Lisa 1

1/3

Riigikohtu arvamus konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse eelnõu kohta

Eelnõu koostajad on otsustanud võtta ECN+ direktiivi1 osaliselt üle väärteomenetluse kaudu.

Jättes kõrvale aastate vältel nii ekspertide hulgas kui ka poliitilisel tasandil vaidluseks olnud

küsimuse, kas see on selleks sobiv menetlus2, on selge, et selles menetluses tuleb järgida kõiki

direktiivist tulenevaid nõudeid. Eeskätt sellest johtuvad järgmised tähelepanekud.

Direktiivi art 1 lg-st 1 tulenevalt peavad konkurentsiasutusel olema volitused nii Euroopa Liidu

toimimise lepingu (ELTL) art-tes 101 ja 102 sätestatud konkurentsireeglite täitmise tagamiseks

kui ka nende rikkumise eest trahvimiseks. Eelnõuga kavatsetakse konkurentsireeglite täitmise

tagamine näha ette konkurentsijärelevalvemenetluses (mis on haldusmenetlus) ja nende reeglite

rikkumise eest trahvimine väärteomenetluses. Direktiivi art 13 lg-st 2 tuleneb, et direktiiviga

on iseenesest kooskõlas nii trahvide määramine konkurentsireeglite täitmise tagamise

menetluses kui ka sellest erinevas menetluses, mis ei ole kriminaalkohtumenetlus.

Küll tuleb tähele panna, et direktiiv ei erista konkurentsiasutuse volitustest rääkides otseselt

seda, kas liikmesriik on loonud konkurentsiasutusele tema ülesannete täitmiseks ühe menetluse

või näeb ta konkurentsireeglite täitmise tagamiseks ja nende rikkumise eest trahvimiseks ette

eraldi menetlused. IV peatükis ette nähtud volitused liikmesriigi konkurentsiasutustele

konkurentsiõigusrikkumise uurimiseks peavad olema tagatud mõlemal juhul. Seejuures peavad

need olema tagatud direktiivis ette nähtud ulatuses.

Praegusel juhul on direktiivi IV peatükis ette nähtud volitused eelnõus üle võetud üksnes

konkurentsijärelevalvemenetluses. Iseenesest on kehtiva väärteomenetluse reeglistiku kohaselt

võimalik teha sarnase sisuga menetlustoiminguid (kuivõrd väärteomenetluses saab kasutada

enamikku kriminaalmenetluses kasutatavaid tõendite kogumise viise, arvestades

väärteomenetluse seadustiku (VTMS) §-des 31–35 sätestatud erisusi). Siiski on kaheldav, kas

nende menetlustoimingute ulatus kattub direktiivis nõutavaga. Näiteks nõuab direktiivi art 8, et

konkurentsiasutus peab saama ettevõtjatelt ja ettevõtjate ühendustelt nõuda, et nad esitaksid

kogu neile kättesaadava teabe, mida on vaja ELTL artiklite 101 ja 102 kohaldamiseks. Samuti

1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. detsembri 2018. a direktiiv (EL) 2019/1, mille eesmärk on anda liikmesriikide konkurentsiasutustele volitused, et tulemuslikumalt tagada konkurentsinormide täitmine ja siseturu nõuetekohane toimimine. 2 Küsimus, kas see on direktiivi kohaselt lubatav, sõltub vastusest küsimusele, kas väärteomenetlus on samastatav kriminaalkohtumenetlusega direktiivi art 13 lg 2 tähenduses. Direktiivi art 13 lg 2 nõuab liikmesriikidelt, et nende konkurentsiküsimustes pädevatel riiklikel haldusasutustel on vähemalt võimalik ettevõtjatele ja ettevõtjate ühendustele määrata täitmise tagamise menetluses tehtud otsusega või nõuda muus kui kriminaalkohtumenetluses, et ettevõtjatele ja ettevõtjate ühendustele määrataks tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad rahatrahvid. Kuna tegemist on Euroopa Liidu õiguses kasutatud autonoomse mõistega, ei ole otsustavat tähtsust, kas Eestis nimetatakse seda menetlust kriminaalmenetluseks või mitte. Määrav on, kas see menetlus sarnaneb sisuliste tunnuste poolest kriminaalmenetlusega sellisel määral, et Euroopa Kohus võib lugeda selle direktiivi art 13 lg 2 tähenduses kriminaalkohtumenetluseks. Selles kontekstis tuleb silmas pidada, et Eestis kohaldub väärtegudele samamoodi nagu kuritegudele KarS-i üldosa ja kõigis VTMS-is reguleerimata küsimustes kohaldatakse väärteomenetluses kriminaalmenetluse norme (VTMS § 2). Seejuures näeb eelnõus kavandatud KonkS § 7318 lg 4 ette, et väärtegusid arutab maakohus, st trahve ei määra kohtuväline menetleja.

