Ettekirjutus hankemenetluse kehtetuks tunnistamiseks

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Viimsi Vallavalitsus

[email protected]

Ettekirjutus hankemenetluse

kehtetuks tunnistamiseks

Riigihanke viitenumber: 283032

Riigihanke nimetus: Kelnase-Leppneeme parvlaeva liinile vedaja leidmine

Hankija: Viimsi Vallavalitsus

Hankija seaduslik esindaja: Illar Lemetti

RESOLUTSIOON

Rahandusministeerium teeb hankijale järgmise ettekirjutuse:

1) tunnistada kehtetuks avatud hankemenetlusega riigihanke „Kelnase-Leppneeme

parvlaeva liinile vedaja leidmine“ (viitenumber 283032) hankemenetlus;

2) ettekirjutus tuleb täita hiljemalt 22.01.2025;

3) ettekirjutuse täitmisest tuleb teavitada Rahandusministeeriumi hiljemalt 23.01.2025.

VAIDLUSTAMISVIIDE

Käesoleva ettekirjutuse peale on võimalik esitada 30 päeva jooksul selle teatavaks tegemisest

arvates kaebus halduskohtule halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud tingimustel ja

korras. Ettekirjutuse vaidlustamine ei peata selle täitmise kohustust.

SUNNIRAHA KOHALDAMISE HOIATUS

RHS § 208 lg 6 kohaselt võib Rahandusministeerium RHS-i alusel tehtud ettekirjutuse

täitmata jätmise korral rakendada sunniraha asendustäitmise ja sunniraha seaduses sätestatud

korras. Ettekirjutuse täitmata jätmise korral on sunniraha ülemmäär esimesel korral kuni

2500 eurot ning järgmistel kordadel kokku kuni 10 000 eurot ühe ja sama kohustuse täitmisele

sundimiseks.

Teatame, et käesoleva ettekirjutuse täitmise tähtpäevaks (22.01.2025) ettekirjutuse täitmata

jätmisel rakendab Rahandusministeerium RHS § 208 lg 6 alusel Viimsi Vallavalitsuse suhtes

sunniraha summas 1 000 (üks tuhat) eurot.

Teie 13.11.2024

Meie 16.01.2025 nr 12.2-1/234-1

2

1. Asjaolud ja menetluse käik

1.1. 13.11.2024 edastas Riigihangete vaidlustuskomisjon (edaspidi VAKO)

Rahandusministeeriumile riigihangete seaduse (edaspidi RHS) § 195 lg 10 alusel

järelevalveteate järelevalvemenetluse teostamiseks riigihanke üle. VAKO hinnangul on

riigihankes ilmnenud asjaolud, mis ei võimalda riigihanke menetlust jätkata.

1.2. 15.11.2024 kirjaga nr 12.2-1/5039-2 „Järelevalvemenetluse alustamine ja selgituste

küsimine“ alustas Rahandusministeerium järelevalvemenetlust hankija tegevuse

õiguspärasuse kontrollimiseks riigihanke korraldamisel.

1.3. 20.11.2024 kirjaga nr 7-1/5235-1 „Selgituste edastamine järelevalvemenetluses“

edastas hankija Rahandusministeeriumile omapoolsed selgitused järelevalvemenetluses

ning lisas järelevalvemenetlust läbiviiva ametniku riigihangete registris (eRHR)

riigihanke meeskonda vaatlejana dokumentide kontrolli teostamiseks.

1.4. Rahandusministeerium edastas 03.01.2025 kirjaga nr 12.2-1/5039-4

„Järelevalvemenetluse kokkuvõte, ettekirjutuse tegemise kavatsus ja tähtaja määramine

vastuväidete esitamiseks“ hankijale ettekirjutuse tegemise kavatsuse.

1.5. Hankija edastas 09.01.2025 kirjaga nr 7-1/5235-2 „Vastuväite esitamine

järelevalvemenetluse ettekirjutuse tegemiseks“ Rahandusministeeriumile vastuväited.

1.6. Riigihankes pakkumuse esitanud pakkujad ettekirjutuse tegemise kavatsusele

vastuväiteid ei esitanud.

1.7. Riigihanke hanketeade avaldati riigihangete registris 07.08.2024.

1.8. eRHR-is on kättesaadavaks tehtud riigihanke alusdokumendid (RHAD), sh: 1)

Leppneeme Kelnase hanke tehniline kirjeldus (TK); 2) Lisa 3 – WRANGÖ KAT 2024;

3) Hindamiskriteeriumid ja hinnatavad näitajad.

1.9. Pakkumuste esitamise tähtpäevaks, 23.09.2024 kell 10:00, esitasid pakkumuse kolm

pakkujat - Osaühing SPINNAKER, Tuule Liinid OÜ ja Aktsiaselts Kihnu Veeteed:

Pakkuja 60 kuu maksumus

(periooditasu) ilma

käibemaksuta

ühe reisitasu

maksumus ilma

käibemaksuta

(7500 tk)

kokku

Tuule Liinid OÜ 2 499 000,00 900 000,00 3 399 000,00

Osaühing

SPINNAKER

911 999,00 2 603 400,00 3 515 399,00

Aktsiaselts Kihnu

Veeteed

2 662 810,00 1 725 000,00 4 387 810,00

1.10. Pakkumuste hindamisel said pakkumused punkte järgmiselt:

- Osaühing SPINNAKER - 86,91 (6,91+80);

- Tuule Liinid OÜ - 52,32 (20+32,32);

- Aktsiaselts Kihnu Veeteed - 41,06 (13,66+27,4).

1.11. eRHR-is avaldatud riigihanke alusandmetest „Hindamiskriteeriumid ja hinnatavad näitajad“

nähtuvalt sätestas hankija riigihankes järgmised pakkumuste hindamise kriteeriumid:

1) Ühe reisitasu maksumus (hindamismeetod „Maksumus“ (vähim on parim) –

osakaal 20). Üks reis on ühest sadamast teise. Pakkumuses esitatud reisitasu ei tohi olla

väiksem kui 120 eurot ühe reisi kohta. Hankija loeb alla 120 eurost ühe reisi reisitasu

3

pakkumust alapakkumuseks ja käsitleb seda hindamiskriteeriumite osas

ristsubsideerimiseks. Ristsubsideerimine hindamiskriteeriumite osade vahel ei ole

lubatud. (Hindamismetoodika kirjeldus – madalaima väärtusega pakkumus saab

maksimaalse arvu punkte. Teised pakkumused saavad punkte arvutades valemiga:

"osakaal" - ("pakkumuse väärtus" - madalaim väärtus") / "suurim väärtus" * "osakaal").

2) 60 kuu periooditasu kokku (hindamismeetod „Kulu“ (vähim on parim) – osakaal

80). Periooditasu on tasu, mis katab kõigi reiside piletimüügi korraldamise ning

parvlaeva kasutamise ja ülalpidamiskulud vastavalt Reisiparvlaeva „Wrangö“ kasutusse

andmise tingimustele (HAD Lisa 3). Periooditasu tasutakse 1/60 kuus, millest on maha

arvestatud eelmises kalendrikuus laekunud piletitulu (piletitulu alla loetakse ka erinevad

lisareisid, mis on näiteks tellitud eraisikute ehitustehnika või ehitusmaterjalide üleveol

vm lisareisid). Juhul, kui arvestusperioodis teenitud piletitulu ületab vastava

arvestusperioodi veoteenuse tasu, arvestatakse enamteenitud piletitulu järgmise

arvestusperioodi ettemaksena. (Hindamismetoodika kirjeldus – madalaima väärtusega

pakkumus saab maksimaalse arvu punkte. Teised pakkumused saavad punkte arvutades

valemiga: "osakaal" - ("pakkumuse väärtus" - madalaim väärtus") / "suurim väärtus" *

"osakaal").

