Arvamus Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõule

1

Rahandusministeerium

[email protected]

Tallinn, 25.07.2025

Teie: 26.06.2025 nr 1.1-10.1/2977-1

Arvamus Vabariigi Valitsuse seaduse

muutmise ja sellest tulenevalt teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõule

Lugupeetud härra minister

Eesti Siseaudiitorite Ühing (ESAÜ) tänab võimaluse eest avaldada arvamust seaduse eelnõu

kohta ning tunnustame Rahandusministeeriumi (RM) püüdlusi siseauditi valdkonda

reguleerivate õiguslike nõuete korrastamisel.

Hetkel kehtiv Vabariigi Valitsuse seadus (VVS) sätestab sisekontrolli ja siseaudiitori

kutsetegevuse reeglid täidesaatva riigivõimu asutuses ning audiitortegevuse seadus (AudS)

sätestab muuhulgas siseaudiitorite kutsetasemed ning kutsetegevuse raamistiku (sh

siseauditeerimise standardid).

2025. a juunis esitas RM Justiits- ja Digiministeeriumile kooskõlastamiseks VVS-i muutmise

ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (edaspidi VVS eelnõu), mille

eesmärgiks on seletuskirja kohaselt siseaudiitori kutsetegevuse aja- ja asjakohastamine

avalikus sektoris ja avaliku huvi üksustes. Selleks soovitakse VVS eelnõuga kaotada

siseaudiitorite kutsed ja kutsetasemed (edaspidi kutse) ning lisaks tunnistada kehtetuks kogu

AudS-is sätestatud siseaudiitori kutsetegevuse raamistik, sh rahvusvahelised siseauditeerimise

standardid. Seletuskirja punktis 2 väidetakse, et seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK) on

kooskõlastatud ministeeriumide ja huvirühmadega 2023. a novembris ning punktis 10

väidetakse, et eelnõu muudatused on kooskõlastatud ministeeriumide ja huvirühmadega.

ESAÜ juhib tähelepanu puudustele VVS eelnõu kooskõlastusprotsessis. 2023. a novembris

esitas RM kooskõlastamisele AudS-i ja VVS-i muutmise seaduseelnõu VTK, milles tehti

ettepanek lihtsustada siseaudiitori kutsete struktuuri, mitte aga seda täielikult kaotada. Seejärel,

2024. a oktoobris esitas RM kooskõlastamisele AudS-i ja VVS-i muutmise seaduse eelnõu,

milles samuti ei olnud viiteid kutse te täielikule kaotamisele. Sarnaselt ei olnud VTK-s ning

2024. a oktoobris esitatud eelnõus viiteid kogu AudS-is toodud siseauditi regulatsiooni

tühistamisele. Seetõttu on eksitavad seletuskirja punktides 2 ja 10 esitatud väited, justkui

oleksid kavandatud muudatused ministeeriumide ja huvirühmadega kooskõlastatud.

Samuti rõhutame, et nii VTK kui ka 2024. a oktoobris esitatud eelnõu keskendusid üksnes

siseauditi kutsetegevuse korrastamisele avalikus sektoris. Värskelt esitatud VVS eelnõusse on

lisatud muudatused, mis mõjutavad olulisel määral ka erasektoris tegutsevaid siseaudiitoreid.

2

Muudatused puudutavad mitmeid eriseadusi, sealhulgas krediidiasutuste seadust,

väärtpaberituru seadust ning rahapesu ja terrorismi tõkestamise seadust. Vaatamata sellele ei

ole asjassepuutuvaid organisatsioone ega asutusi kooskõlastusprotsessi kordagi kaasatud.

Segadust lisab asjaolu, et eelnõude infosüsteemis 30. juunil 2025. a kooskõlastusringile

saadetud krediidiasutuste seaduse ja teiste seaduste muutmise eelnõu (Basel III regulatsioon)

seletuskirjas on jätkuvalt kirjas nõue, kus siseauditi funktsiooni juhtivale isikule kohaldatakse

AudS-is atesteeritud siseaudiitoritele sätestatud nõudeid ja tegevuse õiguslikke aluseid.

VVS eelnõu esimene olulisem muudatus on ettepanek kaotada siseaudiitorite kutsed

(atesteeritud siseaudiitor ja avaliku sektori siseaudiitor).

