Ettepanekud kliimakindla majanduse seaduse eelnõule

Eesti Turbaliit MTÜ Tallinn

Jüri Tiidermann 10.12.2024

KLIIMAKINDLA MAJANDUSE SEADUSE EELNÕU ÕIGUSLIK

ANALÜÜS

MTÜ Turbaliit on pöördunud Advokaadibüroo Sorainen OÜ poole seoses kliimakindla

majanduse seaduse eelnõuga1 (edaspidi eelnõu). Esitame alljärgneva õigusliku analüüsi koos

eelnõu muutmise ettepanekutega tagamaks selle kooskõla põhiseadusega (edaspidi ka PS).

1. KOKKUVÕTE

1. Eelnõu on vastuolus PS § 3 lg-ga 1, § 12 lg-ga 1 ja §-dega 10 ja 31, sest turbasektorile

seatud eesmärgid toovad kaasa ebavõrdse kohtlemise, ei taga õiguskindlust ning on

ebaproportsionaalsed. Eelnõu menetlemisel on rikutud hea õigusloome ja normitehnika

(edaspidi HÕNTE) nõudeid.

2. Üksnes turbasektorile on seatud 2050. aastaks kliimaneutraalsuse eesmärk. Tänaseks on

juba laialdaselt teada, et eesmärk lähtub metoodikast, mille järgi eeldatakse, et turvast

kasutatakse peamiselt kütteks ning kogu süsinik vabastatakse atmosfääri.2 Seatud eesmärk ei

ole põhjendatud, sest 96% turbatoodangust kasutatakse aiandus- ja põllumajandussektoris.

Uuemad teadusandmed kinnitavad, et taimede kasvatamiseks kasutatav turvas laguneb väga

aeglaselt ning taimede kasvamise käigus tekkinud süsiniku kogus ületab kasvamiseks kasutatud

lendunud süsiniku koguse.3 Eelnõu ei arvesta turbasubstraatide tegelikku kasutust ning nende

positiivset mõju süsiniku sidumise suurendajana ning hoidjana. Kasvuhoonegaaside (edaspidi

KHG) arvestamise IPCC reeglistik ei nõua, et riik peaks seadma tegelikkusele mittevastavaid

eesmärke.

3. 2040. aastaks ennustatakse sektori müügitulu ja töötajate arvu vähenemist kuni 45%.

Erinevalt teistest sektoritest ei ole turbasektori olulisust, aiandusturbale mõistlike alternatiivide

puudumist ja leevendavaid asjaolusid arvesse võetud. Tegemist on põhjendamatu ebavõrdse

kohtlemisega. Vastuolus HÕNTE § 43 lg 1 p-ga 5 ei leia seletuskirjast ebavõrdse kohtlemise

ega ettevõtlusvabaduse riive proportsionaalsuse analüüsi. Seletuskiri kajastab sektori statistikat,

kuid märgib, et mõju hinnatakse maapõueseaduse koostamisel.4 Seega puudub eelnõu

1 Kliimakindla majanduse seaduse eelnõu 03.12.2024 seisuga. Kättesaadav:

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/09c30eb5-0118-4cbb-a94a-803b3d9a7158#LwsIgyNd

(03.12.2024). 2 Seletuskiri, lk 13. Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/09c30eb5-0118-4cbb-a94a-

803b3d9a7158#LwsIgyNd (03.12.2024). 3 Küttim, M. Kull, A. Kasvusubstraatide, sh aiandusturba roll kaasaegses toidutootmises ja selle võimalikud

alternatiivid. Riigikogu toimetised 48/2023, lk 157-166; Küttim, M. Kull, A. Ringmajanduse põhimõtete

juurutamine Eestis toodetud aiandusturba toodete kasutamisel ja sellega seotud kasvuhoonegaaside heite

vähendamine LULUCF sektoris, 18.10.2024; Aruanne „Turba potentsiaal mulla süsinikuvaru suurendamiseks“,

Eesti Maaülikool, 2024. 4 Kliimakindla majanduse seaduse eelnõu seletuskiri, lk 88. Kättesaadav:

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/09c30eb5-0118-4cbb-a94a-803b3d9a7158#LwsIgyNd

(03.12.2024).

seletuskirjas analüüs, kas eelnõuga kavandatavad meetmed on riivatavate põhiõiguste vaates

proportsionaalsed.

4. Eelnõu lubab KHG heitkoguste metoodika muutust ilma, et õigusakte muudetakse.

Ainuüksi eelnõu koostamise ajal vähenes turbasektori metoodika muutuse tõttu baasaasta

heitkoguse tase 22%. Ühelt poolt tähendas see, et sektor muutus vähem saastavaks. Teisalt tõi

see kaasa vajaduse vähendada kiiremini tootmist, sest eesmärgid jäid samaks. Metoodika

muutub eelduslikult ka tulevikus ning sellest tulenevad ulatuslikud ettevõtlusvabaduse riived ei

ole kooskõlas riigivõimu seaduslikkuse põhimõttega. Isegi kui metoodika muutmine on

põhjendatud, ei tohi see praktikas kaasa tuua turbasektori eesmärkide ulatuslikku muutust. See

on vastuolus põhiseadusest tuleneva õiguskindluse põhimõttega.

5. Eelnevat arvesse võttes teeme ettepaneku eelnõu muutmiseks selliselt, et turbasektori

eesmärke leevendatakse arvestades sektori väiksemat tegelikku heidet ning olulist rolli

põllumajanduses ja välisekspordis. Õiguskindluse, sh ettenähtavuse tagamiseks on mõistlik

baasaasta heitkoguse fikseerimine ning pikaajalise eesmärgi määramine numbriliselt tonnides

CO2 ekvivalendi kohta.

2. HEITKOGUSE FIKSEERIMATA JÄTMINE ON VASTUOLUS

ÕIGUSKINDLUSE PÕHIMÕTTEGA

6. Eelnõus on KHG vähendamise eesmärgid seotud 2022. aastaga (§ 27 lg 2) ehk edaspidi

hakatakse eesmärkide täitmist hindama lähtudes sellest, millisel määral väheneb KHG heide

võrreldes 2022. aastaga. Eelnõu § 34 lg 4 kohaselt on turbasektori heitkoguste vähendamise

eesmärgid võrreldes 2022. aasta heitkogusega järgmised:

1) heitkogust vähendatakse 2030. aastaks 12%;

2) heitkogust vähendatakse 2040. aastaks 50%;

3) 2050. aastaks saavutatakse kasvuhoonegaaside heite ja sidumise tasakaal.

7. Eelnõuga ei ole tegelikult heitkoguseid 2022. aasta kohta fikseeritud. Seletuskiri märgib,

et KHG arvestamise ja inventuuri pideva arendamise tõttu võivad võrdluseks olevate

baasaastate heitkogused muutuda.5 Metoodika parenduste korral arvutatakse üle ka kõikide

aastate heitmete aegread tagasiulatuvalt alates 1990. aastast.6

8. Rahandusministeerium kooskõlastas eelnõu tingimusel, et eesmärkide määratlus peab

olema üheselt mõistetav, st välja peavad olema toodud heitkoguste vähendamise sihttasemed

algtasemega võrreldes.7 03.12.2024 avalikustatud eelnõu sellega arvestanud ei ole ning

märgitud on üksnes seda, et baastasemeid ei fikseerita, kuna sel juhul ei oleks eesmärkide

täitmise seire võrreldav rahvusvaheliste ja Euroopa Liidu eesmärkide poole liikumisega.8

9. Põhiseaduse §-st 10 tuleneb õiguskindluse põhimõte, mis peab looma kindluse kehtiva

õigusliku olukorra suhtes.9 Selle üheks osaks on usalduse kaitse ja et õigusaktide muudatustega

peab olema võimalik tutvuda piisava ajavaruga ning oma tegevus uute normidega kooskõlla

viia. PS § 31 sätestab ettevõtlusvabaduse ning § 3 lg 1 järgi teostatakse riigivõimu üksnes

seaduste alusel.