1.12. Riigihanke TK p-s 4.1. on sätestatud vastavustingimus järgmises sõnastuses: „Pakkumuses

esitatud reisitasu ei tohi olla väiksem kui 120 eurot ühe reisi kohta. Hankija loeb alla 120

eurost ühe reisi reisitasu pakkumust alapakkumuseks ja käsitleb seda hindamiskriteeriumite

osas ristsubsideerimiseks. Ristsubsideerimine hindamiskriteeriumite osade vahel ei ole

lubatud.“

1.13. Lisas 3 on toodud reisiparvlaeva „WRANGÖ “ kasutusse andmise tingimused. Sealt oli

Rahandusministeeriumil (ja VAKO-l) võimalik tuvastada järgmised kulud, mida peab

kandma laeva kasutaja:

„p 1.5 - kõik kulud, mis tagavad laeva majandusliku säilimise; p 2.2 - võimalik

tuukriülevaatuse kulu; p 2.5 – laeva vastuvõtmisega seotud kulud; p 2.7 - võimalikud

ekspertiisi kulud; p 3.1.3 - dokumentide ja nende duplikaatide taotlemisega seonduvad

kulud; p 3.1.7 - laeva kasutusest tingitud rahatrahvid ja tekitatud kahju, mis tuleneb

keskkonna reostamisest või muude õigusaktide rikkumisest hüvitamine; p 3.1.8 -

mehitamine, opereerimine, varustamine ekspluatatsiooniks vajalike varuosade ning

varustusega, punkerdamine ning hooldamine; p 3.1.11 - mehhanismide töökorras hoidmine

ja kere, masinate ja varustuse vastavuse merekõlblikkusele esitatavatele nõuetele tagamine,

värvkatte pideva korrasoleku tagamine; p 3.1.12 - dokkimine vastavalt vajadusele; p 3.1.14

- varakindlustuslepingu sõlmimine; p 3.1.15 - vastutuskindlustuslepingu sõlmimine; p 3.1.18

- järgmise korralise dokkimise käigus peamasinate kapitaalremondi tegemine; p 3.7- tagatis

vähemalt 200 000 eurot.“

1.14. Regulatsioon selle kohta, millised kulub tuleb pakkujatel arvestada reisitasu hulka ja millised

kulud periooditasu hulka, piirdub riigihanke hindamiskriteeriumis sätestatuga: „Periooditasu

on tasu, mis katab kõigi reiside piletimüügi korraldamise ning parvlaeva kasutamise ja

ülalpidamiskulud vastavalt Reisiparvlaeva „Wrangö“ kasutusse andmise tingimustele (HAD

Lisa 3).“ eRHR-i teabevahetusest nähtuvalt ei küsinud huvitatud isikud hankijalt enne

pakkumuste esitamise tähtpäeva ka selgitusi selle kohta, millised kulud peavad esitatavas

pakkumuses olema kajastatud periooditasus ja millised kulud reisitasus.

1.15. Rahandusministeerium tuvastas järelevalvemenetluses sarnaselt VAKO-ga, et pakkujad

nägid periooditasus, ja sellest tulenevalt ka reisitasus, ette erinevad kulud.

Periooditasus on arvestatud järgmiste kuludega:

4

1) Pakkumus 1:

- kaimaksud

- laevapersonal

- personal kaldal

- tööjõumaksud

- kindlustus

- remont ja hooldus

2) Pakkumus 2:

- laeva dokkimine

- laeva tuukriülevaatus

- värv põhjatöödeks

- kindlustus

- uued peamasinad

- laeva sadamatasud Kelnases ja Leppneemes

- laeva elektrikulu kai ääres

- laeva päästeparvede iga-aastane hooldus

- laeva ülevaatuskulud

- laeva vahiteenistust pidav vahimadruse töötasu

- piletimüügi aruandlus ja andmete esitamine, raamatupidamine

- infoliini teenindaja

- pangagarantii lepinguperioodiks

- piletimüügisüsteem

- makseterminali rent laeva pardal

- reisijapiletite trükk

- online piletmüügisüsteemi kaudu ostetud piletite maksete vahendusteenus ja muud Lisa 3

ja piletimüügiga seotud kohustuste täitmisega seotud kulud

- määrdeained (õlid, filtrid, tosool jne)

- laeva hoolduskulud, varuosad

3) Pakkumus 3:

- sadamatasu (va reisijatasu)

- muud sadamateenused (fekaalvee ja pilsivee äraandmine)

- parvlaeva remondi ja hoolduskulu (peamasina remont, abimasina remont,

abimehhanismide remont, võlli, vindi ja rooliseadme remont ning kõigi nende hooldamine)

- kindlustus

- päästevahendid

5

- tööjõukulu (sh töötasu, riiklikud maksud, toitlustamise kulu, koolitus- ja treeningkulu,

meeskonna eririietuse ja kaitsevahendite kulu, meeskonna tervisekontrolli kulu, klienditoe

telefoni kulu, administratsiooni tööjõukulu);

- tegevuskulud kaldal (sh piletimüük, virtuaalserverite kulu, piletimüügi pangateenuste kulu,

piletimüügi kulud kaldal ja laeval)

- administratsioonikulud ja muud püsikulud

- asenduslaeva kulud ja laeva koristuskulud.

1.16. Järelevalvemenetluses leidis tuvastamist, et näiteks ühe pakkumuse periooditasu hulka ei

olnud pakkuja arvestanud valdavat osa tööjõukuludest, mis mõjutas olulises suurusjärgus

antud pakkuja periooditasu maksumust.

1.17. eRHR-i teabevahetusest (sõnumi ID 879786) nähtub, et huvitatud isik esitas hankijale

28.08.2024 küsimuse seoses reisitasu miinimummääraga, küsides mh: „ /…/ ja kuidas

kavatseb hankija vältida olukorda, kus reisitasu hinnaks määrab pakkuja küll 120 eurot, kuid

arvestab võimaliku reisitasu ülejäägi maha pakkumuses esitatavast periooditasust (st

sisuline manipuleerimine pakkumuse hindamiskriteeriumite ja punktisüsteemiga“. Hankija

vastas küsimusele 02.09.2024, kuid ei selgitanud võimalikku olukorda, kus pakkuja arvestab

reisitasu ülejäägi maha pakkumuses esitatavast periooditasust ehk sisulist ristsubsideerib

reisitasu arvelt periooditasu.

2. Hankija selgitused ja vastuväited

2.1. Hankija edastas 20.11.2024 kirjaga nr 7-1/5235-1 „Selgituste edastamine

järelevalvemenetluses“ Rahandusministeeriumile alljärgnevad selgitused (märgitud

kursiivis).

Rahandusministeerium on alustanud järelevalvemenetlust Viimsi valla tegevuse

õiguspärasuses kontrollimiseks avatud hankemenetlusega riigihanke „Kelnase-

Leppneeme parvlaeva liinile vedaja leidmine“ (viitenumber 283032) suhtes.

Pöördumisest ilmneb, et Rahandusministeerium nõustub VAKO seisukohaga, mille

kohaselt riigihanke menetlusest ei ole võimalik jätkata olukorras, kus pakkumused pole

reisitasu ja periooditasu osas võrreldavad, kuna pakkujad lähtusid periooditasu ja

sellest tulenevalt ka reisitasu esitades erinevatest kuludest. Vallavalitsusel on palutud

vastata esitatud küsimustele hiljemalt 20.11.2024.

Ülevaade hankemenetluse kaalutlustes.

Viimsi valla tegevus riigihanke nr 283032 läbiviimisel lähtus asjaolust, et jaotada hanke

maksumus kaheks osaks, millest üks on periooditasu ja teine reisitasu. Hankija soov oli

vältida olukorda, kus liiniveo teostaja pigem tahtlikult otsib põhjuseid miks jätta reis

ära, kuigi laeva tehnilised tingimused võimaldavad reisi teatud ilmastikuoludes

teostada. Teatavasti lähtuvalt meresõiduohutuse seadusest on kaptenil võimalus reis

soovi korra ära jätta, kui leiab et see on põhjendatud. Olukord kus reisitasu hind on ca

1 euro ning periooditasu 500 tuhat eurot aastas tekitab olukorra, kus majanduslikult on

otstarbekam liiniveo teostajal võimalikult palju reise ära jätta. See on aga vastuolus

avaliku huviga.

Eelnimetatud kaalutlustest lähtudes koostati hankedokumendid, mille kohaselt hankija

tõi välja üldised komponendid, mis peavad sisalduma periooditasus.

Hindamiskriteeriumites on märgitud üheselt, et periooditasu on tasu, mis katab kõigi

reiside piletimüügi korraldamise ning parvlaeva kasutamise ja ülalpidamiskulud

6

vastavalt Reisiparvlaeva „Wrangö“ kasutusse andmise tingimustele (HAD Lisa 3).

Seeläbi määratles hankija kohustuslikud periooditasu komponendid, kuid mitte

detailsuseni, sest tegu on kompleksteenusega. Ülejäänud osas jättis hankija võimaluse

ja vabaduse pakkujatele paigutada oma äranägemisel kulutused periooditasusse või

reisitasusse, tingimusel et reisitasu ei ole alla 120 euro. Arvestades sealjuures

hindamiskriteeriumi kohaselt antavaid punkte.

Seeläbi on hankija taganud pakkumiste võrreldavuse oluliselt paremini, kui jättes täiesti

pakkujate enda hinnata, mis kuluread pannakse periooditasu või reisijatasu alla.

Asjaolud ja põhjendused

Viimsi vald vastab esitatud küsimustele nende esitamise järjekorras.

1. Milline on hankija seisukoht VAKO järelevalveteates esitatud asjaolude ja

põhjenduste kohta?

