Teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse kooskõlastamine

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Hr Raivo Aeg

Justiitsministeerium

Teie: 20.07.2020 nr JUM/20-0905/-1K

Meie: 07.09.2020 nr 1-7/221-6

Teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu

väljatöötamise kavatsuse kooskõlastamine

Austatud justiitsminister

Siseministeerium kooskõlastab teavitaja kaitse seaduse seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse

(edaspidi VTK) järgmiste märkuste ja ettepanekutega.

1. Siseministeerium pooldab teavitaja kaitse horisontaalse regulatsiooni loomist, arvestades

teatud valdkondade erisustega. Ühtse regulatsiooni loomine võimaldab seda ühtselt

rakendada ja on paremini arusaadav nii mõjutatud isikutele kui asutustele. VTK koostajad

pakuvad välja, et riigi julgeoleku, salastatud teabe ja kriminaalmenetluse valdkondades ei

kohaldu rikkumisest teavitajate kaitse üldregulatsioon, vaid nimetatud valdkondades

töötatakse välja eraldi rikkumisest teavitamise ja teavitaja kaitse regulatsioon.

Siseministeerium nõustub, et ka nendes valdkondades on vajalik rikkumisest teavitada ja

tagada teavitaja kaitse, kuid nende valdkondade puhul tuleb arvestada teabe kaitse

vajadusega (riigi julgeoleku huvid, riigisaladuse või salastatud teabe kaitse) või

kriminaalmenetluse huvidega. Eespoolnimetatud valdkondade erisusi saab reguleerida

asjakohastes eriseadustes. Eelnõu ettevalmistamisel tuleb kindlasti üle vaadata kõik

kehtivad eriseadused, mis juba praegu reguleerivad rikkumisest teavitamisega seonduvad

tagatisi ning neid vajadusel täiendada. Näiteks reguleerib rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamise seaduse § 521 teavitaja kaitset.

2. Teatud valdkondades on mõistlik asutusesisese korra ja teavituskanali loomine, mis

vähendab ohtu riigisaladuse lekkimiseks asutusevälistele ja teadmisvajaduseta isikutele,

kuid tagab siiski teavitajale kaitse. Riigisaladuse ja kriminaalmenetluse läbiviimise

kaitsmiseks võiks sobilik lahendus olla asutusesisene konfidentsiaalne teavitamiskanal, mis

võib olla üks nendest valikutest, mida on kirjeldatud direktiivi preambuli punktis 53.1

Sellega väheneks oht riigisaladuse või muu tundliku asutusesisese teabe lekkimiseks

asutusevälisele isikule ja ka teavitaja oleks kaitstud. Näiteks annab teavitaja teada oma

asutuses riigihangete nõuete rikkumistest, kui tegemist on riigi julgeoleku valdkonna

hankega, mis ei tulene EL õigusest. Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/81/EÜ,

13. juuli 2009, millega kooskõlastatakse teatavate kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas ostjate

poolt sõlmitavate ehitustööde ning asjade ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise kord

kuulub teavitajate kaitse direktiivi kohaldamisalasse ja nendega seotud rikkumisest

teavitajatele peab kaitset pakkuma. Samuti saaks teavitaja kaitset tööalases kontekstis

1 Tingimusel et rikkumisest teavitava isiku identiteedi konfidentsiaalsus on tagatud, võib iga era- ja avaliku sektori

juriidiline isik ise määratleda, millist tüüpi teavituskanalid luua. Konkreetsemalt peaksid teavituskanalid

võimaldama isikutel teavitada rikkumistest kirjalikult ja esitada teade posti, füüsilis(t)e kaebuste postkasti(de) või

veebiplatvormi (sisevõrgu või interneti) kaudu, või suuliselt vihjetelefoni, muu häälsõnumivahetuse süsteemi või

mõlema kaudu. Rikkumisest teavitava isiku taotluse korral peaksid sellised kanalid võimaldama teavitada

rikkumistest mõistliku aja jooksul füüsilisel kohtumisel.

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

teatavaks saanud operatiivtegevuseks mõeldud raha omastamisest või EL-i fondidest

rahastatavaid projekte puudutavatest rikkumistest teavitamisel. Näiteks, kui rikkumisega on

seotud teavitaja ülemus, kes avaldaks survemeetmeid, kui teaks teavitaja isikut.

