Õigusakti eelnõu

EELNÕU
05.09.2025

Välismaalaste seaduse muutmise seadus
(tööjõupuudusega tegevusalade erisus)

§ 1. Välismaalaste seaduse muutmine

Välismaalaste seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 43 lõige 41 ja § 106 lõige 121 tunnistatakse kehtetuks;

2) paragrahvi 115 punkt 19 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„19) välismaalane, kellele antakse tähtajaline elamisluba töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal;“;

3) paragrahvi 137 lõige 23 ja § 150 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks;

4) paragrahvi 1761 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Tähtajalise elamisloa töötamiseks võib anda välismaalasele töötamiseks renditööl töölepingu seaduse § 6 lõike 5 tähenduses, välja arvatud käesoleva seaduse § 181 lõike 8 alusel.“;

5) paragrahvi 1761 lõike 2 sissejuhatavas lauseosas, § 177 lõikes 12, §-s 1813, § 185 lõikes 21 ja § 293 lõikes 5 asendatakse sõna „renditöötajana“ sõnaga „renditööl“;

6) paragrahv 1762 tunnistatakse kehtetuks;

7) paragrahvi 178 lõige 13 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(13) Tööandja on kohustatud maksma välismaalasele, kellele on antud elamisluba töötamiseks käesoleva seaduse § 181 lõike 8 alusel, tasu, mille suurus on vähemalt 80 protsenti Statistikaameti viimati avaldatud Eesti aasta keskmisest brutokuupalgast.“;

8) paragrahvi 181 lõike 2 punkt 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal;“;

9) paragrahvi 181 lõike 2 punkt 7 tunnistatakse kehtetuks;

10) paragrahvi 181 lõige 8 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(8) Tähtajalise elamisloa töötamiseks võib anda töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal, kui välismaalase tööandja Eesti äriregistrisse kantud põhitegevusala kuulub käesoleva paragrahvi lõike 82 alusel Vabariigi Valitsuse kehtestatud tööjõupuudusega tegevusalade loetelusse.“;

11) paragrahvi 181 täiendatakse lõigetega 81–87 järgmises sõnastuses:

„(81) Käesoleva paragrahvi lõikes 8 nimetatud tööjõupuudusega tegevusala määratlemisel võetakse aluseks selle kahekohaline numbrikood Eesti majanduse tegevusalade klassifikaatori (edaspidi EMTAK-i tegevusala) järgi.

(82) Vabariigi Valitsus võib kehtestada määrusega valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul käesoleva paragrahvi lõikes 83 sätestatut arvestades kuni viieks aastaks loetelu tööjõupuudusega tegevusaladest.

(83) Tööjõupuudusega tegevusalade loetelu väljatöötamisel arvestatakse vähemalt:
1) kutseseaduse § 6 lõikes 2 nimetatud asutuse avaldatud tööjõuvajaduse prognoosi EMTAK-i tegevusala lõikes;
2) Statistikaameti viimati avaldatud ettevõtete aastasest müügitulust müügitulu osatähtsust mitteresidentidele EMTAK-i tegevusala lõikes;
3) Statistikaameti viimati avaldatud EMTAK-i tegevusala aasta keskmist brutokuupalka.

(84) Vabariigi Valitsus kehtestab korraldusega valdkonna eest vastutava ministri ettepanekul käesoleva paragrahvi lõike 82 alusel kehtestatud tegevusalal töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalse arvu igaks kalendriaastaks, arvestades, et tööjõupuudusega tegevusalal töötamiseks võib anda tähtajalisi elamislube kalendriaastas:
1) majanduskasvu tingimustes kuni 0,2% Eesti alalisest elanikkonnast;
2) muudes majanduse tingimustes kuni 0,1% Eesti alalisest elanikkonnast.

(85) Majanduskasvuna käesoleva paragrahvi tähenduses käsitatakse Rahandusministeeriumi viimati avaldatud majandusprognoosi kohaselt järgneva aasta sisemajanduse koguprodukti aastast reaalkasvu alates kahest protsendist.

(86) Valdkonna eest vastutav minister võib määrusega jaotada käesoleva paragrahvi lõike 84 alusel kehtestatud tähtajaliste elamislubade maksimaalse arvu lõike 82 alusel kehtestatud tegevusalade vahel.

(87) Vabariigi Valitsus võib valdkonna eest vastutava ministri põhjendatud ettepanekul muuta või tunnistada kehtetuks käesoleva paragrahvi lõike 82 alusel kehtestatud loetelu tööjõupuudusega tegevusaladest ja lõike 84 alusel tööjõupuudusega tegevusalal töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalse arvu enne lõike 82 alusel kehtestatud tähtaja möödumist.“;

12) paragrahvi 181 lõige 9, § 186 lõige 5 ja § 2102 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks;

13) seadust täiendatakse §-ga 30919 järgmises sõnastuses:

„§ 30919. Käesoleva seaduse § 1762 alusel lühiajaliseks töötamiseks antud tähtajalise elamisloa erisused

(1) Käesoleva seaduse § 1762 alusel antud tähtajalised elamisload kehtivad nende kehtivusaja lõpuni või kehtetuks tunnistamiseni.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtajalisele elamisloale kohaldatakse kuni 2026. aasta 21. maini kehtinud § 43 lõike 41, § 106 lõike 121, § 137 lõike 23, § 150 lõike 4 ja § 186 lõike 5 redaktsiooni.
(3) Käesoleva seaduse § 2102 lõike 1 punktis 1 nimetatud kolmeaastase perioodi hulka ei arvestata aega, kui välismaalasel oli tähtajaline elamisluba käesoleva seaduse § 1762 alusel.

(4) Kui tähtajalise elamisloa taotlus käesoleva seaduse § 1762 alusel elamisloa saamiseks on esitatud enne 2026. aasta 22. maid, vaadatakse taotlus läbi kuni 2026. aasta 21. maini kehtinud korras.“.

§ 2. Seaduse jõustumine

Käesolev seadus jõustub 2026. aasta 22. mail.



Lauri Hussar
Riigikogu esimees

Tallinn, ……………… 2025

Algatab Vabariigi Valitsus ……………… 2025

Välismaalaste seaduse muutmise seaduse
(tööjõupuudusega tegevusalade erisus)
eelnõu seletuskirja juurde
Lisa 1

Rakendusakti kavandid
Rakendusakti kavand nr 1

EELNÕU

VABARIIGI VALITSUS

MÄÄRUS 2026. a nr

Tööjõupuudusega tegevusalade loetelu

Määrus kehtestatakse välismaalaste seaduse § 181 lõike 82 alusel.

§ 1. Tööjõupuudusega tegevusalade loetelu

Tööjõupuudusega tegevusalad, millel töötamiseks võib anda välismaalasele tähtajalise elamisloa töötamiseks välismaalaste seaduse § 181 lõike 8 alusel, on:
1) …;
2) …;
3) …;
4) jne.

§ 2. Tööjõupuudusega tegevusalade loetelu kehtivus

Paragrahvis 1 nimetatud loetelu kehtib viis aastat.

§ 3. Määruse jõustumine

Määrus jõustub kuupäev, kuu, aasta.


(allkirjastatud digitaalselt)
Kristen Michal
Peaminister


(allkirjastatud digitaalselt)
Igor Taro
Siseminister


(allkirjastatud digitaalselt)
Keit Kasemets
Riigisekretär




Rakendusakti kavand nr 2
EELNÕU

SISEMINISTER

MÄÄRUS 2026. a nr

202X. aastaks kehtestatud tööjõupuudusega tegevusalal
töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubade
maksimaalse arvu jagunemine tööjõupuudusega tegevusalade vahel

Määrus kehtestatakse välismaalaste seaduse § 181 lõike 86 alusel.

§ 1. 202X. aastaks kehtestatud tööjõupuudusega tegevusalal töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalse arvu jagunemine tööjõupuudusega tegevusalade vahel

202X. aastal jaguneb tööjõupuudusega tegevusalal töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalne arv tööjõupuudusega tegevusalade vahel järgmiselt:
1) töötamiseks … tegevusalal on maksimaalne arv …;
2) töötamiseks … tegevusalal on maksimaalne arv …;
3) töötamiseks … tegevusalal on maksimaalne arv …;
4) jne.

§ 2. Määruse jõustumine

Määrus jõustub kuupäev, kuu, aasta.

(allkirjastatud digitaalselt)
Igor Taro
siseminister

(allkirjastatud digitaalselt)
Tarmo Miilits
kantsler


Rakendusakti kavand nr 3

EELNÕU

SISEMINISTER

MÄÄRUS 2026. a nr

Siseministri määruste muutmine seoses välismaalaste seaduse
muutmise seadusega (tööjõupuudusega tegevusalade erisus)

Määrus kehtestatakse välismaalaste seaduse § 224 lõike 1 punkti 1 ja § 228 lõike 1 alusel.