1.1. Viimsi Vallavalitsus (edaspidi tekstis ka hankija) nõustub Rahandusministeeriumi

15.11.2024 kirjas nr 12.2-1/5039-2 asjaoludega selles osas, et ei ole vaidlust, et

riigihanke hanketeade avaldati 07.08.2024. Pakkumised laekusid kolmelt pakkujalt –

OÜ Spinnaker, Tuule Liinid OÜ ja AS Kihnu Veeteed. Ka pakkumuste maksumuste osas

ja kriteeriumite osakaalu osas puudub vaidlus, et periooditasu osakaal on 80 ja

reisitasu osakaal 20. Hankija on nõus ka asjaoludega, mida Rahandusministeerium

kajastab nõuete osas pakkumuses esitatavatele maksumustele. Ka vastab tõele, et

hankija nõudis, et periooditasus on kajastatud kulud, mis katavad reiside piletimüügi

ning parvlaeva kasutamise ja ülalpidamiskulud vastavalt reisiparvlaeva „Wrango“

kasutusse andmise tingimustele (HAD Lisa 3).

1.2. Hankija nõustub, et ta ei ole üheselt kõiki kulutusi välja toonud eeldusel, et

äriettevõtja oma majandus- ja kutsetegevuses on detailselt kursis, mis kohustused tal

laevaga seonduvalt on, millistest õigusaktidest ja dokumentidest need kohustused

tulevad ja millised kulud sellega kaasnevad. Hankija on omalt poolt pakkumuste

võrreldavuse tagamiseks lisaks HAD-is esitatule võimaldanud pakkujatel tutvuda

laevaga, laeva dokumentidega, samuti parvlaeva spetsiifiliste tehniliste andmetega,

millal tuleb ülevaatus teha ja korraline dokkimine (hooldus) jne.

1.3. Hankija aga vaidleb vastu väidetavale asjaolule, et pakkujad on esitanud

võrreldamatud kulud periooditasu ja reisitasu osas.

1.4. Järelevalvemenetluse alustamise ja selgituste küsimise teatises toodud eraldi välja

hankija VAKO-s vaidemenetluse vastusest üks lõik, milleks on: „Hankija on

vaidlustusmenetluses selgitanud, et hankija ei ole riigihankes üheselt nimetanud

kulusid, mis kuuluvad reisitasu maksumuse hulka ja mis periooditasu maksumuse hulka,

kuna nagu ka pakkujate vastustes ja vaidlustustes selgub, suudavad nad neid kulusid

erinevalt tõlgendada ja ainuõigeks pidada ning ühtegi kindlat määratlust seadustest ega

määrustest otseselt kuluartiklite vahel ei ole.“

Hankija selgitab, et hankija kõnealune seisukoht tulenes asjaolust, et pakkuja soovis, et

hankija määratleks täpselt, millised kulud kuuluvad reisitasusse ja millised

periooditasusse. Tegemist on teabevahetuses edastatud vastusega küsimusele, mille

kohaselt pakkuja soovis, et hankija määratleks täpselt, millised kulud kuuluvad

reisitasu ja millised periooditasu hulka ning selle vastuse tõlgendamine saab toimuda

üksnes hanke terviklikus kontekstis. Selgitame, et hankija eesmärk ei olnudki esitada

ammendavat kululoendit. Sellise ühikhinnatabeli esitamine oleks vastuolus olnud

hankemenetluses esitatud nõudega esitada kogumaksumus hindamiskriteeriumi näol.

7

Teine põhjus on selles, et iga nö mutrit ja polti ei ole võimalik hankijal parima

tahtmise juures ette näha. Nimelt sellist määratlust, mille alusel saaks absoluutselt

kõik kulud täpselt teada ja ära jagada, ei ole olemas ning neid ei saa tuletada ühestki

seadusest, määrusest ega muust õigusaktist. Kui hankija teeks üksikasjaliku

kulutabeli, siis riskib hankija hiljem sellega, et kõik mida hankija pole kulutabelisse

lisanud, tuleb tal teenusepakkujale hiljem hüvitada lisateenusena. See aga paneks

hankijale ebamõistlikult suure riski. Pakkujal oli vabadus jaotada muud kulud

periooditasu ja reisitasu vahel oma äranägemisel, arvestades et kohustuslikuna oli

välja toodud periooditasu komponente ning nõue, et reisijatasu ei tohi olla alla 120

euro vastavalt RHAD’is esitatud tingimustele ja vastavalt kategoriseeritud.

Lisaks ei ole üksikasjaliku ja ammendava kululoendi etteandmine pakkujatele ei ole

põhjendatud ka seetõttu, kuivõrd kogemus ja praktika on näidanud, et parvlaevade

teenuseid osutavad ettevõtted, kes on oma ala professionaalid ning lõplik kulude

kategoriseerimine on ettevõtja vabadus kujundada oma majandus- ja kutsetegevust

nii, nagu tema jaoks optimaalseim on. Hankija ei saa pakkujatele ette kirjutada,

kuidas pakkuja peab oma äri tegema ja oma kulusid/tulusid arvestama. Seeläbi

sekkuks hankija juba pakkuja sisemisse äritegevusse, mis piiraks riigihanke

põhimõttelist eesmärki edendada konkurentsi, mille läbi tuleks soosida leidlikumaid ja

soodsamaid lahendusi, mille väljamõtlemine on pakkuja ülesanne, mitte hankija.

Kokkuvõttes leiab hankija siinkohal, et oli põhjendatud mitte esitada pakkujatele

üksikasjalik nö ühikhinnatabel, mis toonuks endaga kaasa hiljem ebamõistlikke riske

hankija jaoks, piiranuks ettevõtlusvabadust ning üleüldiselt oleks kahjustanud hanke

eesmärki suunata pakkujaid pigem pakkuma kõrgemat reisitasu ja madalamat

periooditasu.

1.5. Hankija ei nõustu seisukohaga, et pakkumused ei ole võrreldavad. Pakkumuste

võrreldavuse on taganud see, et hankija on selgelt ja üheselt määratlenud, millised

kulud ja tingimused peavad kohustuslikult olema täidetud ühes või teises

hindamiskriteeriumis ning mida pakkuja peab konkreetse hanke kontekstis

ristsubsideerimiseks.

Nagu eelnevalt märgitud, siis hankija nõustub Rahandusministeeriumi selgitusega, et

periooditasu hulka peab kohustuslikult kuuluma piletimüügi korraldamisega seotud

kulud ning RHAD lisas 3 ettenähtud koosseisus kulud parvlaeva kasutamiseks ja

ülalpidamiseks. Muid kohustuslikke kulusid periooditasu sisaldama ei pidanud.

1.5.1 Võimaliku pakkumuse võrreldamatuse kahtluse on tekitanud asjaolu, et pakkujad

on pakkumuses esitanud erinevad kuluartiklite määratlused periooditasu osas. Esiteks

hankija toob välja, et hanke vastavustingimustes ei olnud nõuet, millisel detailsuse

astmel peab pakkuja oma kuluartikleid määratlema. Peamine oli pakkumusest välja

lugeda, et pakkuja on periooditasus arvestanud hankija ettenähtud komponente.

Nimetatud põhjusel ei saa väita, et pelgalt kuluartiklite detailsuse astmete erinevused

(mis tulenevad ka võimalikest ärisaladuse hoidmiste soovidest) tähendaksid

pakkumuste võrreldamatust.

Hankijal võis tekkida põhjendatud kahtlus üksnes OÜ Spinnaker pakkumuse osas, kas

selle periooditasu sisaldab hankes ettenähtud periooditasu komponente. Arvestades et

selle pea miljoni eurost väiksemat maksumust võrreldes teiste pakkujatega. Hankija 4

siinkohal teostaski kontrolli, esitades OÜ Spinnakerile järelepäringu. Kuna kontrolli

tulemusena selgus, et OÜ Spinnakeri pakkumus vastas hankija esitatud nõuetele ning

hanketingimuste kohaselt lubatavad komponendid olid lisatud vastavalt periooditasu

hulka, siis ka hankija tunnistas OÜ Spinnakeri pakkumuse edukaks. Arvestades et teiste

8

pakkujate periooditasu pakkumused olid märksa kõrgemad, siis ei pidanud pakkuja

põhjendatuks kahtlustada, et nende esitatud periooditasu ei sisalda ettenähtud

komponente. Hankijale teadaolevalt ei ole ka VAKO nõudnud detailselt ülevaadet ja

hinnanud ristsubsideerimise keeldu reisitasu osas viisil, mis võimaldaks teha

põhjendatud ja loogiliselt jälgitava selgituse, et pakkumused ei olnud võrreldavad.

Veelgi enam, suurusjärgult on kaks pakkujat (Tuule Liinid OÜ ja OÜ Spinnaker)

esitanud väga ligilähedased pakkumused kogumaksumusega vastavalt 3,399,000.00

eurot ja 3,515,399.00 eurot. Mis samuti kinnitab, et pakkumused on terviklikult

võrreldavad, pakkujatele üheselt mõistetavad ning kõikumised toimuvad üksnes

hindamiskriteeriumite osas.

