Õigusaktide eelnõude menetlemise kord

KÄSKKIRI

27.05.2025 nr 1-5/41

Õigusaktide eelnõude menetlemise kord

Käskkiri kehtestatakse Vabariigi Valitsuse 31. mai 2012. a määruse nr 39 „Siseministeeriumi

põhimäärus” § 28 punkti 16 ning siseministri 1. jaanuari 2016. a käskkirja nr 1-3/1 „Volituste

andmine kantslerile“ punkti 1.5 alusel.

1. Üldsätted

1.1. Käskkirjaga reguleeritakse:

1.1.1. õigusakti eelnõu väljatöötamist ja kooskõlastamist Siseministeeriumis (edaspidi

ministeerium). Õigusakti eelnõu (edaspidi eelnõu) on seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsus (edaspidi VTK), seaduseelnõu kontseptsioon (edaspidi

kontseptsioon), seadus, Riigikogu otsus, Vabariigi Valitsuse määrus ja ministri määrus.

Käskkirja ei kohaldata Euroopa Liidu jm välisvahenditest rahastatavate toetuse andmise

tingimuste õigusaktide eelnõudele, mille väljatöötamine ja kooskõlastamine

kehtestatakse Euroopa Liidu jm välisvahendeid reguleeriva käskkirjaga;

1.1.2. ministeeriumile eelnõude infosüsteemi (edaspidi EIS) kaudu saadetud dokumentide

kooskõlastamist;

1.1.3. ministeeriumi huvide tagamist eelnõu menetlemise korral Vabariigi Valitsuses ja

Riigikogus.

1.2. Eelnõu väljatöötamisel ja vormistamisel lähtutakse Vabariigi Valitsuse 13. jaanuari 2011. a

määrusest nr 10 „Vabariigi Valitsuse reglement“ (edaspidi reglement), Vabariigi Valitsuse

22. detsembri 2011. a määrusest nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri” (edaspidi

HÕNTE), reglemendi § 4 lõike 2 alusel Vabariigi Valitsuse kinnitatud kaasamise heast

tavast, reglemendi § 5 lõike 2 alusel Vabariigi Valitsuse kinnitatud mõjude hindamise

metoodikast ja teistest õigusaktidest, juhenditest ja ministeeriumi töökorraldust

reguleerivatest õigusaktidest.

1.3. Ministeeriumi õigusnõunikud võivad pöörduda õigusloome korraldusega seotud

küsimustes õigusosakonna poole nõu saamiseks õigusloomes ühtsete põhimõtete,

terminikasutuse ja metoodika, ning põhiseadusele, seadustele, hea õigusloome ja

normitehnika nõuetele vastavuse tagamiseks.

2. Eelnõu väljatöötamine ja kooskõlastamine

2.1. Eelnõu väljatöötamise alus on üldjuhul ministeeriumi õigusloomekava.

2 (6)

2.2. Eelnõu töötab välja ning vajaduse korral koostab VTK ja kontseptsiooni ministeeriumi

osakond, kelle valdkonda ministeeriumi põhimääruse järgi eelnõu kuulub (edaspidi eelnõu

ettevalmistaja). Erandkorras, juhtkonna vastavasisulisel otsusel töötab eelnõu välja

õigusosakond.

2.2.1 Õigusosakond töötab koostöös asjaomaste osakondadega välja eelnõu, mis on

ministeeriumi osakondade ülene, ning osutab eelnõude väljatöötamisel kaasabi nendele

osakondadele, kellel pole õigusnõunikku. Samuti töötab õigusosakond välja eelnõu,

millega kehtestatakse ministeeriumi või selle valitsemisala asutuse või ministeeriumi

osakonna põhimäärus või koordineerib nimetatud eelnõu väljatöötamist.

2.3. Eelnõu ettevalmistaja selgitab välja huvirühmad, keda eelnõu mõjutab, ja otsustab

huvirühmade kaasamise vajaduse, ulatuse ja aja. Eelnõu ettevalmistaja kaasab eelnõu

väljatöötamisse eelnõuga puutumust omavad ministeeriumi osakonnad, ministeeriumi

valitsemisala asutused, teised ministeeriumid, huvirühmad ja muud osapooled. Vajaduse

korral moodustab kantsler eelnõu väljatöötava osakonna ettepanekul selle väljatöötamiseks

töörühma.

2.4. Eelnõu väljatöötamisel hindab eelnõu ettevalmistaja eelnõu mõjusid vastavalt reglemendi

§ 5 lõike 2 alusel kinnitatud mõjude hindamise metoodikale. Mõjude hindamist ja analüüsi

tegemist toetab strateegia- ja arendusosakond.

