Pöördumine

Pr Liisa-Ly Pakosta 14. veebruar 2025
Justiits- ja digiminister
Justiits- ja Digiministeerium
Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn
E-post: [email protected]



PÖÖRDUMINE
Seoses jäätmeseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga



Austatud justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakosta,

MTÜ Eesti Ringmajandusettevõtete Liit (edaspidi ERMEL) on seoses jäätmeseaduse kavandatud muudatustega Kliimaministeeriumile 17.04.2024 esitanud arvamuse esiti seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse kohta ning seejärel 29.11.2024 oma seisukohad ja ettepanekud jäätmeseaduse, pakendiseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse 05.11.2024 eelnõu kohta. Seejuures arvestas ERMEL 29.11.2024 dokumendis 17.04.2024 esitatu arvestamata jätmist.

31.01.2025 esitas kliimaminister tutvumiseks jäätmeseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse 31.01.2025 eelnõu (edaspidi Eelnõu) koos mh märkuste arvestamise tabeliga (vt SK lisa 4).

Eelnõus on arvestamata jäetud rea põhimõtteliste märkustega, mida ERMEL rõhutas juba oma 17.04.2024 arvamuses seaduseelnõu väljatöötamiskavatsusele. ERMEL ei saa nõustuda 31.01.2025 märkuste mittearvestamise põhjendustega. Samuti on Eelnõud täiendavalt muudetud. Peame neid muudatusi põhiseadusvastaseks

Kokkuvõtlikult oleme seisukohal, et Eelnõu:

• riivab ebaproportsionaalselt TKO jäätmekäitlejast osaniku omandipõhiõigust kuni põhiseadusvastase sundvõõrandamiseni (vt käesoleva seisukoha p-d 1 ja 2);

• seab TKO-dele ebaproportsionaalse ja objektiivselt mittetäidetava kohustuse võtta jäätmealaste teenuste ostmiseks vähemalt kolm hinnapakkumist (vt käesoleva seisukoha p 3);

• lubab sisulise põhjenduse ja kaalumiseta varem keelatud olnud sisetehingud jäätmeveo tellimisel, halvendades sellega konkurentsi ja tarbijate olukorda, tuues kaasa jäätmeveo teenuse hinnatõusu ja riivates ilmselt põhiseadusevastaselt jäätmekäitlejate õigusi (vt käesoleva seisukoha p 4);

• näeb ette KOV-dele toetuse andmise jäätmete liigiti kogumise, mitte jäätmete ringlussevõtu sihtarvude saavutamisel (vt käesoleva seisukoha p 5); ning

• näeb ette probleemse KOV-i jäätmekorraldusmudeli (vt käesoleva seisukoha p 6).

1. Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 näevad ette TKO jäätmekäitlejast osanikule kuuluva osaluse põhiseadusevastase sundvõõrandamise

1.1. Eelnõu sätestab, et isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse tähenduses või kes kuulub sellise isikuga ühte kontserni, ei või olla taaskasutusorganisatsiooni (TKO) liige, osanik või aktsionär ega omada TKO üle valitsevat mõju konkurentsiseaduse tähenduses ega muul viisil olulist mõju TKO tegevuse üle.

1.2. Vastav muudatus nähakse ette Eelnõukohase § 101 lg 1 teises lauses (vt Eelnõu § 2 p 3) ja Eelnõu kohase § 172 lõikes 4 (vt Eelnõu § 2 p 25). Ühtlasi, Eelnõu kohase § 176 lg 1 p 1 näeb ette, et Keskkonnaamet võib TKO tegevusloa kehtivuse osaliselt või täielikult peatada, kui TKO ei vasta talle pakendiseadusega kehtestatud nõuetele (vt Eelnõu § 2 p 34). Eelnõu vastavad punktid plaanitakse jõustada 01.07.2027 (vt Eelnõu § 6 lg 2).

1.3. Kehtiva pakendiseaduse§ 172 lg 3 sätestab, et taaskasutusorganisatsioonis ei tohi selle liige, osanik või aktsionär omada üle 25 protsendi liikmelisusega, osadega või aktsiatega määratud häältest, samuti ei tohi omada valitsevat mõju konkurentsiseaduse tähenduses isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse § 13 tähenduses. Järelikult, võrreldes kehtiva seadusega soovitakse Eelnõuga kehtestada jäätmekäitlejatele absoluutne TKO-s osaluse omamise piirang.

1.4. Oleme seisukohal, et Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 on vastuolus põhiseaduse § 32 lg 1 teise lausega, kuna need näevad ette TKO jäätmekäitlejast osaniku osaluse sundvõõrandamise ega taga selle eest õiglast ja kohest hüvitist. Samuti, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 rikuvad ebaproportsionaalselt TKO jäätmekäitlejast osaniku omandipõhiõigust.

1.5. TKO jäätmekäitlejast omaniku omandi keelamine on lisaks põhiseadusevastasusele ka läbimõtlemata ja ebaloogiline. Eelnõu ei keela olukorda, kus TKO-l on osalus jäätmete käitlemisega tegelevas äriühingus. Nt MTÜ Eesti Taaskasutusorganisatsioon omab 100%-list osalust RP Pakend OÜ-s, kellel on Nurmevälja tn 5 jäätmekäitluskoht ja üle-eestiline jäätmete vedamise luba. See tähendab, et Eelnõus ette nähtud TKO-s jäätmekäitleja poolt osaluse omamise piirangut saab vältida nii, et TKO omab osalust jäätmete käitlemise ettevõtjas. Kui seadusandja soovib lõpetada jäätmekäitleja ja TKO vahelised suhted ja tagada TKO läbipaistvuse, tuleks kehtestada keeld nii sellele, et jäätmekäitleja omab osalust TKO-s, kui ka sellele, et TKO omab osalust jäätmekäitlejas (vt võrdluseks ravimiseaduse § 42 lõiked 3-5).

1.6. Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 näevad ette TKO jäätmekäitlejast osanikule kuuluva osaluse põhiseadusevastase sundvõõrandamise

1.7. TKO-l peab tegutsemiseks olema tegevusluba (vt pakendiseaduse § 17 ja § 175 ning Eelnõu kohane § 175). See tähendab, et TKO ei saa ilma tegevusloata teenust osutada ning kui Keskkonnaamet peatab TKO tegevusloa kehtivuse või tunnistab selle kehtetuks (vt majandustegevuse seaduse § 37 lg 2 p 2), siis peab TKO oma majandustegevuse lõpetama. TKO majandustegevuse lõpetamisel kaotavad TKO osanikud nendele kuuluvad osalused TKO-s. Kuna TKO osaniku osalus ei tohi ületada 25% (vt pakendiseaduse § 172 lg 3), siis on tõenäoline, et TKO teised osanikud ei otsusta TKO tegevuse lõpetamist, vaid mõjutavad TKO jäätmekäitlejast osanikku võõrandama talle kuuluvast osalust teisele pakendiettevõtjale.

1.8. Põhiseaduse § 32 lg 1 teine lause näeb ette, et omandit võib omaniku nõusolekuta võõrandada ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras üldistes huvides õiglase ja kohese hüvituse eest. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) 1. protokolli art 1 lg 1 teise lause sätestab, et kelleltki ei või võtta tema omandit muidu kui avalikes huvides ja seaduses ettenähtud tingimustel ning rahvusvahelise õiguse üldpõhimõtteid järgides.

1.9. Eelnõu § 2 p-de 3 ja 25 põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb esiteks vastata küsimusele, kas muudatusega TKO jäätmekäitlejast osanikule pandud kohustus võõrandada talle kuuluv osalus TKO-s on sundvõõrandamine PS ja EIÕK mõttes. Riigikohus on selgitanud, et sundvõõrandamine tähendab omaniku täielikku või osalist ilmajätmist subjektiivsest õigusest, mille PS § 32 garanteerib, kusjuures ei ole oluline, kas sundvõõrandamise tulemusel saab vara omanikuks riik või muu isik (Eelnõu puhul teine pakendiettevõtja) (vt Riigikohtu üldkogu 18.03.2005 otsus nr 3-2-1-59-04, p 13). Samuti, näiteks kinnisasja sundvõõrandamisega võib olla tegemist juhul, kui kinnisasjale kehtestatud piirangud jätavad omaniku täielikult või peaaegu täielikult ilma omandipõhiõiguse teostamise võimalusest (vt Riigikohtu 28.02.2023 otsus nr 3-12-2486, p 17). Eelnõu § 2 p-de 3 ja 25 kohaselt peab TKO jäätmekäitlejast osanik kas võõrandama talle kuuluva osaluse teisele pakendiettevõtjale või riskima TKO tegevuse lõpetamisega. Mõlemal juhul jääb TKO jäätmekäitlejast osanik ilma võimalusest teostada omandiõigust TKO osaluse suhtes. Järelikult, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 näevad ette TKO jäätmekäitlejast osaniku omandi, st osalus TKO-s sundvõõrandamise.

1.10. Sundvõõrandamine on õiguspärane vaid siis, kui sellega kaasneb kohese ja õiglase hüvitise maksmine, mis üldjuhul tähendab asja hariliku väärtuse ehk turuväärtuse täielikku hüvitamist (vt Riigikohtu 28.02.2023 otsus nr 3-12-2486, p 17). Eelnev järeldus kehtib ka siis, kui sundvõõrandamine toimub Riigikogu otsuse või seaduse alusel (vt Riigikohtu 20.11.2012 otsus nr 3-4-1-4-12, p 76). Eelnõu ei sisalda norme, mis näeksid ette TKO jäätmekäitlejast osanikule sundvõõrandamise eest hüvitise maksmise. Järelikult, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 on vastuolus põhiseadusega.

1.11. On võimalik, et Eelnõu koostajad eeldavad, et, pakendiettevõtja poolt TKO jäätmekäitlejast osanikule osaluse eest makstav hüvitis vastab osaluse turuväärtusele, mistõttu ei ole vajalik Eelnõus sätestada hüvitise suurust või maksmise korda.

1.12. Eeldus, et pakendiettevõtja maksab TKO jäätmekäitlejast osanikule osaluse eest turuhinda, on alusetu põhjusel, et Eelnõuga pannakse TKO jäätmekäitlejast osanikule kohustus loobuda talle kuuluvast osalusest konkreetseks tähtpäevaks, st 01.07.2027. Selline lahendus paneb TKO jäätmekäitlejast osaniku sundolukorda ega ole ühtegi mõistlikku põhjust, miks pakendiettevõtja peaks maksma TKO jäätmekäitlejast osanikule osaluse eest turuhinda.

1.13. Samuti ei saa seadusandjal olla põhjendatud veendumust, et pakendiettevõtjal, kes ostab TKO jäätmekäitlejast osanikult talle kuuluva osaluse, on piisavalt rahalisi vahendeid, et maksta osaluse eest turuhinda. Eelnõu dokumentidest, sh seletuskirjast ja mõjuanalüüsist ei nähtu vastavat eeldust ega selle põhjendusi.

1.14. Kokkuvõttes: Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 näevad ette TKO jäätmekäitlejast osanikule kuuluva osaluse põhiseadusevastase sundvõõrandamise.

2. Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 rikuvad ebaproportsionaalselt TKO jäätmekäitlejast osaniku omandipõhiõigust

2.1. Põhiseaduse § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, seades ühtlasi tingimuseks, et piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt tähendab see, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk. Teiseks peab riive olema selle eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne ehk sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 76).

2.2. Esiteks, omandipõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mida võib piirata eesmärkidel, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (vt Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 77).