1.5.2 Hankija ei pea õigeks ka väidet, et pakkumuse võrreldamatus tuleneb asjaolust, et

erinevate pakkujate esitatud periooditasu ja reisitasu maksumuste vahe on suur.

Hankija eesmärk ei olnudki välistada võimalikud pakkumuste erinevused periooditasu

ja reisitasu maksumuste vahel.

Hankedokumentide loogikast ja ülesehitusest pidi olema hankijatele selge, et

ristsubsideerimise keeldu pidi üheselt mõistetavalt tõlgendama pakkuja viisil, et kui

kriteeriumina käsitletakse üksnes reisitasu ja üksnes reisitasu ristsubsideerimist, siis

järelikult ristsubsideerimise keeld käib reisitasu kohta. Kus hankija leiabki

automaatselt, et periooditasust on kaetud ehk ristsubsideeritud reisitasu, kui reisitasu

on alla 120 euro. Lubatud ei ole reisitasu maksumuse hindamiskriteeriumist lähtuvalt

ristsubsideerimine viisil, kus pakkuja katab periooditasust reisitasu.

Hoopis eraldi hindamiskriteeriumina on toodud periooditasu, mis ei käsitle

ristsubsideerimise keeldu. Nii on ka kriteeriumitest nähtuv, et madalam periooditasu

saab rohkem punkte. Taas peab pakkujale olema üheselt mõistetav, et hankija eesmärk

on vältida reisitasu kulude katmist periooditasu arvelt, kuid vastupidine ei ole

välistatud.

Järelikult kui pakkuja eesmärk oli pigem võimalusel jätta reise ära ning saada suuremat

periooditasu, siis ka reisitasu hind oli tal madalam ning periooditasu suurem. Hankija

ei näe, et siin oleks pakkujatel tekkinud arusaamatusi. Arvestades ka seda, et

vaidlustajate näol on tegu pakkujatega, kes on samal liinil avalikku reisijaveoteenust

ise varasemalt ka osutanud ja kellega on hankijal olnud probleeme, et reise jäetakse

ilma selgete põhjusteta ära, siis ei saa olla usutav, et just varasemalt sama teenust

osutanud pakkujatele jäi arusaamatuks hanke hindamiskriteeriumite eesmärk tagada

reisijatele võimalus õhtuks koju saada ning hommikuks tööle/kooli/lasteaeda jne minek.

Küll aga mõistis uus pakkuja hankija sätestatud hindamiskriteeriumite eesmärki, kes

varasemalt seda teenust osutanud polnud.

Kokkuvõttes ristsubsideerimise keelu kitsam sõnastamine hanketingimustes kandis

eesmärki, et pakutav reisitasu oleks optimaalne ja realistlik, sest on otseselt seotud

reiside toimumise arvu ning lisareiside tellimise vajadusega.

Hankija on selgelt ja üheselt arusaadavalt sisustanud hankedokumentides nii

ristsubsideerimise keelu hindamiskriteeriumite osade vahel, milleks on madalama kui

120 eurose reisitasu pakkumine. Kõik pakkumuse esitanud pakkujad on sellest

tingimusest kinni pidanud ja sellest nõudest üheselt aru saanud.

Hankija toob siinkohal ka varasemast hankest näite, mis põhjendab ka tänaseid

hindamiskriteeriumite seadmise valikuid. Varasemas analoogses hankes, kus hankija

ristsubsideerimist ei keelanud ning reisitasule nö alampiiri ei seadnud, esitas üks

pakkujatest reisiveo maksumused 0,01 eurot ning kogu lepingu täitmiseks vajaminev

9

rahaline kate tuli periooditasust. Seeläbi sai tema pakkumus rohkem hindepunkte

võrreldes teistega. Sellistes juhtumites ei ole VAKO varasemalt leidnud, et pakkumused

ei oleks võrreldavad, kuna ristsubsideerimine hindekriteeriumite vahel ei olnud

keelatud või puuduvad konkreetsed ühikhindade tabelid erinevate komponentide osas.

Seega oli see lubatud ja pakkuja käitus hanketingimuste kohaselt, vaatamata sellele, et

ta manipuleeris hindekriteeriumitega ja võitis pakkumuse teiste pakkujate ees, kes

pakkusid õiglast hinda.

1.6. Oluline on, et teenuse osutajale lepingu alusel makstav tasu pidi katma kulud, mis

on seotud avaliku teenindamise lepingu täitmisega, sealhulgas liiniveo kulud, mis

kaetakse avaliku teenindamise lepingu alusel saadava tuluga (nt piletitulu,

riigieelarvest või omavalitsuse eelarvest eraldatud toetus) ning muu tulu, mis laekub

avaliku teenindamise kohustuse täitmise tõttu (ÜTS § 23 lg 2).

1.7. Arvestades eeltoodut, ei ole hanketingimused mingi moel õigusvastased ja tagavad

pakkumuste võrreldavuse ja pakkujate võrdse kohtlemise. Asjaosalistel oli ja oleks

tulnud hankija tegevus vaidlustada hankemenetluse käigus. Keegi asjaosalistest ei ole

hanketingimusi vaidlustanud, mistõttu on need siduvad olemasolevas vormis.

Asjaosalistel oleks tulnud hanke alusdokumendid vaidlustada hankemenetluse käigus

enne pakkumuste esitamise tähtaega (RHS § 185 lg 2 p 1 ja § 189 lg 2 p 2).

1.8. Kokkuvõttes hanketingimused nägid ette, et teenuse osutajale lepingu alusel

makstav tasu peab tagama lepingu täitmisega seotud reaalsete kulude katmise ning

see on pakkuja vastutusala. Hanketingimustes on aga hankija erisoov olnud, et

reisitasu on suurem ning seda ei kaeta periooditasust. Hankija ei leia, et need eesmärgid

oleksid hankes olnud kajastatud õigusvastaselt ning muutnuks võimatuks pakkumuste

võrreldavuse.

Järelevalvemenetluse algatamisest

1.9. Hankija hinnangul järelevalvemenetluse algatamine ei ole põhjendatud juhtudel,

kus olukord oleks olnud võimalik lahendada juba seaduses ettenähtud

vaidlustusmenetluse kaudu. Ei ole toodud ka arusaadavaid põhjendusi, miks seda

varasemalt ei tehtud hankes osalejate poolt ning tagantjärele esitatakse etteheiteid.

Antud juhul pidanuks asjaosalised vaidlustama hanketingimused hankemenetluse

käigus, sest kui hanketingimustena oleks nad tahtnud periooditasu ja reisitasu

ühikhindade üksikasjalikku loetelu ja hankija antud vastus oli vaidlustajate jaoks

arusaamatu, saanuks nad esitada oma vastuväited koheselt. Hanketingimusi aga

ükski hankes osalenud pakkuja ei vaidlustanud ehk tingimused on siduvad

olemasoleval kujul.

Hanketingimuste hindamise kaalutlustel järelevalvemenetluse läbiviimine loob hankija

hinnangul pretsedendi, kus hiljem hanketingimuste vaidlustamine hakkabki käima

läbi Rahandusministeeriumi. Tuues vaid põhjuseks, et üks või teine tingimus võimaldab

hindamiskriteeriumite vahel liiga palju pakkujatel otsustusruumi ning taoline

ettevõtlusvabaduse soodustamine on kahjulik.

2.2. Hankija edastas 09.01.2025 kirjaga nr 7-1/5235-2 „Vastuväite esitamine

järelevalvemenetluse ettekirjutuse tegemiseks“ alljärgnevad vastuväited ettekirjutuse

tegemise kavatsusele (märgitud kursiivis):

Rahandusministeerium on esitanud Viimsi Vallavalitsusele järelevalvemenetluse

kokkuvõtte ettekirjutuse tegemise kavatsuse kohta ning määranud tähtaja vastuväidete

esitamiseks. Järelevalvemenetlus hõlmab Viimsi Vallavalitsuse poolt avatud

10

hankemenetlusega korraldatud riigihanget „Kelnase-Leppneeme parvlaeva liinile

vedaja leidmine“ (viitenumber 283032).

Rahandusministeeriumi pöördumisest nähtub, et ministeerium nõustub VAKO

seisukohaga, mille kohaselt ei ole riigihanke menetlust võimalik jätkata olukorras, kus

pakkumused pole reisitasu ja periooditasu osas võrreldavad. Probleem tuleneb

asjaolust, et pakkujad lähtusid periooditasu ja sellest tulenevalt ka reisitasu esitamisel

erinevatest kuludest. Viimsi Vallavalitsusel on palutud vastata esitatud küsimustele

hiljemalt 09.01.2025.

Viimsi Vallavalitsus ei hakka vastuväite esitamisel kordama üksikasjalikult juba antud

vastuseid, sh kogu menetluse käiku ega asjaolusid, vaid esitab kokkuvõtliku seisukoha.