2.5. Kui eelnõu toob kaasa isikuandmete töötlemise või muudetakse isikuandmete senist

töötlemist, hindab eelnõu ettevalmistaja VTK-s, kontseptsioonis ja seletuskirjas mõjusid

isikuandmete töötlemisele vastavalt isikuandmete kontrollküsimustikule, mis on

kättesaadav siseveebis.

2.6. Kui eelnõuga reguleeritakse juurdepääsu reguleeritud kutsealale või muudetakse

reguleeritud kutsealal tegutsemise nõudeid, analüüsib eelnõu ettevalmistaja seletuskirjas

ka nende nõuete proportsionaalsust vastavalt Euroopa Parlamendi ja Nõukogu

28. juuni 2018. a direktiivi (EL) 2018/958 haldusjuhisele, mis on kättesaadav siseveebis.

2.7. Eelnõu ettevalmistaja lisab seaduse eelnõu seletuskirjale rakendusaktide kavandid ja

Euroopa Liidu õiguse ülevõtmise korral vastavustabeli, mida Riigikogu menetluse ajal

vajaduse korral uuendatakse. Olulise mõjuga eelnõude korral lisatakse ministeeriumi

dokumendihaldussüsteemis eelnõu juurde ka memo eelnõu peamiste muudatuste ja mõjude

kohta ning jutupunktid nende kohta.

2.8. VTK-d, kontseptsiooni, seaduse eelnõu ja teisi olulise mõjuga eelnõusid tutvustab eelnõu

ettevalmistaja enne EIS-i kooskõlastamisele, Riigikantseleile või vastuvõtmiseks esitamist

ministrile, ministri nõunikule, kantslerile, valdkonna eest vastutavale asekantslerile ja

kommunikatsiooniosakonnale.

2.9. Eelnõu ettevalmistaja kooskõlastab eelnõu ministeeriumi dokumendihaldussüsteemis

eelnõuga puutumust omavate osakondade, valdkonna eest vastutava asekantsleri,

ministeeriumi nõuniku ja kantsleriga ning esitab selle ministrile allkirjastamiseks. Seejärel

esitab digi- ja teabehaldusosakond eelnõu kooskõlastamiseks EIS-i.

2.10. Muu hulgas kooskõlastab eelnõu ettevalmistaja:

2.10.1. õigusosakonnaga

2.10.1.1. seaduse eelnõu;

3 (6)

2.10.1.2. määruse eelnõu, millega kehtestatakse ministeeriumi või selle valitsemisala asutuse

või ministeeriumi osakonna põhimäärus juhul, kui eelnõu ei ole välja töötanud

õigusosakond;

2.10.1.3. määruse eelnõu, millega kehtestatakse riigieelarvelise toetuse andmise tingimused ja

kord;

2.10.1.4. juhtkonna otsusel muu olulise mõjuga eelnõu;

2.10.1.5. eelnõu, mis toob kaasa isikuandmete töötlemise või millega muudetakse isikuandmete

senist töötlemist.

2.10.2. rahandusosakonnaga eelnõu, mille rakendamine toob kaasa riigieelarvelisi kulutusi;

2.10.3. personaliosakonnaga eelnõu, mille rakendamisega kaasneb mõju personalivaldkonnale;

2.10.4. Euroopa Liidu ja välissuhete osakonnaga eelnõu, millega võetakse üle Euroopa Liidu

õigus või millega ratifitseeritakse välisleping.

2.101. Erandkorras, juhtkonna vastavasisulisel otsusel jäetakse punktides 2.10.1.1–2.10.1.5

nimetatud eelnõu õigusosakonnale kooskõlastamiseks esitamata.

2.102. Kui dokumendihaldussüsteemis jäetakse eelnõu punktis 2.9 nimetatud osakonnale

kooskõlastamiseks edastamata, märgib eelnõu ettevalmistaja selle kohta põhjenduse

dokumendi ekraanivormi täiendava info andmeväljal.

2.11. Kooskõlastamisel kontrollib õigusosakond, kas punktides 2.10.1.1–2.10.1.4 nimetatud

eelnõu vastab põhiseadusele, seadustele ja teistele õigusaktidele ning HÕNTE nõuetele

ning kas selles on lähtutud ühtsetest põhimõtetest ja terminikasutusest. Muu eelnõu puhul

kontrollib eelkirjeldatud nõuetele vastavust eelnõu ettevalmistaja.