10. Eelnõu koostajad ei ole viidanud ühelegi õigusaktile või metoodikale, mis keelab

siseriiklikus õigusaktis baastasemete fikseerimise. Baastaseme fikseerimata jätmist ei saa

5 Seletuskirja § 27, lk 24. 6 Keskkonnaagentuur. Eesti 2023. aasta riikliku kasvuhoonegaaside inventuuri LULUCFi sektori ülevaade,

20.01.2023. Kättesaadav: https://keskkonnaagentuur.ee/node/1093 (03.12.2024). 7 Rahandusministeerium. Kliimakindla majanduse seaduse kooskõlastuskiri 16.09.2024, 1.1-11/3530-2.

Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main#m1nBu49T (03.12.2024). 8 Seletuskirja § 27, lk 24. 9 RKPJKo 3-4-1-14-06, p 23.

põhjendada asjaoluga, et emissiooni raporteeritakse IPCC reeglistiku alusel. IPCC reeglistik

sätestab raporteerimise alused, aga baastaseme ja eesmärgi peab ettevõtjate jaoks üheselt

mõistetavalt sätestama riik. Metoodika parendused on iseenesest lubatud, küll aga peavad

parendustest tulenevad muutused olema ettenähtavad. Turbatootmise KHG arvutamise

metoodika muutus ainuüksi eelnõu koostamise ajal selliselt, et kõigest kaheaastase vahega

hinnati baasaasta taseme heitkogused 22% võrra väiksemaks10. Teisisõnu – turbatööstuse

tegevus hinnati tagantjärgi vähem saastatavaks, aga eesmärke ei muudetud. Kui metoodika

parendamise tulemusel selgub, et sektor saastab arvatust palju vähem, ei tohi see kaasa tuua

seda, et sektor peab algsega võrreldes veelgi suuremas ulatuses ja kiiremini KHG emissiooni

vähendama.

11. Olemasolev metoodika lähtub arvestusest, et kogu turbas sisalduv süsinik omistatakse

täies ulatuse selle riigi KHG bilanssi, kus see on toodetud. Selline arvestus on asjakohane, kui

on tegemist kütteturbaga11.

12. Seevastu 96% kasutatakse Eesti turbatoodangust aga aiandus- ja põllumajandussektoris,

mitte kütmiseks. Euroopa kliimamäärus kohustab arvestama kliimaeesmärkide seadmisel

parimaid teaduspõhiseid andmeid.12 Tänane metoodika ei arvesta, et teadusuuringute kohaselt

vähemalt 98% turbas sisalduvast süsinikust väljub ringlusest tahkel kujul, kliimamõju

avaldamata.13 Aiandusturba kui kasvusubstraadi koosseisus olev turvas laguneb väga aeglaselt

(enam kui 100 aastat) ning taimede kasvamise käigus tekkinud orgaanilise süsiniku kogus

ületab kasvamiseks kasutatud lendunud orgaanilise süsiniku kogust. Rahvusvaheline KHG

heite reeglistik võimaldab heitmete hindamisel arvestada eksporti14. Järelikult on metoodika

uuendamine põhjendatud ja võimalik.

13. Hetkel on ilmselge, et metoodikad muutuvad. Teadustöödest15 nähtub suund, et sektori

metoodikaid muudetakse suure tõenäosusega ka edaspidi. Näiteks on Kliimaministeerium

moodustanud 2023. a töörühma „Maa- ja mullakasutuse juhtimissüsteem mullastiku teenuste

efektiivseks ja jätkusuutlikuks kasutamiseks, elurikkuse kaitseks ja kliimamõju

vähendamiseks.” Juhtrühma 11.11.2024. a protokollist nr 1-2/24/13 punktist 3.2 selgub, et

töörühm otsib võimalusi kuidas metoodika arendamise kaudu aruandluse kvaliteeti parandada

ja Eesti emissioone vähendada. Seega metoodika muutmise tõttu muutub algtase tõenäoliselt

ka edaspidi. Samuti on hetkel koostamisel riigi poolt tellitud teadusuuring, mille eesmärk on

töötada välja riikliku KHG inventuuri mõistes turbatootmisalade ehk korrastatud alade KHG

heite hindamise metoodika16. Kui seejuures hinnatakse baastase teistsuguseks, st minevikule

antakse teistsugune õiguslik tähendus, kerkib õigusakti tagasiulatuva jõu küsimus. Põhiseadus

keelab üldjuhul suurendada kohustusi tagasiulatuva jõuga õigusaktiga17.

10 Meile teadaolevatel andmetel langes turba emissiooni tegur 1,4-lt 1,09 peale. 11 Küttim, M. Kull, A., lk 56. 12 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2021/1119, 30. juuni 2021, millega kehtestatakse

kliimaneutraalsuse saavutamise raamistik ning muudetakse määruseid (EÜ) nr 401/2009 ja (EL) 2018/1999

(Euroopa kliimamäärus), näiteks preambul, p-d 1, 24, 31. 13 Küttim, M. Kull, A., lk 68. 14 IPCC. 2013 Supplement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories: Wetlands.

Kättesaadav: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/wetlands/pdf/Wetlands_Supplement_Entire_Report.pdf;

Küttim, M. Kull, A., lk 61. 15 Küttim, M. Kull, A. Kasvusubstraatide, sh aiandusturba roll kaasaegses toidutootmises ja selle võimalikud

alternatiivid. Riigikogu toimetised 48/2023, lk 157-166; Küttim, M. Kull, A. Ringmajanduse põhimõtete

juurutamine Eestis toodetud aiandusturba toodete kasutamisel ja sellega seotud kasvuhoonegaaside heite

vähendamine LULUCF sektoris, 18.10.2024; Aruanne „Turba potentsiaal mulla süsinikuvaru suurendamiseks“,

Eesti Maaülikool, 2024. 16 Teadusuuring jääksoode KHG bilansist võrdluses kasutuses olevate tootmisaladega ning kõrgemal tasemel

metoodika väljatöötamine selle inventuuris raporteerimiseks", nr 4-18/24/4806. 17 RKPKo 5-24-22, p 75.

14. Olemasolev regulatsioon ei kaitse seega sektorit selle eest, et paari aasta pärast ei võeta

kasutusele uut metoodikat, mis vähendab oluliselt baasaasta arvestuslikku heitkoguste taset.

Sellisel juhul peaks turbasektor lühema aja jooksul heitmeid vähendama, sh suuremates

kogustes. On oluline vahe, kas aastaks 2040 peab turbasektori vähendama 40% heitmeid

1 206 630 t süsiniku kogusest või hoopiski 40% 880 000 süsiniku kogusest. Euroopa

kliimamäärus ei eelda, et negatiivsed heitekogused tuleb saavutada enne aastat 2050 või piirama

peab sektorid, kelle emissioonid on vähetähtsad.

15. Riigikohus on selgitanud, et õigustloovate aktide puhul on üldjuhul lubamatu suurendada

kohustusi ehtsa tagasiulatuva jõuga õigusaktiga, mis tähendab, et õiguslikke tagajärgi ei tohi

kehtestada juba minevikus tehtud tegudele. Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab

õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see

kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele18. Kui ettevõtete

baasaasta KHG kogust muudetakse tagantjärele, siis tuleb uute regulatsioonide kavandamisel

ilmtingimata arvestada ettevõtjate õiguspärase ootuse põhimõttega ning arvestada selle riive

proportsionaalsust.