2.3. Eelnõu seletuskirjas selgitakse Eelnõu § 2 p-i 3 järgmiselt: „PakSi § 101 lõige 1 Lõikes 1 sätestatakse nõue, et TKO mille asutajad ja liikmed ei või olla pakendiettevõtjad, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse tähenduses, või kes kuulub sellise isikuga ühte kontserni. Muudatusega välistatakse jäätmekäitleja mõju TKO tegevuse üle. TKO autonoomsuse tagamiseks on oluline, et pakendijäätmete käitlemise korraldamisega on seotud just pakendiettevõtjad, kuna tegemist on laiendatud tootjavastutuse kohustuse täitmisega. Kui jäätmekäitleja asub kontrollima pakendijäätmete taaskasutustegevust, võib kujuneda olukord, kus jäätmekäitluse hinnad tõusevad. Jäätmekäitleja osalus TKOs seab kahtluse alla kõigi pakendiettevõtjate kaasamise TKO toimimisse, muudab läbipaistmatuks TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted ning välistab kõige olulisemana jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmise konkurentsi alusel. Lõikes 1 sätestatud nõue jõustub 2027. aasta 1. juulil.“

2.4. Eelnõu seletuskirjas põhjendatakse Eelnõu § 2 p 25 järgmiselt: „Lõike 4 kohaselt ei või TKO liikmeks, osanikuks või aktsionäriks ei või olla isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse tähenduses, või kes kuulub sellise isikuga ühte kontserni. Turuosaliste tagasiside kohaselt loob praegu kehtiv kord ebavõrdse konkurentsiolukorra. Samuti on selgunud, et TKOd ei võta kolme võrreldavat pakkumist erinevatelt jäätmekäitlejatelt, vaid küsivad käitlushinna näiteks ainult temaga seotud jäätmekäitlejalt. Seega sätestatakse, et ausa ja läbipaistva konkurentsi tagamiseks ei tohi TKO liikmeks, osanikuks või aktsionäriks olla isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse tähenduses, või kes kuulub sellise isikuga ühte kontserni. Lõikes 4 sätestatud nõue jõustub 2027. aasta 1. juulil. Täiendavad selgitused on toodud § 101 lõike 1 juures.“

2.5. Kokkuvõtvalt põhjendatakse jäätmekäitleja TKO-s osaluse keelamist järgmiselt: (a) vähendada jäätmekäitleja mõju TKO üle; (b) TKO autonoomsuse tagamiseks on vajalik, et TKO-ga on seotud just pakendiettevõtjad; (c) kui jäätmekäitleja kontrollib pakendijäätmete taaskasutustegevust, võib see tuua kaasa jäätmekäitluse hinnatõusu; (d) jäätmekäitleja osalus TKO-s seab kahtluse alla kõigi pakendiettevõtjate kaasamise TKO toimimisse, muudab läbipaistmatuks TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted ning välistab jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmise konkurentsi alusel; (e) kehtiv olukord toob kaasa ebavõrdse konkurentsiolukorra, kuna TKO-d ei võta kolme võrreldavat pakkumist erinevatelt jäätmekäitlejatelt, vaid küsivad käitlushinna ainult temaga seotud jäätmekäitlejalt.

2.6. Need eesmärgid, sh vajadus tagada TKO autonoomsus, muuta TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted läbipaistvaks, tagada TKO poolt jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmine konkurentsi alusel, ei ole põhiseadusega vastuolus. Ehk – Eelnõu seletuskirjas toodud eesmärgid on legitiimsed.

2.7. Teiseks, põhiõiguse riive on eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend siis, kui see aitab eesmärgi saavutamisele kaasa. Vajalik on riive aga üksnes juhul, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Otsustamaks abinõu mõõdukuse üle tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teisalt piirangu eesmärki. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused (vt Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 90).

2.8. Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 on Eelnõu seletuskirjas näidatud eesmärkide saavutamiseks sobivad, st aitavad eesmärkide saavutamisele kaasa. Kui jäätmekäitlejal puudub osalus ja valitsev mõju TKO üle, siis see aitab kaasa TKO poolt jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmisele konkurentsi alusel, st välistab põhjendamatu hinnatõusu ning aitab kaasa ka TKO ja tema liikmete vaheliste suhete läbipaistvusele.

2.9. Samas, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 ei ole vajalikud, kuna Eelnõu seletuskirja viidatud eesmärke on võimalik saavutada ka TKO jäätmekäitlejast osanikku vähem koormavate vahenditega, nagu need on ette nähtud kehtivas pakendiseaduses.

2.10. Kehtiva pakendiseaduse § 172 lg 3 sätestab, et ükski TKO aktsionär, osanik või liige ei tohi omada rohkem kui 25% aktsiate, osade või liikmelisusega määratud häältest ning et isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse § 13 tähenduses, ei tohi omada valitsevat mõju TKO üle. Kui jäätmekäitlejal on kuni 25% suurune osalus TKO-s ja jäätmekäitleja ei oma valitsevat mõju TKO üle, siis jäätmekäitleja ei kontrolli TKO-d, st ei avalda mõju TKO finantsotsustele ega otsustele, millistelt jäätmekäitlejatelt tellida jäätmete käitlemisega seotud teenuseid. Seetõttu jääb arusaamatuks, miks on vajalik kehtestada jäätmekäitlejale absoluutne TKO suhtes absoluutne omandipiirang.

2.11. Kehtiva pakendiseaduse § 174 lg 1 p-d 9 ja 10 näevad ette, et TKO ülesanne on tagada TKO kasumi reinvesteerimine TKO tegevusse ning kasumi mittejaotamine liikmetele, osanikele või aktsionäridele; ja TKO ning tema liikmete, osanike või aktsionäride vaheliste finantssuhete läbipaistvus. Eelnõuga pakendiseaduse viidatud punkte ei muudeta, mis näitab, et Eelnõu koostajate arvates ei vaja need normid muutmist. Meile teadaolevalt ei ole ühelegi TKO-le tehtud etteheiteid pakendiseaduse § 174 lg 1 p-d 9 ja 10 rikkumise kohta. See näitab, et Eelnõu koostajate viidatud probleemi tegelikkuses ei ole.

2.12. Eelnõu seletuskirjas põhjendatakse jäätmekäitleja poolt TKO-s osaluse omamise keeldu ka sellega, et TKO-d ei võta kolme võrreldavat pakkumist erinevatelt jäätmekäitlejatelt, vaid küsivad käitlushinna näiteks ainult temaga seotud jäätmekäitlejalt. Kehtiva pakendiseadus § 174 lg 1 p 5 juba sätestab, et TKO ülesanne on pakendi ja pakendijäätmete käitlemisega seotud teenuse ostmine konkurentsi alusel, lähtudes vahendite säästliku kasutamise, hanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning teenuse pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttest. Seega kohustab kehtiv regulatsioon järgima TKO-d teenuse ostmisel konkurentsi põhimõtteid. Vähemusosaluse omamisest TKO-s ei saa järeldada võimekust mõjutada TKO poolt tehtavaid ärilisi otsuseid, TKO ärilisi otsuseid teeb TKO juhatus lähtuvalt TKO huvidest.

2.13. Seega, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 ei ole Eelnõu eesmärkide saavutamiseks vajalikud.

2.14. Kohtupraktikas on leitud, et kui piirang ei ole eesmärgi saavutamiseks vajalik, siis piirangu mõõdukust täiendavalt ei kontrollita (vt Riigikohtu 09.12.2013 otsus nr 3-4-1-2-13, p 162). Vaatamata sellele, hindame ka Eelnõu § 2 p-de 3 ja 25 mõõdukust.

2.15. Abinõu mõõdukuse puhul tuleb ühelt poolt kaaluda legitiimse eesmärgi olulisust ja teiselt poolt puudutatud isikute omandipõhiõiguse riive intensiivsust (vt Riigikohtu 02.12.2024 otsus nr 5-24-22, p 85).

2.16. Vajadus tagada TKO autonoomsus, muuta TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted läbipaistvaks, tagada TKO poolt jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmine konkurentsi alusel on üldiselt kaalukad eesmärgid. Samas on raske hinnata, kui suur on Eelnõu seletuskirjas kirjeldatud probleem tegelikult. On märkimisväärne, et Eelnõu väljatöötamiskavatsus ei sisaldanud jäätmekäitleja poolt TKO-s osaluse omamise piirangut ning et Eelnõu seletuskirjas kirjeldatakse probleemi oletuslikult: „Kui jäätmekäitleja asub kontrollima pakendijäätmete taaskasutustegevust, võib kujuneda olukord, kus jäätmekäitluse hinnad tõusevad.“ Jäätmekäitlejad on omanud kuni 25%-list osalust TKO-des mitmeid aastaid, kuid Eelnõus ei väideta, et see on tõstnud jäätmekäitluse hindu. Praegu on pakendijäätmete käitlemise korraldamise turul kolm TKO-d: Eesti Pakendiringlus OÜ, Tootjavastutusorganisatsioon OÜ ja MTÜ Eesti Taaskasutusorganisatsioon, millest jäätmekäitlejad omavad seadusega lubatud ulatuses osalusi kahes esimeses TKO-s. Järelikult on alust väita, et jäätmekäitlejate osalus TKO-s ei ole toonud kaasa jäätmekäitluse hindade tõusu.

2.17. Oletuslike probleemide lahendamisele vastandub jäätmekäitlejate omandipõhiõiguse oluline riive – jäätmekäitlejad jäävad ilma nendele kuuluvatest osalustest TKO-des ega saa selle eest kohest ja õiglast hüvitist. Seepärast on põhjendatud väita, et kuigi Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 kehtestavad TKO-de autonoomsuse kaitseks täiendavad piirangud, ei saa seda iseenesest legitiimsest eesmärki pidada piisavalt kaalukaks, et õigustada nendest sätetest tulenevat jäätmekäitlejate omandipõhiõiguse intensiivset riivet (vrd Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 99).

2.18. Kokkuvõttes: Eelnõu § 2 p-des 3 ja 25 sätestatud jäätmekäitlejal TKO-s osaluse omamise keelamine ei ole Eelnõu seletuskirjas näidatud eesmärkide täitmiseks vajalik vahend. Seda põhjusel, et Eelnõu seletuskirjas näidatud eesmärke (vajadus tagada TKO autonoomsus, muuta TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted läbipaistvaks, tagada TKO poolt jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmine konkurentsi alusel) on võimalik saavutada juba kehtiva pakendiseaduse alusel (vt pakendiseaduse § 172 lg 3, § 174 lg 1 p-d 5, 9 ja 10) viisil, mis on TKO-s jäätmekäitlejast osanikule vähem koormavam. Ühtlasi ei ole Eelnõu § 2 p-de 3 ja 25 eesmärk piisavalt kaalukas, et õigustada jäätmekäitlejast TKO osaniku omandipõhiõiguse intensiivset riivet.

3. Eelnõuga nähakse TKO-le ette ebaproportsionaalne ja objektiivselt mittetäidetav kohustus küsida jäätmealaste teenuste ostmisel vähemalt kolme pakkumust 

3.1. Eelnõuga täiendatakse pakendiseaduse § 174 lg 1 p 5 täiendatakse lauseosaga „tagades võrdsetel alustel vähemalt kolme pakkumuse küsimise“ (vt Eelnõu § 2 p 28).

3.2. Kehtiva pakendiseaduse § 174 lg 1 p 5 on sõnastatud järgmiselt: TKO ülesanne on pakendi ja pakendijäätmete käitlemisega seotud teenuse ostmine konkurentsi alusel, lähtudes vahendite säästliku kasutamise, hanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning teenuse pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttest, ja taaskasutamise tõendamine konkurentsi alusel valitud teenuse osutaja kaudu.

3.3. Eelnõu seletuskirjas põhjendatakse pakendiseaduse § 174 lg 1 p 5 muudatust järgmiselt: „PakSi § 174 lõike 1 punkt 5 Paragrahvi 174 lõike 1 punkti 5 täiendatakse ja sõnastatakse selliselt, et oleks paremini tagatud läbipaistvus ja kulutõhus jäätmekäitlus. Seni kehtinud sõnastuse kohaselt tuli samuti tagada hanke läbipaistvus ja teenuse pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtted ning lähtuda vahendite säästlikust kasutamisest, seega täpsustatakse teenuse hankimise tingimusi ja sätestatakse, et võrdsetel alustel tuleb küsida kolm võrreldavat pakkumust. TKO jälgib, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid hangitava teenuse eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. Kolme pakkumuse küsimise eesmärk on, et TKO kasutab rahalisi vahendeid läbipaistvalt, säästlikult ja otstarbekalt ning sõlmib pakendi ja pakendijäätmete käitlemisega seotud teenuse lepingu parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte alusel.“

3.4. Kolme pakkumuse küsimise nõue ei vasta põhiseaduse §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele ja rikub seeläbi õigusvastaselt TKO ettevõtlusvabadust (vt põhiseaduse § 31). Vähemalt kolme pakkumuse küsimise nõue proportsionaalne, kuna see ei ole sobiv ega vajalik.

3.5. Nõue ei ole sobiv, kuna selle nõude täitmine ei ole võimalik. Nt on hulk jäätmeliike, mida suudavad arvestavas mahus käidelda vaid üksikud jäätmekäitlejad. Klaasi suudab Eestis arvestavas mahus käidelda vaid Järvakandi klaasitehas või kihilist joogikartongi Soomes asuv vastav tehas. Kuidas täita seaduse nõudeid kui reaalselt polegi võimalik saada üle ühe pakkumise? Seega, kui TKO soovib tellida nt klaaspakendi või joogikartongi käitlemise teenust ning saab vastuseks vaid ühe pakkumuse (sest rohkem teenuse osutajaid ei ole), siis on TKO kolme pakkumuse küsimise nõuet rikkunud. Seega, Eelnõu § 2 p-ga 28 pannakse TKO-le kohustus, mida ta ei ole objektiivselt võimalik täita. Sellise nõude seadmine ei ole proportsionaalne (vt Riigikohtu 12.12.2017 otsus nr 3-11-1355, p 50).

3.6. Nõue ei ole  sobiv ka põhjusel, et nõudega sekkutakse ettevõtjate vahelisse konkurentsi. Eestis tegutseb kolm TKO-d, kes konkureerivad omavahel pakendiettevõtjatele teenuse osutamisel. TKO-de vaheline konkurents tagab, et TKO-d järgivad oma kulutuste põhjendatust sõltumata kolme pakkumuse küsimise nõudest.