Asutusesisese teavituskanali loomine lahendaks ka politseiagentide, variisikute, salajasele

koostööle kaasatud isikute ja salajaste koosseisuliste julgeolekuasutuse teenistujate kaitse

küsimuse. Need isikud ei saa oma tegelikku isikut paljastada ehk ilmselt nad ei jõuaks

konfidentsiaalse teavitamiseni asutusevälise kanali kaudu, mis üldregulatsiooniga ette

nähakse. Anonüümse isiku puhul ei saa tagada kaitset, v.a juhtudel, kui nad on hiljem

kindlaks tehtud ja nende suhtes kohaldatakse survemeetmeid. Üldsusele teavitamine ei ole

samuti kriminaalmenetluse või riigisaladuse kaitsmise nõuetest tulenevalt võimalik.

Alternatiivina asutusesisesele teavituskanalile võib kaaluda asutusevälise kanalina asutuste

vastastikku teavitamist, kui teenistuja leiab, et asutusesisene teavitamine ei taga kaitset.

Vabariigi Valitsuse 11. aprilli 2013. aasta määrus nr 60 „Politsei- ja Piirivalveameti ja

Kaitsepolitseiameti vaheline uurimisalluvus“ suunab samuti asutusi teatud kuritegusid

vastastikku menetlema.

3. Siseministeeriumi hinnangul oleks mõistlik teavitaja kaitset üldisemal tasandil reguleerida

VTK alusel välja töötatavas seaduseelnõus direktiivi artikli 3 lõikes 2 ja 3 nimetatud

valdkondade erisusega2. Alternatiiv oleks teatud nõuded kehtestada nimetatud

valdkondadega seoses seaduses, kuid detailsemalt reguleerida Vabariigi Valitsuse määruses.

Näiteks konfidentsiaalsuse tagamine kriminaalmenetlustes on ka kehtivate seaduste järgi

pigem erandlik (KrMS § 15 lg 3) ja seega võiks konfidentsiaalsuse nõudeid eri juhtumite

puhul reguleerida konkreetsemalt määruse tasandil, kuid survemeetmete keeldu teavitaja

kaitse seaduses. Teavituskanaliga seonduvat võiks reguleerida määrusega, sest rikkumisest

teavitajate kaitse üldregulatsiooni kohaldades võivad teatud juhtudel olla ohustatud riigi

julgeolekuhuvid või kriminaalmenetluse läbiviimine.

4. VTK-s on märgitud, et erasektori juriidilistele isikutele laieneb asutusesiseste

teavitamiskanalite loomise kohustus, kui neil on rohkem kui 50 töötajat. Direktiivi artikli 8

lõike 4 järgi ei kohaldata 50 töötaja künnist juriidiliste isikute suhtes, mis kuuluvad lisa I

osa B osas ja II osas osutatud liidu õigusaktide kohaldamisalasse (finantsteenused, -tooted

ja -turud ning rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine, transpordiohutus,

keskkonnakaitse). Eelnõu ettevalmistamisel tuleb sellega arvestada.

VTK järgi näeb direktiiv artiklis 9 avaliku sektori kontekstis ette erandi ka kohalikele

omavalitsustele, kus alla 10 000 elanikuga või vähem kui 50 töötajaga omavalitsusel ei ole

kohustust sisemist teavitamissüsteemi luua. VTK koostajad leiavad samas, et selline erand

ei pruugi olla eesmärgipärane ning pigem peaks julgustama kohalikke omavalitsusi looma

ühiseid teavitamiskanaleid, mis võimaldab kulusid haldamisele ja menetlemisele jagada.

Kuna direktiiv ei kohusta vähem kui 10 000 elaniku või vähem kui 50 töötajaga kohalikke

omavalitsusi vabastama sisemise teavitamissüsteemi loomise kohustusest, siis ei peaks

sellist erandit ka tegema. Ka väikestes kohalikes omavalitsustes on probleeme nii huvide

konflikti, korruptsiooni kui muude sarnaste rikkumistega, mistõttu peaks ka väikesed

omavalitsused looma vähemalt ühise sisemise teavitamissüsteemi.