16. Eelnõu ei võimalda ettevõtjatel oma tegevust planeerida, näiteks teha asjakohaseid

investeeringuid. Riive on selle võrra intensiivsem, et metoodika parendamisest tuleneva

eesmärgi muutuse eel ei toimu kaasamist ega arutelu. Põhiseadusest tuleneva õiguskindluse

põhimõtte üheks osaks on vacatio legis – normide vastuvõtmise ja jõustumise vahel peab olema

piisav aeg, et isikud saaksid normidega tutvuda ja oma tegevuse uute normidega kooskõlla viia.

Metoodika muutusest tulenev eesmärgi nihe toimuks sisuliselt üleöö, ootamatult ja ulatuslikult.

Ei toimu arutelu ega mõjuanalüüsi, kas metoodika parendamisest tulenev eesmärgi muutus on

sektori suhtes proportsionaalne või laiemalt sotsiaalmajanduslikult vastuvõetav. Selline olukord

rikub õiguskindluse põhimõtet koosmõjus ettevõtlusvabadusega, samuti riigivõimu

seaduslikkuse põhimõtet. Seega on kavandatav regulatsioon vastuolus põhiseaduse § 3 lg-ga 1

ning §-dega 10 ja 31 nende koosmõjus.

Ettepanek eelnõu täpsustamiseks:

17. Eelnõuga tuleb luua regulatsioon, mis arvestab uute metoodikate kasutuselevõttu lähtudes

selgelt fikseeritud baasaasta kogusest. Eelnevat arvesse võttes teeme ettepaneku täpsustada

eelnõu § 34 lõiget 4 järgnevas sõnastuses (muudatus kaldkirjas):

„(4) Turbasektori heitkoguste vähendamise eesmärgid võrreldes 2022. aasta fikseeritud

heitkogusega on järgmised:

18. Õigusselguse tagamiseks tuleks muuta vähemalt eelnõu seletuskirja § 27 viimast kahte

lõiku järgnevalt: „Seaduseelnõus seatakse sektorite ülesed heitkoguste vähendamise eesmärgid

võrreldes viimase 2024. aasta märtsis valminud riikliku inventuuri andmetega ehk 2022. aasta

kasvuhoonegaaside heitkogusega (v.a turba valdkonnas, kus lähtutakse 2022. a andmetest

raporteerituna 2023. a inventuuri metoodika kohaselt, kuna eelnõu väljatöötamise ajal

metoodikat juba oluliselt muudeti).“

3. 2050. AASTA EESMÄRKIDE SAAVUTAMINE TÄHENDAB

ERAKORDSELT INTENSIIVSET ETTEVÕTLUSVABADUSE RIIVET

JA VÄHEST ÕIGUSLIKKU ETTENÄHTAVUST

19. Eelnõu kohaselt peab turbasektor 2050. aastaks saavutama KHG ja heite sidumise

tasakaalu (§ 34 lg 4 p 3). Eesmärki on seletuskirjas põhjendatud sellega, et sektor on

18 RKPJKo 16.12.2013, nr 3-4-1-27-13, p 61.

heitmemahukas ning vajadus on suunata tööstuse teravik kohapealsele turba väärindamisele19.

Eelnõu põhineb TalTech’i uuringul, mille kohaselt on keeruline leida viisi KHG eelarve piiresse

mahtumiseks, kui tootmine säilib. 20 05.08.2024 seletuskirja leheküljel 94 oli märgitud, et

hinnang heitmete mahule põhineb praegu inventuuris kasutatavale metoodikale. 03.12.2024

seletuskirjast on see selgitus kustutatud selgitusi esitamata, kuigi on teada, et inventuuris

kasutatav metoodika on olulises muutumises.

20. Turbasektorile sellisel kujul seatud eesmärgid on vastuolus eelnõu teaduspõhisuse (§ 15)

ning ringmajanduse ning süsinikuvaru hoidmist ja loodusesse KHG sidumist soodustavate

tegevuste ja praktikate soosimise (§ 24) põhimõtetega, mille arvestamise vajadus tuleneb ka

Euroopa kliimamäärusest21. Nagu eelnevalt viidatud, siis sektori mõjude hindamisel ning

eesmärkide seadmisel on lähtutud vananenud metoodikast. Turbasektori kliimaeesmärkide

määratlemisel on oluline erinevus, kas turvast kasutatakse küttematerjalina või aiandusturbana:

Viimasel juhul jääb turbas sisalduv süsinik tahkel kujul seotuks keskmiselt vähemalt 29%

ulatuses22 ning ka ülejäänud lagunemine kestab 100 aastat. Järelikult sõltub KHG eelarve

piiresse mahtumine otseselt konkreetse metoodika rakendamisest.

21. Eelnõu on vastuolus õiglase ülemineku põhimõttega (eelnõu § 14) ja

konkurentsivõimelise ettevõtluskeskkonna soodustamise põhimõttega (eelnõu § 17). Statistika

kohaselt läheb ekspordiks 92% Eesti turbast.23 Suurimad tarbijad on Euroopa riigid.24 Ernst &

Young Baltics AS 2022. aasta uuringu kohaselt loodi turbasektori sees 2020. aastal 40,6 miljoni

euro eest otsest lisandväärtust.25 Sektor pakkus 2020. aastal otseselt tööd 788 inimesele. Lisaks

oli sektoriga seotud 1023 kaudset ja 369 kaasnevat töökohta. Statistikaameti andmetel on pärast

baasaastat turbasektori ekspordikäive kolme aastaga suurenenud ligi 50%, samas kui Eestis on

olnud majanduslangus ja väliskaubanduse bilanss on halvenenud.

22. Samas ei ole eelnõu koostamisel sektori panust majandusse peetud oluliseks ning

säilitamisväärseks. Nõudlus turba järgi on suurendanud pea iga aasta ning see annab olulise

panuse majandusse. Puudub võrdväärne mõjude hinnang näiteks põlevkivisektori sulgemise

mõjuhinnanguga, kuigi ainuüksi 2040. aastaks prognoositakse seletuskirjas ettevõtete

müügitulu ja töötajate arvu vähenemist 40–45% ulatuses. Metoodika edasisel arendamisel on

põhjust eeldada, et langus võib olla juba enne 2040. aastat veel drastilisem. Eelnõu

seletuskirjale viidates,sh enne kliimakindla majanduse seaduse menetluse lõppu, on juba

muudetud maapõueseaduse alamakti, mille alusel sisuliselt uutel aladel ei ole võimalik enam

kaevandamislube taotleda. Ka sellele muudatusega kiirustati, sh ei eelnenud mõjuanalüüse.

23. Eelnõus määratletud põhimõtted on seega vaid toreduslikud, kui nendega arvestamine ei

nähtu sektori puhul seletuskirjast või mõned muust dokumendist.

24. Eelnõu on vastuolus PS § 12 lg-s 1 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega. Näiteks

põllumajandus- ja tööstussektor peavad tagama heitmete piiramise, mitte kliimaneutraalsuse.

Näeme, et põllumajandussektori puhul on arvestatud panust toidujulgeoleku tagamisel ning

KHG heite vähendamist arvestatakse sektori potentsiaali alusel, lähtudes mh sellest, et

taimekasvatuses seotakse süsinikku26. Seletuskirjast ei nähtu, et turbasektori puhul oleks

19 Seletuskirja § 34, lk 79. 20 Laht, J. Roos, I. Eesti kasvuhoonegaaside eelarve koostamine. Tallinn: TalTech Energiatehnoloogia Instituut,

2024, lk 6. 21 Euroopa kliimamäärus, näiteks preambul, p-d 1, 24, 31, 22. 22 Küttim, M. Kull, A. 23 Küttim, M. Kull, A. Kasvusubstraatide, sh aiandusturba roll kaasaegses toidutootmises ja selle võimalikud

alternatiivid. Riigikogu toimetised 48/2023, lk 160. 24 Idem., lk 158. 25 Ernst & Young Baltic AS. Eesti turbasektori sotsiaalmajandusliku mõju analüüs, juuni 2022. 26 Seletuskiri, lk 74-74.

samadest kaalutlustest lähtutud, st et ei ole arvestatud, et turbasektor panustab vahetult

toidujulgeolekusse ja aitab suurendada süsiniku sidumist.