Lisa 1

2/3

peab saama seda teavet nõuda igalt muult isikult. Süüteomenetluses puudub kattuva sisu ja

ulatusega menetlustoiming.3

Nähtavasti eeltoodud probleemi tõttu on eelnõus kavandatud KonkS § 7318 lg-s 8 sätestatud, et

väärtegude tõendamisel on Konkurentsiametil lubatud kasutada ka konkurentsijärelevalve-

menetluses seaduslikult kogutud tõendeid, mille kohus loeb väärteomenetluses lubatavaks.

Tõendite ristkasutamine haldus- ja süüteomenetluste vahel ei ole olemuslikult lubamatu. Küll

aga on oluline silmas pidada, et lubatav ei ole haldusmenetluse läbiviimine tegeliku eesmärgiga

hankida tõendeid väärteomenetluse tarbeks. Eelnõuga ei tehta erandeid väärteomenetluse

kohustuslikkuse põhimõttest, mille kohaselt on väärteo tunnuste ilmnemisel kohtuväline

menetleja kohustatud alustama väärteomenetlust ja selle läbi viima, kui tegu ei ole kohtuvälise

menetleja veendumuse kohaselt vähetähtis või puuduvad VTMS §-s 29 sätestatud

väärteomenetlust välistavad asjaolud (VTMS § 31 lg 1). Niisiis ei ole väärteo tunnuste

ilmnemisel võimalik alustada või jätkata tõendite kogumist konkurentsijärelevalvemenetluses

ettevõtja karistamise eesmärgil ning erinevalt eelnõu seletuskirja lk-l 41 väidetust ei ole

konkurentsijärelevalvemenetlust võimalik pidada väärteomenetluse eelmenetluseks.

Riigikohus on selgitanud, et järelevalvemenetlust ei viida läbi ega haldussunnivahendeid

kohaldata kriminaalmenetluse eesmärkide tagamiseks.4 See seisukoht on kohaldatav ka

väärteomenetluse puhul. Järelikult peab direktiivi nõuete järgimiseks olema võimalik direktiivis

nõutavaid uurimismeetmeid kohaldada ka kavandatavas väärteomenetluses. Eelnõu KonkS

§ 7318 lg-tes 5 ja 6 on küll toodud täiendavad alused, mil väärteomenetlust ei alustata, kuid see

ei muuda eeltoodud järeldusi oluliselt. Nende aluste kohaldamisel võtab Konkurentsiamet vastu

otsuse ettevõtjat mitte karistada, mistõttu ei saa ka edasine konkurentsijärelevalvemenetlus olla

suunatud karistamise eesmärgil tõendite kogumisele.