2 Direktiiv ei mõjuta liikmesriikide vastutust riigi julgeoleku tagamise eest ega nende õigust kaitsta oma olulisi

julgeolekuhuve. Eelkõige ei kohaldata seda teadete suhtes, mis puudutavad kaitse- või julgeolekuaspektidega

seonduvaid riigihankenormide rikkumisi, välja arvatud juhul, kui need on hõlmatud liidu asjakohaste

õigusaktidega. Direktiiv ei mõjuta liidu või liikmesriigi õiguse kohaldamist seoses salastatud teabe kaitsega,

advokaadi kutsesaladuse ja arstisaladuse kaitsega, kohtu nõupidamistoasaladusega, kriminaalmenetluse normidega.

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

5. VTK-s märgitakse, et asutuseväliste teavituste vastuvõtmiseks ja menetlemiseks tuleb

määrata pädev asutus, mis on sõltumatu ning eraldiseisev. Direktiiviga ei nähta ette, milline

asutus peab seda funktsiooni täitma ning samuti ei ütle direktiiv, kas selliseid asutusi peab

olema üks või rohkem. VTK-s tuuakse välja, et Eestis oleks mõistlik luua valdkonnapõhiselt

erinevate järelevalveasutuste juurde vastav kompetents, näiteks keskkonnavaldkonna

rikkumistega võiks tegeleda Keskkonnaamet, tuleohutuse valdkonnaga Päästeamet ning

töövaldkonna rikkumistega Tööinspektsioon. Mõistlik on võimalikult suures ulatuses ära

kasutada juba toimivaid järelevalvemehhanisme. VTK-s pakutakse välja, et Eestis oleks

mõistlik luua asutusevälised teavituskanalid erinevate valdkondlike asutuste juurde ning

selle ettepaneku osas oodatakse VTK-s pakutule tagasisidet.

Siseministeerium toetab valdkonnapõhiste asutuseväliste teavituskanalite loomist ning

põhimõtet, et teatud juhtudel võiks pädeval asutusel olla volitus anda teave uurimiseks üle

mõnele teisele asutusele. Eelnõu koostajad võiks pädeva asutuse põhimõtete

väljatöötamisel küsida arvamust asutustelt, kellel juba praegu on eri valdkondades

rikkumiste menetlemise pädevus (näiteks uurimisasutused, Tarbijakaitse ja Tehnilise

Järelevalve Amet, valla- või linnavalitsus, Päästeamet, Veeteede Amet).

6. VTK järgi tuleb eelnõu koostamisel otsustada ka see, kas Eesti näeb ette rikkumisest

teavitavatele isikutele kohtumenetluse raames rahalise abi ning muud toetusmeetmed, mh

psühholoogilise abi. Kehtivas õiguses on toetusmeetmed ette nähtud kuriteost teavitajatele

ning mõneti saab võrrelda ka ohvriabi meetmetega, mistõttu peaks seda Siseministeeriumi

hinnangul eelnõu ettevalmistamisel kindlasti analüüsima. Samas peab hindama ka

kaasnevat kulu riigieelarvele.

7. VTK-s antakse hinnang, et plaanitav eelnõu võib vähesel määral mõjutada registreeritud

kuritegevude arvu ning seega tõsta proportsionaalselt ka õiguskaitseasutuste ning kohtute

koormust. Samas ei saa prognoosida olulist kuritegude registreerimise kasvu.

Suurendades inimeste teadlikkust nende kaitsmisest teavitamisel võib oluliselt suureneda

teavitamiste arv. Kuna osa teavitusi on kindlasti seotud valdkondadega, mille

uurimispädevus on uurimisasutustel (näiteks PPA), võib suureneda uurimisasutuste

töökoormus. Võrdlusena võib tuua perevägivallast teavitamise, mis on kasvanud tänu

meedias teema suuremale kajastamisele ja inimeste julgustamisele. 2019. aastal kasvas

registreeritud perevägivalla kuritegude arv Eestis võrreldes 2018. aastaga enam kui 500

juhtumi võrra (14%).

8. VTK koostajad prognoosivad, et eeldusel, et riik aitab rikkumisest teavitamise

tehnoloogilise lahenduse ja vajalike protsesside loomisel, mille saaksid kasutusele võtta ka

erasektori juriidilisel isikud, ei kaasne teavitamiskanali loomisega ettevõtetele olulist kulu.