§ 1. Siseministri 18. detsembri 2015. aasta määruse nr 81 „Elamislubade ja töölubade registri põhimäärus“ muutmine

Siseministri 18. detsembri 2015. aasta määruse nr 81 „Elamislubade ja töölubade registri põhimäärus“ § 16 punkt 9 tunnistatakse kehtetuks.

§ 2. Siseministri 12. jaanuari 2017. aasta määruse nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ muutmine

Siseministri 12. jaanuari 2017. aasta määruses nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“ tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 14 lõike 1 sissejuhatavast lauseosast jäetakse välja tekstiosa „või § 1762“;

2) paragrahvi 14 lõike 3 punkt 10 tunnistatakse kehtetuks.

§ 3. Määruse jõustumine

Määrus jõustub … . … … . aastal.


(allkirjastatud digitaalselt)
Igor Taro
siseminister


(allkirjastatud digitaalselt)
Tarmo Miilits
kantsler

Välismaalaste seaduse muutmise seaduse (tööjõupuudusega tegevusalade erisus) eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Välismaalaste seaduse muutmise seaduse (tööjõupuudusega tegevusalade erisus) eelnõu (edaspidi eelnõu) on koostatud eesmärgiga kehtestada erisus tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks. Uue erisuse abil saavad Eestis suure tööjõupuudusega tegevusaladel tegutsevad ettevõtted paindlikumalt kaasata vajalikku välistööjõudu.

Eelnõuga asendatakse välismaalaste seaduses (edaspidi VMS) sätestatud lühiajalise töötamise tähtajalise elamisloa erisus, mis loodi 2023. aastal oskustööjõu kaasamiseks, tööjõupuudusega tegevusalade erisusega. Muudatused on vajalikud, kuna kehtiv lühiajalise töötamise tähtajalise elamisloa eriregulatsioon ei ole täitnud oma eesmärki oskustööjõu puuduse leevendamisel. Muudatustega kehtestatakse tööjõupuudusega tegevusaladel tööle asumisel soodsamad tingimused tähtajalise elamisloa saamiseks.

Eelnõuga kavandatavad peamised muudatused:
• kehtiva lühiajalise töötamise erisuse asemel kehtestatakse tööjõupuudusega tegevusalade erisus, mille alusel võib tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks anda tähtajalise elamisloa töötamiseks sisserände piirarvu väliselt ja ilma Eesti Töötukassa loa nõudeta;
• tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks kehtestatakse palgakriteeriumi erisus, mille järgi peab tööandja maksma välistöötajale vähemalt 80% Statistikaameti viimati avaldatud Eesti aasta keskmisest brutokuupalgast.

Loodavate erisustega võimaldatakse konkreetsete kriteeriumide alusel ja kindlaksmääratud mahus anda kolmandatest riikidest pärit välismaalastele tähtajalisi elamislubasid töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal.

Eelnõu rakendamisega kaasneb positiivne majanduslik, sotsiaalne ja demograafiline mõju. Samas toob see kaasa töökoormuse kasvu riigiasutustele ning võib avalduda negatiivne mõju riigi julgeolekule. Ettevõtete halduskoormus kahaneb vähesel määral ja välistöötajate halduskoormus ei muutu.

1.2. Eelnõu ettevalmistajad

Eelnõu ja seletuskirja on koostanud Siseministeeriumi (edaspidi SiM) nõunikud Killu Paal ([email protected]) ja Eva Lillemäe ([email protected]) ning õigusnõunik Maret Saanküll ([email protected]). Tööjõupuudusega tegevusalade loetelu koostamise metoodika on välja töötanud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (edaspidi MKM) strateegiosakonna peaanalüütik Mario Lambing ([email protected]). Eelnõu ja seletuskirja juriidilist kvaliteeti on kontrollinud SiM-i õigusosakonna õigusnõunikud Jaanus Põldmaa (tel 612 5041, [email protected]) ja Kertu Nurmsalu (tel 612 5084, [email protected]). Eelnõu ja seletuskirja on keeleliselt toimetanud Luisa Tõlkebüroo eesti keele toimetaja Tiina Alekõrs ([email protected]).

Eelnõu väljatöötamisse olid kaasatud:
• Eesti Ametiühingute Keskliit (edaspidi EAKL);
• Eesti Tööandjate Keskliit (edaspidi ETKL);
• Kaitsepolitseiamet (edaspidi KAPO);
• ministeeriumid, eelkõige Haridus- ja Teadusministeerium (edaspidi HTM), Kultuuriministeerium (edaspidi KUM), Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium (edaspidi MKM), Rahandusministeerium (edaspidi RaM), Sotsiaalministeerium (edaspidi SoM) ning Välisministeerium (edaspidi VÄM);
• Politsei- ja Piirivalveamet (edaspidi PPA);
• Eesti Töötukassa (edaspidi töötukassa).

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu (edaspidi EL) õiguse rakendamisega.

Eelnõuga muudetakse VMS-i avaldamismärkega RT I, 12.07.2025, 33.

Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2025‒20271 järgmiste punktidega:
• eesmärgiga leevendada majanduskasvuks vajalikku tööjõupuudust, samas aga maandades rändega seotud julgeolekuriske, muudame välismaalaste seaduses oskustöötajatesse puutuvaid reegleid;
• muudame välismaalaste seadust võimaldamaks ettevõtetel kaasata vajalikku kvalifitseeritud tööjõudu valdkondades, kus kodumaal oskustööjõudu napib.

Eelnõu on seotud ka „Siseturvalisuse arengukava 2020–2030“ alaeesmärgi „Eesti arengut toetav kodakondsus-, rände- ja identiteedihalduspoliitika“ tegevussuunaga „Tasakaalustatud rändepoliitika“, mille kohaselt tuleb muu hulgas:
• „tagada kõrget lisandväärtust loovate oskustööliste ja tippspetsialistide sisserände ja Eestis seadusliku viibimise reeglite paindlikkus ning inimesekeskne lähenemine nii lühi- kui ka pikemaajaliseks saabumiseks ja viibimiseks;
• võtta kasutusele tõhusad meetmed ebaseadusliku rände ennetamiseks ja avastamiseks ning selliste juhtude menetlemiseks“.2

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälteenamus.

2. Seaduse eesmärk

2.1. Eelnõu vajalikkus

Eelnõuga leevendatakse kvalifitseeritud tööjõu puudust, mis takistab Eesti ettevõtete tegevust ja pärsib majandusarengut.

Sarnaselt teistele EL-i liikmesriikidele seisab Eesti rahvusvahelise konkurentsivõime vaates silmitsi tööjõu ja oskuste nappusega, mis tuleneb eelkõige demograafilistest trendidest, aga ka majanduse rohe- ja digiülemineku proovikividest. Euroopa Komisjoni 2024. aasta riigipõhistes soovitustes3 on rõhutatud, et Eesti konkurentsivõimet vähendab juba praegu eri sektorites nähtuv oskuste puudujääk ja ebakõla.

Tuleviku vaates süveneb tööjõupuudus veelgi. Prognooside kohaselt jääb töötlevas tööstuses järgnevatel aastatel puudu umbes kaks kolmandikku inseneridest (490 tootmise ja töötlemise kõrgharidusega spetsialisti aastas), tervishoiusektoris on kuni 2033. aastani prognoositav puudujääk umbes 1300 tervishoiutöötajat4 ning info- ja kommunikatsioonitehnoloogia (edaspidi IKT) sektoris umbes 1550 inimest aastas5. OSKA üldprognoosi 2022–20316 kohaselt tekib 2031. aastani enim töökohti juurde IKT, finants- ja kindlustustegevuse ning tervishoiu ja sotsiaalhoolekande valdkondades. Töötlevas tööstuses kasvab hõive enim tööstusjuhtide, inseneride ja tööstuse töödejuhatajate seas, kuid vajadus kasvab ka mehhatroonikute, tehnikute ja lukkseppade järele.7

Riik saab tööjõupuudust leevendada mitmesuguste meetmetega, nagu suunatud hariduspoliitika, kohaliku tööjõu ümberõpe kvalifikatsiooni ja oskuste parandamiseks, täiend- ja ümberõppeteenused ning tööhõive suurendamine mitteaktiivsete ja töötute kaasamisega tööjõuturule. Tööjõupuuduse kontekstis on olulised meetmed ka tootlikkuse suurendamine, protsesside automatiseerimine ja digiteerimine ja töökorralduse optimeerimine.