3.7. Samuti jääb arusaamatuks, miks kehtestatakse vähemalt kolme pakkumuse küsimise nõue vaid TKO-de poolt osutatavate teenuste suhtes. Kolme pakkumuse küsimise nõude saaks kehtestada kõikide ettevõtjate suhtes, kelle tegevus haakub avalike ülesannete täitmisega, nt pensionifondid, krediidiasutused, vee-ettevõtjad, soojusettevõtjad, elektrienergia tootjad ja müüjad, võrguettevõtjad, sadamaoperaatorid, bussivedajad jne. Mingil arusaamatul põhjusel ei ole teistes ettevõtlusvaldkondades vähemalt kolme pakkumuse küsimise nõuet kehtestatud.

3.8. Nõue ei ole vajalik, kuna Eelnõu seletuskirjast ei selgu, miks on vaja kehtiva pakendiseaduse § 174 lg 1 p-i 5 täiendada. On teadmata, kas on olnud probleeme seoses sellega, et TKO-d ei täida kehtiva pakendiseaduse § 174 lg 1 p-i 5 või mis on see põhjus, miks pannakse TKO-dele nende majandustegevust intensiivselt koormav kohustus. Selge põhjuse esitamata jätmisel ei ole võimalik muudatuse vajalikkust tõsikindlalt kontrollida.

3.9. Kokkuvõttes: Eelnõu § 2 p-s 28 sätestatud TKO kohustus küsida jäätmete käitlemise teenuse ostmiseks vähemalt kolme pakkumust ei ole Eelnõu seletuskirjas näidatud eesmärgi täitmiseks vajalik sobiv ega vajalik vahend. Seda põhjusel, et Eelnõu § 2 p-ga 28 pannakse TKO-dele kohustus, mida ei ole võimalik objektiivselt täita. Samuti põhjusel, et kohustusega sekkutakse TKO-de olemasolevasse konkurentsiolukorda ega ole selge, miks on vaja kehtestada TKO majandustegevust intensiivselt mõjutav kohustus.
4. Eelnõu dokumentides ei ole põhjendatud jäätmeveo tellimisel sisetehingute lubamist. Sisetehingute lubamine toob kaasa konkurentsi ja jäätmevaldajate olukorra halvenemise, jäätmeveo teenuse hinnatõusu ja rikub jäätmekäitlejate põhiseaduslikke õigusi.

4.1. Eelnõu § 1 p-ga 3 täiendatakse jäätmeseaduse §-i 1 lõikega 51, millega lubatakse korraldatud jäätmeveo teenuse tellimisele mandril kasutada sisetehingut, kui kui hankemenetlus on lõppenud riigihangete seaduse § 73 lg 3 p-de 2-5 alusel.

4.2. Esiteks, Eelnõu § 1 p 3 ja Eelnõu seletuskiri ei ole kooskõlas. Eelnõukohane jäätmeseaduse § 1 lg 51 puudutab vaid korraldatud jäätmeveo tellimist mandril. Ehk teisisõnu – Eelnõukohane jäätmeseaduse § 1 lg 51 ei kehti korraldatud jäätmeveo tellimisele saartel või väikesaartel. See tähendab, et Eelnõu ei luba sisetehingu kasutamist saartel ega väikesaartel. Samas, Eelnõu seletuskirjas lk 9 räägitakse, et eelnõukohane jäätmeseaduse § 1 lg 51 lubab sisetehingut kasutada saarte omavalitsustes ning teistes omavalitsustes. Järelikult, Eelnõukohane jäätmeseaduse § 1 lg 51 (Eelnõu § 1 p 3) ja Eelnõu seletuskiri ei ole omavahel kooskõlas.

4.3. Teiseks vastame Eelnõu seletuskirja väidetele, et saartel peaks olema sisetehing lubatud. Suursaared ei erine oma olemuselt mandrist ning eelnõust ei selgu mitte ühtegi põhjust, miks selline erand peaks olema lubatud. Viited konkurentsi puudusele pole adekvaatsed, sest näiteks Saaremaal veavad täna jäätmeid kaks ettevõtet, ka Hiiumaal pole esinenud olukorda, et korraldatud jäätmeveo hankele ei oleks tulnud pakkumisi. Tõsine ei ole argument, et kuna varasemalt on hankel pakkumise teinud üks ettevõtte, siis peaks olema edaspidi sisetehing lubatud. Sisetehing tähendab igasuguse konkurentsi puudumist ning kogu jäätmekorralduse täielikku monopoliseerumist. Eelnõu autorid on erinevates kohtades viidanud, et eelnõus kavandatud meetmete rakendamisel konkurents jäätmeveos suureneb, seega tekib küsimus, et kas nad ise ei usu konkurentsi suurenemisse või kui nad sellesse usuvad, siis miks peaks olema saartele tehtud selline erand, sest arvatavasti soovib tulevikus seal jäätmeid vedada kümneid ettevõtteid. Kui kohalik omavalitsus reserveerib endale mingil turul ainuõiguse, võib see olla põhjendamatu konkurentsipiirang, milleks ülekaalukas avalik huvi puudub. ERMEL-i hinnangul tuleks ei ole sisetehingu lubamine, sh saartel, põhjendatud.

4.4. Tõele ei vasta Eelnõu seletuskirja lk 10 väide, et „Seega oleks KOV sisetehingu kaudu saartel jäätmeveo hind odavam, kuna puudub vajadus katta eraettevõtte kasumit ja riske ning KOV tunneb oma piirkondade eripärasid, mis aitab lahendada saare logistilisi väljakutseid. Ka aitab sisetehingu lubamine tagada saartel, kus konkurents on piiratud või puudub täielikult, tagada olulise avaliku teenuse kiire ja tõhusa kättesaadavuse, ilma et tekiks lünki teenuse osutamisel.“ Jäätmeveo teenuse hinna odavuse tagab ettevõtjate vaheline konkurents, mitte kohaliku omavalitsuse üksuse ettevõtja monopol. Samale seisukohale asus ka Riigikohus 06.01.2015 otsuses asjas nr 3-4-1-34-14, p 41: „JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu põhjustab lepinguvabaduse intensiivse riive, sest omavalitsusüksuse või selle volitatud MTÜ määratud jäätmekäitluse teenustasu hind ei pruugi olla tarbija jaoks madalam teenustasust, mis kujuneb riigihanke käigus jäätmevedajate konkurentsi tingimustes.“ Eelnõu koostajad jätavad tähelepanuta, et kuigi eraettevõtja poolt riigihankes tehtud pakkumus sisaldab kasumit, on selle kasumi suurus piiratud teiste ettevõtjate poolt samas riigihankes tehtud pakkumuste maksumustega. Seevastu, kohaliku omavalitsuse jäätmevedaja poolt sisetehingu alusel pakutav teenuse hind sisaldab samuti kasumit, mis ei ole konkurentsiga kuidagi piiratud.

4.5. Kolmandaks, Eelnõust läbikumav üleskutse (sisetehingu lubamine) moodustada igas KOV-is munitsipaalettevõte jäätmeveo teenuse osutamiseks on lühinägelik, kuna see jätab tähelepanuta võimude lahususe printsiibi. Käesoleval ajal ja reformi järgselt on jäätmeveo tellijaks ja täitjaks kohalik omavalitsus. Kui kohalikul omavalitsusel on õigus sõlmida teenuse osutamise leping, telliks ta selle teenuse talle endale kuuluvalt ettevõttelt. Tekib huvide konflikt: ühelt poolt peab omanik teostama järelevalvet talle kuuluva ettevõtte majandustegevuse üle, lähtudes äriseadustikust; teisalt on KOV-i üks põhiülesannetest kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja jäätmeseaduse järgi korraldada oma haldusterritooriumil jäätmekäitlust ja teostada selle üle järelevalvet. Järelikult peaks KOV iseenda tegevuse üle hakkama kontrolli teostama. Kirjeldatud olukorras osalevad tellijana KOV, teenuse osutamise lepingu täitjana KOV-i munitsipaalettevõte ja teenuse saajana sissekirjutust omavad või omandit haldavad elanikud ja omavalitsuses tegutsevad ettevõtjad. Planeeritava muutuse tulemusena satuvad kohalikud elanikud ja ettevõtjad halvemasse olukorda, mis ei ole põhjendatud. Seejuures muutuvad jäätmevaldajad KOV-i või selle munitsipaalettevõtte ees kaitsetuks, kuna puudub haldusorgan, kes teostaks järelevalvet KOV-i või selle munitsipaalettevõtte üle korraldatud jäätmeveo teostamisel, sh teenuse hinnastamisel. Kuna korraldatud jäätmeveo teenus on avaliku võimu teostamine, siis ei ole Konkurentsiametil pädevust kontrollida KOV-i tegevust korraldatud jäätmeveo läbiviimisel (vt Riigikohtu 25.04.2019 otsus asjas nr 3-16-1267, p 22 teine lõik).

4.6. Neljandaks on oluline on märkida, et Eelnõu dokumentides ei ole välja toodud, millised muutunud asjaolud kehtiva olukorraga võrreldes on muutunud õigustavad sisetehingute keelust loobumist. Mõjuanalüüsis on viidatud turu kontsentreerumisele, kuid seda pikema aja vältel, mil keelust loobumist ei ole vajalikuks peetud. Eelnõu dokumentidest ei selgu, miks just sisetehingute lubamisel peaks olema konkurentsi ergutav mõju. Et seni on jäätmekäitlusteenuseid osutanud erasektori ettevõtjad, ilmestab jäätmekäitlusturu avalikule sektorile monopoliseerimise põhjendamatust ja pigem kinnitab sisetehingute piirangu jätkumise vajalikkust. Paljasõnaline ja põhjendamata on Eelnõu seletuskirja lk 10 väide, et seni kehtinud kord hankemenetlust korraldades sõlmitud riigihankelepingud ei ole suutnud tagada osutatavate teenuste kvaliteeti, kättesaadavust ja järjepidevust. Sellise väite puhul tuleb tuua konkreetsed näited. Lisame, et 31.01.2025 märkuste tabelis viidatud Keila linna jäätmeveo olukord 2024. a lõpus ei ole adekvaatne näide vabaturu tingimustel kujunenud hinnast, vaid KOV-i enda tegevuse tagajärjel kujunenud tavatu sündmus ja ilmestab pigem KOV-i ebapädevust.1

4.7. Viiendaks, 31.01.2025 märkuste tabelis on Eelnõu ettevalmistaja viidanud reale Euroopa Kohtu lahenditele (C-107/98; C-26/03; C-480/06; C-553/15; C-285/18) väitega, et need tunnustavad sisetehingut kasutamist jäätmevaldkonnas. Rõhutame, et viidatud lahenditest ei saa teha järeldust justkui jäätmevaldkonnas on sisetehingud a priori ainuõige ja vajalik lahendus. Sisetehing on vaid üks võimalus jäätmehoolduse korraldamiseks. Eelnõu koostajad tuginevad põhjendustes konkurentsiolukorra parandamise eesmärgile. Samal ajal ei põhjendata, kuidas sisetehingud aitavad konkurentsiolukorda parandada. Erasektori pakkujate hinnad alluvad Konkurentsiameti järelevalvele. Eelnõu koostajad ei põhjenda, kuidas võimalikult kujunev avalik monopol on parem kui konkurentsi olukorras teenust osutavad eraettevõtjad. Vaid eesmärkide konstateerimine, nagu nt teenuse stabiilsus, järjepidevus, kõrgem kvaliteet jne, ei sisusta muutuse vajadust, st mis on see mehhanism, mis just läbi sisetehingu kõik eesmärgid täita aitab. Eelnõu koostajad ei ole selliste järelduste tegemiseks esitanud kontrollitavaid andmeid.

4.8. Kuuendaks, Eelnõu koostajad ei ole arvestanud Riigikohtu 06.01.2015 otsuse nr 3-4-1-34-14, p-dega 42 ja 43, mille kohaselt: (a) jäätmeseaduse § 66 lg 11 (antud juhul sisetehing) riivad põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, millesse kuulub ka jäätmevedaja õigus asuda jäätmetekitajatega õigussuhtesse; (b) ettevõtlusvabadust riivab iga abinõu, mis takistab või kahjustab mõnd ettevõtlusega seotud tegevust; (c) ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest, mis peab aga johtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja enesestmõistetavalt õiguspärane; (d) lepingu- ja ettevõtlusvabadusega kaitstakse muu hulgas tarbijat; (e) mida intensiivsem on lepingu- ja ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad olema sekkumist õigustavad põhjused. Nagu öeldud, ei ole Eelnõu koostajad näidanud, millised on mõjuvad põhjused, mis õigustavad korraldatud jäätmeveole sisetehingu lubamist.