25. Võrreldavate isikugruppide erinev kohtlemine on lubatav, kui erineval kohtlemisel on

legitiimne eesmärk ja erinev kohtlemine on eesmärgi suhtes proportsionaalne27. Valdkonna

heitmemahukus võiks olla rangema kohtlemise õigustuseks kui (1) tegu oleks teistest sektoritest

suurema heitmemahuga sektoriga ja kui (2) suur heitmemahukus vastaks üldse tegelikkusele.

Eelnevalt kirjeldatud teadustööd näitavad vastupidist. Seega puudub selles osas erinevaks

kohtlemiseks legitiimne eesmärk. Kui legitiimset eesmärki ei ole, ei saa hinnata ka erineva

kohtlemise proportsionaalsust legitiimse eesmärgi suhtes ja erinev kohtlemine on igal juhul

ebaproportsionaalne.

26. Arusaamatu on argument, miks peaks edaspidi olema turbatööstuse suund „suuremale

kohapealsele turba väärindamisele.“ Suurem väärindamine Eestis teenib iseenesest nii

majanduslikke kui ka keskkonnaalaseid eesmärke. Saame aru, et sektor pooldab uute

lisandväärtusega toodete arendamist. Samas ekspordi piiramist ei saa pidada legitiimseks

eesmärgiks rangema heitme-eesmärgi seadmisel. Liiatigi veel olukorras, kus metoodikaid saab

täpsustada nii, et süsinikuheide arvestatakse tarbijariigis, lähtudes turba tegelikust kasutusest.

27. Väärib tähelepanu, et kõrgema lisandväärtusega toodete osakaalu suurendamine eeldab

investeeringute tegemist. Investeeringute tegemisele eelnevad alati tasuvusarvestused ning

valdkonnale on iseloomulikud pikaajalised lepingud, mis arvestavad olemasoleva olukorraga.

Olukorras, kus sektori kliimaeesmärgid võivad üle öö muutuda, ei ole eluliselt usutav, et sektor

julgeks teha investeeringuid. Ükski investor ei soovi panustada sektorisse, mida riik soovib

erakordselt piirata. Seega ebakindel õiguslik olukord ei võimalda ka turba suuremat

väärindamist ja eesmärk jääks lihtsalt paberile.

28. Lisaks on jäetud eelnõuga põhjendamatult tähelepanuta turbasektori roll põllumajanduses

ja toidujulgeolekus. Seletuskirja kohaselt ei ole turbal rolli põllumajanduses, sh süsiniku

sidujana, peetud mainimisväärseks. Eelnõu koostamise käigus ei ole arvestatud, et hetkel

puudub aiandusturbale mõistlik ja kättesaadav alternatiiv.28 Olukorras, kus 96% Eesti

turbatoodangust kasutatakse aiandus- ja põllumajandussektoris ja valdav osa (82%)

köögiviljakasvatuses, ei saa turba rolli alahinnata.

29. Samuti on tähelepanuta jäetud globaalne kliimaeesmärk – kui Eestis turvast ei

kaevandata, siis kasutataks toiduainetööstuses mujal kaevandatavat turvast. Seega jääb

globaalne heide samaks või suureneks uute alade avamise tõttu sihtturgudest kaugemal Euroopa

julgeolekut ohustatavates riikides. Eelnõu seletuskirjas tuleb hinnata, kas turbale on olemas

alternatiiv ning milline oleks alternatiivi KHG heide.

30. Lähtuvalt eeltoodust on ainult turbasektori ettevõtetele KHG ja heite sidumise tasakaalu

eesmärgi seadmine põhjendamatu ebavõrdne kohtlemine ehk PS §-i 12 rikkumine. Ühegi teise

majanduse jaoks olulise sektori jaoks ei ole sedavõrd rangeid eesmärke seatud. Eelnõuga on

põhjendamatult määratletud eesmärgiks kohapealset ressurssi väärindava sektori tegevuse

lõpetamine. Põhiseadusest tulenevalt ei saaks see ka olla legitiimseks eesmärgiks, mistõttu ei

ole tegemist proportsionaalse abinõuga.

31. Eelnõu ja seletuskirja loomisel ei ole lähtutud HÕNTE-st, mille järgimine on

seaduseelnõu koostamisel kohustuslik. Seletuskiri kajastab turbasektori statistikat ning märgib,

et täpsemat mõju ei ole võimalik hinnata, sest see sõltub maapõueseaduse muutmisest.29

Järelikult on ilmselge, et mõjud on jäetud hindamata. Mõjude hindamise delegeerimine

järgmistesse seadusandlikesse protsessidesse on vastuolus HÕNTE-ga. MTÜ Turbaliit on

27 RKPJKo 3-4-1-7-13, p 41. 28 Küttim, M. Kull, A. Riigikogu toimetised 48/2023, lk 157-166. 29 Seletuskiri, lk 89.

juhtinud tähelepanu, et Kliimaministeerium ei ole arvestanud sektori ja valdkonna asjatundjate

sisendinfot ning ettepankuid.

32. HÕNTE § 5 tõstab esile, et seaduseelnõusse kavandatavad isiku õiguste ja vabaduste

piirangud peavad olema asjakohased ja proportsionaalsed eesmärgiga, mida seaduseelnõu

avalikes huvides taotleb. HÕNTE § 43 lg 1 p 5 nõuab otsesõnu, et seletuskirja osas „eelnõu sisu

ja võrdlev analüüs“ tuleb analüüsida eelnõu kooskõla põhiseadusega. Tegelikkuses ei ole eelnõu

põhiseaduspärasust hinnatud – seletuskirjast ei leia ei ebavõrdse kohtlemise ega metoodika

muutustest tuleneva ettevõtlusvabaduse riive proportsionaalsuse analüüsi. HÕNTE § 46 nõuab

põhjalikult eelnõu mõjude analüüsimist, sh sotsiaalse ja majandusliku mõju ning mõju riigi

julgeolekule (lg 1 p-d 1-3). Seletuskirjas ei ole hinnatud metoodika muutustest tulenevat mõju

turbasektorile, sellega seotud tööhõivele ega toidujulgeolekule. Mõju hindamine on muuhulgas

vajalik selleks, et ettevõtlusvabaduse riive proportsionaalsust oleks üldse võimalik hinnata –

kui ei ole selge riive ulatus, ei saa hinnata ka selle mõõdukust. Seega on eelnõu ja seletuskirja

koostamisel rikutud HÕNTE nõudeid ja seega ka formaalseid nõudeid eelnõule.

Ettepanek eelnõu täpsustamiseks:

33. Selleks, et eelnõu oleks põhiseadusega kooskõlas, oleks võimalik sätestada eesmärk

tonnides CO2 ekvivalendi kohta. Fikseerides pikaajalise leebema eesmärgi numbriliselt on

võimalik tagada sektorile õiguslik ettenähtavus arvestades sektori väiksemat tegelikku heidet

ning olulist rolli põlumajanduses ja ekspordis. Konkreetse eesmärgi määratlemine vähendab ka

metoodikate muutumisest tulenevat mõju. Teeme ettepaneku muuta eelnõu § 34 lg 4 p-i 3

järgnevas sõnastuses (kaldkirjas):

„2050. aastaks ei ületa kasvuhoonegaaside heite ja sidumise vahe [●] t CO2 ekvivalenti.“

Lugupidamisega

Allar Jõks

partner, vandeadvokaat

Britta Retel

vandeadvokaat

Eesti Turbaliit MTÜ Tallinn

Jüri Tiidermann 10.12.2024

KLIIMAKINDLA MAJANDUSE SEADUSE EELNÕU ÕIGUSLIK

ANALÜÜS

MTÜ Turbaliit on pöördunud Advokaadibüroo Sorainen OÜ poole seoses kliimakindla

majanduse seaduse eelnõuga1 (edaspidi eelnõu). Esitame alljärgneva õigusliku analüüsi koos

eelnõu muutmise ettepanekutega tagamaks selle kooskõla põhiseadusega (edaspidi ka PS).