Ühiskonna ja tööjõuturu vajadustele vastamisel on esmatähtis hariduspoliitika. Seejuures on üks oluline meede julgustada õppesse ja tööturule siirdujaid spetsialiseeruma nutikatele kasvuvaldkondadele. Selleks et suunata noori õppima tööstuse ja IT-valdkonna erialadele, on riik algatanud mitmeid programme, nagu IT Akadeemia ja Inseneriakadeemia. Lisaks on käivitatud kutsehariduse reform eesmärgiga ajakohastada kutseõppe sisu ja siduda kutseõppe pakkumine OSKA raportites prognoositud tööjõuvajadusega. Reformi tulemusena valib senisest enam noori rakendusliku hariduse, omandades erihariduse valdkondades, mis toetavad majanduskasvu. Haridusvaldkonna arengukava 2021–20358 üks peamisi sihte on laiendada täiend- ja ümberõppevõimalusi, sealhulgas töökohapõhist õpet, et reageerida paremini kiiresti muutuvatele töömaailma arenguvajadustele.

Kohaliku tööjõu oskuste ja kvalifikatsiooni parandamisel ning tööturu vajadustele vastavuse suurendamisel on olulisel kohal ka tööturumeetmed. Töötukassa pakub mitmekesist oskuste arendamise paketti, mis hõlmab täiend- ja ümberõppeteenuseid nii töötutele kui ka töötavatele inimestele. Vajalike oskuste arendamiseks pakutakse kuni aastast tööturukoolitust, tasemeõppes osalemise toetust (kutse-, rakendus-, kõrghariduse tasemel) ja tööandjate koolitustoetust. Selleks et tõsta tööjõus osalemise määra, on heaolu arengukavas 2023–20309 seatud üheks peamiseks tegevussuunaks tööturuga nõrgalt seotud isikute tööhõive suurendamine. Hoolimata majanduslangusest ja töötuse määra tõusust (6,4%-lt 2023. aastal 7,6%-le 2024. aastal) jätkus tööturul hõive kasv (tööjõus osalemise määr tõusis 73,9%-lt 2023. aastal 74,6%-le 2024. aastal)10. Eesti tööhõive määr on EL-i liikmesriikidest üks kõrgemaid, olles 2024. aastal kuuendal kohal.

Eelkõige negatiivsete demograafiliste trendide tõttu kohaliku elanikkonna oskustesse investeerimisest, töötuse vähendamisest või (töö)protsesside tõhustamisest ei piisa. Kuna Eesti rahvastik vananeb ja loomulik iive on olnud pikka aega negatiivne, on tööturule sisenevaid noori vähem kui tööturult vanuse tõttu lahkujaid. Eurostati baasprognoosi11 andmetel kahaneb 20–64-aastaste inimeste arv Eestis 2023.–2028. aastani 13 000 inimese võrra, suure rände korral 3500 inimese võrra ja ilma rändeta 28 000 inimese võrra. Rahvastiku vähenemine ja vananemine koos majanduskeskkonna muutustega on viinud olukorrani, kus välistööjõu kaasamine on teatud ulatuses möödapääsmatu, et vajalike oskustega töötajaid tööturule juurde tuua.

OSKA 2025. aasta uuringust „Välistööjõu vajadus aastani 2035“ (edaspidi OSKA välistööjõu uuring) nähtub, et Eesti tööturul on igal aastal puudu umbes 1400 tippspetsialisti. Oskustöötajatest jääb puudu 700 inimest aastas12. Seega on Eesti tööturule vaja juurde umbes 2100 töötajat aastas, kui senised trendid jätkuvad.

Joonis 1. Ajutise välistööjõu vajadus aastas OSKA üldprognoosi alusel

Allikas: OSKA välistööjõu uuring

Kuigi kvalifitseeritud tööjõu puudus toob kaasa suureneva vajaduse välistööjõu järele, piirab kehtiv ränderegulatsioon välistööjõu sisserännet. Töötamiseks antavatele elamislubadele kohaldatakse reeglina sisserände piirarvu. Sisserände piirarv loodi 1991. aastal eesmärgiga piirata igasugust välismaalaste sisserännet Eestisse ja selle maht on VMS-i § 113 lõike 2 järgi kuni 0,1% Eesti alalisest elanikkonnast. See tähendab, et igal aastal saab sisserände piirarvu arvestusega anda välja maksimaalselt ligi 1300 tähtajalist elamisluba. Regulatsiooni loomisel kohaldati sisserände piirarvu kõikidele välismaalastele, lähtudes eeldusest, et 0,1% alalisest elanikkonnast on maksimaalne arv välismaalasi, keda Eesti ühiskond suudab edukalt vastu võtta ja lõimida.

Aastate jooksul on sisserände piirarvule kehtestatud mitmeid erisusi (vt joonis 2). Kehtivas regulatsioonis nähakse ette 22 erandit (sätestatud VMS-i §-s 115) – näiteks on sisserände piirarvust välja arvatud õpi- ja pereränne, EL-i kodanikud ja nende pereliikmed, Ameerika Ühendriikide, Ühendkuningriigi ja Jaapani kodanikud, rahvusvahelise kaitse saajad, aga ka kvalifitseeritud välistöötajad.

Joonis 2. Sisserände piirarvu erisused
Allikas: SiM

Erisuste tõttu moodustasid 2024. aastal sisserände piirarvu alt välja antud elamisload 19% kõikidest VMS-i alusel välja antavatest tähtajalistest elamislubadest erinevate reisi eesmärkide lõikes (2024. a anti VMS-i alusel välja 6137 tähtajalist elamisluba, millest 1177 sisserände piirarvu arvestusega). Lisaks ei arvestata sisserände piirarvu alla elamislube, mis on antud rahvusvahelise kaitse seaduse alusel (st sõjapõgenikud) ja Euroopa Liidu kodaniku seaduse alusel (EL-i kodanikud ja nende pereliikmed).

Tabel 1. Aastas VMS-i alusel antud tähtajalised elamisload taotlemise põhjuse lõikes
Taotlemise põhjus
2021
2022
2023
2024
2025 (seisuga 01.07)
Ettevõtlus
115
89
91
81
14
Kriminaalmenetluses osalemine
0
0
2
0
1
Pereränne
2893
3206
2173
1771
761
Püsivalt Eestisse elama asumine
1473
1398
1490
1207
1102
Töötamine
3599
3913
3409
2576
1412
Välisleping
7
15
6
14
5
Õppimine
1225
632
520
488
137
Kokku
9312
9253
7691
6137
3432
Sisserände piirarvu alt välja antud load
1286
1283
1261
1177
735
Osakaal sisserände piirarvu alt antud lubadest
14%
14%
16%
19%
21%
Allikas: SiM, PPA

Kehtivat sisserände piirarvu kohaldataksegi peamiselt töötamiseks antavatele elamislubadele, kuid seejuures on ka töörände puhul teatud kategooriad sisserände piirarvu alt välja arvatud. Muu hulgas ei kohaldata sisserände piirarvu tippspetsialistele (VMS-i § 115 punkt 18), IKT töötajatele (VMS-i § 115 punkt 14), idu- ja kasvuettevõtte töötajatele (VMS-i § 115 punktid 15 ja 20) ning välismaalastele, kellele on antud tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks (VMS-i § 115 punkt 19). Kõikidest töötamiseks antavatest elamislubadest väljastati 2024. aastal umbes 54% sisserände piirarvu väliselt. Seega on suurem osa pikaajalisest töörändest Eestisse väljaspool sisserände piirarvu arvestust.

Eelkõige kaitseb piirarv Eesti tööjõuturgu odava välistööjõu eest ning seda kohaldatakse liht- ja oskustöötajate Eestisse toomisel. Piirarvu arvestusega taotleti elamislube enim töötamiseks töötlevas tööstuses, ehituses, teenindavates tegevustes, veonduses ja laonduses ning majutuses ja toitlustuses.