4.9. Seitsmendaks, on märkimisväärne, et Eelnõu seletuskirja lisaks 4 olevast märkuste arvestamise tabelist nähtub, et ka Konkurentsiamet on teinud ettepaneku säilitada korraldatud jäätmeveo puhul sisetehingu keeld, kuna sisetehingu lubamine tooks kaasa negatiivsed tagajärjed konkurentsile ja teenuse hinnale. Eelnõu koostajad viitavad vastuseks Euroopa Kohtu lahenditele, et sisetehing on lubatud. Jääb mulje, et ERMEL ja Konkurentsiamet ühelt poolt ja Eelnõu koostajad teiselt poolt räägivad erinevatest asjadest. ERMEL ja Konkurentsiamet ütlevad, et sisetehingu lubamine toob kaasa konkurentsi halvenemise ja hinnatõusu, ning Eelnõu koostaja ütleb, et sisetehingu lubamine on õiguslikult võimalik. Asjaolu, et sisetehingu lubamine on õiguslikult lubatud, ei tähenda, et see on põhjendatud või vajalik.

4.10. Kaheksandaks, riigihankemenetluse eesmärk on soodustada ettevõtlust ja konkurentsi, mida aga kahjustaks teenuse osutamine hankija enese poolt. Ettevõtlusvabaduse ning konkurentsi suhtes ülimuslik võiks olla üksnes ülekaalukas avalik huvi. Eelnõust ei nähtu, kuidas sisetehingud peaks jäätmehooldusteenuse parimat kvaliteeti tagama. Reeglina peaks lähtuma riigihangete üldpõhimõtetest ja just sellega konkurentsi turul soodustama.

4.11. Üheksandaks, Eelnõu menetluses on ERMEL, juhuks kui sisetehingud lubatakse, teinud ettepaneku seada sellele ajaline piirang, näiteks 1 aasta, ehk aasta jooksul on kohaliku omavalitsuse üksus kohustatud taas korraldama korraldatud jäätmeveo riigihanke. Põhjus on selles, et väga paljusid hanketingimusi ei ole võimalik riigihangete vaidlustuskomisjonis (VAKO) vaidlustada, ehk VAKO saab kontrollida, kas hange vastab RHS nõuetele, kuid VAKO ei saa omavalitsusele ette kirjutada hanke sisu. Nii võib juhtuda, et KOV kas tahtlikult või tahmata kirjutab hankesse tingimused, millede täitmine ei pruugi olla võimalik või mis toovad kaasa riskid, mida pakkujad ei suuda hinnata. Sellisel juhul võib hange nurjuda ja KOV-il tekib võimalus sisetehingu rakendamiseks ning eelnõust lähtuvalt selline kohaliku omavalitsuse üksus enam ei peakski uut korraldatud jäätmeveo hanget tegema. Kui sisetehingu kehtivuse aega mitte piirata, siis võib KOV-l tekkida ka sisuline kiusatus vastavalt käituda. Sellisel juhul tekiks korraldatud jäätmeveo teenuse osas täielik munitsipaalmonopol ning üleüldine konkurentsiolukord halveneks kiiresti veelgi, rääkimata sellest innovatsiooni või uusi lahendusi võiks turule pääseda.

4.12. Kokkuvõttes: Eelnõu ei sisalda põhjendusi, milleks on vajalik lubada korraldatud jäätmeveo puhul sisetehingut. Sisetehingu lubamine kahjustab korraldatud jäätmeveo teenuse osutamisel konkurentsi ja toob kaasa hinnatõusu jäätmevaldajatele. Ka Konkurentsiamet on avaldanud vastuseisu sisetehingu lubamisele. Ühtlasi on kahtlus, et sisetehingu lubamine on vastuolus põhiseadusega (vt Riigikohtu 06.01.2015 otsus nr 3-4-1-34-14, p-d 42 ja 43).

5. KOV-ile toetuse andmine peab olema seotud olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvude täitmisega

5.1. Eelnõu § 1 p-ga 6 täiendatakse jäätmeseaduse § 12 lg-tega 4 ja 5, millega nähakse ette toetus omavalitsustele, kes täidavad olmejäätmete liigiti kogumise sihtarvu, kui selleks on raha riigieelarves olemas.

5.2. Oleme seisukohal, et toetust tuleks maksta KOV-ile, kelle territooriumilt kogutud jäätmete ringlusse võtmise sihtarvud on täidetud. Jäätmete liigiti kogumisel pole mitte mingisugust mõtet, kui need hiljem jõuavad siiski näiteks põletusse. Seega jääb arusaamatuks, miks soovitakse premeerida KOV-e liigiti kogumise eest, kui pole selge, kas liigiti kogutud jäätmed hiljem vajalikus mahus ringlusse võeti. Ühtlasi, jäätmeseaduse § 1363 lg-s 2 nähakse kooskõlas jäätmete raamdirektiiviga ette olmejäätmete korduskasutamiseks ettevalmistamise ja ringlussevõtu sihtarvud, mitte olmejäätmete liigiti kogumise sihtarvud. Taaskasutamise sihtarvude tähelepanuta jätmine ja selle asendamine liigiti kogumise sihtarvudega kinnitab, et eelnõu ei aita tegelikult kaasa taaskasutamise sihtarvude saavutamisele.

5.3. 31.01.2025 märkuste arvestamise tabeli kohaselt ei ole Eelnõu ettevalmistaja ERMEL-i ülal kirjeldatud ettepanekut üldse kaalunud. Ettepanek on märgitud mittearvestatuks koos konstateeringuga, et „Eelnõuga ei panda omavalitsustele vastutust olmejäätmete (sh olmes tekkivad pakendijäätmed) ringlussevõtu sihtarvude saavutamise eest. KOVidele toetuse maksmise eesmärk on innustada KOVe jäätmete liigiti kogumise sihtarvu saavutama.“



6. Eelnõu KOV-i jäätmekorraldusmudeliga kaasnevad probleemid on tähelepanuta jäetud

6.1. Eelnõu § 1 p 27 järgi täiendatakse jäätmeseaduse §-i 66 lg-tega 12-13, mis näevad ette, et 1) korraldatud jäätmevedu korraldatakse selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on KOV ning jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus on KOV-il; ja 2) KOV võib tasu kogumise jäätmevaldajalt korraldada kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-s 62 sätestatud koostöövormide kaudu teiste kohaliku omavalitsuse üksustega või kohaliku omavalitsuse üksuse asutatud ja otsese valitseva mõju all oleva äriühingu, mittetulundusühingu või sihtasutuse kaudu halduslepingu alusel.

6.2. Oleme seisukohal, et KOV-id on viimasel ajal korraldanud hankeid, kus sisuliselt kõik reformiga rakendatavad tingimused on juba täidetud. Reformi rakendumisel praegusel kujul ei muutuks nende hangetega hõlmatud sadade tuhandete inimeste jaoks mitte midagi, ainult kasvavad kulud.

6.3. Oleme teinud ettepaneku selliseks lahenduseks, kus KOV-id korraldavad hanked jäätmete vedajate ja käitlejate leidmiseks ning KOV-idel on õigus rakendada jäätmetasu, mille kogub halduslepingu alusel kokku jäätmevedaja ja kannab üle KOV-ile. Jäätmevedaja edastab kogu jäätmevedu puudutava info jäätmevaldajate registrisse, mida vajadusel võib täiendada, kui KOV soovib saada veelgi täpsemat ülevaadet oma territooriumil toimuva jäätmeveo kohta. Sellisel juhul puudub vajadus luua KOV-ide jäätmekorralduse haldamiskeskused, mis toob kaasa avaliku sektori kulude kasvu.

6.4. 31.01.2025 märkuste arvestamise tabelis on ERMEL-i ettepanek sisulise põhjenduse ja kaalumiseta tagasi lükatud. Eelnõust ei nähtu, kuidas muudatused aitavad jäätmedirektiiviga sätestatud sihtarve saavutada, see tähendab, kuidas KOV-keskne mudel tagab paremini jäätmeteenuse kõrgema kvaliteedi kehtiva korraga võrreldes, kus KOV-l on võimalik oma territooriumi jäätmehoolduses ülevaade saada ja selle najal tegutseda. Seevastu on ilmne, et kasvab KOV-de halduskoormus ja -kulu.

6.5. Lisaks märgime, et Eelnõu § 66 lg-s 13 ette nähtud võimalus jäätmeveo tasu kogumise delegeerimiseks halduslepinguga KOV üksuse asutatud ja otsese valitseva mõju all olevale äriühingule, MTÜ-le või sihtasutusele ei ole lubatud.

6.6. Jääb arusaamatuks vajadus Eelnõu § 1 p-s 30 sätestatud jäätmeseaduse § 661 lg 2 järgi. Kuna Eelnõu näeb ette ka võimaluse, et KOV võib korraldada hanked nii, et halduslepingu alusel täidab KOV eest kohustusi jäätmevedaja, siis see punkt justkui sätestab, et kui KOV tahab jäätmehoolduskulude raha saada, st jäätmetasu koguda, siis ta peab igal juhul minema üle KOV-i jäätmekeskuse süsteemile. § 661 lg 2 muudatusest peaks loobuma või sõnastama selgelt, et KOV võib küsida jäätmehoolduskulude raha ka siis, kui tema eest teeb vajalikud tegevused ära jäätmevedaja.

6.7. Eelnõu § 1 p-ga 30 ettenähtava § 661 lg-s 7 sätestatud püsikulude nimekiri on liiga üldine ja laialivalguv. Teeme ettepaneku, et KOV saab jäätmehoolduskulude raha kasutada vaid selgelt piiritletud tegevuste jaoks tingimusel, et nende tegevuste mõju jäätmete ringlusse võtmise sihtarvule on mõõdetav ja positiivne. KOV peaks esmalt välja selgitama need tegevused, mida ta saab teha jäätmete ringlusse võtmise suurendamiseks ning kui palju need asjad maksavad ning seejärel määratakse jäätmetasu suurus. Vastasel juhul jääb mulje, et esmalt on plaan raha kokku koguda ja alles siis vaadata, mida tegema hakata. Kindlasti tuleks loetelust jätta välja kogumisvahenditega seotud kulud. On põhjendamatu, et KOV-id hakkavad ostma ja klientidele müüma või rentima jäätmekonteinereid. Eelnõust ei selgu, miks peaks jäätmekonteinerite müük ja rent muutuma omavalitsuse monopoolseks teenuseks. See riivab paljude ettevõtete tegevust. Eelnõu § 661 lg 7 muudatuste sisse viimine vajab põhjalikku analüüsi ja alternatiivide kaalumist, mida ei ole tehtud.

6.8. Eelnõu § 1 p-ga 30 ettenähtava § 661 lg 14 sätestab KOV-i iga-aastase aruande koostamise kohustuse. Vastav kohustus on põhjendamatu bürokraatia ja sellest tuleks loobuda. Aruande koostamine ei anna mingit tulemust, tegu on tarbetu kuluga. KOV-i tegevuse puhul on määrav see, kas tema haldusterritooriumilt kogutud jäätmete ringlussevõtu sihtarvud on saavutatud või mitte. Kui ringlussevõtu sihtarve ei ole saavutatud, siis ei ole abi ka pikast ja põhjalikust aruandest, milles selgitatakse KOV-i pingutusi jäätmete liigiti kogumise osas. Sellisel juhul on jäätmehoolduse raha valesti kasutatud ja põhjalik aruanne ei muuda seda fakti. Eelnõu peaks sätestama KOV-i kohustuse tagastada jäätmevaldajatele kogutud jäätmehoolduse tasu juhul, kui KOV-i haldusterritooriumilt kogutud jäätmete ringlussevõtu sihtarvud ei ole saavutatud.

6.9. Kokkuvõttes: omavalitsuskeskne jäätmemudel ei aita Eelnõus näidatud eesmärkidele, st jäätmete ringlussevõtu sihtarvude saavutamisele kaasa.

 
LÕPPSÕNA 
 
Palume justiits- ja digiministeeriumil tulenevalt tema pädevusest justiits- ja digiministeeriumi põhimääruse p 9 alapunktide 1, 2 ning p 10 alapunkti 5 järgi hinnata ülal toodud seisukohti. Oleme heameelega valmis neid täiendavalt selgitama. 
 
 
Lugupidamisega, 
 
/allkirjastatud digitaalselt/ 
 
Margit Rüütelmann 
tegevjuht  

Pr Liisa-Ly Pakosta 14. veebruar 2025
Justiits- ja digiminister
Justiits- ja Digiministeerium
Suur-Ameerika 1, 10122 Tallinn
E-post: [email protected]



PÖÖRDUMINE
Seoses jäätmeseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõuga



Austatud justiits- ja digiminister Liisa-Ly Pakosta,

MTÜ Eesti Ringmajandusettevõtete Liit (edaspidi ERMEL) on seoses jäätmeseaduse kavandatud muudatustega Kliimaministeeriumile 17.04.2024 esitanud arvamuse esiti seaduseelnõu väljatöötamiskavatsuse kohta ning seejärel 29.11.2024 oma seisukohad ja ettepanekud jäätmeseaduse, pakendiseaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse 05.11.2024 eelnõu kohta. Seejuures arvestas ERMEL 29.11.2024 dokumendis 17.04.2024 esitatu arvestamata jätmist.