Vallavalitsus viitab oma varasemale vastusele (20.11.2024 nr 7-1/5235-1), kus on

Rahandusministeeriumile juba esitatud üksikasjalikum selgitus ja seisukohad.

Vallavalitsus jääb nende seisukohtade juurde ega leia, et oleks järelevalvemenetluse

ettekirjutuse kavatsuse kokkuvõtte valguses midagi uut lisada.

Viimsi Vallavalitsuse hinnangul ei olnud järelevalvemenetluse algatamine põhjendatud,

kuna vaidluse lahendamine on võimalik seaduses ettenähtud vaidlustusmenetluse

kaudu, mida pakkujad on ka kasutanud. Hankija on tegutsenud käesoleva hanke puhul

läbipaistvalt, kontrollitavalt ja proportsionaalselt. Kõiki pakkujaid on koheldud

võrdselt ning lähtutud on parimast võimalikust hinna ja kvaliteedi suhtest. Hindamise

kriteeriumid olid selged ja arusaadavad, koosnedes reisijatasust ja periooditasust, mille

osakaalud oli üheselt määratletud.

Oleme seisukohal, et hankedokumentides oli üheselt ja arusaadavalt välja toodud (mitte

küll tabelina, vaid üldise kirjeldusena vabas vormis), mis kulud kuuluvad reisitasu sisse.

Seega leiame, et tegelikult teadsid pakkujad, kui oma ala professionaalid, mida pidid

kajastama ühes või teises hindamiskriteeriumis. Puudub nõue, et kulude kirjeldus peaks

olema hankija poolt esitatud teatud kindlas vormis. Pakkujad ei esitanud ka hanke

käigus küsimusi, mis viitaks, et neil oleks puudunud arusaamine mis kulud puudutavad

reisitasu ja mis periooditasu. Ristsubsideerimise eeldab kulude jaotust ning see oli

kirjeldusena vabas vormi hankedokumentides toodud.

Viimsi Vallavalitsuse hinnangul tuli lähtuda hindamiskriteeriumitest ning ei ole õige

seisukoht, et hankija peab võtma aluseks kõige madalaima kogumaksumuse või et

hankija lähtus tegelikkuses vaid madalaimast kogumaksumusest. Oluline on arvestada

ka riske ning tagajärgi, misläbi suunata hilisemat lepingupartnerit kohusetundlikumale

lepingu täitmisele. Arvestades võimalusi reise ära jätta ning jättes reisitasu suuruse ca

100 eurot kord, siis on väga tõenäoline olukord, kus hilisemal hanke võitjal on

kasulikum jätta reise erinevatel ebamäärastel põhjustel ära ning leppida üksnes

periooditasuga.

Arvestades hankija kogemusi, siis madalaima kogumaksumusega pakkumus on

praktikas osutunud toimunud reiside arvu arvestades hoopistükkis kõige kallimaks, mis

tõestab, et selline lähenemine tegelikkuses alati ei toimi. Seetõttu on ka loogiline oodata

pakkujatelt suuremat reisitasu, tagamaks reaalselt reisi toimumise ning periooditasu

kui nn „sadamas seismise tasu“ summa suurus võiks olla loogiliselt väiksem.

Viimsi Vallavalitsuse hinnangul on ta käitunud kooskõlas RHS § 85 lg 9 nõuetega, mis

võimaldab suhtelist osakaalu määrata ja jääb ebaselgeks, miks osakaalu määramine ei

ole Rahandusministeeriumi hinnangul lubatud.

11

Viimsi Vallavalitsus palub võtta arvesse RHS § 85 lg 9 sätestatut, mis näeb ette RHS §

84 lg 1 ja lg 4 kohaldamisel teha kulude liigiti jaotust ja võtta nende osas arvesse

madalaimat hinda, kuid määrata samas ka erinevatele kululiikidele osakaal.

Viimsi Vallavalitsus jääb oma seisukoha juurde, et hankes ei ole rikutud riigihangete

seadust ja riigihanke üldpõhimõtteid ja palub Rahandusministeeriumil suunata vaidlus

tagasi Riigihangete Vaidlustuskomisjoni lahendamiseks ning lõpetada

järelevalvemenetlus.

3. Rahandusministeeriumi põhjendused ettekirjutuse tegemiseks

3.1. Olles tutvunud järelevalveteatega (sh VAKO-le riigihanke vaidlustusmenetluses hankija ja

pakkujate poolt edastatud dokumentidega), hankija selgitustega ja vastuväidetega ning

eRHR-i kaudu – riigihanke alusdokumentidega, riigihankes esitatud pakkumustega ja

hinnates kõiki tuvastatud asjaolusid kogumis ja nende vastastikuses seoses, leiab

Rahandusministeerium, et hankija on jätnud riigihankes kehtestamata vajalikud tingimused

(reisitasu ja periooditasu kulude jaotuse) ning on sätestanud hindamiskriteeriumid ja

ristsubsideerimise keelu hindamiskriteeriumide osade vahel, mille tõttu ja rakendamisel

koostoimes ei ole võimalik hinnata pakkumusi võrdselt ja ühetaoliselt. Võttes arvesse, et

käesoleval ajahetkel, st peale pakkumuste esitamise tähtaja (23.09.2024 kl 10:00)

möödumist riigihankes, ei ole võimalik riigihanke alusdokumente (sh

hindamiskriteeriumeid) muuta, ei ole võimalik enam RHS-i rikkumist kõrvaldada ja

riigihanke hankemenetlust õiguspäraselt jätkata.

3.2. RHS-i rikkumise tuvastamisel lasub Rahandusministeeriumil kui riigihangete

järelevalvemenetlust teostaval valitsusasutusel kohustus kaaluda RHS §-s 208 sätestatud

järelevalvemeetmete rakendamist. RHS § 208 lg 2 alusel ettekirjutuse tegemist RHS-i

rikkumise lõpetamiseks on Rahandusministeeriumil võimalik kaaluda üksnes juhtudel, kui

RHS-i rikkumise lõpetamine on RHS-ist tulenevalt võimalik. Kuna riigihankes on

pakkumuste esitamise tähtaeg pöördumatult möödunud, ei ole Rahandusministeeriumil

võimalik kaaluda hankijale ettekirjutuse tegemist riigihanke alusdokumentide muutmiseks

RHS § 208 lg 2 alusel. Rahandusministeeriumi hinnangul esineb käesoleval juhul

põhjendatud vajadus hankijale riigihanke hankemenetluse kehtetuks tunnistamise

ettekirjutuse tegemiseks RHS § 208 lg 1 alusel. Rahandusministeerium leiab sarnaselt

VAKO-ga, et riigihankes on ilmnenud asjaolud (RHS-i rikkumised), mis ei võimalda

riigihanke hankemenetlust jätkata.

Rahandusministeerium põhjendab oma seisukohta alljärgnevalt. 3.3. Kõik riigihankes kehtestatud tingimused, sh hindamiskriteeriumid, samuti hankija tegevus

riigihanke läbiviimisel, peavad vastama nii RHS-is sätestatud riigihanke menetlusnormidele

kui ka riigihanke korraldamise üldpõhimõtetele.

3.4. RHS §-s 3 p-des 1, 2 ja 5 on sätestatud järgmised riigihanke korraldamise üldpõhimõtted,

millega peavad olema kooskõlas mh riigihankes kehtestatud hindamiskriteeriumid: (p 1)

hankija tegutseb riigihanke korraldamisel läbipaistvalt, kontrollitavalt ja proportsionaalselt;

(p 2) hankija kohtleb kõiki isikuid, kelle elu- või asukoht on Eestis, mõnes muus Euroopa

Liidu liikmesriigis, muus Euroopa Majanduspiirkonna lepinguriigis või Maailma

Kaubandusorganisatsiooni riigihankelepinguga ühinenud riigis, võrdselt ja jälgib, et kõik

isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid riigihanke eesmärgi suhtes

proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud; (p 5) hankija kasutab rahalisi vahendeid

säästlikult ja otstarbekalt, sõlmib hankelepingu parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte

alusel ning viib riigihanke läbi mõistliku aja jooksul.

12

3.5. RHS § 77 lg 4 p 2 kohaselt sätestab hankija riigihanke alusdokumentides pakkumuste

hindamise kriteeriumid vastavalt RHS §-des 85 ja 86 sätestatule. RHS § 85 lg 1 kohaselt

sätestab hankija riigihanke alusdokumentides majanduslikult soodsaima pakkumuse

väljaselgitamiseks hankelepingu esemega seotud ja reaalset konkurentsi tagavad

pakkumuste hindamise kriteeriumid.