Tabel 2. Sisserände piirarvu arvestusega töötamiseks taotletud tähtajalise elamisloa taotlused tööandja tegevusala lõikes
Tööandja tegevusala
2021
2022
2023
2024
2025 (01.07)
Kokku
Töötlev tööstus
663
712
526
351
116
2368
Ehitus
360
370
246
229
50
1255
Muud teenindavad tegevused
272
268
153
140
63
896
Veondus ja laondus
157
176
156
171
54
714
Majutus ja toitlustus
84
117
105
118
60
484
Hulgi- ja jaekaubandus
49
34
39
47
7
176
Põllumajandus, metsamajandus ja kalapüük
40
27
38
36
19
160
Kunst, meelelahutus ja vaba aeg
24
36
33
43
18
154
Elektroonilise side teenus, programmeerimine, konsultatsioonid, andmetöötlustaristu ja muu infoalane tegevus
32
42
22
35
21
152
Haldus- ja abitegevused
28
32
35
36
9
140
Kutse-, teadus- ja tehnikaalane tegevus
11
20
19
12
11
73
Haridus
8
10
9
18
4
49
Elektrienergia, gaasi, auru ja konditsioneeritud õhuga varustamine
21
13
7
2
0
43
Finants- ja kindlustustegevus
3
9
13
8
3
36
Kinnisvaraalane tegevus
10
9
4
8
1
32
Tervishoid ja sotsiaalhoolekanne
10
6
3
8
4
31
Veevarustus; kanalisatsioon; jäätme- ja saastekäitlus
5
1
3
2
0
11
Mäetööstus
3
0
1
1
0
5
Avalik haldus ja riigikaitse; kohustuslik sotsiaalkindlustus
1
1
0
0
0
2
Kirjastamine, ringhääling ning sisu tootmine ja levitamine
0
0
0
0
2
2
Eksterritoriaalsete organisatsioonide ja üksuste tegevus
1
0
0
0
0
1
Muu
113
118
83
81
59
454
Kokku
1895
2001
1495
1346
501
7238
Allikas: PPA

Vabaks jaotamiseks mõeldud sisserände piirarv täitus aastatel 2016–2023 täiel määral, kusjuures aastatel 2020–2023 juba aasta esimestel päevadel. See tähendab, et sisserände piirarvu täitumisel ei olnud sisserände piirarvu arvestuse alla kuuluvatel välismaalastel võimalik Eestisse saabumiseks ja siin töötamiseks elamisluba taotleda.

Tabel 3. Sisserände piirarv ning piirarvu arvestusega antud ja andmata tähtajalised elamisload aastatel 2021–2025
Taotlemise põhjus
2021
2022
2023
2024
2025 (01.07)
Kehtestatud sisserände piirarv
1315
1315
1307
1303
1298

Antud
Jääk
Antud
Jääk
Antud
Jääk
Antud
Jääk
Antud
Jääk
Vabalt jaotamiseks
1261
0
650
0
313
0
983
31
735
563
Töötamiseks konkreetses valdkonnas
25
24
624
23
944
40
190
94
 
 
loominguline töötaja
1
24
4
23
6
13
9
6
 
 
sportlane, treener, spordikohtunik
24
0
10
0
26
4
16
18
 
 
Töötamiseks töötleva tööstuse valdkonnas
 
 
300
0
600
0


 
 
Töötamiseks ehituse valdkonnas
 
 
200
0
200
0


 
 
Töötamiseks veonduse ja laonduse valdkonnas
 
 
100
0
100
0
162
38
 
 
Töötamiseks ajakirjanikuna
 
 
10
0
12
23
3
32
 
 
Ettevõtlus
 
 
6
0
0
5


 
 
Välisleping
0
5
3
9
4
1
4
1
 
 
Kokku
1286
29
1283
32
1261
46
1177
126
735
563
Allikas: PPA

Viimastel aastatel on rändetrendid mõnevõrra muutunud ning 2024. aastal sisserände piirarv ei täitunud. Selle peamised põhjused on majanduslangusest tingitud konservatiivsem palkamine, Venemaa sõja mõjud, Venemaa ja Valgevene kodanike suhtes 2022. aastal kehtestatud sanktsioonid13, aga ka asjaolu, et Ukraina sõjapõgenikud osalevad Eesti tööturul ilma piiranguteta.

Hiljutisest majanduse madalseisust taastumine võtab küll aega, kuid alates eelmise aasta teisest poolest on Eesti majanduses olnud elavnemise märke.14 Ettevõtja kindlustunne on paranenud ja saab eeldada, et vajadus välistööjõu järele lähiajal taas märgatavalt kasvab. Swedbanki 2025. aasta tööstusuuringus nenditakse, et tööhõive on taas kasvule pöördumas. Uuringu kohaselt leiab 38% ettevõtjatest, et aasta jooksul tööjõu vajadus suureneb15. Balti Uuringute Instituudi 2024. aastal tehtud „Work in Estonia tööstussektori välisspetsialistide värbamise ja vajaduse uuringust“16 selgus, et pea pooled ettevõtjad (49%) plaanivad välismaalt värvata spetsialiste ning enam kui pooled ettevõtjad (59%) oskustöötajaid. Enim vajatakse välismaalt insenere, aga ka mehhatroonikuid, tehnikuid, keevitajaid ja pingioperaatoreid.

Kehtivad sisserände piirarvu erisused oskustööjõu värbamist vajalikus ulatuses ei toeta. Töörändele kehtestatud sisserände piirarvu erisused on kas liiga suure palganõudega, liigsete piirangutega või suunatud muule spetsiifilisele kategooriale:
• tippspetsialistide erandi (VMS-i § 115 punkt 18) alusel tuleb välismaalasele maksta vähemalt 1,5-kordset Eesti keskmist brutokuupalka (2024. a Eesti keskmine brutokuupalk oli 1981 eurot, seega on 1,5-kordne palgamäär 2972 eurot). Paljudele Eesti ettevõtetele pole selline palganõue oskustöötajate värbamiseks jõukohane. Statistikaameti andmetel oli 2024. aasta keskmine oskus- ja käsitööliste brutopalk 1541 eurot kuus ning seadmete ja masinaoperaatorite brutopalk 1572 eurot kuus. Seetõttu värvatakse tippspetsialisti erisuse alusel ennekõike juhte ja tippspetsialiste. Perioodil 2020–2024 tippspetsialisti erisuse alusel saabunutest 91% olid kõrgharitud välistöötajad;
• lühiajalise töötamise erandit (VMS-i § 115 punkt 19) ei kasutata, kuna selle elamisloa andmise ja omamise tingimused on liiga piiravad:
◦ maksimaalselt kolme aasta pikkune Eestis lubatud viibimise aeg on demotiveeriv välistöötajale, kellel puudub kindlustunne pikaajaliseks kolimiseks. Samuti on see demotiveeriv tööandjale, kes peab katma töötaja siia toomise ja väljaõpetamise kulud;
◦ lähipereliikmete kaasa toomise piirang on demotiveeriv välistöötajale ning raskendab tööandjatel välistöötajate Eestisse värbamist;
• teised erandid on suunatud spetsiifilistele sihtrühmadele ja sektoritele: IKT (VMS-i § 115 punkt 14), idu- ja kasvuettevõtte töötajad (VMS-i § 115 punktid 15 ja 20), teadlased (VMS-i § 115 punkt 5).

Kehtivas VMS-is on tööjõupuudusega tegevusaladele ette nähtud eriregulatsioon. VMS-i § 181 lõike 8 kohaselt võib Vabariigi Valitsus kehtestada korraldusega loetelu valdkondadest, milles on tööjõupuudus. Vastav erisus jõustus VMS-is 2016. aasta jaanuaris ning selle eesmärk oli võimaldada anda elamisluba töötamiseks ilma Töötukassa loa nõuet täitmata valdkonnas, milles on Eestis vaja vähendada tööjõupuudust ning tuua Eestisse vajalike teadmiste ja oskustega välismaalasi. Seni ei ole Vabariigi Valitsus praktikas vastavate valdkondade loetelu korraldusega kehtestanud. Kehtiv tööjõupuudusega valdkondade erisus näeb ette küll palgakriteeriumi erisuse (valdkonna keskmine töötasu) ja erisuse Töötukassa loa nõudest, kuid mitte sisserände piirarvu kohaldamisest. Seega ei toeta kehtiv tööjõupuudusega valdkondade eriregulatsioon piisavalt vajaliku välistööjõu kaasamist, kuna sisserände piirarvu täitumisel ei ole ka tööjõupuudusega valdkondadesse võimalik välistööjõudu tuua.

Lähiaastatel on tööturu vaates küsimuskohaks ka Vene-Ukraina konflikti mõjud ja sõjapõgenike osalemine tööturul17. Eestisse saabunud Ukraina sõjapõgenikud saavad osaleda tööturul ilma piiranguteta18, mistõttu suur osa neist on asunud hõivesse. 2023. aastal töötas Eestis kokku 66 400 ajutist välistöötajat, kellest pea pooled olid Ukraina sõjapõgenikud. Suurem osa Ukraina sõjapõgenikest oli hõivatud lihttööga (41%) või oskustööga (55%). Seejuures 62% neist töötas ametites, mis ei vastanud nende haridusele. OSKA välistööjõu uuringu kohaselt võib arvata, et pikemaks ajaks Eestisse jäädes ning siinset keelt omandades ja ühiskonnaga kohanedes liigub suur osa sõjapõgenikest kõrgemat kvalifikatsiooni eeldavatele töökohtadele. Eelneva tõttu on põhjust arvata, et Ukraina sõjapõgenike seas oskustöötajate ja tippspetsialistide osakaal mõnevõrra kasvab, samas kui lihttööliste osakaal väheneb.19

Joonis 3. Ajutise kaitse saajate ametite struktuur 2023. aastal ja prognoos aastaks 2035

Allikas: OSKA välistööjõu uuring

Samas peab arvestama, et Ukraina sõjapõgenikud ei pruugi Eesti tööturule jääda praeguses mahus, kui ajutise kaitse meetmeid muudetakse. Sel juhul võib tekkida suurem vajadus oskustööjõu järele, kuna suur osa Ukraina sõjapõgenikest on hõivatud just oskustöödega.