Kavandatava KonkS § 7837 lg 1 kohaselt võib Konkurentsiamet konkurentsijärelevalve-

menetluse tagamiseks taotleda halduskohtult järelevalvealuse isiku lõpetamise, ühinemise,

jagunemise või muu ümberkujundamisega seotud tehingute ja toimingute keelamist. Eelnõu

seletuskirjast ei tule selgelt välja vajadus niisuguse meetme järele. Seletuskirjas viidatud

3 Kui isik keeldub tema valduses olevat dokumenti süüteomenetluses menetlejale vabatahtlikult andmast, on võimalik see hankida läbiotsimise teel. Dokumentaalsel kujul vormistamata teabe andmine on võimalik aga üksnes tunnistajat küsitledes, kusjuures kahtlustatav (direktiivi art 8 tähenduses ettevõtja või ettevõtjate ühendus) võib KrMS § 75 lg 2 kohaselt keelduda ütluste andmisest. 4 RKHKm 3-23-2858/48, p 17.1 ühes seal viidatud kohtupraktikaga. Vt ka haldus- ja süüteomenetluse omavahelise suhte kohta nimetatu lahendi p-d 17–17.5. Nt märkis kolleegium p-s 17, et tulenevalt proportsionaalsuse ja võrdse kohtlemise põhimõtetest ei peaks kuriteo asjaolusid välja selgitama üldjuhul kriminaalmenetluse asemel haldusmenetluses. Süüteomenetluse kohustuslikkuse põhimõtte kohta vt p 17.2: „Järelevalve tegija peab arvestama kriminaalmenetluse kohustuslikkuse ehk legaliteedipõhimõttega. Nii sätestab kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) § 6, et kuriteo asjaolude ilmnemisel on uurimisasutus ja prokuratuur kohustatud toimetama kriminaalmenetlust, v.a samas sättes nimetatud erandjuhtudel (nt aegumine, kahtlustatav või süüdistatav on surnud, kriminaalmenetlus on koondatud teise riiki). Riigikohus on selgitanud, et see põhimõte on protsessuaalne vahend, et kindlustada seadusandja imperatiivsetena kehtestatud karistusõiguse normide elluviimine ja tagada, et täitevvõim ei toimiks selleks vajalike sammude astumisel enda suvast lähtudes valikuliselt (vt pikemalt RKKKm 1-20-79/9, p-d 26–32). Seejuures on kriminaalmenetluse alustamise lävend madal ning selle üle otsustamisel tuleb lähtuda põhimõttest in dubio pro duriore, st tõlgendades iga kuriteokahtluse kriminaalmenetluse alustamise kasuks (RKKKo 4-21-3478/29, p 27; 1-21-5115/53, p 46).“ P-s 17.3 rõhutas Riigikohus, et kuriteo tunnuste ilmnemisel kriminaalmenetluse kohustuslikkusest tulenevalt on riigil üldjuhul ja esmajärjekorras kohustus reageerida kriminaalmenetluslike meetmetega. Võrreldes KrMS §-s 6 ja VTMS § 31 lg-s 1 sätestatut on ilmne, et need järeldused on kohaldatavad ka väärteo tunnuste ilmnemise korral.

Lisa 1

3/3

direktiivi art 13 lg 5 nõuab rahatrahvide määramisel ettevõtja mõiste kohaldamist

emaettevõtjate ning ettevõtjate õigusjärglaste ning nende majandustegevust jätkavate isikute

suhtes. Eelnõu kohaselt aga ei määrata rahatrahve konkurentsijärelevalvemenetluses, vaid

väärteomenetluses, mistõttu puudub nimetatud konkurentsijärelevalvemenetluse tagamise

meetmel seos direktiivi art 13 lg-ga 5. Pealegi lähevad õigusjärgluse korral (ka ühingute

jagunemisel või ühinemisel) üldise põhimõttena automaatselt üle need kohustused, mis ei ole

isikuga lahutamatult seotud. Vajadusel on võimalik see sätestada sarnase erisättega nagu

maksukorralduse seaduse § 35. Sellisel juhul ei pruugi tingimata olla vajadust takistada

juriidiliste isikute ümberkujundamist. Lisaks ei saa tähelepanuta jätta õiguspoliitilist

suundumust5 haldustoiminguks antavate kohtu lubade hulga vähendamiseks. Näiteks Maksu-

ja Tolliamet saab takistada juriidilise isiku registrist kustutamist ilma halduskohtu loata