Kuna VTK-s kasutatakse sõna „eeldusel“, siis kas teise võimalusena nähakse, et

tehnoloogiliste lahenduste loomisega kaasnevad kulud ka erasektorile? Kui kulud kaetakse

riigieelarvest, siis tuleb need lahti kirjutada koos põhjendustega, miks peab riik kogu kulu

enda kanda võtma. Kui ka erasektori juriidilistele isikutele kaasnevad kehtestatava

regulatsiooniga kulud, siis tuleks ka seda kajastada, et ettevõtted oleksid sellest teadlikud.

9. VTK kohaselt on plaanitav seadusemuudatus horisontaalne ning puudutab paljusid avaliku-

ja erasektori asutusi ja ettevõtteid, seetõttu on mõistlik luua teavitamise keskne tehniline

lahendus, mille saaks kõik selleks kohustatud kasutusele võtta. Loodav infotehniline

lahendus peab olema võimeline tagama teavitajate konfidentsiaalsuse ning vajadusel

anonüümsuse ja vastama isikuandmete kaitse-ja töötlemise nõuetele. Sellega kaasneb riigile

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

kulu ca 100 000 eurot, mille rahastamise kohta on Justiitsministeerium andnud sisendi

Euroopa Komisjoni poolt rahastatud Sisejulgeolekufondi.

Siseministeeriumi hinnangul ei tohiks erasektorit kohustada võtma kindlasti kasutusele riigi

poolt loodav keskne lahendus. Osadel ettevõtetel on juba kasutusel toimiv teavitamise

süsteem ja vajadusel saab üle kontrollida, kas see vastab direktiivi nõuetele.

VTK-st ei selgu, kas keskse tehnilise lahenduse all mõeldakse keskset asutusesisese

teavitamise lahendust või mõeldakse koos nii sisest kui välist teavitamist? Direktiiv

kohustab era- ja avaliku sektori juriidilisi isikuid looma asutusesisese teavituskanali ja riiki

looma asutusevälise teavituskanali, mida haldab pädev asutus. Direktiiv ei kohusta, et riik

peab erasektori eest asutusesisese teavituskanali arenduse ära tegema.

VTK-st ei nähtu, millele tugineb järeldus, et tehnilise lahenduse kulu on 100 000 eurot.

VTK-st ei selgu, kui suured ja kelle kanda jääks tehnilise lahenduse ülalpidamiskulud, kui

asutusesiseste kanalite keskse lahenduse looks samuti riik. Kas edasised ülalpidamiskulud

erasektori kasutatava asutusesisese kanali lahenduse puhul oleks samuti riigi kanda? Või

kas tehnilise lahendusena nähakse ette, et väliseks teavitamiseks tehakse kõigile asutustele

kasutamiseks üks tarkvaraarendus, kuid majasisiseseid täiendavaid liidestamise arendusi

teevad asutused ja ettevõtted ise oma kuludega? Direktiivi artikkel 11 lõike 2 punktis a on

sätestatud, et liikmesriigid tagavad, et pädevad asutused loovad rikkumisteadete

vastuvõtmiseks ja käsitlemiseks sõltumatud ja eraldiseisvad asutusevälised teavituskanalid.

Lisaks peab arvestama, et direktiivi artikkel 8 lg 9 kohaselt avalikus sektoris, kui teha

omavalitsustele jagatud asutusesiseseid teavituskanaleid, on tingimuseks, et jagatud

asutusesisesed teavituskanalid on asutusevälistest teavituskanalitest eristatavad ja

iseseisvad. Kas direktiivist saab järeldada, et kasutusel ei saa olla üks tehniline lahendus,

mis toimib nii asutusesisese kui -välise teavituskanalina? Palume seda täpsemalt selgitada

eelnõu ettevalmistamisel.

10. Kui direktiiv tuleb üle võtta hiljemalt 17. detsembril 2021. aastal, siis erandina jõustavad

liikmesriigid õigus- ja haldusnormid, mis on vajalikud, et järgida artikli 8 lõikes 3 sätestatud

asutusesisese teavituskanali loomise kohustust erasektori juriidiliste isikute puhul, kellel on

50–249 töötajat, hiljemalt 17. detsembriks 2023. aastal. Õigusaktide ettevalmistamisel

tuleks ka sellega arvestada.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Mart Helme

siseminister

Svetlana Meister 6125012

[email protected]