3.6. RHS § 85 lg 4 kohaselt võib hankija majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamisel

arvestada ainult pakkumuse hinda või kulu üksnes juhul, kui hankija jaoks sõltub pakkumuse

majanduslik soodsus ainult pakkumuse hinnast või kulust ja kõik muud tulevase

hankelepingu tingimused, sealhulgas hankelepingu esemega seotud kriteeriumid, on

riigihanke alusdokumentides ammendavalt kindlaks määratud.

3.7. Pakkumuste hindamise kriteeriumide sisulist tähendust ja vastavust RHS-i nõuetele on

analüüsitud RHS-i kommenteeritud väljaandes (vt Erki Fels. RHS § 85 lg 1 komm. 9, 10,

12, 13, 23, 24 – M. A. Simovart, M. Parind (koost). Riigihangete seadus. Kommenteeritud

väljaanne. Tallinn: Juura 2019) järgmiselt:

„(komm. 9) Hindamise kriteeriumid on vahend, mille kaudu hankija selgitab välja

majanduslikult kõige soodsama pakkumuse. Selleks tuleb hankijal kehtestada pakkumuste

hindamise kriteeriumid, mis on: (i) avaldatud RHAD-s /…/; (ii) suunatud majanduslikult

soodsaima pakkumuse väljaselgitamisele /…/; (iii) seotud hankelepingu esemega /…/; ja

(iv) tagavad reaalset konkurentsi.

(komm. 10) Hindamise kriteeriumid peavad olema selgelt määratletud hankemenetluse

algusest peale (EK C‑368/10, Euroopa Komisjon versus Madalmaade Kuningriik.

ECLI:EU:C:2012:284, p 56), seejuures peab hankija jääma kriteeriumide puhul sama

tõlgenduse juurde kogu hankemenetluse ajaks (EK C‑19/00, SIAC Construction Ltd versus

County Council of the County of Mayo. ECLI:EU:C:2001:553, p 43).

(komm. 12) Majanduslikult soodsaima pakkumuse väljavalimisel peaks hankija saavutama

hankelepingu sõlmimise pakkujaga, kelle pakkumus oli parim just hinna-kvaliteedi suhte

poolest, sest hankemenetluse eesmärgiks on kulutustele vastava väärtuse (value for money)

hankimine. (S. Arrowsmith. Public Procurement: An Appraisal of the Uncitral Model Las as

a Global Standard. – The International and Comparative Law Quarterly. Vol 53, No. 1,

January, 2014, pp 18-19.) Hankija tuvastab majanduslikult soodsaima pakkumuse ka siis,

kui pakkumuste hindamise ainus kriteerium on madalaim hind. /…/ Hankijal on

majanduslikult soodsaima pakkumuse väljaselgitamiseks seega kaks võimalust: (i)

kasutada hindamise kriteeriumina üksnes pakkumuse hinda või kulu (RHS § 85 lg 4); (ii)

kasutada hindamisel parimat hinna ja kvaliteedi suhet, mis hõlmab lisaks pakkumuse

hinnale/kulule muid hankelepingu esemega seotud kriteeriume (§ 85 lg 3).

(komm. 13) Hankija on hindamise kriteeriumide kujundamisel vaba ulatuses, mis ei lähe

vastuollu RHS-s sätestatud üldiste piirangutega. Piirangud, millest hankija peab lähtuma, on

eelkõige sätestatud RHS §-s 85, samuti peavad hindamise kriteeriumid olema kooskõlas

riigihanke korraldamise üldpõhimõtetega (RHS § 3).

(komm. 23) Hindamise kriteeriumid tuleb sõnastada seega viisil, mis võimaldab kõigil

piisavalt informeeritud ja tähelepanelikel pakkujatel neist ühtemoodi aru saada.1 Lubamatu

on olukord, kus hankija tõlgendus hindamise kriteeriumidele muutub pärast pakkumuste

1 EK C-19/00, SIAC Construction Ltd versus County Council of the County of Mayo. ECLI:EU:C:2001:553, p

42; EK C-538/13, eVigilo Ltd versus Priešgaisrinės apsaugos ir gelbėjimo departamentas prie Vidaus reikalų

ministerijos. ECLI:EU:C:2015:166, p 54.

13

avamist – hankija peab tõlgendama kriteeriumi hankemenetluse kestel läbivalt ühtmoodi.2

Arvestades RHS § 3 p-st 1 tuleneva kohustusega korraldada riigihange läbipaistvalt ja

kontrollitavalt, peavad pakkumuse hindamise kriteeriumid olema üheselt arusaadavad ja

vastuoludeta. Hankijal ei ole lubatud pakkujaid pakkumuste hindamise kriteeriumide osas

eksitada.3

(komm. 24) Pakkumuste hindamise kriteeriumid peavad tagama hindamisprotseduuri

kontrollitavuse, et välistada hankija suvaõigus pakkumuste hindamisel. Pakkumuse

hinnakriteerium on oma olemuselt kvantitatiivne, mistõttu ei saa selle kriteeriumi

kasutamisel üldjuhul tekkida olukorda, kus punktide jaotus võiks anda hankijale (piiramatu)

valikuvabaduse. Pakkumuse kulu on samuti kvantitatiivne, kuid olelusringi kulude

arvestamisel tuleb hankijal olla täpne selles, millist kulu hinnatakse. Vältida tuleb

olukorda, kus kulukriteerium sõnastatakse mitmeti mõistetavalt, nii et pakkujad

lähtuvad kvantitatiivse numbri esitamisel erinevatest eeldustest. Kõige sagedamini võib

osutuda hindamise kontrollitavus problemaatiliseks selliste kriteeriumide rakendamisel, kus

hindamisotsus kujuneb vähemalt osaliselt hindaja subjektiivsete eelistuste kaudu. See on

praktikas kahjuks tekitanud taunitava olukorra, kus mõned hankijad pigem hoiduvad

kvaliteedikriteeriumide (seda enam subjektiivseid elemente sisaldavate kriteeriumide)

kehtestamisest.

3.8. RHS-i kommenteeritud väljaandes (vt Erki Fels. RHS § 85 lg 4; komm. 43) on selgitatud

RHS § 85 lg 4 kohta, et ainult hinda või kulu hinnates kohustub hankija tunnistama edukaks

kõige odavama pakkumuse.

3.9. Riigihankes kehtestatud hindamiskriteeriumide („Ühe reisitasu maksumus“ ja „60 kuu

periooditasu kokku“) alusel omistas hankija kõrgeimad hindamispunktid madalaimale

reisitasule ja madalaimale periooditasule, st sisuliselt hindas hankija riigihankes madalaimat

kogumaksumust. Pakkumustes esitatud periooditasu ja reisitasu summa moodustasid

pakkumuse (kogu)maksumuse. Madalaima (kogu)maksumusega pakkumuse esitas Tuule

Liinid OÜ (3 399 000 eurot), mitte Osaühing Spinnaker (3 515 399 eurot), kelle pakkumusele

omistas hankija hindamiskriteeriumite alusel kõige enam punkte. Seega, olukorras, kus

hankija tunnistas kõik pakkumused riigihanke tingimustele vastavaks, pidanuks osutuma

edukaks madalaima kogumaksumusega pakkumus, kuna hankija hindas riigihankes üksnes

hinda/kulu. Pakkujad lähtusid pakkumuse koostamisel (kulude paigutamisel kas reisitasu või

periooditasu hulka) oma paremast äranägemisest, v.a. periooditasu hindamiskriteeriumi

alusel määratletud kulude (Reisiparvlaeva „Wrangö“ kasutusse andmise tingimused (HAD

Lisa 3)) osas.

3.10. Rahandusministeeriumi hinnangul tuleb periooditasu hindamiskriteeriumis sätestatud

kulude jaotuse määratlust, st „Periooditasu on tasu, mis katab kõigi reiside piletimüügi

korraldamise ning parvlaeva kasutamise ja ülalpidamiskulud vastavalt Reisiparvlaeva

„Wrangö“ kasutusse andmise tingimustele (HAD Lisa 3)“, pidada ebapiisavaks, arvestades

riigihankes sätestatud hindamiskriteeriumeid, mille alusel omistatakse punkte veoteenuse

kogukulule (st reisi- ja periooditasu kokku). Juhul kui hankija soovib hinnata pakkumuse

madalaimat maksumust/kulu erinevate hindamiskriteeriumide alusel ja sätestab mh

ristsubsideerimise keelu hindamiskriteeriumide osade vahel, tuleb hankijal üheselt

arusaadavalt määratleda erinevatesse hindamiskriteeriumidesse kuuluvad kulud. Juhul kui

hankija ei ole hinnatavaid kulusid loetlenud või on teinud seda ebapiisavalt, võib see kaasa

tuua olukorra, kus pakkujad lähtuvad kvantitatiivse numbri esitamisel erinevatest eeldustest,

2 EK C-19/00, SIAC Construction Ltd versus County Council of the County of Mayo. ECLI:EU:C:2001:553, p

40-44. 3 VAKO 12.03.2018, 17-18/193653, p 40.