(vt äriregistri seaduse § 60 lg 2 p 3). Normitehniliselt tuleb kõnealuse paragrahvi juures

tähelepanu juhtida asjaolule, et see ei näe puudutatud isikule ette selle vaidlustamise võimalust,

samas kui eelnõu seletuskirjas sellisele võimalusele viidatakse.6

Ebaselgeks jääb, miks on vaja riigi õigusabi seaduse § 10 lg-t 31 täiendada, muutes

konkurentsijärelevalveasjades üldreeglit, mille kohaselt esitatakse taotlus riigi õigusabi

saamiseks haldusmenetluses taotleja elu- või asukohajärgsele või õigusteenuse osutamise

eeldatava koha järgsele halduskohtule. Lisaks on Justiits- ja Digiministeerium viidanud

võimalusele kohtumenetluse tõhustamise eelnõu raames muuta halduskohtumenetluses kehtiva

üldise kohtualluvuse kaebaja elu- või asukohast lähtuvaks. Kavandatav vastassuunaline

täiendus oleks selle mõttega vastuolus.

Kokkuvõttes nähtub eeltoodud näidetest, et eelnõus on teatavaid ühilduvusprobleeme kahe

paralleelse menetluse – konkurentsijärelevalve- ja väärteomenetluse – vahel. Need probleemid

on tõenäoliselt tekkinud muu hulgas seetõttu, et konkurentsijärelevalvemenetlust on käsitatud

omalaadse eelmenetlusena väärteomenetlusele. Selline arusaam pole mitte üksnes sisuliselt

ülevõetava direktiivi ja õiguse üldpõhimõtetega vastuolus, vaid see oleks ka kõigile

asjaosalistele ebamõistlikult koormav. See tähendaks esmalt konkurentsijärelevalvemenetluse

läbiviimist, selles tehtud otsuse vaidlustamist kuni kolmes kohtuastmes ning seejärel

väärteomenetluse kohtuvälist menetlust, millele järgneks väärteoasja arutamine kuni kolmes

kohtuastmes. Seepärast juhul, kui seadusandja peab vajalikuks trahvide määramist

väärteomenetluses, peab olema võimalik kõiki selleks vajalikke toiminguid teha

väärteomenetluses. Sellisel juhul puuduks vajadus väärteomenetluse tagamiseks

haldusõiguslike vahenditega, milleks need on menetluste erinevate eesmärkide tõttu sobimatud.

5 Vt halduskohtumenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (kohtumenetluse tõhustamine) (eelnõude infosüsteemis toimik nr 24-1062). 6 HKMS § 265 lg 5 kohaselt saab haldustoiminguks loa andmise määruse peale esitada määruskaebuse menetlusosaline. HKMS § 264 lg 3 kohaselt on menetlusosalisteks taotleja ja seaduses sätestatud juhtudel isik, kelle suhtes loa andmist taotletakse. Eelnõu ei näe ette, et järelevalvealune isik oleks menetlusosaline. Täpselt sama konstruktsiooni tõttu on eelnõu seletuskirjas KonkS § 7824 lg 1 juures märgitud, et isik, kelle juures läbiotsimist teostatakse, ei saa läbiotsimiseks antud luba vaidlustada. Olgu siiski märgitud, et erisättega saab seadusandja alati anda määruskaebuse esitamise õiguse ka isikule, kes ei ole loa andmise menetluses menetlusosaline, kuid kelle õigusi see puudutab (vt nt MKS § 1361 lg 4). See võib olla teatud juhtudel põhiseaduslikult nõutav, kui isikul pole võimalik antud loa õiguspärasust vaidlustada nt menetlust lõpetavat haldusakti vaidlustades. Näiteks võib sellise olukorraga tegemist olla siis, kui luba antakse niisuguse isiku ruumide läbiotsimiseks, kelle suhtes konkurentsijärelevalvemenetlust läbi ei viida.

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikogu Kantselei

Majanduskomisjon

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt

teiste seaduste muutmise seadus eelnõu 609 SE kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste

muutmise seaduse eelnõu kohta

Teie 16.04.2025 nr

Meie 07.05.2025 nr 6-6/25-15