Isegi kui Ukraina sõjapõgenikud jäävad Eestisse pikemaks ajaks, aitab Arenguseire Keskuse 2022. aasta raporti „Vene-Ukraina sõja pikaajalised mõjud Eestile“ kohaselt Ukraina sõjapõgenike sisseränne tööealiste ja vanemaealiste suhtarvu parandada kuni 2060. aastateni, seejärel mõju taandub.20

Seega on vaja luua tööjõupuudusega tegevusaladele erisus, mis võimaldab ettevõtetel soodsamatel tingimustel kaasata välismaist kvalifitseeritud oskustööjõudu, et leevendada süvenevat tööjõupuudust ning paindlikumalt reageerida tööturu ja majanduse muutuvatele vajadustele.

2.2. Eelnõu eesmärk

Muudatustega asendatakse senine lühiajalise töötamise erisus tööjõupuudusega tegevusalade erisusega. Eelnõu peamised muudatused:
1) luuakse tööjõupuudusega tegevusaladel tööle asumiseks tähtajalise elamisloa andmisel erisus sisserände piirarvu arvutamisest ja töötukassa loa nõudest;
2) luuakse tööjõupuudusega tegevusaladel tööle asumiseks tähtajalise elamisloa andmisel palgakriteeriumi erisus, nähes ette tööandjale kohustuse maksta välismaalasele tasu, mille suurus on vähemalt 80% Statistikaameti viimati avaldatud Eesti aasta keskmisest brutokuupalgast;
3) sätestatakse tööjõupuudusega tegevusalade loetelu väljatöötamise kriteeriumid ja seatakse piirang, kui palju võib tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks tähtajalisi elamislube anda.

Eelnõu eesmärk on luua erisus, mis võimaldab tööjõupuudusega tegevusalal konkreetsete kriteeriumide alusel soodsamatel tingimustel välistööjõudu kaasata. Eelnõu laiem eesmärk on tagada vajaliku kvaliftseeritud tööjõu olemasolu kaudu Eesti majanduse konkurentsivõime ning vajalike teenuste ja toodete pakkumine.

Eelnõu väljatöötamisel on lähtutud sellest, et lisatööjõud suurendaks ettevõtete tootlikkust, st välistööjõu teadmised-oskused täiendaksid, mitte ei asendaks kohalike töötajate omi21, ning püsiränne arvestaks lõimumisvõimega22, nagu on viidatud ka konkurentsivõime eksperdikogu raportis Riigikogule. Samuti on arvestatud vajadusega kaitsta Eesti tööjõuturgu.

Eelnõu väljatöötamisel on silmas peetud ka Eesti rändepoliitika eesmärki, milleks on ühelt poolt soodustada nende välismaalaste Eestisse elama asumist, kes annavad kogu ühiskonnale suuremat lisaväärtust, teiselt poolt aga hoida ära elamislubade ja viisade väärkasutust ning ebaseaduslikku sisserännet, et tagada turvalisus, avalik kord ja riigi julgeolek. Majanduse konkurentsivõime ja jätkusuutlikkuse tagamiseks on oluline soodustada välistöötajate kaasamist tööturule. Juhitud rändepoliitika lahutamatu osa on aga ka tõhusad meetmed elamislubade ja viisade väärkasutuse ärahoidmiseks ning ebasoovitava ja ebaseadusliku sisserände ennetamine ja tõkestamine.

Eelnevast tulenevalt kehtestatakse kavandatava erisuse alt välja antavate tähtajaliste elamislubade puhul palgakriteeriumi nõue ning selle piirang, kui palju võib tööjõupuudusega tegevusalade erandi alt tähtajalisi elamislubasid välja anda. Palgakriteeriumi erisus tagab, et töötasu nõue vastab paremini oskustöötajate kutseala tegelikule palgale, kuid samas aitab tagada tööturu kaitse ning vältida odava tööjõu sisserännet. Erisuse alt välja antavate tähtajaliste elamislubade piirang võimaldab kohandada välistööjõu sisserännet vastavalt majanduskeskkonnale ja turutrendidele ning tagada, et välistööjõu sisseränne vastab reaalsetele majandusvajadustele. Oluline on arvestada, et töötamiseks antava tähtajalise elamisloaga välismaalased moodustavad vaid osa tööturul osalevatest välismaalastest. Hõives osalevad ka EL-i kodanikud ja nende perekonnaliikmed23 ning kõik teised kolmanda riigi kodanikud, kes elavad Eestis tähtajalise või pikaajalise elaniku elamisloa24 alusel.

2.3. Eelnõu kooskõla EL-i ja rahvusvahelise õigusega

Eelnõu väljatöötamisel on tuginetud rahvusvahelises õiguses üldtunnustatud põhimõttele, mille kohaselt on igal riigil suveräänne õigus kontrollida teise riigi kodaniku riiki saabumist, riigis viibimist ja riigist lahkumist. Seega puudub teise riigi kodanikul subjektiivne õigus saabuda mittekodakondsusjärgsesse riiki ja seal viibida. Seda põhimõtet on korduvalt kinnitanud Euroopa Inimõiguste Kohus oma kohtulahendites.

VMS-is ei ole reguleeritud EL-i, Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi ega Šveitsi Konföderatsiooni kodaniku Eestisse saabumise ja Eestis viibimise õiguslikke aluseid – seda on reguleeritud Euroopa Liidu kodaniku seaduses (edaspidi ELKS). Samuti ei ole VMS-is reguleeritud rahvusvahelist kaitset vajava kolmanda riigi kodaniku Eestisse saabumise ja Eestis viibimise õiguslikke aluseid – need on sätestatud välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses.

2.4. Eelnõu meetmed ja nende põhiseaduspärasus

Põhiseaduse (edaspidi PS) §-s 12 on sätestatud, et kõik on seaduse ees võrdsed ning kedagi ei tohi diskrimineerida muu hulgas elu- või asukoha alusel. Seega sisaldab PS üldist võrdsuspõhiõigust. Üldise võrdsuspõhiõiguse esemeline kaitseala hõlmab kõiki eluvaldkondi25. Üldise võrdsuspõhiõiguse isikuline kaitseala hõlmab kõiki isikuid, sealhulgas laieneb võrdsuspõhiõigus PS-i § 9 lõike 1 kohaselt ka Eestis viibivatele välisriikide kodanikele ja kodakondsuseta isikutele ning PS-i § 9 lõike 2 kohaselt võib laieneda ka juriidilistele isikutele26.

Siiski ei ole igasugune võrdsete ebavõrdne kohtlemine võrdsusõiguse rikkumine. Keeldu kohelda võrdseid ebavõrdselt on rikutud, kui kaht isikut, isikute gruppi või olukorda koheldakse meelevaldselt ebavõrdselt. Kui on olemas mõistlik ja asjakohane põhjus, on ebavõrdne kohtlemine seadusloomes põhjendatud27.

PS-i § 31 kohaselt on Eesti kodanikel õigus tegelda ettevõtlusega ning koonduda tulundus­ühingutesse ja -liitudesse. Seaduses võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Kui seaduses ei ole sätestatud teisiti, on see õigus võrdselt Eesti kodanikega ka Eestis viibivatel välisriikide kodanikel ja kodakondsuseta isikutel. Ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus. Seega võib ettevõtlusvabadust piirata igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega keelatud. Riigikohtu hinnangul piisab ettevõtlusvabaduse piiramiseks igast mõistlikust põhjusest. See põhjus peab lähtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest28.

PS-i § 29 lõikes 1 on sätestatud inimese õigus valida endale vabalt tegevusala, elukutse ja töökoht. Õigus olla majanduslikult aktiivne ning teenida elatist enda valitud valdkonnas ja viisil on täiskasvanud inimese ja tema perekonna inimväärse äraelamise eeldus. Seega on PS-i § 29 lõike 1 kaitse all iga tegevus, millega inimene teenib igapäevast elatist, millest tema äraelamine sõltub. Inimese õigus valida endale elukutse, tegevusala ja töö on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, mida seadusandja võib põhjendatud juhtudel piirata. Selline põhjus võib olla teiste isikute õiguste ja vabaduste, aga ka isiku enda kaitsmise vajadus. Üks piirangute grupp on kitsendused, mis sätestavad haridus- ja kogemusnõuded teatud elukutsetele või töökohtadele tagamaks nende valdkondade esindajatega kokku puutuvate tarbijate, patsientide või klientide ohutuse ja heaolu.