14

milline olukord riigihankes antud juhul ka realiseerus. Näiteks ei arvestanud üks pakkuja

valdavat osa tööjõukuludest periooditasu maksumuse hulka, mis mõjutas oluliselt antud

pakkuja periooditasu maksumust (kuid jäi siiski madalaimaks periooditasude võrdluses).

Kuna pakkujad määratlesid periooditasu ja reisitasu hulka kuuluvaid kulusid erinevalt, ei

ole riigihankes esitatud pakkumused omavahel võrreldavad, võttes sh arvesse, et hankija

sätestas riigihankes ristsubsideerimise keelu. Kolmest pakkujast kaks tõlgendasid

ristsubsideerimise keeldu selliselt, et ristsubsideerimine on keelatud hindamiskriteeriumide

osade vahel; hankija (nähtuvalt vaidlustus- ja järelevalvemenetluses antud selgitustest) ja

edukaks tunnistatud pakkuja tõlgendasid keeldu selliselt, et reisitasu arvelt on lubatud

(rist)subsideerida periooditasu.

3.11. Rahandusministeeriumi hinnangul on hankija RHAD-is selgelt ja üheselt mõistetavalt

sätestanud tingimuse, mille kohaselt ristsubsideerimine hindamiskriteeriumite osade vahel

ei ole lubatud. Kuna hindamiskriteeriumi osad on: 1) reisitasu ja 2) periooditasu, ei ole

ristsubsideerimine lubatud hindamiskriteeriumide osade ehk reisitasu ja periooditasu vahel

(ja seda mõlemas suunas). Hankija selgitas Rahandusministeeriumile, et „lubatud ei ole

reisitasu maksumuse hindamiskriteeriumist lähtuvalt ristsubsideerimine viisil, kus pakkuja

katab periooditasust reisitasu. Hoopis eraldi hindamiskriteeriumina on toodud periooditasu,

mis ei käsitle ristsubsideerimise keeldu. Nii on ka kriteeriumitest nähtuv, et madalam

periooditasu saab rohkem punkte. Taas peab pakkujale olema üheselt mõistetav, et hankija

eesmärk on vältida reisitasu kulude katmist periooditasu arvelt, kuid vastupidine ei ole

välistatud“. Hankija seisukohta jagab ka OÜ Spinnaker (vaidlustusmenetluses VAKO-le

edastatud „Kolmanda isiku vastus vaidlustusele“). Rahandusministeeriumi hinnangul ei saa

hindamiskriteeriumi nr 1 „Ühe reisitasu maksumus“ ja TK p 4.1. sõnastust mõistlikult

tõlgendada viisil, et keelatud on üksnes reisitasu subsideerimine periooditasu arvelt, kuid

periooditasu subsideerimine reisitasu arvelt on lubatud.

Hindamiskriteeriumi sõnastusest tulenevalt on hankija sätestanud riigihankes

hindamiskriteeriumide osade vahel (milleks on reisitasu ja periooditasu) ristsubsideerimise

keelu ehk ühe kulu ristsubsideerimine teise kulu arvelt ei ole lubatud kumbagi pidi. Täpselt

ja selgelt on hankija sätestanud mh ühe võimaliku olukorra, mida hankija käsitleb

ristsubsideerimisena – „Hankija loeb alla 120 eurost ühe reisi reisitasu pakkumust

alapakkumuseks ja käsitleb seda hindamiskriteeriumite osas ristsubsideerimiseks“.

Riigihankes esitatud pakkumustest nähtuvalt said kõik pakkujad eelnimetatud tingimusest

ka ühtemoodi aru, kuna ükski pakkuja ei pakkunud reisitasu maksumusega alla 120 euro.

Ristsubsideerimine tähendab ettevõttepoolset toote või teenuse müümist omahinnast

odavama hinna eest mingi muu toote või teenuse (liiga) kõrge hinna arvelt. Sätestades, et alla

120-eurose reisitasu pakkumust käsitleb hankija alapakkumuse ja ristsubsideerimisena, nägi

hankija ette ühe juhtumi, mida ta kavatseb käsitleda ristsubsideerimisena, kuid on võimalik,

et ka 120 eurot ületavat reisitasu tuleb käsitleda ristsubsideerimisena, kuna ettevõtja määrab

teenusele omahinnast madalama hinna muude toodete või teenuste kõrgema hinna arvelt.

Arvestades, et hankija sätestas riigihankes ristsubsideerimise keelu hindamiskriteeriumide

osade vahel, oleks hankija pidanud määratlema RHAD-is kohustuslike kulude koosseisu,

mida teiste kululiikide arvelt ristsubsideerida ei tohi. Hankija oleks pidanud RHAD-is ette

nägema regulatsiooni selle kohta, millised kulud tuleb arvestada periooditasu hulka ja

millised kulud tuleb arvestada reisitasu hulka, millega oleks hankija loonud ühtlasi eeldused

võrreldavate pakkumuste esitamiseks ja pakkumuste hindamiseks ühetaolistel/võrdsetel

alustel. Alternatiivselt oleks olnud võimalik sätestada ammendavalt kulud, mis tuleb

arvestada kas periooditasu või reisitasu hulka ning muud kulud tuleb lugeda vastavalt teise

tasu hulka kuuluvaks. Näiteks kui hankija sätestaks selge loetelu kuludest, mis tuleb lugeda

reisitasu hulka, saab kõik muud kulud arvestada periooditasu hulka.

15

Rahandusministeerium on riigihangete registri veebilehel KKK rubriigis (Küsimus nr 16.

Kas hankija võib keelata ristsubsideerimise? Lisatud 14.09.2022) selgitanud seoses

ristsubsideerimise keelu kehtestamisega riigihanke alusdokumentides, et „Kuivõrd

ristsubsideerimise keeld on pigem erandlik sekkumine ettevõtja tegevusse, tuleks see

sätestada üheselt mõistetavalt (RKHKo 3-20-2362, p 20). Sealjuures tuleb vahet teha

hankelepingu sisesel ristsubsideerimise keelul (ühe või mitme hinnakomponendi

ristsubsideerimine teise või teiste arvelt) ja hankelepingu välisel ristsubsideerimise keelul (st

hankelepingu väliste vahendite/tegevuste arvelt) (vt näiteks TrtRnKo 13.01.2022, 3-21-2077,

p 15). Eeltoodud kohtu- ja VAKO praktikale tuginedes võib meie hinnangul hankija küll

ristsubsideerimise keelu riigihanke alusdokumentides ette näha, kuid oluline on seda teha

üheselt mõistetavalt, kuivõrd tegemist on pigem erandliku sekkumisega ettevõtja tegevusse.“

3.12. Rahandusministeerium on seisukohal, et hankija on rikkunud RHAD-i koostamisel (st

reisitasu ja/või periooditasu kulude määratlemata jätmine RHAD-is) ja pakkumuse

hindamise kriteeriumide sätestamisel koostoimes RHS §-s 3 p-des 1, 2 ja 5 sätestatud

riigihanke korraldamise üldpõhimõtteid. Hankijal oleks olnud mitmeid võimalusi pakkujate

võrdse kohtlemise tagamiseks ja võrreldavate pakkumuste esitamiseks RHAD-i tingimuste

koostamisel. Näiteks, hankija oleks saanud RHAD-is: 1) sätestada selge ja piisava

regulatsiooni selle kohta, millised kulud tuleb kajastada reisitasus ja millised kulud

periooditasus; 2) sätestada fikseeritud reisitasu maksumuse (sh ka märkides, milliseid

kulusid sisaldab reisitasu) ja ülejäänud kulud tulnuks esitada periooditasus (hankija oli

teadlik sellise tingimuse sätestamise võimalusest, kuid otsustas antud võimalust mitte

kasutada (vt sõnum ID 879786)) jne. Oluline on, et hankija sätestaks RHAD-i tingimused

(koostoimes) selliselt, et pakkumuste esitamisel ja pakkumuste menetlemisel (sh hindamisel)

hankija poolt oleks tagatud pakkujate ühetaoline ja võrdne kohtlemine.

3.13. Käesoleval juhul eiras hankija riigihankes RHAD-i tingimuste sätestamisel, st

maksumusega/kuludega seotud hindamise kriteeriumide kehtestamisel, kuid samas

hinnatavate kulude RHAD-is määratlemata jätmisel, lisaks ristsubsideerimise keelu

sätestamisel (mille rakendamine eeldab selget kulude jaotust!) koostoimes RHS §-s 3 p-des

1, 2 ja 5 sätestatut.