ESAÜ ei nõustu tehtud ettepanekuga. Ühingu hinnangul on siseaudiitorite kutsenõude

säilitamine oluline, et tagada siseauditeerimise asjatundlikkus, metoodilise lähenemise

ühetaolisus, usaldusväärsus ja sõltumatus nii avalikus kui ka erasektoris. Kutseeksami läbimine

kinnitab, et siseaudiitor omab vajalikku teoreetilist ettevalmistust, praktilisi oskusi ja tegutseb

siseaudiitori kutse-eetika raamistikus. Samuti on kutse säilitamiseks kohustuslik end

järjepidevalt täiendada, hoidmaks oma oskusi ja teadmisi ajakohastena.

Tulenevalt kutsete kaotamisest soovitakse tunnistada kehtetuks kohustus omada täidesaatva

riigivõimu asutuses siseaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset. Rõhutame, et ka praegu ei

ole kõigil avaliku sektori üksustes töötavatel siseaudiitoritel kutse omamise kohustust.

Viidatud kohustus kehtib üksnes siseaudiitoritele, kes tegelevad iseseisvalt kutsetegevuse

raames (AudS § 75). Arvestades, et siseaudiitoritel on ligipääs tundlikule teabele ning oluline

roll organisatsiooni riskijuhtimise ja kontrolli-protsesside hindamisel, on mõistetav, et

iseseisvalt tegutsevatelt siseaudiitoritelt oodatakse kõrget professionaalset pädevust. Lisaks

eeldatakse neilt mitte üksnes kontrollifunktsiooni täitmist, vaid ka võimekust nõustamisteenuse

pakkumiseks.

Muudatuse põhjendusena viidatakse seletuskirja punktis 1.1, et atesteeritud siseaudiitori ja

avaliku sektori siseaudiitori kutse omamise kohustus ei ole praktikas ennast õigustanud.

Korduvalt viidatakse seletuskirja samas punktis ka kutse (sertifikaadi) taotlemise kulukusele.

Samas puuduvad viited, millistele allikatele, uuringutele või arvutustele nimetatud väited

tuginevad. ESAÜ-le teadaolevalt viis 2023. a maikuus RM läbi veebipõhise uuringu, mille

tulemusena hindas valdav osa vastanud juhtidest, et siseauditi pakutav lisandväärtus kaalub

üles siseauditile tehtava kulu ning et avalikkusele oluliste organisatsioonide siseauditi

meeskonnas võiks olla vähemalt üks erialase kutsega siseaudiitor.

Ka seletuskirja punktis 1.1 mainitakse, et 2024. aasta 1. jaanuari seisuga ei olnud kutsega

siseaudiitorit viiendikus täidesaatva riigivõimu asutustes. Seega suuremas osas (80%) avaliku

sektori siseauditi üksustes on siseaudiitori kutsega audiitor siiski olemas.

Seletuskirja punktis 3.1.1 toodud väitega, et ka Eesti infoturbestandardi (E-ITS) rakendamist

hindavatele IT-audiitoritele ei ole kehtestatud kohustusliku kutsetaseme nõuet, saab nõustuda

osaliselt, kuna IT-audiitoritele ei ole kehtestatud kohustusliku kutsetaseme nõuet vaid seaduse

tasandil. Sertifikaadi nõue on sätestatud küberturvalisuse seaduse alusel (KÜTS § 7 lg 5)

3

kehtestatud ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri määruse „Eesti Infoturbestandard“ lisas 3.

Nimetatud lisa p 8.2 kohaselt peab juhtaudiitoril olema E-ITS auditi läbiviimise aja vältel

vähemalt üks kehtiv sertifikaat (CISA või ISO 27001juhtiva audiitori sertifikaat).

Audiitortegevuse registris on hetkel registreeritud ligikaudu 130 siseaudiitori kutse või

kutsetaseme omanikku. Seletuskirja punkti 3.2 kohaselt jäävad varasemalt antud kutsed ja

kutsetasemed kehtima ka edaspidi. Samas ei selgu, kuidas korraldatakse nende ajakohasena

hoidmine.

VVS eelnõu teine oluline ettepanek näeb ette siseaudiitori kutsetegevuse standardite

kehtetuks tunnistamise. Seletuskirja punkti 5 kohaselt soovib RM nende asemel koostada

siseauditi korraldamise juhendi ning avaldada selle oma veebilehel hiljemalt eelnõu seadusena

jõustumise ajaks. Seletuskirjast ei selgu, kas siseauditi korraldamise juhend koostatakse

sektorite ülesena või ainult täidesaatva riigivõimu asutuste tarbeks. Samuti puudub info, kas

kavandatav juhend saab olema kohustuslik või soovituslik.