1. KOKKUVÕTE

1. Eelnõu on vastuolus PS § 3 lg-ga 1, § 12 lg-ga 1 ja §-dega 10 ja 31, sest turbasektorile

seatud eesmärgid toovad kaasa ebavõrdse kohtlemise, ei taga õiguskindlust ning on

ebaproportsionaalsed. Eelnõu menetlemisel on rikutud hea õigusloome ja normitehnika

(edaspidi HÕNTE) nõudeid.

2. Üksnes turbasektorile on seatud 2050. aastaks kliimaneutraalsuse eesmärk. Tänaseks on

juba laialdaselt teada, et eesmärk lähtub metoodikast, mille järgi eeldatakse, et turvast

kasutatakse peamiselt kütteks ning kogu süsinik vabastatakse atmosfääri.2 Seatud eesmärk ei

ole põhjendatud, sest 96% turbatoodangust kasutatakse aiandus- ja põllumajandussektoris.

Uuemad teadusandmed kinnitavad, et taimede kasvatamiseks kasutatav turvas laguneb väga

aeglaselt ning taimede kasvamise käigus tekkinud süsiniku kogus ületab kasvamiseks kasutatud

lendunud süsiniku koguse.3 Eelnõu ei arvesta turbasubstraatide tegelikku kasutust ning nende

positiivset mõju süsiniku sidumise suurendajana ning hoidjana. Kasvuhoonegaaside (edaspidi

KHG) arvestamise IPCC reeglistik ei nõua, et riik peaks seadma tegelikkusele mittevastavaid

eesmärke.

3. 2040. aastaks ennustatakse sektori müügitulu ja töötajate arvu vähenemist kuni 45%.

Erinevalt teistest sektoritest ei ole turbasektori olulisust, aiandusturbale mõistlike alternatiivide

puudumist ja leevendavaid asjaolusid arvesse võetud. Tegemist on põhjendamatu ebavõrdse

kohtlemisega. Vastuolus HÕNTE § 43 lg 1 p-ga 5 ei leia seletuskirjast ebavõrdse kohtlemise

ega ettevõtlusvabaduse riive proportsionaalsuse analüüsi. Seletuskiri kajastab sektori statistikat,

kuid märgib, et mõju hinnatakse maapõueseaduse koostamisel.4 Seega puudub eelnõu

1 Kliimakindla majanduse seaduse eelnõu 03.12.2024 seisuga. Kättesaadav:

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/09c30eb5-0118-4cbb-a94a-803b3d9a7158#LwsIgyNd

(03.12.2024). 2 Seletuskiri, lk 13. Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/09c30eb5-0118-4cbb-a94a-

803b3d9a7158#LwsIgyNd (03.12.2024). 3 Küttim, M. Kull, A. Kasvusubstraatide, sh aiandusturba roll kaasaegses toidutootmises ja selle võimalikud

alternatiivid. Riigikogu toimetised 48/2023, lk 157-166; Küttim, M. Kull, A. Ringmajanduse põhimõtete

juurutamine Eestis toodetud aiandusturba toodete kasutamisel ja sellega seotud kasvuhoonegaaside heite

vähendamine LULUCF sektoris, 18.10.2024; Aruanne „Turba potentsiaal mulla süsinikuvaru suurendamiseks“,

Eesti Maaülikool, 2024. 4 Kliimakindla majanduse seaduse eelnõu seletuskiri, lk 88. Kättesaadav:

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/09c30eb5-0118-4cbb-a94a-803b3d9a7158#LwsIgyNd

(03.12.2024).

seletuskirjas analüüs, kas eelnõuga kavandatavad meetmed on riivatavate põhiõiguste vaates

proportsionaalsed.

4. Eelnõu lubab KHG heitkoguste metoodika muutust ilma, et õigusakte muudetakse.

Ainuüksi eelnõu koostamise ajal vähenes turbasektori metoodika muutuse tõttu baasaasta

heitkoguse tase 22%. Ühelt poolt tähendas see, et sektor muutus vähem saastavaks. Teisalt tõi

see kaasa vajaduse vähendada kiiremini tootmist, sest eesmärgid jäid samaks. Metoodika

muutub eelduslikult ka tulevikus ning sellest tulenevad ulatuslikud ettevõtlusvabaduse riived ei

ole kooskõlas riigivõimu seaduslikkuse põhimõttega. Isegi kui metoodika muutmine on

põhjendatud, ei tohi see praktikas kaasa tuua turbasektori eesmärkide ulatuslikku muutust. See

on vastuolus põhiseadusest tuleneva õiguskindluse põhimõttega.

5. Eelnevat arvesse võttes teeme ettepaneku eelnõu muutmiseks selliselt, et turbasektori

eesmärke leevendatakse arvestades sektori väiksemat tegelikku heidet ning olulist rolli

põllumajanduses ja välisekspordis. Õiguskindluse, sh ettenähtavuse tagamiseks on mõistlik

baasaasta heitkoguse fikseerimine ning pikaajalise eesmärgi määramine numbriliselt tonnides

CO2 ekvivalendi kohta.

2. HEITKOGUSE FIKSEERIMATA JÄTMINE ON VASTUOLUS

ÕIGUSKINDLUSE PÕHIMÕTTEGA

6. Eelnõus on KHG vähendamise eesmärgid seotud 2022. aastaga (§ 27 lg 2) ehk edaspidi

hakatakse eesmärkide täitmist hindama lähtudes sellest, millisel määral väheneb KHG heide

võrreldes 2022. aastaga. Eelnõu § 34 lg 4 kohaselt on turbasektori heitkoguste vähendamise

eesmärgid võrreldes 2022. aasta heitkogusega järgmised:

1) heitkogust vähendatakse 2030. aastaks 12%;

2) heitkogust vähendatakse 2040. aastaks 50%;

3) 2050. aastaks saavutatakse kasvuhoonegaaside heite ja sidumise tasakaal.

7. Eelnõuga ei ole tegelikult heitkoguseid 2022. aasta kohta fikseeritud. Seletuskiri märgib,

et KHG arvestamise ja inventuuri pideva arendamise tõttu võivad võrdluseks olevate

baasaastate heitkogused muutuda.5 Metoodika parenduste korral arvutatakse üle ka kõikide

aastate heitmete aegread tagasiulatuvalt alates 1990. aastast.6

8. Rahandusministeerium kooskõlastas eelnõu tingimusel, et eesmärkide määratlus peab

olema üheselt mõistetav, st välja peavad olema toodud heitkoguste vähendamise sihttasemed

algtasemega võrreldes.7 03.12.2024 avalikustatud eelnõu sellega arvestanud ei ole ning

märgitud on üksnes seda, et baastasemeid ei fikseerita, kuna sel juhul ei oleks eesmärkide

täitmise seire võrreldav rahvusvaheliste ja Euroopa Liidu eesmärkide poole liikumisega.8

9. Põhiseaduse §-st 10 tuleneb õiguskindluse põhimõte, mis peab looma kindluse kehtiva

õigusliku olukorra suhtes.9 Selle üheks osaks on usalduse kaitse ja et õigusaktide muudatustega

peab olema võimalik tutvuda piisava ajavaruga ning oma tegevus uute normidega kooskõlla

viia. PS § 31 sätestab ettevõtlusvabaduse ning § 3 lg 1 järgi teostatakse riigivõimu üksnes

seaduste alusel.