31.01.2025 esitas kliimaminister tutvumiseks jäätmeseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse 31.01.2025 eelnõu (edaspidi Eelnõu) koos mh märkuste arvestamise tabeliga (vt SK lisa 4).

Eelnõus on arvestamata jäetud rea põhimõtteliste märkustega, mida ERMEL rõhutas juba oma 17.04.2024 arvamuses seaduseelnõu väljatöötamiskavatsusele. ERMEL ei saa nõustuda 31.01.2025 märkuste mittearvestamise põhjendustega. Samuti on Eelnõud täiendavalt muudetud. Peame neid muudatusi põhiseadusvastaseks

Kokkuvõtlikult oleme seisukohal, et Eelnõu:

• riivab ebaproportsionaalselt TKO jäätmekäitlejast osaniku omandipõhiõigust kuni põhiseadusvastase sundvõõrandamiseni (vt käesoleva seisukoha p-d 1 ja 2);

• seab TKO-dele ebaproportsionaalse ja objektiivselt mittetäidetava kohustuse võtta jäätmealaste teenuste ostmiseks vähemalt kolm hinnapakkumist (vt käesoleva seisukoha p 3);

• lubab sisulise põhjenduse ja kaalumiseta varem keelatud olnud sisetehingud jäätmeveo tellimisel, halvendades sellega konkurentsi ja tarbijate olukorda, tuues kaasa jäätmeveo teenuse hinnatõusu ja riivates ilmselt põhiseadusevastaselt jäätmekäitlejate õigusi (vt käesoleva seisukoha p 4);

• näeb ette KOV-dele toetuse andmise jäätmete liigiti kogumise, mitte jäätmete ringlussevõtu sihtarvude saavutamisel (vt käesoleva seisukoha p 5); ning

• näeb ette probleemse KOV-i jäätmekorraldusmudeli (vt käesoleva seisukoha p 6).

1. Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 näevad ette TKO jäätmekäitlejast osanikule kuuluva osaluse põhiseadusevastase sundvõõrandamise

1.1. Eelnõu sätestab, et isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse tähenduses või kes kuulub sellise isikuga ühte kontserni, ei või olla taaskasutusorganisatsiooni (TKO) liige, osanik või aktsionär ega omada TKO üle valitsevat mõju konkurentsiseaduse tähenduses ega muul viisil olulist mõju TKO tegevuse üle.

1.2. Vastav muudatus nähakse ette Eelnõukohase § 101 lg 1 teises lauses (vt Eelnõu § 2 p 3) ja Eelnõu kohase § 172 lõikes 4 (vt Eelnõu § 2 p 25). Ühtlasi, Eelnõu kohase § 176 lg 1 p 1 näeb ette, et Keskkonnaamet võib TKO tegevusloa kehtivuse osaliselt või täielikult peatada, kui TKO ei vasta talle pakendiseadusega kehtestatud nõuetele (vt Eelnõu § 2 p 34). Eelnõu vastavad punktid plaanitakse jõustada 01.07.2027 (vt Eelnõu § 6 lg 2).

1.3. Kehtiva pakendiseaduse§ 172 lg 3 sätestab, et taaskasutusorganisatsioonis ei tohi selle liige, osanik või aktsionär omada üle 25 protsendi liikmelisusega, osadega või aktsiatega määratud häältest, samuti ei tohi omada valitsevat mõju konkurentsiseaduse tähenduses isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse § 13 tähenduses. Järelikult, võrreldes kehtiva seadusega soovitakse Eelnõuga kehtestada jäätmekäitlejatele absoluutne TKO-s osaluse omamise piirang.

1.4. Oleme seisukohal, et Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 on vastuolus põhiseaduse § 32 lg 1 teise lausega, kuna need näevad ette TKO jäätmekäitlejast osaniku osaluse sundvõõrandamise ega taga selle eest õiglast ja kohest hüvitist. Samuti, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 rikuvad ebaproportsionaalselt TKO jäätmekäitlejast osaniku omandipõhiõigust.

1.5. TKO jäätmekäitlejast omaniku omandi keelamine on lisaks põhiseadusevastasusele ka läbimõtlemata ja ebaloogiline. Eelnõu ei keela olukorda, kus TKO-l on osalus jäätmete käitlemisega tegelevas äriühingus. Nt MTÜ Eesti Taaskasutusorganisatsioon omab 100%-list osalust RP Pakend OÜ-s, kellel on Nurmevälja tn 5 jäätmekäitluskoht ja üle-eestiline jäätmete vedamise luba. See tähendab, et Eelnõus ette nähtud TKO-s jäätmekäitleja poolt osaluse omamise piirangut saab vältida nii, et TKO omab osalust jäätmete käitlemise ettevõtjas. Kui seadusandja soovib lõpetada jäätmekäitleja ja TKO vahelised suhted ja tagada TKO läbipaistvuse, tuleks kehtestada keeld nii sellele, et jäätmekäitleja omab osalust TKO-s, kui ka sellele, et TKO omab osalust jäätmekäitlejas (vt võrdluseks ravimiseaduse § 42 lõiked 3-5).

1.6. Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 näevad ette TKO jäätmekäitlejast osanikule kuuluva osaluse põhiseadusevastase sundvõõrandamise

1.7. TKO-l peab tegutsemiseks olema tegevusluba (vt pakendiseaduse § 17 ja § 175 ning Eelnõu kohane § 175). See tähendab, et TKO ei saa ilma tegevusloata teenust osutada ning kui Keskkonnaamet peatab TKO tegevusloa kehtivuse või tunnistab selle kehtetuks (vt majandustegevuse seaduse § 37 lg 2 p 2), siis peab TKO oma majandustegevuse lõpetama. TKO majandustegevuse lõpetamisel kaotavad TKO osanikud nendele kuuluvad osalused TKO-s. Kuna TKO osaniku osalus ei tohi ületada 25% (vt pakendiseaduse § 172 lg 3), siis on tõenäoline, et TKO teised osanikud ei otsusta TKO tegevuse lõpetamist, vaid mõjutavad TKO jäätmekäitlejast osanikku võõrandama talle kuuluvast osalust teisele pakendiettevõtjale.

1.8. Põhiseaduse § 32 lg 1 teine lause näeb ette, et omandit võib omaniku nõusolekuta võõrandada ainult seaduses sätestatud juhtudel ja korras üldistes huvides õiglase ja kohese hüvituse eest. Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) 1. protokolli art 1 lg 1 teise lause sätestab, et kelleltki ei või võtta tema omandit muidu kui avalikes huvides ja seaduses ettenähtud tingimustel ning rahvusvahelise õiguse üldpõhimõtteid järgides.

1.9. Eelnõu § 2 p-de 3 ja 25 põhiseaduspärasuse hindamisel tuleb esiteks vastata küsimusele, kas muudatusega TKO jäätmekäitlejast osanikule pandud kohustus võõrandada talle kuuluv osalus TKO-s on sundvõõrandamine PS ja EIÕK mõttes. Riigikohus on selgitanud, et sundvõõrandamine tähendab omaniku täielikku või osalist ilmajätmist subjektiivsest õigusest, mille PS § 32 garanteerib, kusjuures ei ole oluline, kas sundvõõrandamise tulemusel saab vara omanikuks riik või muu isik (Eelnõu puhul teine pakendiettevõtja) (vt Riigikohtu üldkogu 18.03.2005 otsus nr 3-2-1-59-04, p 13). Samuti, näiteks kinnisasja sundvõõrandamisega võib olla tegemist juhul, kui kinnisasjale kehtestatud piirangud jätavad omaniku täielikult või peaaegu täielikult ilma omandipõhiõiguse teostamise võimalusest (vt Riigikohtu 28.02.2023 otsus nr 3-12-2486, p 17). Eelnõu § 2 p-de 3 ja 25 kohaselt peab TKO jäätmekäitlejast osanik kas võõrandama talle kuuluva osaluse teisele pakendiettevõtjale või riskima TKO tegevuse lõpetamisega. Mõlemal juhul jääb TKO jäätmekäitlejast osanik ilma võimalusest teostada omandiõigust TKO osaluse suhtes. Järelikult, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 näevad ette TKO jäätmekäitlejast osaniku omandi, st osalus TKO-s sundvõõrandamise.

1.10. Sundvõõrandamine on õiguspärane vaid siis, kui sellega kaasneb kohese ja õiglase hüvitise maksmine, mis üldjuhul tähendab asja hariliku väärtuse ehk turuväärtuse täielikku hüvitamist (vt Riigikohtu 28.02.2023 otsus nr 3-12-2486, p 17). Eelnev järeldus kehtib ka siis, kui sundvõõrandamine toimub Riigikogu otsuse või seaduse alusel (vt Riigikohtu 20.11.2012 otsus nr 3-4-1-4-12, p 76). Eelnõu ei sisalda norme, mis näeksid ette TKO jäätmekäitlejast osanikule sundvõõrandamise eest hüvitise maksmise. Järelikult, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 on vastuolus põhiseadusega.

1.11. On võimalik, et Eelnõu koostajad eeldavad, et, pakendiettevõtja poolt TKO jäätmekäitlejast osanikule osaluse eest makstav hüvitis vastab osaluse turuväärtusele, mistõttu ei ole vajalik Eelnõus sätestada hüvitise suurust või maksmise korda.

1.12. Eeldus, et pakendiettevõtja maksab TKO jäätmekäitlejast osanikule osaluse eest turuhinda, on alusetu põhjusel, et Eelnõuga pannakse TKO jäätmekäitlejast osanikule kohustus loobuda talle kuuluvast osalusest konkreetseks tähtpäevaks, st 01.07.2027. Selline lahendus paneb TKO jäätmekäitlejast osaniku sundolukorda ega ole ühtegi mõistlikku põhjust, miks pakendiettevõtja peaks maksma TKO jäätmekäitlejast osanikule osaluse eest turuhinda.

1.13. Samuti ei saa seadusandjal olla põhjendatud veendumust, et pakendiettevõtjal, kes ostab TKO jäätmekäitlejast osanikult talle kuuluva osaluse, on piisavalt rahalisi vahendeid, et maksta osaluse eest turuhinda. Eelnõu dokumentidest, sh seletuskirjast ja mõjuanalüüsist ei nähtu vastavat eeldust ega selle põhjendusi.

1.14. Kokkuvõttes: Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 näevad ette TKO jäätmekäitlejast osanikule kuuluva osaluse põhiseadusevastase sundvõõrandamise.

2. Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 rikuvad ebaproportsionaalselt TKO jäätmekäitlejast osaniku omandipõhiõigust

2.1. Põhiseaduse § 11 lubab põhiõigusi piirata üksnes kooskõlas põhiseadusega, seades ühtlasi tingimuseks, et piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Riigikohtu pikaajalise praktika kohaselt tähendab see, et põhiõiguse riivel peab olema põhiseadusega kooskõlas olev (legitiimne) eesmärk. Teiseks peab riive olema selle eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne ehk sobiv, vajalik ja mõõdukas (vt Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 76).

2.2. Esiteks, omandipõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mida võib piirata eesmärkidel, mis ei ole põhiseadusega vastuolus (vt Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 77).

2.3. Eelnõu seletuskirjas selgitakse Eelnõu § 2 p-i 3 järgmiselt: „PakSi § 101 lõige 1 Lõikes 1 sätestatakse nõue, et TKO mille asutajad ja liikmed ei või olla pakendiettevõtjad, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse tähenduses, või kes kuulub sellise isikuga ühte kontserni. Muudatusega välistatakse jäätmekäitleja mõju TKO tegevuse üle. TKO autonoomsuse tagamiseks on oluline, et pakendijäätmete käitlemise korraldamisega on seotud just pakendiettevõtjad, kuna tegemist on laiendatud tootjavastutuse kohustuse täitmisega. Kui jäätmekäitleja asub kontrollima pakendijäätmete taaskasutustegevust, võib kujuneda olukord, kus jäätmekäitluse hinnad tõusevad. Jäätmekäitleja osalus TKOs seab kahtluse alla kõigi pakendiettevõtjate kaasamise TKO toimimisse, muudab läbipaistmatuks TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted ning välistab kõige olulisemana jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmise konkurentsi alusel. Lõikes 1 sätestatud nõue jõustub 2027. aasta 1. juulil.“

2.4. Eelnõu seletuskirjas põhjendatakse Eelnõu § 2 p 25 järgmiselt: „Lõike 4 kohaselt ei või TKO liikmeks, osanikuks või aktsionäriks ei või olla isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse tähenduses, või kes kuulub sellise isikuga ühte kontserni. Turuosaliste tagasiside kohaselt loob praegu kehtiv kord ebavõrdse konkurentsiolukorra. Samuti on selgunud, et TKOd ei võta kolme võrreldavat pakkumist erinevatelt jäätmekäitlejatelt, vaid küsivad käitlushinna näiteks ainult temaga seotud jäätmekäitlejalt. Seega sätestatakse, et ausa ja läbipaistva konkurentsi tagamiseks ei tohi TKO liikmeks, osanikuks või aktsionäriks olla isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse tähenduses, või kes kuulub sellise isikuga ühte kontserni. Lõikes 4 sätestatud nõue jõustub 2027. aasta 1. juulil. Täiendavad selgitused on toodud § 101 lõike 1 juures.“

2.5. Kokkuvõtvalt põhjendatakse jäätmekäitleja TKO-s osaluse keelamist järgmiselt: (a) vähendada jäätmekäitleja mõju TKO üle; (b) TKO autonoomsuse tagamiseks on vajalik, et TKO-ga on seotud just pakendiettevõtjad; (c) kui jäätmekäitleja kontrollib pakendijäätmete taaskasutustegevust, võib see tuua kaasa jäätmekäitluse hinnatõusu; (d) jäätmekäitleja osalus TKO-s seab kahtluse alla kõigi pakendiettevõtjate kaasamise TKO toimimisse, muudab läbipaistmatuks TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted ning välistab jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmise konkurentsi alusel; (e) kehtiv olukord toob kaasa ebavõrdse konkurentsiolukorra, kuna TKO-d ei võta kolme võrreldavat pakkumist erinevatelt jäätmekäitlejatelt, vaid küsivad käitlushinna ainult temaga seotud jäätmekäitlejalt.