Meetmete sobivus

Sobiv ehk kohane on meede, mis aitab kaasa legitiimse eesmärgi saavutamisele. Eelnõu eesmärk on võimaldada tööjõupuudusega sektorite tööandjatel konkreetsete kriteeriumide alusel soodsamatel tingimustel välistööjõudu värvata ja vajaliku kvalifitseeritud tööjõu olemasolu kaudu tagada Eesti majanduse konkurentsivõime ning vajalike teenuste ja toodete pakkumine. Eesmärgi saavutamiseks sisaldab eelnõu järgmisi meetmeid:
1) luuakse tööjõupuudusega tegevusaladel tööle asumiseks tähtajalise elamisloa andmisel erisus sisserände piirarvu täitumise arvestamisest ja töötukassa loa nõudest;
2) sätestatakse piirang, kui palju võib tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks tähtajalisi elamislube anda;
3) luuakse tööjõupuudusega tegevusaladel tööle asumiseks tähtajalise elamisloa andmisel palgakriteeriumi erisus.

Eelnõu meetmed aitavad kaasa välistööjõu värbamisele soodsamatel tingimustel ja on seega sobilikud eesmärgi saavutamiseks.

Meetmete vajalikkus

Meede on vajalik, kui eelnõu eesmärki ei ole võimalik muul leebemal viisil vähemalt sama hästi saavutada.
1) VMS-i § 113 lõike 1 kohaselt on Eestisse elama asuvate välismaalaste arv piiratud sisserände piirarvuga. Lõike 2 kohaselt on aastane sisserände piirarv Eestisse sisserändavate välismaalaste piirarv, mis ei tohi ületada aastas 0,1% Eesti alalisest elanikkonnast. VMS-i § 177 lõike 1 kohaselt võib tähtajalise elamisloa töötamiseks anda välismaalasele töötamiseks Eestis registreeritud tööandja juures töökohal, mille täitmiseks välismaalasega on töötukassa andnud loa, sest töökohta ei ole võimalik täita töökohale esitatavatele kvalifikatsiooni- ja kutsenõuetele vastava Eesti kodaniku, EL-i kodaniku ega Eestis elamisloa alusel elava välismaalasega ning töökoha täitmine välismaalasega on põhjendatud tööturu olukorda arvestades ning töötukassa andmetele tuginedes. Eelnõuga luuakse eespool nimetatud kahest nõudest soodsamad tingimused tööjõupuudusega tegevusaladel tegutsevatele tööandjatele, et neil oleks edaspidi konkreetsete kriteeriumide esinemisel võimalik värvata välistööjõudu soodsamatel tingimustel.
2) Sätestatakse, kui palju võib kohaldatava erisuse korral maksimaalselt lisaks VMS-i § 113 lõikes 2 sätestatud sisserände piirarvule tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks tähtajalisi elamislube aastas anda.
3) VMS-i § 178 lõike 1 kohaselt on tööandjal kohustus maksta välismaalasele vähemalt Eesti keskmist brutokuupalka. Kehtiv minimaalne töötasu nõue on 1981 eurot kuus (2024. aasta Eesti keskmine brutokuupalk). Eelnõuga sätestatakse kehtivast töötasu nõudest erisus, mis näeb tööandjale ette kohustuse maksta tööjõupuudusega tegevusalal töötavale välismaalasele palka, mille suurus on vähemalt 80% Statistikaameti viimati avaldatud Eesti aasta keskmisest brutokuupalgast.

Eelnõu meetmed on kõik soodustavat laadi ja aitavad Eesti ettevõtjatel paindlikumalt palgata välismaalt oskustööjõudu. Eesmärgi saavutamiseks ei ole eelnõu meetmetele võrreldavaid ja sama tulemuslikke variante ning seega on eelnõu meetmed vajalikud. Lisaks annavad meetmed parema võimaluse kolmanda riigi kodanikele tegutseda enda valitud tegevusalal, kus valitseb tööjõupuudus.

Meetmete mõõdukus

Eelnõu meetme mõõdukuse hindamisel tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust. Võrdsuspõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riive õigustamiseks tuleb kaaluda, kas eesmärk tagada kõigile Eesti ettevõtjatele teatud tingimuste esinemisel võimalus välismaalt oskustööjõudu palgata, kaalub üles võrdsuspõhiõiguse ja ettevõtlusvabaduse riive.

Kuna eelnõuga ei kehtestata piiravaid tingimusi, vaid luuakse tööjõupuudusega sektorite ettevõtjatele võimalus soodsamatel tingimustel välistööjõudu värvata ja laiendatakse välistööjõu võimalusi Eestisse tööle tulla, ei sekkuta eelnõu meetmetega isikute põhiõigustesse.

Seega on eelnõu meetmed proportsionaalsed.

2.5. Eelnõu väljatöötamise kavatsus

Kavandatavate muudatuste kohta ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust (edaspidi VTK). Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. aasta määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 1 lõike 2 punkti 1 kohaselt ei pea VTK-d tegema, kui eelnõu menetlus on põhjendatult kiireloomuline. Vabariigi Valitsuse 12. mai 2025. aasta kabinetinõupidamise otsusega anti SiM-ile ülesanne koostöös MKM-iga valmistada ette välismaalaste seaduse muutmise seaduse eelnõu, mis võimaldab kehtestada sisserände piirarvu arvutamise erisuse tööjõupuudusega valdkondadele, ning saata eelnõu kooskõlastusringile hiljemalt 2025. aasta kolmandas kvartalis.

Muudatuste kiireloomulist jõustamist nõuab asjaolu, et Eesti majandus on sisenemas taastumis- ja kasvufaasi, mida kinnitavad nii ettevõtjate kindlustunne kui ka viimased majandusprognoosid. RaM-i 2025. aasta suvise majandusprognoosi kohaselt küündib sisemajanduse koguprodukti (edaspidi SKP) aastane reaalkasv 2026. aastal 2,5%-ni29. Prognoos toob ühtlasi esile, et enamikul tegevusaladel plaanivad ettevõtjad lähikuudel suurendada töötajate arvu, mis viitab tööjõuvajaduse kasvule. Ettevõtjate kasvuvõimaluste realiseerimine eeldab tööjõu kättesaadavuse tagamist, kuid tööandjad on juba praegu OSKA uuringute põhjal silmitsi kroonilise tööjõupuudusega mitmes võtmesektoris. Selline tööjõupuudus pidurdab tootlikkust, suurendab tööjõukulusid ning pärsib investeerimisjulgust. Seetõttu on majandusarengu toetamiseks vaja tagada välistööjõu kaasamine nendel tegevusaladel, kus on suur tööjõupuudus.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist. Esimese paragrahviga muudetakse VMS-i ja teisega sätestatakse eelnõu jõustumine seadusena.

Eelnõu § 1 punktiga 1 tunnistatakse kehtetuks VMS-i § 43 lõige 41 ja § 106 lõige 121. Muudatus on seotud eelnõu § 1 punktiga 2, millega kaotatakse seadusest sisserände piirarvu erisus lühiajaliseks töötamiseks antud tähtajalisele elamisloale, ja eelnõu § 1 punktiga 6, millega kaotatakse tähtajalise elamisloa andmise võimalus lühiajaliseks töötamiseks. VMS-i § 43 lõikes 41 on sätestatud lühiajaliseks töötamiseks antud tähtajalisele elamisloale erisus, mille kohaselt ei või elamisloa kehtivuse lõppemise järel Eestis täiendavalt 90 päeva viibida. VMS-i § 106 lõikes 121 on sätestatud piirang, mille kohaselt võib tööandja registreerida uuesti välismaalase lühiajalise töötamise ühe aasta möödumisel elamisloa kehtivusaja lõppemisest, kui välismaalasel oli tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks. Kuna lühiajalise töötamise erisus seadusest kaotatakse, tunnistatakse eelnõuga kehtetuks ka VMS-i sätted, millega olid kehtestatud lühiajaliseks töötamiseks antavale tähtajalisele elamisloale täiendavad tingimused ja piirangud. Kuna eelnõu jõustumise ajaks VMS-i § 1762 alusel välja antud tähtajalised elamisload lühiajaliseks töötamiseks kehtivad nende kehtivusaja lõpuni või kehtetuks tunnistamiseni, reguleeritakse rakendussätetega sellele elamisloale kehtestatud piirangute jätkuv kohaldamine (vt täpsemalt eelnõu § 1 punkti 13 selgitusi).