10. Eelnõu koostajad ei ole viidanud ühelegi õigusaktile või metoodikale, mis keelab

siseriiklikus õigusaktis baastasemete fikseerimise. Baastaseme fikseerimata jätmist ei saa

5 Seletuskirja § 27, lk 24. 6 Keskkonnaagentuur. Eesti 2023. aasta riikliku kasvuhoonegaaside inventuuri LULUCFi sektori ülevaade,

20.01.2023. Kättesaadav: https://keskkonnaagentuur.ee/node/1093 (03.12.2024). 7 Rahandusministeerium. Kliimakindla majanduse seaduse kooskõlastuskiri 16.09.2024, 1.1-11/3530-2.

Kättesaadav: https://eelnoud.valitsus.ee/main#m1nBu49T (03.12.2024). 8 Seletuskirja § 27, lk 24. 9 RKPJKo 3-4-1-14-06, p 23.

põhjendada asjaoluga, et emissiooni raporteeritakse IPCC reeglistiku alusel. IPCC reeglistik

sätestab raporteerimise alused, aga baastaseme ja eesmärgi peab ettevõtjate jaoks üheselt

mõistetavalt sätestama riik. Metoodika parendused on iseenesest lubatud, küll aga peavad

parendustest tulenevad muutused olema ettenähtavad. Turbatootmise KHG arvutamise

metoodika muutus ainuüksi eelnõu koostamise ajal selliselt, et kõigest kaheaastase vahega

hinnati baasaasta taseme heitkogused 22% võrra väiksemaks10. Teisisõnu – turbatööstuse

tegevus hinnati tagantjärgi vähem saastatavaks, aga eesmärke ei muudetud. Kui metoodika

parendamise tulemusel selgub, et sektor saastab arvatust palju vähem, ei tohi see kaasa tuua

seda, et sektor peab algsega võrreldes veelgi suuremas ulatuses ja kiiremini KHG emissiooni

vähendama.

11. Olemasolev metoodika lähtub arvestusest, et kogu turbas sisalduv süsinik omistatakse

täies ulatuse selle riigi KHG bilanssi, kus see on toodetud. Selline arvestus on asjakohane, kui

on tegemist kütteturbaga11.

12. Seevastu 96% kasutatakse Eesti turbatoodangust aga aiandus- ja põllumajandussektoris,

mitte kütmiseks. Euroopa kliimamäärus kohustab arvestama kliimaeesmärkide seadmisel

parimaid teaduspõhiseid andmeid.12 Tänane metoodika ei arvesta, et teadusuuringute kohaselt

vähemalt 98% turbas sisalduvast süsinikust väljub ringlusest tahkel kujul, kliimamõju

avaldamata.13 Aiandusturba kui kasvusubstraadi koosseisus olev turvas laguneb väga aeglaselt

(enam kui 100 aastat) ning taimede kasvamise käigus tekkinud orgaanilise süsiniku kogus

ületab kasvamiseks kasutatud lendunud orgaanilise süsiniku kogust. Rahvusvaheline KHG

heite reeglistik võimaldab heitmete hindamisel arvestada eksporti14. Järelikult on metoodika

uuendamine põhjendatud ja võimalik.

13. Hetkel on ilmselge, et metoodikad muutuvad. Teadustöödest15 nähtub suund, et sektori

metoodikaid muudetakse suure tõenäosusega ka edaspidi. Näiteks on Kliimaministeerium

moodustanud 2023. a töörühma „Maa- ja mullakasutuse juhtimissüsteem mullastiku teenuste

efektiivseks ja jätkusuutlikuks kasutamiseks, elurikkuse kaitseks ja kliimamõju

vähendamiseks.” Juhtrühma 11.11.2024. a protokollist nr 1-2/24/13 punktist 3.2 selgub, et

töörühm otsib võimalusi kuidas metoodika arendamise kaudu aruandluse kvaliteeti parandada

ja Eesti emissioone vähendada. Seega metoodika muutmise tõttu muutub algtase tõenäoliselt

ka edaspidi. Samuti on hetkel koostamisel riigi poolt tellitud teadusuuring, mille eesmärk on

töötada välja riikliku KHG inventuuri mõistes turbatootmisalade ehk korrastatud alade KHG

heite hindamise metoodika16. Kui seejuures hinnatakse baastase teistsuguseks, st minevikule

antakse teistsugune õiguslik tähendus, kerkib õigusakti tagasiulatuva jõu küsimus. Põhiseadus

keelab üldjuhul suurendada kohustusi tagasiulatuva jõuga õigusaktiga17.

10 Meile teadaolevatel andmetel langes turba emissiooni tegur 1,4-lt 1,09 peale. 11 Küttim, M. Kull, A., lk 56. 12 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2021/1119, 30. juuni 2021, millega kehtestatakse

kliimaneutraalsuse saavutamise raamistik ning muudetakse määruseid (EÜ) nr 401/2009 ja (EL) 2018/1999

(Euroopa kliimamäärus), näiteks preambul, p-d 1, 24, 31. 13 Küttim, M. Kull, A., lk 68. 14 IPCC. 2013 Supplement to the 2006 IPCC Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories: Wetlands.

Kättesaadav: https://www.ipcc-nggip.iges.or.jp/public/wetlands/pdf/Wetlands_Supplement_Entire_Report.pdf;

Küttim, M. Kull, A., lk 61. 15 Küttim, M. Kull, A. Kasvusubstraatide, sh aiandusturba roll kaasaegses toidutootmises ja selle võimalikud

alternatiivid. Riigikogu toimetised 48/2023, lk 157-166; Küttim, M. Kull, A. Ringmajanduse põhimõtete

juurutamine Eestis toodetud aiandusturba toodete kasutamisel ja sellega seotud kasvuhoonegaaside heite

vähendamine LULUCF sektoris, 18.10.2024; Aruanne „Turba potentsiaal mulla süsinikuvaru suurendamiseks“,

Eesti Maaülikool, 2024. 16 Teadusuuring jääksoode KHG bilansist võrdluses kasutuses olevate tootmisaladega ning kõrgemal tasemel

metoodika väljatöötamine selle inventuuris raporteerimiseks", nr 4-18/24/4806. 17 RKPKo 5-24-22, p 75.

14. Olemasolev regulatsioon ei kaitse seega sektorit selle eest, et paari aasta pärast ei võeta

kasutusele uut metoodikat, mis vähendab oluliselt baasaasta arvestuslikku heitkoguste taset.

Sellisel juhul peaks turbasektor lühema aja jooksul heitmeid vähendama, sh suuremates

kogustes. On oluline vahe, kas aastaks 2040 peab turbasektori vähendama 40% heitmeid

1 206 630 t süsiniku kogusest või hoopiski 40% 880 000 süsiniku kogusest. Euroopa

kliimamäärus ei eelda, et negatiivsed heitekogused tuleb saavutada enne aastat 2050 või piirama

peab sektorid, kelle emissioonid on vähetähtsad.

15. Riigikohus on selgitanud, et õigustloovate aktide puhul on üldjuhul lubamatu suurendada

kohustusi ehtsa tagasiulatuva jõuga õigusaktiga, mis tähendab, et õiguslikke tagajärgi ei tohi

kehtestada juba minevikus tehtud tegudele. Tagasiulatuv jõud on ebaehtne, kui see puudutab

õigusakti vastuvõtmise ajaks alanud, kuid mitte veel lõppenud tegevust, täpsemalt, kui see

kehtestab edasiulatuvalt õiguslikud tagajärjed minevikus alanud tegevusele18. Kui ettevõtete

baasaasta KHG kogust muudetakse tagantjärele, siis tuleb uute regulatsioonide kavandamisel

ilmtingimata arvestada ettevõtjate õiguspärase ootuse põhimõttega ning arvestada selle riive

proportsionaalsust.