ESAÜ peab kriitiliselt tähtsaks, et siseauditi kutsetegevuse raamistik säiliks kujul, mis tagab

auditeerimisprotsessi järjepidevuse ja kvaliteedi. Ilma kohustusliku ja ühtse raamistikuta võib

auditi ulatus, kvaliteet ja lähenemine muutuda ebaühtlaseks, mis omakorda vähendab siseauditi

väärtust ja usaldusväärsust juhtkonna ning teiste huvigruppide, sh avalikkuse silmis. Ühtne ja

standardipõhine lähenemine aitab tagada, et siseauditi tegevused on metoodilised, objektiivsed

ja võrreldavad sõltumata sektorist või organisatsiooni suurusest.

Sarnaselt VVS esimesele ettepanekule puuduvad ka selle muudatuse puhul viited analüüsidele

või allikatele, millele tuginedes on jõutud järeldusele, et regulatsiooni kaotamine toetab avaliku

sektori ressursside tõhusat, õiglast ning vastutustundlikku kasutamist.

Arvestades VVS-i eelnõuga kavandatavate ümberkorralduste suurt ulatust, oleks

põhjendatud nende mõju eraldi kulude-tulude analüüs ning ettepanekute kooskõlastamine kõigi

asjassepuutuvate huvigruppidega, sh erasektoriga. Ühingu hinnangul on ühtsesse raamistikku

kuuluv sõltumatu kontrollimehhanism siseauditi näol vajalik, et tagada nii avaliku kui

erasektori asutustes asjatundlik ja süsteemne riskide ja kontrollide hindamine ning ressursside

läbipaistva ning sihipärase kasutamise järelevalve. Loodame, et ESAÜ juhatuse tähelepanekud

toetavad edasist sisulist arutelu ning loovad soodsa pinnase valdkonna tasakaalustatud ja

tõendatud vajaduste põhiseks arendamiseks.

Lugupidamisega,

(allkirjastatud digitaalselt)

Aire Kirss

ESAÜ juhatuse aseesimees

1

Rahandusministeerium

[email protected]

Tallinn, 25.07.2025

Teie: 26.06.2025 nr 1.1-10.1/2977-1

Arvamus Vabariigi Valitsuse seaduse

muutmise ja sellest tulenevalt teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõule

Lugupeetud härra minister

Eesti Siseaudiitorite Ühing (ESAÜ) tänab võimaluse eest avaldada arvamust seaduse eelnõu

kohta ning tunnustame Rahandusministeeriumi (RM) püüdlusi siseauditi valdkonda

reguleerivate õiguslike nõuete korrastamisel.

Hetkel kehtiv Vabariigi Valitsuse seadus (VVS) sätestab sisekontrolli ja siseaudiitori

kutsetegevuse reeglid täidesaatva riigivõimu asutuses ning audiitortegevuse seadus (AudS)

sätestab muuhulgas siseaudiitorite kutsetasemed ning kutsetegevuse raamistiku (sh

siseauditeerimise standardid).

2025. a juunis esitas RM Justiits- ja Digiministeeriumile kooskõlastamiseks VVS-i muutmise

ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (edaspidi VVS eelnõu), mille

eesmärgiks on seletuskirja kohaselt siseaudiitori kutsetegevuse aja- ja asjakohastamine

avalikus sektoris ja avaliku huvi üksustes. Selleks soovitakse VVS eelnõuga kaotada

siseaudiitorite kutsed ja kutsetasemed (edaspidi kutse) ning lisaks tunnistada kehtetuks kogu

AudS-is sätestatud siseaudiitori kutsetegevuse raamistik, sh rahvusvahelised siseauditeerimise

standardid. Seletuskirja punktis 2 väidetakse, et seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus (VTK) on

kooskõlastatud ministeeriumide ja huvirühmadega 2023. a novembris ning punktis 10

väidetakse, et eelnõu muudatused on kooskõlastatud ministeeriumide ja huvirühmadega.