2.111. Kui õigusosakond on kooskõlastamise käigus juhtinud tähelepanu punktis 2.11 nimetatud

kohustuslikele nõuetele mittevastavuse kohta, kuid eelnõu ettevalmistaja jääb

eriarvamusele, märgitakse eelnõu seletuskirjas eelnõu ja seletuskirja juriidilise kontrolli

teostajana viimati nimetatud osakonna õigusnõunik. Vastavasisulisel kokkuleppel võib

õigusosakonna teenistuja olla lisatud eelnõu seletuskirjas eelnõu koostajate loetellu.

2.12. Seaduse eelnõu kooskõlastatakse ministeeriumi dokumendihaldussüsteemis

õigusosakonnaga ka enne kooskõlastamisele esitamist Justiits- ja Digiministeeriumile ja

enne Riigikantseleile esitamist, v.a punktis 2.101 nimetatud juhul.

2.13. Seaduse eelnõu ja lisaks muud olulise mõjuga eelnõud esitatakse

kommunikatsiooniosakonnale ministeeriumi dokumendihaldussüsteemis teadmiseks

terviktöövoo algatamisel.

2.14. Üldjuhul saadab eelnõu ettevalmistaja punktides 2.10.1.1–2.10.1.4 nimetatud eelnõu

õigusosakonna keeletoimetajale keeletoimetamiseks enne kooskõlastamist ministeeriumi

dokumendihaldussüsteemis. Eelnõu, sealhulgas seletuskiri, keeletoimetatakse täielikult

enne EIS-i, Riigikantseleile ja Riigi Teatajale esitamist. Põhjendatud juhul, kui seda ei ole

võimalik teha, märgitakse vastav selgitus eelnõu seletuskirjas ja dokumendid

keeletoimetatakse täielikult õigusosakonnaga kokku lepitud ajal.

2.141. Kui eelnõu ettevalmistaja jätab õigusosakonna keeletoimetaja tehtud kohustuslike

tähelepanekutega arvestamata, muu hulgas ei taga vastavust kirjakeele normile või jääb

eriarvamusele punktis 2.11 nimetatud nõuetele vastavuse suhtes, lepib eelnõu

ettevalmistaja õigusosakonna keeletoimetajaga kokku, kas ja millises sõnastuses

nimetatakse eelnõu seletuskirjas keeletoimetaja isik ja teave keelelise toimetuse kohta.

4 (6)

2.142. Erandkorras, juhtkonna vastavasisulisel otsusel korraldab punktides 2.10.1.1–2.10.1.4

nimetatud eelnõu keeletoimetamise ja tagab selle eelnõu, sealhulgas seletuskirja täieliku

ja asjatundliku keeletoimetuse eelnõu ettevalmistaja.

2.143. Punktides 2.10.1.1–2.10.1.4 nimetamata eelnõu keeletoimetamise korraldab ja tagab selle

eelnõu, sealhulgas seletuskirja täieliku ja asjatundliku keeletoimetuse hiljemalt enne

Riigikantseleile või Riigi Teatajale esitamist eelnõu ettevalmistaja. Erandkorras,

juhtkonna vastavasisulisel otsusel saadetakse punktides 2.10.1.1–2.10.1.4 nimetamata

eelnõu keeletoimetamiseks õigusosakonna keeletoimetajale.

2.15. Kooskõlastamise või eelnõu menetlemise ajal tehtud Justiits- ja Digiministeeriumi,

Riigikantselei või Riigikogu Kantselei keelelised märkused esitatakse õigusosakonna

keeletoimetajale.

2.16. Eelnõu ettevalmistaja annab kõigile kooskõlastuskirja esitanud kooskõlastajatele ja

arvamuse avaldajatele tagasisidet märkuste ja ettepanekutega arvestamise või

mittearvestamise kohta. Kui kooskõlastuskirja ei esita kooskõlastaja, kelle kooskõlastust

eelnõule kindlasti oodatakse, selgitab eelnõu ettevalmistaja välja vastamata jätmise

asjaolud. Kooskõlastamisel ilmnenud eriarvamuste korral arutab eelnõu ettevalmistaja

need ettepaneku esitanud kooskõlastajaga läbi, et jõuda ühisele seisukohale.

2.17. Pärast ministri määruse vastuvõtmist esitab digi-ja teabehaldusosakond määruse Riigi

Teatajasse ning määruse seletuskirja ja kooskõlastustabeli EIS-i.