16. Eelnõu ei võimalda ettevõtjatel oma tegevust planeerida, näiteks teha asjakohaseid

investeeringuid. Riive on selle võrra intensiivsem, et metoodika parendamisest tuleneva

eesmärgi muutuse eel ei toimu kaasamist ega arutelu. Põhiseadusest tuleneva õiguskindluse

põhimõtte üheks osaks on vacatio legis – normide vastuvõtmise ja jõustumise vahel peab olema

piisav aeg, et isikud saaksid normidega tutvuda ja oma tegevuse uute normidega kooskõlla viia.

Metoodika muutusest tulenev eesmärgi nihe toimuks sisuliselt üleöö, ootamatult ja ulatuslikult.

Ei toimu arutelu ega mõjuanalüüsi, kas metoodika parendamisest tulenev eesmärgi muutus on

sektori suhtes proportsionaalne või laiemalt sotsiaalmajanduslikult vastuvõetav. Selline olukord

rikub õiguskindluse põhimõtet koosmõjus ettevõtlusvabadusega, samuti riigivõimu

seaduslikkuse põhimõtet. Seega on kavandatav regulatsioon vastuolus põhiseaduse § 3 lg-ga 1

ning §-dega 10 ja 31 nende koosmõjus.

Ettepanek eelnõu täpsustamiseks:

17. Eelnõuga tuleb luua regulatsioon, mis arvestab uute metoodikate kasutuselevõttu lähtudes

selgelt fikseeritud baasaasta kogusest. Eelnevat arvesse võttes teeme ettepaneku täpsustada

eelnõu § 34 lõiget 4 järgnevas sõnastuses (muudatus kaldkirjas):

„(4) Turbasektori heitkoguste vähendamise eesmärgid võrreldes 2022. aasta fikseeritud

heitkogusega on järgmised:

18. Õigusselguse tagamiseks tuleks muuta vähemalt eelnõu seletuskirja § 27 viimast kahte

lõiku järgnevalt: „Seaduseelnõus seatakse sektorite ülesed heitkoguste vähendamise eesmärgid

võrreldes viimase 2024. aasta märtsis valminud riikliku inventuuri andmetega ehk 2022. aasta

kasvuhoonegaaside heitkogusega (v.a turba valdkonnas, kus lähtutakse 2022. a andmetest

raporteerituna 2023. a inventuuri metoodika kohaselt, kuna eelnõu väljatöötamise ajal

metoodikat juba oluliselt muudeti).“

3. 2050. AASTA EESMÄRKIDE SAAVUTAMINE TÄHENDAB

ERAKORDSELT INTENSIIVSET ETTEVÕTLUSVABADUSE RIIVET

JA VÄHEST ÕIGUSLIKKU ETTENÄHTAVUST

19. Eelnõu kohaselt peab turbasektor 2050. aastaks saavutama KHG ja heite sidumise

tasakaalu (§ 34 lg 4 p 3). Eesmärki on seletuskirjas põhjendatud sellega, et sektor on

18 RKPJKo 16.12.2013, nr 3-4-1-27-13, p 61.

heitmemahukas ning vajadus on suunata tööstuse teravik kohapealsele turba väärindamisele19.

Eelnõu põhineb TalTech’i uuringul, mille kohaselt on keeruline leida viisi KHG eelarve piiresse

mahtumiseks, kui tootmine säilib. 20 05.08.2024 seletuskirja leheküljel 94 oli märgitud, et

hinnang heitmete mahule põhineb praegu inventuuris kasutatavale metoodikale. 03.12.2024

seletuskirjast on see selgitus kustutatud selgitusi esitamata, kuigi on teada, et inventuuris

kasutatav metoodika on olulises muutumises.

20. Turbasektorile sellisel kujul seatud eesmärgid on vastuolus eelnõu teaduspõhisuse (§ 15)

ning ringmajanduse ning süsinikuvaru hoidmist ja loodusesse KHG sidumist soodustavate

tegevuste ja praktikate soosimise (§ 24) põhimõtetega, mille arvestamise vajadus tuleneb ka

Euroopa kliimamäärusest21. Nagu eelnevalt viidatud, siis sektori mõjude hindamisel ning

eesmärkide seadmisel on lähtutud vananenud metoodikast. Turbasektori kliimaeesmärkide

määratlemisel on oluline erinevus, kas turvast kasutatakse küttematerjalina või aiandusturbana:

Viimasel juhul jääb turbas sisalduv süsinik tahkel kujul seotuks keskmiselt vähemalt 29%

ulatuses22 ning ka ülejäänud lagunemine kestab 100 aastat. Järelikult sõltub KHG eelarve

piiresse mahtumine otseselt konkreetse metoodika rakendamisest.

21. Eelnõu on vastuolus õiglase ülemineku põhimõttega (eelnõu § 14) ja

konkurentsivõimelise ettevõtluskeskkonna soodustamise põhimõttega (eelnõu § 17). Statistika

kohaselt läheb ekspordiks 92% Eesti turbast.23 Suurimad tarbijad on Euroopa riigid.24 Ernst &

Young Baltics AS 2022. aasta uuringu kohaselt loodi turbasektori sees 2020. aastal 40,6 miljoni

euro eest otsest lisandväärtust.25 Sektor pakkus 2020. aastal otseselt tööd 788 inimesele. Lisaks

oli sektoriga seotud 1023 kaudset ja 369 kaasnevat töökohta. Statistikaameti andmetel on pärast

baasaastat turbasektori ekspordikäive kolme aastaga suurenenud ligi 50%, samas kui Eestis on

olnud majanduslangus ja väliskaubanduse bilanss on halvenenud.

22. Samas ei ole eelnõu koostamisel sektori panust majandusse peetud oluliseks ning

säilitamisväärseks. Nõudlus turba järgi on suurendanud pea iga aasta ning see annab olulise

panuse majandusse. Puudub võrdväärne mõjude hinnang näiteks põlevkivisektori sulgemise

mõjuhinnanguga, kuigi ainuüksi 2040. aastaks prognoositakse seletuskirjas ettevõtete

müügitulu ja töötajate arvu vähenemist 40–45% ulatuses. Metoodika edasisel arendamisel on

põhjust eeldada, et langus võib olla juba enne 2040. aastat veel drastilisem. Eelnõu

seletuskirjale viidates,sh enne kliimakindla majanduse seaduse menetluse lõppu, on juba

muudetud maapõueseaduse alamakti, mille alusel sisuliselt uutel aladel ei ole võimalik enam

kaevandamislube taotleda. Ka sellele muudatusega kiirustati, sh ei eelnenud mõjuanalüüse.

23. Eelnõus määratletud põhimõtted on seega vaid toreduslikud, kui nendega arvestamine ei

nähtu sektori puhul seletuskirjast või mõned muust dokumendist.

24. Eelnõu on vastuolus PS § 12 lg-s 1 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega. Näiteks

põllumajandus- ja tööstussektor peavad tagama heitmete piiramise, mitte kliimaneutraalsuse.

Näeme, et põllumajandussektori puhul on arvestatud panust toidujulgeoleku tagamisel ning

KHG heite vähendamist arvestatakse sektori potentsiaali alusel, lähtudes mh sellest, et

taimekasvatuses seotakse süsinikku26. Seletuskirjast ei nähtu, et turbasektori puhul oleks

19 Seletuskirja § 34, lk 79. 20 Laht, J. Roos, I. Eesti kasvuhoonegaaside eelarve koostamine. Tallinn: TalTech Energiatehnoloogia Instituut,

2024, lk 6. 21 Euroopa kliimamäärus, näiteks preambul, p-d 1, 24, 31, 22. 22 Küttim, M. Kull, A. 23 Küttim, M. Kull, A. Kasvusubstraatide, sh aiandusturba roll kaasaegses toidutootmises ja selle võimalikud

alternatiivid. Riigikogu toimetised 48/2023, lk 160. 24 Idem., lk 158. 25 Ernst & Young Baltic AS. Eesti turbasektori sotsiaalmajandusliku mõju analüüs, juuni 2022. 26 Seletuskiri, lk 74-74.

samadest kaalutlustest lähtutud, st et ei ole arvestatud, et turbasektor panustab vahetult

toidujulgeolekusse ja aitab suurendada süsiniku sidumist.