ESAÜ juhib tähelepanu puudustele VVS eelnõu kooskõlastusprotsessis. 2023. a novembris

esitas RM kooskõlastamisele AudS-i ja VVS-i muutmise seaduseelnõu VTK, milles tehti

ettepanek lihtsustada siseaudiitori kutsete struktuuri, mitte aga seda täielikult kaotada. Seejärel,

2024. a oktoobris esitas RM kooskõlastamisele AudS-i ja VVS-i muutmise seaduse eelnõu,

milles samuti ei olnud viiteid kutse te täielikule kaotamisele. Sarnaselt ei olnud VTK-s ning

2024. a oktoobris esitatud eelnõus viiteid kogu AudS-is toodud siseauditi regulatsiooni

tühistamisele. Seetõttu on eksitavad seletuskirja punktides 2 ja 10 esitatud väited, justkui

oleksid kavandatud muudatused ministeeriumide ja huvirühmadega kooskõlastatud.

Samuti rõhutame, et nii VTK kui ka 2024. a oktoobris esitatud eelnõu keskendusid üksnes

siseauditi kutsetegevuse korrastamisele avalikus sektoris. Värskelt esitatud VVS eelnõusse on

lisatud muudatused, mis mõjutavad olulisel määral ka erasektoris tegutsevaid siseaudiitoreid.

2

Muudatused puudutavad mitmeid eriseadusi, sealhulgas krediidiasutuste seadust,

väärtpaberituru seadust ning rahapesu ja terrorismi tõkestamise seadust. Vaatamata sellele ei

ole asjassepuutuvaid organisatsioone ega asutusi kooskõlastusprotsessi kordagi kaasatud.

Segadust lisab asjaolu, et eelnõude infosüsteemis 30. juunil 2025. a kooskõlastusringile

saadetud krediidiasutuste seaduse ja teiste seaduste muutmise eelnõu (Basel III regulatsioon)

seletuskirjas on jätkuvalt kirjas nõue, kus siseauditi funktsiooni juhtivale isikule kohaldatakse

AudS-is atesteeritud siseaudiitoritele sätestatud nõudeid ja tegevuse õiguslikke aluseid.

VVS eelnõu esimene olulisem muudatus on ettepanek kaotada siseaudiitorite kutsed

(atesteeritud siseaudiitor ja avaliku sektori siseaudiitor).

ESAÜ ei nõustu tehtud ettepanekuga. Ühingu hinnangul on siseaudiitorite kutsenõude

säilitamine oluline, et tagada siseauditeerimise asjatundlikkus, metoodilise lähenemise

ühetaolisus, usaldusväärsus ja sõltumatus nii avalikus kui ka erasektoris. Kutseeksami läbimine

kinnitab, et siseaudiitor omab vajalikku teoreetilist ettevalmistust, praktilisi oskusi ja tegutseb

siseaudiitori kutse-eetika raamistikus. Samuti on kutse säilitamiseks kohustuslik end

järjepidevalt täiendada, hoidmaks oma oskusi ja teadmisi ajakohastena.

Tulenevalt kutsete kaotamisest soovitakse tunnistada kehtetuks kohustus omada täidesaatva

riigivõimu asutuses siseaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset. Rõhutame, et ka praegu ei

ole kõigil avaliku sektori üksustes töötavatel siseaudiitoritel kutse omamise kohustust.

Viidatud kohustus kehtib üksnes siseaudiitoritele, kes tegelevad iseseisvalt kutsetegevuse

raames (AudS § 75). Arvestades, et siseaudiitoritel on ligipääs tundlikule teabele ning oluline

roll organisatsiooni riskijuhtimise ja kontrolli-protsesside hindamisel, on mõistetav, et

iseseisvalt tegutsevatelt siseaudiitoritelt oodatakse kõrget professionaalset pädevust. Lisaks

eeldatakse neilt mitte üksnes kontrollifunktsiooni täitmist, vaid ka võimekust nõustamisteenuse

pakkumiseks.

Muudatuse põhjendusena viidatakse seletuskirja punktis 1.1, et atesteeritud siseaudiitori ja

avaliku sektori siseaudiitori kutse omamise kohustus ei ole praktikas ennast õigustanud.

Korduvalt viidatakse seletuskirja samas punktis ka kutse (sertifikaadi) taotlemise kulukusele.

Samas puuduvad viited, millistele allikatele, uuringutele või arvutustele nimetatud väited

tuginevad. ESAÜ-le teadaolevalt viis 2023. a maikuus RM läbi veebipõhise uuringu, mille

tulemusena hindas valdav osa vastanud juhtidest, et siseauditi pakutav lisandväärtus kaalub

üles siseauditile tehtava kulu ning et avalikkusele oluliste organisatsioonide siseauditi

meeskonnas võiks olla vähemalt üks erialase kutsega siseaudiitor.