3. Eelnõu esitamine Vabariigi Valitsuse istungile

3.1. Eelnõu ettevalmistaja esitab seaduse, Riigikogu otsuse ja Vabariigi Valitsuse määruse

eelnõu Riigikantseleile Vabariigi Valitsuse istungi päevakorda arvamiseks ministeeriumi

dokumendihaldussüsteemi kaudu, kuhu ta lisab e-esitamise ankeedi eelnõu

sisukokkuvõttega.

3.2. Enne kui ministeerium esitab seaduse või Vabariigi Valitsuse määruse eelnõu

Riigikantseleile Vabariigi Valitsuse istungi päevakorda arvamiseks, saadab eelnõu

ettevalmistaja eelnõu vajaduse korral elektrooniliselt Riigikantselei õigusloomeosakonnale

eelekspertiisi.

4. Ministeeriumile EIS-i kaudu saadetud dokumentide kooskõlastamine

4.1. Digi- ja teabehaldusosakond suunab ministeeriumile EIS-i kaudu kooskõlastamiseks

saadetud dokumendid kooskõlastamiseks ministeeriumi osakonnale, kelle valdkonda

dokument kuulub, ning teadmiseks õigusosakonnale. Võimalusel seirab õigusosakond

EIS-i kooskõlastamisele esitatud eelnõusid juhuks, kui teine ministeerium ei ole eelnõu

Siseministeeriumile kooskõlastamiseks saatnud, aga eelnõu puudutab ministeeriumi

huvisid.

4.2. Kui kooskõlastamiseks saadetud dokument ei ole seotud ministeeriumi ühegi osakonna

põhiülesannetega või dokumendist ei selgu, millise osakonna põhiülesannetega on

dokument seotud, suunatakse see kooskõlastamiseks või dokumendi peatäitja ja kaastäitja

määramiseks õigusosakonnale. Kui dokument kuulub osakonna valdkonda, kellel puudub

õigusnõunik, osaleb õigusosakond vajaduse korral ministeeriumile esitatud dokumendi

kohta seisukoha kujundamises.

5 (6)

4.3. Dokumendi kooskõlastamise eest vastutav teenistuja annab dokumendile hinnangu,

lähtudes ministeeriumi ülesannetest ja pädevusest ning valdkondlike poliitikate

terviklikkusest. Kooskõlastamisel kontrollitakse muu hulgas ka dokumendi nende mõjude

hindamist, mis puudutavad ministeeriumi valitsemisala.

4.4. Vastavalt dokumendi sisule edastab kooskõlastamise eest vastutav teenistuja dokumendi

ettepanekute ja arvamuse esitamiseks kõigile puutumust omavatele osakondadele ja

ministeeriumi valitsemisala asutustele või palub dokumendi edastamise resolutsioonis

valdkonna eest vastutaval osakonnal hinnata valitsemisala asutuse kaasamise vajadust ja

edastada dokument ise ettepanekute ja arvamuse esitamiseks valitsemisala asutusele.

4.5. Ettepanekute ja arvamuse esitamiseks määrab kooskõlastamise eest vastutav teenistuja

tähtaja, võttes arvesse EIS-i kooskõlastamise lõpptähtaega. Kui ministeeriumi osakond või

ministeeriumi valitsemisala asutus ei ole tähtaja jooksul ettepanekuid või arvamust

esitanud või taotlenud põhjendatult tähtaja pikendamist, eeldatakse, et ministeeriumi

osakonnal või valitsemisala asutusel ettepanekuid või arvamust ei ole.

4.6. Kooskõlastamise eest vastutav teenistuja kujundab ministeeriumile esitatud dokumendi

kohta seisukoha ning märkuste ja ettepanekute olemasolu korral koostab kooskõlastuskirja.

Kui ministeeriumi valitsemisala asutus on esitanud dokumendi kohta märkused ja

ettepanekud, tagab kooskõlastamise eest vastutav teenistuja ministeeriumi valitsemisala

asutusele tagasiside andmise ettepanekutega arvestamise või mittearvestamise kohta.

Samuti esitab ta kooskõlastuskirja ministeeriumisiseseks kooskõlastamiseks ja

allkirjastamiseks punkti 2.9 kohaselt.

4.7. Juhul, kui dokument toob kaasa olulised muudatused seni kehtinud õiguslikus

regulatsioonis või mõjutab oluliselt ministeeriumi huvisid, tutvustab kooskõlastamise eest

vastutav osakond punkti 2.8 kohaselt dokumendi kohta esitatavaid ettepanekuid ja

arvamusi.