25. Võrreldavate isikugruppide erinev kohtlemine on lubatav, kui erineval kohtlemisel on

legitiimne eesmärk ja erinev kohtlemine on eesmärgi suhtes proportsionaalne27. Valdkonna

heitmemahukus võiks olla rangema kohtlemise õigustuseks kui (1) tegu oleks teistest sektoritest

suurema heitmemahuga sektoriga ja kui (2) suur heitmemahukus vastaks üldse tegelikkusele.

Eelnevalt kirjeldatud teadustööd näitavad vastupidist. Seega puudub selles osas erinevaks

kohtlemiseks legitiimne eesmärk. Kui legitiimset eesmärki ei ole, ei saa hinnata ka erineva

kohtlemise proportsionaalsust legitiimse eesmärgi suhtes ja erinev kohtlemine on igal juhul

ebaproportsionaalne.

26. Arusaamatu on argument, miks peaks edaspidi olema turbatööstuse suund „suuremale

kohapealsele turba väärindamisele.“ Suurem väärindamine Eestis teenib iseenesest nii

majanduslikke kui ka keskkonnaalaseid eesmärke. Saame aru, et sektor pooldab uute

lisandväärtusega toodete arendamist. Samas ekspordi piiramist ei saa pidada legitiimseks

eesmärgiks rangema heitme-eesmärgi seadmisel. Liiatigi veel olukorras, kus metoodikaid saab

täpsustada nii, et süsinikuheide arvestatakse tarbijariigis, lähtudes turba tegelikust kasutusest.

27. Väärib tähelepanu, et kõrgema lisandväärtusega toodete osakaalu suurendamine eeldab

investeeringute tegemist. Investeeringute tegemisele eelnevad alati tasuvusarvestused ning

valdkonnale on iseloomulikud pikaajalised lepingud, mis arvestavad olemasoleva olukorraga.

Olukorras, kus sektori kliimaeesmärgid võivad üle öö muutuda, ei ole eluliselt usutav, et sektor

julgeks teha investeeringuid. Ükski investor ei soovi panustada sektorisse, mida riik soovib

erakordselt piirata. Seega ebakindel õiguslik olukord ei võimalda ka turba suuremat

väärindamist ja eesmärk jääks lihtsalt paberile.

28. Lisaks on jäetud eelnõuga põhjendamatult tähelepanuta turbasektori roll põllumajanduses

ja toidujulgeolekus. Seletuskirja kohaselt ei ole turbal rolli põllumajanduses, sh süsiniku

sidujana, peetud mainimisväärseks. Eelnõu koostamise käigus ei ole arvestatud, et hetkel

puudub aiandusturbale mõistlik ja kättesaadav alternatiiv.28 Olukorras, kus 96% Eesti

turbatoodangust kasutatakse aiandus- ja põllumajandussektoris ja valdav osa (82%)

köögiviljakasvatuses, ei saa turba rolli alahinnata.

29. Samuti on tähelepanuta jäetud globaalne kliimaeesmärk – kui Eestis turvast ei

kaevandata, siis kasutataks toiduainetööstuses mujal kaevandatavat turvast. Seega jääb

globaalne heide samaks või suureneks uute alade avamise tõttu sihtturgudest kaugemal Euroopa

julgeolekut ohustatavates riikides. Eelnõu seletuskirjas tuleb hinnata, kas turbale on olemas

alternatiiv ning milline oleks alternatiivi KHG heide.

30. Lähtuvalt eeltoodust on ainult turbasektori ettevõtetele KHG ja heite sidumise tasakaalu

eesmärgi seadmine põhjendamatu ebavõrdne kohtlemine ehk PS §-i 12 rikkumine. Ühegi teise

majanduse jaoks olulise sektori jaoks ei ole sedavõrd rangeid eesmärke seatud. Eelnõuga on

põhjendamatult määratletud eesmärgiks kohapealset ressurssi väärindava sektori tegevuse

lõpetamine. Põhiseadusest tulenevalt ei saaks see ka olla legitiimseks eesmärgiks, mistõttu ei

ole tegemist proportsionaalse abinõuga.

31. Eelnõu ja seletuskirja loomisel ei ole lähtutud HÕNTE-st, mille järgimine on

seaduseelnõu koostamisel kohustuslik. Seletuskiri kajastab turbasektori statistikat ning märgib,

et täpsemat mõju ei ole võimalik hinnata, sest see sõltub maapõueseaduse muutmisest.29

Järelikult on ilmselge, et mõjud on jäetud hindamata. Mõjude hindamise delegeerimine

järgmistesse seadusandlikesse protsessidesse on vastuolus HÕNTE-ga. MTÜ Turbaliit on

27 RKPJKo 3-4-1-7-13, p 41. 28 Küttim, M. Kull, A. Riigikogu toimetised 48/2023, lk 157-166. 29 Seletuskiri, lk 89.

juhtinud tähelepanu, et Kliimaministeerium ei ole arvestanud sektori ja valdkonna asjatundjate

sisendinfot ning ettepankuid.

32. HÕNTE § 5 tõstab esile, et seaduseelnõusse kavandatavad isiku õiguste ja vabaduste

piirangud peavad olema asjakohased ja proportsionaalsed eesmärgiga, mida seaduseelnõu

avalikes huvides taotleb. HÕNTE § 43 lg 1 p 5 nõuab otsesõnu, et seletuskirja osas „eelnõu sisu

ja võrdlev analüüs“ tuleb analüüsida eelnõu kooskõla põhiseadusega. Tegelikkuses ei ole eelnõu

põhiseaduspärasust hinnatud – seletuskirjast ei leia ei ebavõrdse kohtlemise ega metoodika

muutustest tuleneva ettevõtlusvabaduse riive proportsionaalsuse analüüsi. HÕNTE § 46 nõuab

põhjalikult eelnõu mõjude analüüsimist, sh sotsiaalse ja majandusliku mõju ning mõju riigi

julgeolekule (lg 1 p-d 1-3). Seletuskirjas ei ole hinnatud metoodika muutustest tulenevat mõju

turbasektorile, sellega seotud tööhõivele ega toidujulgeolekule. Mõju hindamine on muuhulgas

vajalik selleks, et ettevõtlusvabaduse riive proportsionaalsust oleks üldse võimalik hinnata –

kui ei ole selge riive ulatus, ei saa hinnata ka selle mõõdukust. Seega on eelnõu ja seletuskirja

koostamisel rikutud HÕNTE nõudeid ja seega ka formaalseid nõudeid eelnõule.

Ettepanek eelnõu täpsustamiseks:

33. Selleks, et eelnõu oleks põhiseadusega kooskõlas, oleks võimalik sätestada eesmärk

tonnides CO2 ekvivalendi kohta. Fikseerides pikaajalise leebema eesmärgi numbriliselt on

võimalik tagada sektorile õiguslik ettenähtavus arvestades sektori väiksemat tegelikku heidet

ning olulist rolli põlumajanduses ja ekspordis. Konkreetse eesmärgi määratlemine vähendab ka

metoodikate muutumisest tulenevat mõju. Teeme ettepaneku muuta eelnõu § 34 lg 4 p-i 3

järgnevas sõnastuses (kaldkirjas):

„2050. aastaks ei ületa kasvuhoonegaaside heite ja sidumise vahe [●] t CO2 ekvivalenti.“

Lugupidamisega

Allar Jõks

partner, vandeadvokaat

Britta Retel

vandeadvokaat