2.6. Need eesmärgid, sh vajadus tagada TKO autonoomsus, muuta TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted läbipaistvaks, tagada TKO poolt jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmine konkurentsi alusel, ei ole põhiseadusega vastuolus. Ehk – Eelnõu seletuskirjas toodud eesmärgid on legitiimsed.

2.7. Teiseks, põhiõiguse riive on eesmärgi saavutamiseks sobiv vahend siis, kui see aitab eesmärgi saavutamisele kaasa. Vajalik on riive aga üksnes juhul, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõnda teist, põhiõigusi vähem piiravat meedet kasutades. Otsustamaks abinõu mõõdukuse üle tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teisalt piirangu eesmärki. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused (vt Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 90).

2.8. Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 on Eelnõu seletuskirjas näidatud eesmärkide saavutamiseks sobivad, st aitavad eesmärkide saavutamisele kaasa. Kui jäätmekäitlejal puudub osalus ja valitsev mõju TKO üle, siis see aitab kaasa TKO poolt jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmisele konkurentsi alusel, st välistab põhjendamatu hinnatõusu ning aitab kaasa ka TKO ja tema liikmete vaheliste suhete läbipaistvusele.

2.9. Samas, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 ei ole vajalikud, kuna Eelnõu seletuskirja viidatud eesmärke on võimalik saavutada ka TKO jäätmekäitlejast osanikku vähem koormavate vahenditega, nagu need on ette nähtud kehtivas pakendiseaduses.

2.10. Kehtiva pakendiseaduse § 172 lg 3 sätestab, et ükski TKO aktsionär, osanik või liige ei tohi omada rohkem kui 25% aktsiate, osade või liikmelisusega määratud häältest ning et isik, kelle põhitegevusalaks on jäätmekäitlus jäätmeseaduse § 13 tähenduses, ei tohi omada valitsevat mõju TKO üle. Kui jäätmekäitlejal on kuni 25% suurune osalus TKO-s ja jäätmekäitleja ei oma valitsevat mõju TKO üle, siis jäätmekäitleja ei kontrolli TKO-d, st ei avalda mõju TKO finantsotsustele ega otsustele, millistelt jäätmekäitlejatelt tellida jäätmete käitlemisega seotud teenuseid. Seetõttu jääb arusaamatuks, miks on vajalik kehtestada jäätmekäitlejale absoluutne TKO suhtes absoluutne omandipiirang.

2.11. Kehtiva pakendiseaduse § 174 lg 1 p-d 9 ja 10 näevad ette, et TKO ülesanne on tagada TKO kasumi reinvesteerimine TKO tegevusse ning kasumi mittejaotamine liikmetele, osanikele või aktsionäridele; ja TKO ning tema liikmete, osanike või aktsionäride vaheliste finantssuhete läbipaistvus. Eelnõuga pakendiseaduse viidatud punkte ei muudeta, mis näitab, et Eelnõu koostajate arvates ei vaja need normid muutmist. Meile teadaolevalt ei ole ühelegi TKO-le tehtud etteheiteid pakendiseaduse § 174 lg 1 p-d 9 ja 10 rikkumise kohta. See näitab, et Eelnõu koostajate viidatud probleemi tegelikkuses ei ole.

2.12. Eelnõu seletuskirjas põhjendatakse jäätmekäitleja poolt TKO-s osaluse omamise keeldu ka sellega, et TKO-d ei võta kolme võrreldavat pakkumist erinevatelt jäätmekäitlejatelt, vaid küsivad käitlushinna näiteks ainult temaga seotud jäätmekäitlejalt. Kehtiva pakendiseadus § 174 lg 1 p 5 juba sätestab, et TKO ülesanne on pakendi ja pakendijäätmete käitlemisega seotud teenuse ostmine konkurentsi alusel, lähtudes vahendite säästliku kasutamise, hanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning teenuse pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttest. Seega kohustab kehtiv regulatsioon järgima TKO-d teenuse ostmisel konkurentsi põhimõtteid. Vähemusosaluse omamisest TKO-s ei saa järeldada võimekust mõjutada TKO poolt tehtavaid ärilisi otsuseid, TKO ärilisi otsuseid teeb TKO juhatus lähtuvalt TKO huvidest.

2.13. Seega, Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 ei ole Eelnõu eesmärkide saavutamiseks vajalikud.

2.14. Kohtupraktikas on leitud, et kui piirang ei ole eesmärgi saavutamiseks vajalik, siis piirangu mõõdukust täiendavalt ei kontrollita (vt Riigikohtu 09.12.2013 otsus nr 3-4-1-2-13, p 162). Vaatamata sellele, hindame ka Eelnõu § 2 p-de 3 ja 25 mõõdukust.

2.15. Abinõu mõõdukuse puhul tuleb ühelt poolt kaaluda legitiimse eesmärgi olulisust ja teiselt poolt puudutatud isikute omandipõhiõiguse riive intensiivsust (vt Riigikohtu 02.12.2024 otsus nr 5-24-22, p 85).

2.16. Vajadus tagada TKO autonoomsus, muuta TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted läbipaistvaks, tagada TKO poolt jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmine konkurentsi alusel on üldiselt kaalukad eesmärgid. Samas on raske hinnata, kui suur on Eelnõu seletuskirjas kirjeldatud probleem tegelikult. On märkimisväärne, et Eelnõu väljatöötamiskavatsus ei sisaldanud jäätmekäitleja poolt TKO-s osaluse omamise piirangut ning et Eelnõu seletuskirjas kirjeldatakse probleemi oletuslikult: „Kui jäätmekäitleja asub kontrollima pakendijäätmete taaskasutustegevust, võib kujuneda olukord, kus jäätmekäitluse hinnad tõusevad.“ Jäätmekäitlejad on omanud kuni 25%-list osalust TKO-des mitmeid aastaid, kuid Eelnõus ei väideta, et see on tõstnud jäätmekäitluse hindu. Praegu on pakendijäätmete käitlemise korraldamise turul kolm TKO-d: Eesti Pakendiringlus OÜ, Tootjavastutusorganisatsioon OÜ ja MTÜ Eesti Taaskasutusorganisatsioon, millest jäätmekäitlejad omavad seadusega lubatud ulatuses osalusi kahes esimeses TKO-s. Järelikult on alust väita, et jäätmekäitlejate osalus TKO-s ei ole toonud kaasa jäätmekäitluse hindade tõusu.

2.17. Oletuslike probleemide lahendamisele vastandub jäätmekäitlejate omandipõhiõiguse oluline riive – jäätmekäitlejad jäävad ilma nendele kuuluvatest osalustest TKO-des ega saa selle eest kohest ja õiglast hüvitist. Seepärast on põhjendatud väita, et kuigi Eelnõu § 2 p-d 3 ja 25 kehtestavad TKO-de autonoomsuse kaitseks täiendavad piirangud, ei saa seda iseenesest legitiimsest eesmärki pidada piisavalt kaalukaks, et õigustada nendest sätetest tulenevat jäätmekäitlejate omandipõhiõiguse intensiivset riivet (vrd Riigikohtu 21.11.2023 otsus nr 5-23-1, p 99).

2.18. Kokkuvõttes: Eelnõu § 2 p-des 3 ja 25 sätestatud jäätmekäitlejal TKO-s osaluse omamise keelamine ei ole Eelnõu seletuskirjas näidatud eesmärkide täitmiseks vajalik vahend. Seda põhjusel, et Eelnõu seletuskirjas näidatud eesmärke (vajadus tagada TKO autonoomsus, muuta TKO ja tema liikmete vahelised finantssuhted läbipaistvaks, tagada TKO poolt jäätmete käitlemisega seotud teenuste ostmine konkurentsi alusel) on võimalik saavutada juba kehtiva pakendiseaduse alusel (vt pakendiseaduse § 172 lg 3, § 174 lg 1 p-d 5, 9 ja 10) viisil, mis on TKO-s jäätmekäitlejast osanikule vähem koormavam. Ühtlasi ei ole Eelnõu § 2 p-de 3 ja 25 eesmärk piisavalt kaalukas, et õigustada jäätmekäitlejast TKO osaniku omandipõhiõiguse intensiivset riivet.

3. Eelnõuga nähakse TKO-le ette ebaproportsionaalne ja objektiivselt mittetäidetav kohustus küsida jäätmealaste teenuste ostmisel vähemalt kolme pakkumust 

3.1. Eelnõuga täiendatakse pakendiseaduse § 174 lg 1 p 5 täiendatakse lauseosaga „tagades võrdsetel alustel vähemalt kolme pakkumuse küsimise“ (vt Eelnõu § 2 p 28).

3.2. Kehtiva pakendiseaduse § 174 lg 1 p 5 on sõnastatud järgmiselt: TKO ülesanne on pakendi ja pakendijäätmete käitlemisega seotud teenuse ostmine konkurentsi alusel, lähtudes vahendite säästliku kasutamise, hanke läbipaistvuse ja kontrollitavuse ning teenuse pakkujate võrdse kohtlemise põhimõttest, ja taaskasutamise tõendamine konkurentsi alusel valitud teenuse osutaja kaudu.

3.3. Eelnõu seletuskirjas põhjendatakse pakendiseaduse § 174 lg 1 p 5 muudatust järgmiselt: „PakSi § 174 lõike 1 punkt 5 Paragrahvi 174 lõike 1 punkti 5 täiendatakse ja sõnastatakse selliselt, et oleks paremini tagatud läbipaistvus ja kulutõhus jäätmekäitlus. Seni kehtinud sõnastuse kohaselt tuli samuti tagada hanke läbipaistvus ja teenuse pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtted ning lähtuda vahendite säästlikust kasutamisest, seega täpsustatakse teenuse hankimise tingimusi ja sätestatakse, et võrdsetel alustel tuleb küsida kolm võrreldavat pakkumust. TKO jälgib, et kõik isikutele seatavad piirangud ja kriteeriumid oleksid hangitava teenuse eesmärgi suhtes proportsionaalsed, asjakohased ja põhjendatud. Kolme pakkumuse küsimise eesmärk on, et TKO kasutab rahalisi vahendeid läbipaistvalt, säästlikult ja otstarbekalt ning sõlmib pakendi ja pakendijäätmete käitlemisega seotud teenuse lepingu parima võimaliku hinna ja kvaliteedi suhte alusel.“

3.4. Kolme pakkumuse küsimise nõue ei vasta põhiseaduse §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse põhimõttele ja rikub seeläbi õigusvastaselt TKO ettevõtlusvabadust (vt põhiseaduse § 31). Vähemalt kolme pakkumuse küsimise nõue proportsionaalne, kuna see ei ole sobiv ega vajalik.

3.5. Nõue ei ole sobiv, kuna selle nõude täitmine ei ole võimalik. Nt on hulk jäätmeliike, mida suudavad arvestavas mahus käidelda vaid üksikud jäätmekäitlejad. Klaasi suudab Eestis arvestavas mahus käidelda vaid Järvakandi klaasitehas või kihilist joogikartongi Soomes asuv vastav tehas. Kuidas täita seaduse nõudeid kui reaalselt polegi võimalik saada üle ühe pakkumise? Seega, kui TKO soovib tellida nt klaaspakendi või joogikartongi käitlemise teenust ning saab vastuseks vaid ühe pakkumuse (sest rohkem teenuse osutajaid ei ole), siis on TKO kolme pakkumuse küsimise nõuet rikkunud. Seega, Eelnõu § 2 p-ga 28 pannakse TKO-le kohustus, mida ta ei ole objektiivselt võimalik täita. Sellise nõude seadmine ei ole proportsionaalne (vt Riigikohtu 12.12.2017 otsus nr 3-11-1355, p 50).