Eelnõu § 1 punktiga 2 muudetakse VMS-i § 115 punktis 19 sätestatud sisserände piirarvu arvutamise erisust. Kehtiva VMS-i § 115 punkti 19 kohaselt ei arvestata sisserände piirarvu täitumise arvutamisel välismaalasi, kellele antakse tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks. Muudatuste tulemusena ei arvestata edaspidi sisserände piirarvu täitumise arvutamisel välismaalasi, kellele antakse tähtajaline elamisluba töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal.

Lühiajalise töötamise erisus jõustus VMS-is 2023. aastal ning selle erisusega võimaldati kuni kolmeks aastaks värvata sisserände piirarvu väliselt oskustöölisi Eesti keskmise palgaga: esmalt aasta viisa ja lühiajalise töötamise registreerimise alusel ning seejärel kuni kaheks aastaks töötamiseks antava tähtajalise elamisloa alusel. Loodud erisust on seni väga vähe kasutatud sellele kehtestatud oluliste piirangute tõttu: maksimaalselt võib selle erisuse alusel Eestis töötada kolm aastat, misjärel peab välistöötaja Eestist lahkuma. Samuti ei ole lubatud pereliikmete Eestisse kaasa toomine. Oskustöötajate puhul on töökohapõhine väljaõpe tavaliselt arvestatav ning tööandjad investeerivad töötaja väljaõppesse, mistõttu pärsib piirang, mille kohaselt peab töötaja kolme aasta möödudes Eestist lahkuma, oskustööjõu värbamist oluliselt. Samuti on välistöötaja Eestisse värbamine raskendatud, kui töötaja ei või selleks perioodiks pereliikmeid (abikaasa või registreeritud elukaaslane, lapsed) kaasa tuua. Alates erisuse kehtestamisest 2023. aastal kuni 01.07.2025 on lühiajalise töötamise alusel välja antud 357 tähtajalist elamisluba töötamiseks ehk umbes 5% kõikidest sellel perioodil töötamiseks antud tähtajalistest elamislubadest (01.01.2023–01.07.2025 on välja antud 7400 tähtajalist elamisluba töötamiseks). Seega on loodud erisust töörändes väga vähe kasutatud.

Kuna lühiajalise töötamise erisus ei ole täitnud oma eesmärki oskustööjõu kaasamise soodustamisel, kaotatakse eelnõuga lühiajalise töötamise tähtajalise elamisloa sisserände piirarvu täitumise arvutamise erisus ning luuakse selle asemele sisserände piirarvu arvutamise erisus nendele välismaalastele, kellele antakse tähtajaline elamisluba töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal.

Eelnõu § 1 punktiga 3 tunnistatakse kehtetuks VMS-i § 137 lõige 23 ja § 150 lõige 4. Muudatus on seotud eelnõu § 1 punktiga 2, millega kaotatakse sisserände piirarvu täitumise arvutamise erisus lühiajaliseks töötamiseks antud tähtajalisele elamisloale, ja eelnõu § 1 punktiga 6, millega kaotatakse seadusest võimalus anda tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks. VMS-i § 137 lõikes 23 on sätestatud erisus, mille kohaselt ei anta tähtajalist elamisluba elama asumiseks abikaasa või registreeritud elukaaslase juurde, kui välismaalasel on tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks. VMS-i § 150 lõike 4 kohaselt ei anta tähtajalist elamisluba vanemale või vanavanemale ega eestkostetavale, kui välismaalasel on tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks. Kuna lühiajaliseks töötamiseks tähtajalise elamisloa andmise võimalus ja vastav sisserände piirarvu täitumise arvutamise erisus seadusest eelnõu § 1 punktidega 2 ja 6 kaotatakse, tunnistatakse eelnõuga kehtetuks ka VMS-i sätted, millega olid kehtestatud täiendavad tingimused ja piirangud lühiajaliseks töötamiseks antavale tähtajalisele elamisloale. Kuna eelnõu jõustumise ajaks VMS-i § 1762 alusel välja antud tähtajalised elamisload lühiajaliseks töötamiseks kehtivad nende kehtivusaja lõpuni või kehtetuks tunnistamiseni, reguleeritakse rakendussätetega sellele elamisloale kehtestatud piirangute jätkuv kohaldamine (vt täpsemalt eelnõu § 1 punkti 13 selgitusi).

Eelnõu § 1 punktidega 4 ja 5 muudetakse VMS-i § 1761 lõiget 1, täpsustades, et tööjõupuudusega tegevusala erisust ei saa kasutada renditöö puhul. Muudatus tehakse väärkasutuse ennetamise eesmärgil. Samuti tehakse VMS-i § 1761 lõike 2 sissejuhatavas lauseosas sõnastuslik parandus, asendades sõna „renditöötaja“ sõnaga „renditööl“.

Kehtiva VMS-i § 1761 lõike 1 kohaselt võib välismaalasele anda tähtajalise elamisloa töötamiseks ka juhul, kui välismaalane töötab renditöötajana kasutajaettevõtja juures töölepingu seaduse § 6 lõike 5 tähenduses. Eelnõuga luuakse tööjõupuudusega tegevusalal töötamiseks olulised soodustused: erisus sisserände piirarvu täitumise arvutamisest, töötukassa loa nõudest ja palgakriteeriumist. Soodustuste eesmärk on võimaldada tööjõupuudusega tegevusalal tegutsevatel ettevõtetel kaasata vajalikku välistööjõudu soodsamatel tingimustel. Vältimaks seda, et renditöö ettevõtete abil kuritarvitatakse erisust, ilma et kasutajaettevõtja ise tegutseks tööjõupuudusega tegevusalal, kehtestatakse piirang, mille kohaselt ei saa renditöö puhul vastavat erisust kasutada.

VMS-i § 1761 lõike 2 sissejuhatavas lauseosas, § 177 lõikes 12, §-s 1813, § 185 lõikes 21 ja § 293 lõikes 5 tehakse sõnastuslikud parandused, asendades sõna „renditöötaja“ sõnaga „renditööl“. Muudatus on seotud VMS-i § 1761 lõikes 1 tehtavate muudatustega ja see tehakse õigusselguse eesmärgil. Kuna lõikes 1 sätestatakse alus töötamiseks antavale tähtajalisele elamisloale renditööl, mitte renditöötajana, siis tuleb ka eelnevalt viidatud sätetes sõnastust vastavalt muuta.

Eelnõu § 1 punktiga 6 tunnistatakse kehtetuks VMS-i § 1762. Muudatus on seotud eelnõu § 1 punktiga 2, millega kaotatakse sisserände piirarvu täitumise arvutamise erisus lühiajaliseks töötamiseks antavale tähtajalisele elamisloale. Kehtivas VMS-i §-s 1762 on sätestatud tingimused lühiajaliseks töötamiseks antavale tähtajalisele elamisloale. Kuna lühiajalise töötamise tähtajalise elamisloa sisserände piirarvu täitumise arvutamise erisus seadusest eelnõu § 1 punktiga 2 kaotatakse, kaob ka selle erisuse kasutamise vajadus. Eelnõuga tunnistatakse kehtetuks kõik lühiajalise töötamise tähtajalise elamisloaga seonduvad muud sätted.

Eelnõu § 1 punktiga 7 muudetakse VMS-i § 178 lõiget 13, sätestades tööjõupuudusega tegevusalal töötamiseks välja antava tähtajalise elamisloa puhul palgakriteeriumi erisuse.

Reeglina on tööandja kohustatud maksma välismaalasele tasu, mille suurus on vähemalt võrdne Statistikaameti viimati avaldatud Eesti aasta keskmise brutopalgaga olenemata kokkulepitud tööajast. Kehtivas VMS-i § 178 lõikes 13 on sätestatud palgakriteeriumi erisus nendele välismaalastele, kellele antakse elamisluba töötamiseks tööjõupuudusega valdkonnas. Sätte kohaselt tuleb tööjõupuudusega valdkonnas töötamiseks maksta välismaalasele vähemalt valdkonna keskmist brutokuupalka Eesti keskmise palga asemel. Kuigi valdkonna keskmise palga maksmise nõue kehtestati eesmärgiga soodustada tööjõupuudusega valdkondades välistööjõu värbamist, võib see tegelikkuses oskustööjõu värbamist pigem pärssida. Mitme potentsiaalse tööjõupuudusega tegevusala puhul (vt tabel 4) on valdkonna keskmine palk oluliselt kõrgem kui Eesti keskmine palk. Näiteks elektrienergia valdkonna keskmine palk eelmisel aastal oli 2697 eurot ehk 36% kõrgem kui Eesti keskmine palk. Masinate ja seadmete tootmise valdkonna keskmine palk 2024. aastal oli 2322 eurot ehk 17% kõrgem kui Eesti keskmine palk. Seega, kuigi tegemist on tegevusaladega, kus on tööjõupuudus, tuleks valdkonna keskmise palga nõude puhul oskustööjõu värbamiseks maksta välismaalasele keskmisest palju kõrgemat palka, samas kui oskustöötajate keskmised palgad on sageli Eesti keskmisest madalamad. Näiteks oli Statistikaameti andmetel 2024. aastal oskus- ja käsitööliste keskmine brutokuupalk Eestis 1541 eurot, seadme- ja masinaoperaatorite keskmine palk 1572 eurot. Eelnevast tulenevalt ei toeta kehtiv tööjõupuuduse palganõue selle eriregulatsiooni eesmärgi saavutamist.

