilisi kirjeldusi, menetluse põhimõtteid ja nõudeid ei ole

kinnitatud, on hetkel keeruline hinnata, kas ja milline

ressursivajadus tekib lisaks arendustele digitaalsete

reisitunnistuste menetlemisel enne kavandatud välispiiri

ületamist.

Teadmiseks võetud. Hoiame PPA-d

kursis tehniliste rakendusaktide

väljatöötamise arengutega.

9 Siseministeeriumi

Infotehnoloogia- ja

Arenduskeskus

Juhime tähelepanu, et eu-Lisa poolt hallatavad ja arendatavad

infosüsteemid töötlevad kolmandate riikide kodanike

andmeid, mitte EL kodanike andmeid. Juhul kui uue loodava

lahenduse raames on plaanis and eu-Lisale ülesanne luua

lahendus, mis töötleb ka EL kodanike biomeetrilisi andmeid,

on tegemist väga põhimõttelise muudatusega ning vajab

põhjalikku läbikaalumist, sest see suurendab märkimisväärselt

EL kodanike andmete ebaseadusliku töötlemisega seotud riski.

Soovitame mitte võtta eesmärgiks töödelda EL kodanike ja

kolmandate riikide kodanike isikuandmeid ühes ja samas

infosüsteemis. Tegemist on oma olemuselt erinevate

kategooriatega, kellel on ka erinevad õigused. Seetõttu võib

nende andmete koondamine ühte infosüsteemi tuua kaasa

liigset keerukust ja suurendada oluliselt vigade tekkimise

võimalust.

Teadmiseks võetud. Andmekaitse

vaatest Justiitsministeerium ja

Andmekaitseinspektsioon probleeme

ei tuvastanud. Soovitusega arvestada

töörühmas, mille ülesandeks saab EL

reisirakenduse tehniliste lahendust

reguleerivate rakendusaktide

väljatöötamine.

Palume arvestada, et tegemist on algatusega, mis nõuab nii

investeeringuid kui ka täiendavat inimressurssi (kes lahenduse

Arvestatud üldiste seisukohtade

kujundamisel.

Eesti seisukohad reisidokumentide digitaliseerimise määruste ettepanekute paketi kohta

LISA 1 - Kaasmaistabel

7

väljatöötamisega tegelema hakkaks), mille sisu ja mahtu pole

eraldi hinnatud.