Ka seletuskirja punktis 1.1 mainitakse, et 2024. aasta 1. jaanuari seisuga ei olnud kutsega

siseaudiitorit viiendikus täidesaatva riigivõimu asutustes. Seega suuremas osas (80%) avaliku

sektori siseauditi üksustes on siseaudiitori kutsega audiitor siiski olemas.

Seletuskirja punktis 3.1.1 toodud väitega, et ka Eesti infoturbestandardi (E-ITS) rakendamist

hindavatele IT-audiitoritele ei ole kehtestatud kohustusliku kutsetaseme nõuet, saab nõustuda

osaliselt, kuna IT-audiitoritele ei ole kehtestatud kohustusliku kutsetaseme nõuet vaid seaduse

tasandil. Sertifikaadi nõue on sätestatud küberturvalisuse seaduse alusel (KÜTS § 7 lg 5)

3

kehtestatud ettevõtlus- ja infotehnoloogiaministri määruse „Eesti Infoturbestandard“ lisas 3.

Nimetatud lisa p 8.2 kohaselt peab juhtaudiitoril olema E-ITS auditi läbiviimise aja vältel

vähemalt üks kehtiv sertifikaat (CISA või ISO 27001juhtiva audiitori sertifikaat).

Audiitortegevuse registris on hetkel registreeritud ligikaudu 130 siseaudiitori kutse või

kutsetaseme omanikku. Seletuskirja punkti 3.2 kohaselt jäävad varasemalt antud kutsed ja

kutsetasemed kehtima ka edaspidi. Samas ei selgu, kuidas korraldatakse nende ajakohasena

hoidmine.

VVS eelnõu teine oluline ettepanek näeb ette siseaudiitori kutsetegevuse standardite

kehtetuks tunnistamise. Seletuskirja punkti 5 kohaselt soovib RM nende asemel koostada

siseauditi korraldamise juhendi ning avaldada selle oma veebilehel hiljemalt eelnõu seadusena

jõustumise ajaks. Seletuskirjast ei selgu, kas siseauditi korraldamise juhend koostatakse

sektorite ülesena või ainult täidesaatva riigivõimu asutuste tarbeks. Samuti puudub info, kas

kavandatav juhend saab olema kohustuslik või soovituslik.

ESAÜ peab kriitiliselt tähtsaks, et siseauditi kutsetegevuse raamistik säiliks kujul, mis tagab

auditeerimisprotsessi järjepidevuse ja kvaliteedi. Ilma kohustusliku ja ühtse raamistikuta võib

auditi ulatus, kvaliteet ja lähenemine muutuda ebaühtlaseks, mis omakorda vähendab siseauditi

väärtust ja usaldusväärsust juhtkonna ning teiste huvigruppide, sh avalikkuse silmis. Ühtne ja

standardipõhine lähenemine aitab tagada, et siseauditi tegevused on metoodilised, objektiivsed

ja võrreldavad sõltumata sektorist või organisatsiooni suurusest.

Sarnaselt VVS esimesele ettepanekule puuduvad ka selle muudatuse puhul viited analüüsidele

või allikatele, millele tuginedes on jõutud järeldusele, et regulatsiooni kaotamine toetab avaliku

sektori ressursside tõhusat, õiglast ning vastutustundlikku kasutamist.

Arvestades VVS-i eelnõuga kavandatavate ümberkorralduste suurt ulatust, oleks

põhjendatud nende mõju eraldi kulude-tulude analüüs ning ettepanekute kooskõlastamine kõigi

asjassepuutuvate huvigruppidega, sh erasektoriga. Ühingu hinnangul on ühtsesse raamistikku

kuuluv sõltumatu kontrollimehhanism siseauditi näol vajalik, et tagada nii avaliku kui

erasektori asutustes asjatundlik ja süsteemne riskide ja kontrollide hindamine ning ressursside

läbipaistva ning sihipärase kasutamise järelevalve. Loodame, et ESAÜ juhatuse tähelepanekud

toetavad edasist sisulist arutelu ning loovad soodsa pinnase valdkonna tasakaalustatud ja

tõendatud vajaduste põhiseks arendamiseks.

Lugupidamisega,

(allkirjastatud digitaalselt)

Aire Kirss

ESAÜ juhatuse aseesimees