3.14. Rahandusministeeriumi hinnangul hindas hankija riigihankes sisuliselt üksnes madalaimat

hinda/kulu (RHS § 85 lg 4), seega pidanuks riigihankes edukaks osutuma madalaima

maksumusega pakkumus. Riigihanke hindamiskriteeriumite ebapiisav määratlus, kulude

loetlemata jätmine RHAD-is, lisaks ristsubsideerimise keeld, tõid kogumis kaasa olukorra,

kus riigihankes esitati pakkumused erinevatel alustel ja hindamispunkte omistati

pakkumustele lähtudes kuludest, mille kohta ei olnud teada, kas (ja millised) kulud peavad

paiknema periooditasu või reisitasu hulgas. Lisaks ei tohtinud antud kulusid omavahel

ristsubsideerida. Kuna aga pole selge, millised kulud peavad sisaldama periooditasu või

reistasu hulgas, ei ole võimalik kindlaks teha, kas pakkujad on rikkunud ristsubsideerimise

keeldu.

3.15. Ebaselgete riigihanke tingimuste kehtestamine rikub riigihanke üldpõhimõtteid, mh

riigihanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse nõuet. Riigihanke läbipaistvuse eesmärgiks on mh

ausa turusituatsiooni loomine läbi hankija selge ja kontrollitava tegevuse.

3.16. Hankija selgitustest Rahandusministeeriumile ja eRHR-i teabevahetusest (hankija vastustest

huvitatud isikutele, selgitused: ID 880497; 879786; 885171; 885172; 886055) nähtub

läbivalt hankija kartus reiside põhjendamatu või pahatahtliku ärajätmise pärast. Hankija

vastas huvitatud isikutele (sõnumi ID 879786), et „sisuline manipuleerimine pakkumuse

hindamiskriteeriumite ja punktisüsteemiga“ ongi põhjus, miks hankija on kehtestanud, et ühe

reisitasu maksumus ei tohi olla väiksem, kui 120 eurot ühe reisi kohta. /…/ Hankijal ei ole

16

keelatud määrata ka fikseeritud reisitasu maksumust /…/, kuid hankija pidas siinjuures

vajalikuks piirduda ainult miinimumi määramisega. /…/ Nagu öeldud, tulenes

miinimumtasu suuruse määramine hankija varasemast kogemusest kehtiva hankelepingu

täitmisest /…/.“

Rahandusministeerium märgib, et hindamiskriteeriumite kehtestamise eesmärk on selgelt ja

üheselt arusaadavalt sätestatud pakkumuste hindamise kriteeriumite rakendamise kaudu

eduka pakkumuse väljaselgitamine. Hindamiskriteeriumite sätestamise ja rakendamise

eesmärgiks ei ole reguleerida hankelepingu täitmist ja/või selle rikkumiste ennetamist

pakkuja poolt. Selleks, et välja selekteerida pakkujad, kes on eelduslikult suutelised

hankelepingut nõuetekohaselt täitma, kehtestab hankija pakkuja kvalifitseerimise

tingimused.

3.17. Hankija selgitas Rahandusministeeriumile, et „hanketingimusi aga ükski hankes osalenud

pakkuja ei vaidlustanud ehk tingimused on siduvad olemasoleval kujul. Hanketingimuste

hindamise kaalutlustel järelevalvemenetluse läbiviimine loob hankija hinnangul

pretsedendi, kus hiljem hanketingimuste vaidlustamine hakkabki käima läbi

Rahandusministeeriumi“. Rahandusministeerium selgitab, et RHS § 195 lg 10 alusel on

VAKO-l õigus pöörduda Rahandusministeeriumi poole juhul, kui VAKO hinnangul on

vaidlustuse läbivaatamise käigus ilmnenud asjaolu, mis võib kaasa tuua

Rahandusministeeriumi ettekirjutuse RHS §-s 208 lg-s 1 sätestatud alusel. Sellisel juhul

teavitab vaidlustuskomisjon viivitamata Rahandusministeeriumi ja peatab vaidlustuse

läbivaatamise kuni Rahandusministeeriumi poolt järelevalve tegemise lõppemiseni.

Käesoleval juhul algatas Rahandusministeerium järelevalvemenetluse VAKO poolt RHS §

195 lg 10 alusel edastatud järelevalveteate ajendil, mitte ettevõtja taotluse alusel. Juhime

tähelepanu, et Rahandusministeeriumil on õigus kaaluda järelevalvemenetluse alustamist ka

omal initsiatiivil, kui ei esine järelevalvemenetlust välistavaid asjaolusid (RHS § 206 lg 1).

Rahandusministeerium ei alusta järelevalvemenetlust või lõpetab alustatud

järelevalvemenetluse juhul, kui riigihanke menetlus on lõppenud (RHS § 206 lg 1 p 4).

3.18. Hankija edastas 09.01.2025 Rahandusministeeriumile vastuväited ettekirjutuse tegemise

kavatsusele, milles märkis, et jääb oma seisukohtade juurde ega leia, et [hankijal] oleks

järelevalvemenetluse ettekirjutuse kavatsuse kokkuvõtte valguses midagi uut lisada.

Hankija selgitas, et hindamise kriteeriumid olid selged ja arusaadavad, koosnedes

reisijatasust ja periooditasust, mille osakaalud oli üheselt määratletud.

Rahandusministeerium ei nõustu hankija seisukohaga, justkui hindamise kriteeriumid olid

selged ja arusaadavad. Rahandusministeerium on esitanud käesolevas ettekirjutuses (samuti

ettekirjutuse tegemise kavatsuses) põhjendused selle kohta, miks pakkumuste hindamise

kriteeriumid koostoimes ristsubsideerimise keeluga ei võimaldanud tagada pakkujate

võrdset kohtlemist riigihankes.

Hankija hinnangul jääb ebaselgeks, miks osakaalu määramine ei ole Rahandusministeeriumi

hinnangul lubatud. Rahandusministeerium märgib et, hindamiskriteeriumide osakaalud võib

sätestada RHS § 85 lg 9 alusel, kuid hindamiskriteeriumide ja nende osakaalude (sh kõikide

muude riigihanke tingimuste) sätestamisel (koostoimes) tuleb järgida RHS §-s 3 sätestatud

riigihanke üldpõhimõtteid (sh tagada alusdokumentide tingimuste selgus/arusaadavus (st

läbipaistvus) ja pakkujate võrdne kohtlemine pakkumuste koostamisel/esitamisel ja

pakkumuste hindamisel).

4. Järelevalvemenetluse kokkuvõte

17

4.1. RHS § 208 lg 1 alusel võib Rahandusministeerium enne hankelepingu või raamlepingu

sõlmimist teha hankijale ettekirjutuse riigihanke menetluse kehtetuks tunnistamiseks,

kui hankija on rikkunud RHS-is või selle alusel kehtestatud õigusaktides sätestatud

nõudeid ja ilmnevad asjaolud, mis ei võimalda riigihanget jätkata.

4.2. Kokkuvõtvalt nähtub eeltoodust, et hankija tegevus riigihanke läbiviimisel ei ole

olnud kooskõlas RHS-iga. Hankija poolt riigihankes sätestatud pakkumuste

hindamise kriteeriumid, reisi- ja periooditasu kulude määratlemata jätmine ja

ristsubsideerimise keeld koostoimes, ei võimaldanud tagada pakkujate võrdset

kohtlemist riigihanke läbiviimisel ja RHS §-s 3 p-des 1, 2 ja 5 sätestatud riigihanke

korraldamise üldpõhimõtetest kinnipidamist.

4.3. Võttes arvesse, et riigihanke pakkumuste esitamise tähtpäev (23.09.2024) on tänaseks

möödunud ning esitatud pakkumused on avatud, ei ole enam võimalik muuta riigihanke

alusdokumente (sh pakkumuste hindamise kriteeriumeid). Seega ei ole võimalik

riigihankes toime pandud RHS-i rikkumisi enam kõrvaldada ja riigihanke

hankemenetlust õiguspäraselt jätkata.

4.4. Kuivõrd järelevalvemenetluse käigus on tuvastatud RHS-i rikkumine ja rikkumist ei ole

võimalik kõrvaldada teisiti kui hankemenetluse kehtetuks tunnistamisega, esineb

põhjendatud vajadus riigihanke kehtetuks tunnistamiseks hankija poolt RHS § 73 lg 3 p

6 alusel, lähtudes Rahandusministeeriumi poolt RHS § 208 lg 1 alusel hankijale

tehtavast käesolevast ettekirjutusest.

4.5. RHS § 208 lg 5 kohaselt on RHS §-s 208 lg-s 1 nimetatud ettekirjutuse tegemise korral

kõik riigihankega seotud otsused ja toimingud tühised, olenemata sellest, kas need on

tehtud enne või pärast ettekirjutuse tegemist. Samuti on tühine hankeleping või

raamleping, mis sõlmitakse pärast riigihanke menetluse kehtetuks tunnistamise

ettekirjutuse tegemist.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Estella Põllu

riigihangete valdkonna juht

Lisaadressaadid:

OÜ Spinnaker

Tuule Liinid OÜ

AS Kihnu Veeteed

Madli Juhani 56938905;[email protected]