3.6. Nõue ei ole  sobiv ka põhjusel, et nõudega sekkutakse ettevõtjate vahelisse konkurentsi. Eestis tegutseb kolm TKO-d, kes konkureerivad omavahel pakendiettevõtjatele teenuse osutamisel. TKO-de vaheline konkurents tagab, et TKO-d järgivad oma kulutuste põhjendatust sõltumata kolme pakkumuse küsimise nõudest.

3.7. Samuti jääb arusaamatuks, miks kehtestatakse vähemalt kolme pakkumuse küsimise nõue vaid TKO-de poolt osutatavate teenuste suhtes. Kolme pakkumuse küsimise nõude saaks kehtestada kõikide ettevõtjate suhtes, kelle tegevus haakub avalike ülesannete täitmisega, nt pensionifondid, krediidiasutused, vee-ettevõtjad, soojusettevõtjad, elektrienergia tootjad ja müüjad, võrguettevõtjad, sadamaoperaatorid, bussivedajad jne. Mingil arusaamatul põhjusel ei ole teistes ettevõtlusvaldkondades vähemalt kolme pakkumuse küsimise nõuet kehtestatud.

3.8. Nõue ei ole vajalik, kuna Eelnõu seletuskirjast ei selgu, miks on vaja kehtiva pakendiseaduse § 174 lg 1 p-i 5 täiendada. On teadmata, kas on olnud probleeme seoses sellega, et TKO-d ei täida kehtiva pakendiseaduse § 174 lg 1 p-i 5 või mis on see põhjus, miks pannakse TKO-dele nende majandustegevust intensiivselt koormav kohustus. Selge põhjuse esitamata jätmisel ei ole võimalik muudatuse vajalikkust tõsikindlalt kontrollida.

3.9. Kokkuvõttes: Eelnõu § 2 p-s 28 sätestatud TKO kohustus küsida jäätmete käitlemise teenuse ostmiseks vähemalt kolme pakkumust ei ole Eelnõu seletuskirjas näidatud eesmärgi täitmiseks vajalik sobiv ega vajalik vahend. Seda põhjusel, et Eelnõu § 2 p-ga 28 pannakse TKO-dele kohustus, mida ei ole võimalik objektiivselt täita. Samuti põhjusel, et kohustusega sekkutakse TKO-de olemasolevasse konkurentsiolukorda ega ole selge, miks on vaja kehtestada TKO majandustegevust intensiivselt mõjutav kohustus.
4. Eelnõu dokumentides ei ole põhjendatud jäätmeveo tellimisel sisetehingute lubamist. Sisetehingute lubamine toob kaasa konkurentsi ja jäätmevaldajate olukorra halvenemise, jäätmeveo teenuse hinnatõusu ja rikub jäätmekäitlejate põhiseaduslikke õigusi.

4.1. Eelnõu § 1 p-ga 3 täiendatakse jäätmeseaduse §-i 1 lõikega 51, millega lubatakse korraldatud jäätmeveo teenuse tellimisele mandril kasutada sisetehingut, kui kui hankemenetlus on lõppenud riigihangete seaduse § 73 lg 3 p-de 2-5 alusel.

4.2. Esiteks, Eelnõu § 1 p 3 ja Eelnõu seletuskiri ei ole kooskõlas. Eelnõukohane jäätmeseaduse § 1 lg 51 puudutab vaid korraldatud jäätmeveo tellimist mandril. Ehk teisisõnu – Eelnõukohane jäätmeseaduse § 1 lg 51 ei kehti korraldatud jäätmeveo tellimisele saartel või väikesaartel. See tähendab, et Eelnõu ei luba sisetehingu kasutamist saartel ega väikesaartel. Samas, Eelnõu seletuskirjas lk 9 räägitakse, et eelnõukohane jäätmeseaduse § 1 lg 51 lubab sisetehingut kasutada saarte omavalitsustes ning teistes omavalitsustes. Järelikult, Eelnõukohane jäätmeseaduse § 1 lg 51 (Eelnõu § 1 p 3) ja Eelnõu seletuskiri ei ole omavahel kooskõlas.

4.3. Teiseks vastame Eelnõu seletuskirja väidetele, et saartel peaks olema sisetehing lubatud. Suursaared ei erine oma olemuselt mandrist ning eelnõust ei selgu mitte ühtegi põhjust, miks selline erand peaks olema lubatud. Viited konkurentsi puudusele pole adekvaatsed, sest näiteks Saaremaal veavad täna jäätmeid kaks ettevõtet, ka Hiiumaal pole esinenud olukorda, et korraldatud jäätmeveo hankele ei oleks tulnud pakkumisi. Tõsine ei ole argument, et kuna varasemalt on hankel pakkumise teinud üks ettevõtte, siis peaks olema edaspidi sisetehing lubatud. Sisetehing tähendab igasuguse konkurentsi puudumist ning kogu jäätmekorralduse täielikku monopoliseerumist. Eelnõu autorid on erinevates kohtades viidanud, et eelnõus kavandatud meetmete rakendamisel konkurents jäätmeveos suureneb, seega tekib küsimus, et kas nad ise ei usu konkurentsi suurenemisse või kui nad sellesse usuvad, siis miks peaks olema saartele tehtud selline erand, sest arvatavasti soovib tulevikus seal jäätmeid vedada kümneid ettevõtteid. Kui kohalik omavalitsus reserveerib endale mingil turul ainuõiguse, võib see olla põhjendamatu konkurentsipiirang, milleks ülekaalukas avalik huvi puudub. ERMEL-i hinnangul tuleks ei ole sisetehingu lubamine, sh saartel, põhjendatud.

4.4. Tõele ei vasta Eelnõu seletuskirja lk 10 väide, et „Seega oleks KOV sisetehingu kaudu saartel jäätmeveo hind odavam, kuna puudub vajadus katta eraettevõtte kasumit ja riske ning KOV tunneb oma piirkondade eripärasid, mis aitab lahendada saare logistilisi väljakutseid. Ka aitab sisetehingu lubamine tagada saartel, kus konkurents on piiratud või puudub täielikult, tagada olulise avaliku teenuse kiire ja tõhusa kättesaadavuse, ilma et tekiks lünki teenuse osutamisel.“ Jäätmeveo teenuse hinna odavuse tagab ettevõtjate vaheline konkurents, mitte kohaliku omavalitsuse üksuse ettevõtja monopol. Samale seisukohale asus ka Riigikohus 06.01.2015 otsuses asjas nr 3-4-1-34-14, p 41: „JäätS § 66 lg 11 alusel korraldatud jäätmevedu põhjustab lepinguvabaduse intensiivse riive, sest omavalitsusüksuse või selle volitatud MTÜ määratud jäätmekäitluse teenustasu hind ei pruugi olla tarbija jaoks madalam teenustasust, mis kujuneb riigihanke käigus jäätmevedajate konkurentsi tingimustes.“ Eelnõu koostajad jätavad tähelepanuta, et kuigi eraettevõtja poolt riigihankes tehtud pakkumus sisaldab kasumit, on selle kasumi suurus piiratud teiste ettevõtjate poolt samas riigihankes tehtud pakkumuste maksumustega. Seevastu, kohaliku omavalitsuse jäätmevedaja poolt sisetehingu alusel pakutav teenuse hind sisaldab samuti kasumit, mis ei ole konkurentsiga kuidagi piiratud.

4.5. Kolmandaks, Eelnõust läbikumav üleskutse (sisetehingu lubamine) moodustada igas KOV-is munitsipaalettevõte jäätmeveo teenuse osutamiseks on lühinägelik, kuna see jätab tähelepanuta võimude lahususe printsiibi. Käesoleval ajal ja reformi järgselt on jäätmeveo tellijaks ja täitjaks kohalik omavalitsus. Kui kohalikul omavalitsusel on õigus sõlmida teenuse osutamise leping, telliks ta selle teenuse talle endale kuuluvalt ettevõttelt. Tekib huvide konflikt: ühelt poolt peab omanik teostama järelevalvet talle kuuluva ettevõtte majandustegevuse üle, lähtudes äriseadustikust; teisalt on KOV-i üks põhiülesannetest kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja jäätmeseaduse järgi korraldada oma haldusterritooriumil jäätmekäitlust ja teostada selle üle järelevalvet. Järelikult peaks KOV iseenda tegevuse üle hakkama kontrolli teostama. Kirjeldatud olukorras osalevad tellijana KOV, teenuse osutamise lepingu täitjana KOV-i munitsipaalettevõte ja teenuse saajana sissekirjutust omavad või omandit haldavad elanikud ja omavalitsuses tegutsevad ettevõtjad. Planeeritava muutuse tulemusena satuvad kohalikud elanikud ja ettevõtjad halvemasse olukorda, mis ei ole põhjendatud. Seejuures muutuvad jäätmevaldajad KOV-i või selle munitsipaalettevõtte ees kaitsetuks, kuna puudub haldusorgan, kes teostaks järelevalvet KOV-i või selle munitsipaalettevõtte üle korraldatud jäätmeveo teostamisel, sh teenuse hinnastamisel. Kuna korraldatud jäätmeveo teenus on avaliku võimu teostamine, siis ei ole Konkurentsiametil pädevust kontrollida KOV-i tegevust korraldatud jäätmeveo läbiviimisel (vt Riigikohtu 25.04.2019 otsus asjas nr 3-16-1267, p 22 teine lõik).

4.6. Neljandaks on oluline on märkida, et Eelnõu dokumentides ei ole välja toodud, millised muutunud asjaolud kehtiva olukorraga võrreldes on muutunud õigustavad sisetehingute keelust loobumist. Mõjuanalüüsis on viidatud turu kontsentreerumisele, kuid seda pikema aja vältel, mil keelust loobumist ei ole vajalikuks peetud. Eelnõu dokumentidest ei selgu, miks just sisetehingute lubamisel peaks olema konkurentsi ergutav mõju. Et seni on jäätmekäitlusteenuseid osutanud erasektori ettevõtjad, ilmestab jäätmekäitlusturu avalikule sektorile monopoliseerimise põhjendamatust ja pigem kinnitab sisetehingute piirangu jätkumise vajalikkust. Paljasõnaline ja põhjendamata on Eelnõu seletuskirja lk 10 väide, et seni kehtinud kord hankemenetlust korraldades sõlmitud riigihankelepingud ei ole suutnud tagada osutatavate teenuste kvaliteeti, kättesaadavust ja järjepidevust. Sellise väite puhul tuleb tuua konkreetsed näited. Lisame, et 31.01.2025 märkuste tabelis viidatud Keila linna jäätmeveo olukord 2024. a lõpus ei ole adekvaatne näide vabaturu tingimustel kujunenud hinnast, vaid KOV-i enda tegevuse tagajärjel kujunenud tavatu sündmus ja ilmestab pigem KOV-i ebapädevust.1

4.7. Viiendaks, 31.01.2025 märkuste tabelis on Eelnõu ettevalmistaja viidanud reale Euroopa Kohtu lahenditele (C-107/98; C-26/03; C-480/06; C-553/15; C-285/18) väitega, et need tunnustavad sisetehingut kasutamist jäätmevaldkonnas. Rõhutame, et viidatud lahenditest ei saa teha järeldust justkui jäätmevaldkonnas on sisetehingud a priori ainuõige ja vajalik lahendus. Sisetehing on vaid üks võimalus jäätmehoolduse korraldamiseks. Eelnõu koostajad tuginevad põhjendustes konkurentsiolukorra parandamise eesmärgile. Samal ajal ei põhjendata, kuidas sisetehingud aitavad konkurentsiolukorda parandada. Erasektori pakkujate hinnad alluvad Konkurentsiameti järelevalvele. Eelnõu koostajad ei põhjenda, kuidas võimalikult kujunev avalik monopol on parem kui konkurentsi olukorras teenust osutavad eraettevõtjad. Vaid eesmärkide konstateerimine, nagu nt teenuse stabiilsus, järjepidevus, kõrgem kvaliteet jne, ei sisusta muutuse vajadust, st mis on see mehhanism, mis just läbi sisetehingu kõik eesmärgid täita aitab. Eelnõu koostajad ei ole selliste järelduste tegemiseks esitanud kontrollitavaid andmeid.

4.8. Kuuendaks, Eelnõu koostajad ei ole arvestanud Riigikohtu 06.01.2015 otsuse nr 3-4-1-34-14, p-dega 42 ja 43, mille kohaselt: (a) jäätmeseaduse § 66 lg 11 (antud juhul sisetehing) riivad põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, millesse kuulub ka jäätmevedaja õigus asuda jäätmetekitajatega õigussuhtesse; (b) ettevõtlusvabadust riivab iga abinõu, mis takistab või kahjustab mõnd ettevõtlusega seotud tegevust; (c) ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest, mis peab aga johtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest, olema kaalukas ja enesestmõistetavalt õiguspärane; (d) lepingu- ja ettevõtlusvabadusega kaitstakse muu hulgas tarbijat; (e) mida intensiivsem on lepingu- ja ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad olema sekkumist õigustavad põhjused. Nagu öeldud, ei ole Eelnõu koostajad näidanud, millised on mõjuvad põhjused, mis õigustavad korraldatud jäätmeveole sisetehingu lubamist.