4.8. Juhul, kui dokumendi kohta ei ole märkusi ega ettepanekuid, lisab kooskõlastamise eest

vastutav teenistuja dokumendihaldussüsteemis selgituse dokumendi vaikimisi

kooskõlastamise kohta osakonnajuhataja teadmisel. Kooskõlastamise eest vastutav

teenistuja teavitab seejärel ministeeriumi dokumendihaldussüsteemis märkusteta

kooskõlastamisest digi- ja teabehaldusosakonda, kes teeb kooskõlastamise märke EIS-i.

4.9. Ministeerium annab Vabariigi Valitsusele arvamuse ja kujundab seisukoha eelnõu suhtes,

mille kohta on Vabariigi Valitsuselt arvamust küsinud Riigikogu ja mille on

ministeeriumile edastanud Riigikantselei. Ministeeriumi seisukoha kujundamisel lähtub

eelnõu kooskõlastamise eest vastutav teenistuja vajaduse korral punktides 4.3–4.7

sätestatust.

5. Ministeeriumi osalemine eelnõude menetlemisel Vabariigi Valitsuses ja Riigikogus

5.1. Õigusosakond koondab Vabariigi Valitsuse istungile (VIIS-i) ja valitsuskabineti

nõupidamisele (e-kabinetti) esitatud ning ministeeriumi esitatavad kiireloomulised

materjalid ja koordineerib ministrile ja kantslerile nende kohta ministeeriumi seisukohtade

esitamist puutumust omavatelt osakondadelt.

5.2. Riigikogu menetluses olevate ministeeriumi väljatöötatud seaduse ja Riigikogu otsuse

eelnõude ning ministeeriumi huve puudutavate teiste ministeeriumide väljatöötatud

6 (6)

seaduse või Riigikogu otsuse eelnõude menetlemise seisu jälgivad vastavalt valdkonnale

kõik osakonnad.

5.3. Ministeeriumi osakonnad tagavad vastavalt valdkonnale:

5.3.1. ministeeriumi esindatuse ministeeriumi väljatöötatud seaduse ja Riigikogu otsuse eelnõu

menetlemisel Riigikogu komisjonis;

5.3.2. ministeeriumi huvide esindatuse ministeeriumi huve puudutava teise ministeeriumi

väljatöötatud seaduse ja Riigikogu otsuse eelnõu menetlemisel Riigikogu komisjonis.

5.4. Kui Riigikogu komisjonis on arutatud ministeeriumi algatatud eelnõu, ministeeriumi huve

puudutavat eelnõu või muid olulisi teemasid, tutvustatakse pärast komisjoni istungit

istungil käsitletud teemasid ja tehtud otsuseid punkti 2.8 kohaselt. Vajaduse korral koostab

Riigikogu komisjoni istungil osalenud teenistuja istungil käsitletud oluliste teemade ja

lahendamata jäänud probleemide kohta kantslerile, valdkonna eest vastutavale

asekantslerile ja osakonnajuhatajale, õigusosakonna juhatajale ja ministri nõunikule memo.

5.5. Riigikogule esitatavaid seaduse muudatusettepanekuid tutvustatakse punkti 2.8 kohaselt

enne Riigikogule esitamist. Kui muudatusettepanekud puudutavad punktis 2.11 nimetatud

nõudeid või kui muudatuste rakendamine toob kaasa riigieelarvelisi kulutusi, edastatakse

muudatusettepanekud vastavalt õigusosakonnale või rahandusosakonnale teadmiseks.

6. Õigusakti vastuvõtmisest teavitamine

6.1. Eelnõu ettevalmistaja korraldab õigusaktiga puutumust omavate ministeeriumi

osakondade ja valitsemisala asutuste, eelnõu väljatöötamisel osalenud huvirühmade ja

koostööpartnerite ning koostöös kommunikatsiooniosakonnaga vajaduse korral ka laiema

avalikkuse teavitamise vastuvõetud õigusaktist.

6.2. Teise ministeeriumi väljatöötatud õigusakti vastuvõtmisest teavitab ministeeriumi huvide

esindamise eest vastutanud osakond neid koostööpartnereid, kellega ta tegi koostööd

ministeeriumi huvide esindamisel.

7. Rakendussätted

7.1. Tunnistan kehtetuks kantsleri 29. oktoobri 2020. a käskkirja nr 1-5/125 „Õigusaktide

eelnõude menetlemise kord“.

(allkirjastatud digitaalselt)

Tarmo Miilits

kantsler