4.9. Seitsmendaks, on märkimisväärne, et Eelnõu seletuskirja lisaks 4 olevast märkuste arvestamise tabelist nähtub, et ka Konkurentsiamet on teinud ettepaneku säilitada korraldatud jäätmeveo puhul sisetehingu keeld, kuna sisetehingu lubamine tooks kaasa negatiivsed tagajärjed konkurentsile ja teenuse hinnale. Eelnõu koostajad viitavad vastuseks Euroopa Kohtu lahenditele, et sisetehing on lubatud. Jääb mulje, et ERMEL ja Konkurentsiamet ühelt poolt ja Eelnõu koostajad teiselt poolt räägivad erinevatest asjadest. ERMEL ja Konkurentsiamet ütlevad, et sisetehingu lubamine toob kaasa konkurentsi halvenemise ja hinnatõusu, ning Eelnõu koostaja ütleb, et sisetehingu lubamine on õiguslikult võimalik. Asjaolu, et sisetehingu lubamine on õiguslikult lubatud, ei tähenda, et see on põhjendatud või vajalik.

4.10. Kaheksandaks, riigihankemenetluse eesmärk on soodustada ettevõtlust ja konkurentsi, mida aga kahjustaks teenuse osutamine hankija enese poolt. Ettevõtlusvabaduse ning konkurentsi suhtes ülimuslik võiks olla üksnes ülekaalukas avalik huvi. Eelnõust ei nähtu, kuidas sisetehingud peaks jäätmehooldusteenuse parimat kvaliteeti tagama. Reeglina peaks lähtuma riigihangete üldpõhimõtetest ja just sellega konkurentsi turul soodustama.

4.11. Üheksandaks, Eelnõu menetluses on ERMEL, juhuks kui sisetehingud lubatakse, teinud ettepaneku seada sellele ajaline piirang, näiteks 1 aasta, ehk aasta jooksul on kohaliku omavalitsuse üksus kohustatud taas korraldama korraldatud jäätmeveo riigihanke. Põhjus on selles, et väga paljusid hanketingimusi ei ole võimalik riigihangete vaidlustuskomisjonis (VAKO) vaidlustada, ehk VAKO saab kontrollida, kas hange vastab RHS nõuetele, kuid VAKO ei saa omavalitsusele ette kirjutada hanke sisu. Nii võib juhtuda, et KOV kas tahtlikult või tahmata kirjutab hankesse tingimused, millede täitmine ei pruugi olla võimalik või mis toovad kaasa riskid, mida pakkujad ei suuda hinnata. Sellisel juhul võib hange nurjuda ja KOV-il tekib võimalus sisetehingu rakendamiseks ning eelnõust lähtuvalt selline kohaliku omavalitsuse üksus enam ei peakski uut korraldatud jäätmeveo hanget tegema. Kui sisetehingu kehtivuse aega mitte piirata, siis võib KOV-l tekkida ka sisuline kiusatus vastavalt käituda. Sellisel juhul tekiks korraldatud jäätmeveo teenuse osas täielik munitsipaalmonopol ning üleüldine konkurentsiolukord halveneks kiiresti veelgi, rääkimata sellest innovatsiooni või uusi lahendusi võiks turule pääseda.

4.12. Kokkuvõttes: Eelnõu ei sisalda põhjendusi, milleks on vajalik lubada korraldatud jäätmeveo puhul sisetehingut. Sisetehingu lubamine kahjustab korraldatud jäätmeveo teenuse osutamisel konkurentsi ja toob kaasa hinnatõusu jäätmevaldajatele. Ka Konkurentsiamet on avaldanud vastuseisu sisetehingu lubamisele. Ühtlasi on kahtlus, et sisetehingu lubamine on vastuolus põhiseadusega (vt Riigikohtu 06.01.2015 otsus nr 3-4-1-34-14, p-d 42 ja 43).

5. KOV-ile toetuse andmine peab olema seotud olmejäätmete ringlussevõtu sihtarvude täitmisega

5.1. Eelnõu § 1 p-ga 6 täiendatakse jäätmeseaduse § 12 lg-tega 4 ja 5, millega nähakse ette toetus omavalitsustele, kes täidavad olmejäätmete liigiti kogumise sihtarvu, kui selleks on raha riigieelarves olemas.

5.2. Oleme seisukohal, et toetust tuleks maksta KOV-ile, kelle territooriumilt kogutud jäätmete ringlusse võtmise sihtarvud on täidetud. Jäätmete liigiti kogumisel pole mitte mingisugust mõtet, kui need hiljem jõuavad siiski näiteks põletusse. Seega jääb arusaamatuks, miks soovitakse premeerida KOV-e liigiti kogumise eest, kui pole selge, kas liigiti kogutud jäätmed hiljem vajalikus mahus ringlusse võeti. Ühtlasi, jäätmeseaduse § 1363 lg-s 2 nähakse kooskõlas jäätmete raamdirektiiviga ette olmejäätmete korduskasutamiseks ettevalmistamise ja ringlussevõtu sihtarvud, mitte olmejäätmete liigiti kogumise sihtarvud. Taaskasutamise sihtarvude tähelepanuta jätmine ja selle asendamine liigiti kogumise sihtarvudega kinnitab, et eelnõu ei aita tegelikult kaasa taaskasutamise sihtarvude saavutamisele.

5.3. 31.01.2025 märkuste arvestamise tabeli kohaselt ei ole Eelnõu ettevalmistaja ERMEL-i ülal kirjeldatud ettepanekut üldse kaalunud. Ettepanek on märgitud mittearvestatuks koos konstateeringuga, et „Eelnõuga ei panda omavalitsustele vastutust olmejäätmete (sh olmes tekkivad pakendijäätmed) ringlussevõtu sihtarvude saavutamise eest. KOVidele toetuse maksmise eesmärk on innustada KOVe jäätmete liigiti kogumise sihtarvu saavutama.“



6. Eelnõu KOV-i jäätmekorraldusmudeliga kaasnevad probleemid on tähelepanuta jäetud

6.1. Eelnõu § 1 p 27 järgi täiendatakse jäätmeseaduse §-i 66 lg-tega 12-13, mis näevad ette, et 1) korraldatud jäätmevedu korraldatakse selliselt, et jäätmeid vedava ettevõtja ainsaks kliendiks ja temale tasu maksjaks on KOV ning jäätmevaldajate üle arvestuse pidamise ning nendega arveldamise kohustus on KOV-il; ja 2) KOV võib tasu kogumise jäätmevaldajalt korraldada kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse §-s 62 sätestatud koostöövormide kaudu teiste kohaliku omavalitsuse üksustega või kohaliku omavalitsuse üksuse asutatud ja otsese valitseva mõju all oleva äriühingu, mittetulundusühingu või sihtasutuse kaudu halduslepingu alusel.

6.2. Oleme seisukohal, et KOV-id on viimasel ajal korraldanud hankeid, kus sisuliselt kõik reformiga rakendatavad tingimused on juba täidetud. Reformi rakendumisel praegusel kujul ei muutuks nende hangetega hõlmatud sadade tuhandete inimeste jaoks mitte midagi, ainult kasvavad kulud.

6.3. Oleme teinud ettepaneku selliseks lahenduseks, kus KOV-id korraldavad hanked jäätmete vedajate ja käitlejate leidmiseks ning KOV-idel on õigus rakendada jäätmetasu, mille kogub halduslepingu alusel kokku jäätmevedaja ja kannab üle KOV-ile. Jäätmevedaja edastab kogu jäätmevedu puudutava info jäätmevaldajate registrisse, mida vajadusel võib täiendada, kui KOV soovib saada veelgi täpsemat ülevaadet oma territooriumil toimuva jäätmeveo kohta. Sellisel juhul puudub vajadus luua KOV-ide jäätmekorralduse haldamiskeskused, mis toob kaasa avaliku sektori kulude kasvu.

6.4. 31.01.2025 märkuste arvestamise tabelis on ERMEL-i ettepanek sisulise põhjenduse ja kaalumiseta tagasi lükatud. Eelnõust ei nähtu, kuidas muudatused aitavad jäätmedirektiiviga sätestatud sihtarve saavutada, see tähendab, kuidas KOV-keskne mudel tagab paremini jäätmeteenuse kõrgema kvaliteedi kehtiva korraga võrreldes, kus KOV-l on võimalik oma territooriumi jäätmehoolduses ülevaade saada ja selle najal tegutseda. Seevastu on ilmne, et kasvab KOV-de halduskoormus ja -kulu.

6.5. Lisaks märgime, et Eelnõu § 66 lg-s 13 ette nähtud võimalus jäätmeveo tasu kogumise delegeerimiseks halduslepinguga KOV üksuse asutatud ja otsese valitseva mõju all olevale äriühingule, MTÜ-le või sihtasutusele ei ole lubatud.

6.6. Jääb arusaamatuks vajadus Eelnõu § 1 p-s 30 sätestatud jäätmeseaduse § 661 lg 2 järgi. Kuna Eelnõu näeb ette ka võimaluse, et KOV võib korraldada hanked nii, et halduslepingu alusel täidab KOV eest kohustusi jäätmevedaja, siis see punkt justkui sätestab, et kui KOV tahab jäätmehoolduskulude raha saada, st jäätmetasu koguda, siis ta peab igal juhul minema üle KOV-i jäätmekeskuse süsteemile. § 661 lg 2 muudatusest peaks loobuma või sõnastama selgelt, et KOV võib küsida jäätmehoolduskulude raha ka siis, kui tema eest teeb vajalikud tegevused ära jäätmevedaja.

6.7. Eelnõu § 1 p-ga 30 ettenähtava § 661 lg-s 7 sätestatud püsikulude nimekiri on liiga üldine ja laialivalguv. Teeme ettepaneku, et KOV saab jäätmehoolduskulude raha kasutada vaid selgelt piiritletud tegevuste jaoks tingimusel, et nende tegevuste mõju jäätmete ringlusse võtmise sihtarvule on mõõdetav ja positiivne. KOV peaks esmalt välja selgitama need tegevused, mida ta saab teha jäätmete ringlusse võtmise suurendamiseks ning kui palju need asjad maksavad ning seejärel määratakse jäätmetasu suurus. Vastasel juhul jääb mulje, et esmalt on plaan raha kokku koguda ja alles siis vaadata, mida tegema hakata. Kindlasti tuleks loetelust jätta välja kogumisvahenditega seotud kulud. On põhjendamatu, et KOV-id hakkavad ostma ja klientidele müüma või rentima jäätmekonteinereid. Eelnõust ei selgu, miks peaks jäätmekonteinerite müük ja rent muutuma omavalitsuse monopoolseks teenuseks. See riivab paljude ettevõtete tegevust. Eelnõu § 661 lg 7 muudatuste sisse viimine vajab põhjalikku analüüsi ja alternatiivide kaalumist, mida ei ole tehtud.

6.8. Eelnõu § 1 p-ga 30 ettenähtava § 661 lg 14 sätestab KOV-i iga-aastase aruande koostamise kohustuse. Vastav kohustus on põhjendamatu bürokraatia ja sellest tuleks loobuda. Aruande koostamine ei anna mingit tulemust, tegu on tarbetu kuluga. KOV-i tegevuse puhul on määrav see, kas tema haldusterritooriumilt kogutud jäätmete ringlussevõtu sihtarvud on saavutatud või mitte. Kui ringlussevõtu sihtarve ei ole saavutatud, siis ei ole abi ka pikast ja põhjalikust aruandest, milles selgitatakse KOV-i pingutusi jäätmete liigiti kogumise osas. Sellisel juhul on jäätmehoolduse raha valesti kasutatud ja põhjalik aruanne ei muuda seda fakti. Eelnõu peaks sätestama KOV-i kohustuse tagastada jäätmevaldajatele kogutud jäätmehoolduse tasu juhul, kui KOV-i haldusterritooriumilt kogutud jäätmete ringlussevõtu sihtarvud ei ole saavutatud.

6.9. Kokkuvõttes: omavalitsuskeskne jäätmemudel ei aita Eelnõus näidatud eesmärkidele, st jäätmete ringlussevõtu sihtarvude saavutamisele kaasa.

 
LÕPPSÕNA 
 
Palume justiits- ja digiministeeriumil tulenevalt tema pädevusest justiits- ja digiministeeriumi põhimääruse p 9 alapunktide 1, 2 ning p 10 alapunkti 5 järgi hinnata ülal toodud seisukohti. Oleme heameelega valmis neid täiendavalt selgitama. 
 
 
Lugupidamisega, 
 
/allkirjastatud digitaalselt/ 
 
Margit Rüütelmann 
tegevjuht