Tabel 4. 2024. a keskmine töötasu ametite klassifikaatori 1. taseme lõikes
Ametiala pearühm
Keskmine töötasu
Juhid
2982
Tippspetsialistid
2846
Tehnikud ja keskastme spetsialistid
2165
Kontoritöötajad ja klienditeenindajad
1752
Teenindus- ja müügitöötajad
1268
Põllumajanduse, metsanduse, kalanduse ja jahinduse oskustöölised
1503
Oskus- ja käsitöölised
1541
Seadme- ja masinaoperaatorid ning koostajad
1572
Lihttöölised
1123
Allikas: Statistikaamet

Eelnõuga nähakse tööandjale ette kohustus maksta tööjõupuudusega tegevusalal töötamise korral välismaalasele palka, mille suurus on vähemalt 80% Statistikaameti viimati avaldatud Eesti aasta keskmisest brutokuupalgast. Statistikaamet avaldab regulaarselt andmeid Eesti keskmise brutokuupalga kohta kvartali, kuu ja aasta lõikes Statistikaameti andmebaasis. Nende andmete põhjal on võimalik arvutada 0,8-kordne Eesti keskmine palk. 2024. aastal oli Eesti keskmine brutokuupalk 1981 eurot, mille 0,8-kordne väärtus on 1585 eurot kuus. Võttes arvesse, et 2024. aastal oli oskustöötajate ning seadme- ja masinaoperaatorite keskmine palk samas suurusjärgus, vastab vähemalt 0,8-kordne Eesti keskmine palk paremini oskustöötajate tegelikule palgale. Samas oleks jätkuvalt piiratud madalama palga maksmine ja seeläbi tagatud tööturu kaitse. Kuna 0,8-kordse Eesti keskmise palga maksmise nõude loogika tugineb juba kehtivas seaduses kasutatavale mudelile (nt kasvuettevõtetel on 0,8-kordne palganõue), muudab see oskustööjõu palganõue reeglid arusaadavaks ja hõlpsasti rakendatavaks nii tööandjatele, välistöötajatele kui ka haldusorganile. Samuti toetab see õigusselgust ja vähendab erinevaid tõlgendamisvõimalusi. Ühetaoline palgakriteerium võimaldab standardiseeritud kontrolli ja menetlusi, vähendades ühtlasi väärkasutamise riske.

Eelnõu § 1 punktiga 8 muudetakse VMS-i § 181 lõike 2 punkti 4, sätestades töötukassa loa nõude erisuse nendele välismaalastele, kellele antakse tähtajaline elamisluba töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal. Tegemist on tehnilise muudatusega, kuna ka kehtiva VMS-i § 181 lõike 2 punkti 4 kohaselt võib anda tähtajalise elamisloa töötamiseks ilma töötukassa loa nõuet täitmata, kui tähtajaline elamisluba on antud töötamiseks tööjõupuudusega valdkonnas.

Reeglina võib tähtajalise elamisloa töötamiseks anda juhul, kui töötukassa on andnud loa töökoha täitmiseks välismaalasega, sest seda töökohta ei ole võimalik täita töökohale esitatavatele kvalifikatsiooni- ja kutsenõuetele vastava Eesti kodaniku, EL-i kodaniku ega Eestis elamisloa alusel elava välismaalasega ning töökoha täitmine välismaalasega on põhjendatud tööturu olukorda arvestades ja töötukassa andmetele tuginedes (VMS-i § 177 lõige 1). Teatud soodustatud kategooriatele, kelle sisserännet riik on soovinud soodustada või kelle puhul töötukassalt loa taotlemine ei ole põhjendatud, on kehtestatud töötukassa loa nõudest erisused. Vastavad erisused on sätestatud VMS-i § 181 lõigetes 1 ja 2. Kehtiva VMS-i § 181 lõike 2 punkti 4 kohaselt võib tähtajalise elamisloa töötamiseks ilma töötukassa loa nõuet täitmata anda juhul, kui tähtajaline elamisluba antakse VMS-i § 181 lõike 8 alusel Vabariigi Valitsuse korralduses nimetatud tööjõupuudusega valdkonnas töötamiseks. Kuna eelnõuga luuakse tööjõupuudusega tegevusalade eriregulatsioon, muudetakse VMS-i § 181 lõike 2 punkti 4 sõnastust. Ka edaspidi ei ole eesmärgipärane nõuda töötukassalt luba välismaalase tööle võtmiseks, kui välismaalane soovib Eestisse tööle asuda ja taotleb selleks tähtajalist elamisluba töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal. Seda põhjusel, et eelnõuga kehtestatav erisus on suunatud tööjõupuudusega tegevusaladele, kus on tööjõu suur puudujääk ja seetõttu ei ole täiendavalt Töötukassa loa menetlus mõistlik. Tööjõupuudusega loetelu kehtestamisel võetakse ühe kriteeriumina arvesse selle tegevusala tööjõu üle- või puudujääki.

Eelnõu § 1 punktiga 9 tunnistatakse kehtetuks VMS-i § 181 lõike 2 punkt 7. Muudatus on seotud eelnõu § 1 punktiga 2, millega kaotatakse sisserände piirarvu täitumise arvutamise erisus lühiajaliseks töötamiseks antud tähtajalisele elamisloale, ja eelnõu § 1 punktiga 6, millega kaotatakse lühiajaliseks töötamiseks antud tähtajalise elamisloa andmise võimalus. Kehtiv VMS-i § 181 lõike 2 punkt 7 näeb ette Töötukassa loa nõude erisuse lühiajaliseks töötamiseks antavale tähtajalisele elamisloale. Kuna lühiajaliseks töötamiseks antav tähtajaline elamisluba ja vastav sisserände piirarvu täitumise arvutamise erisus seadusest eelnõu § 1 punktidega 2 ja 6 kaotatakse, tunnistatakse eelnõuga kehtetuks ka VMS-i sätted, mis on seotud lühiajaliseks töötamiseks antava tähtajalise elamisloaga.

Eelnõu § 1 punktiga 10 muudetakse VMS-i § 181 lõiget 8, sätestades, et tähtajalise elamisloa töötamiseks võib anda töötamiseks tööjõupuudusega tegevusalal, kui välismaalase tööandja Eesti äriregistrisse kantud põhitegevusala kuulub Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud tööjõupuudusega tegevusalade loetelusse. Kehtivas VMS-i § 181 lõikes 8 on sätestatud alus, mille kohaselt võib anda tähtajalise elamisloa töötamiseks ilma Töötukassa loa nõuet täitmata tööjõupuudusega valdkonnas, mis on kehtestatud Vabariigi Valitsuse korraldusega. Sättes tehakse sõnastuslikud muudatused, võttes tööjõupuudusega valdkondade asemel kasutusele mõiste tööjõupuudusega tegevusalad. Muudatus on seotud eelnõu § 1 punktiga 11, milles sätestatakse, milliseid tegevusalasid käsitatakse tööjõupuudusega tegevusalana VMS-i tähenduses. Samuti sätestatakse eelnõu § 1 punkti 11 muudatusega VMS-i § 181 lõikes 82 Vabariigi Valitsusele volitusnorm tööjõupuudusega tegevusalade kehtestamiseks määrusega.

Kehtima jääb põhimõte, mille kohaselt võib tähtajalise elamisloa töötamiseks anda juhul, kui tegemist on töötamisega tegevusalal, mis on Vabariigi Valitsuse kehtestatud tööjõupuudusega tegevusalade loetelus. Kuna töötukassa loa nõude erisus sätestatakse eelnõu § 1 punkti 8 muudatusega, puudub vajadus korrata seda VMS-i § 181 lõikes 8.

Samuti täpsustatakse õigusselguse eesmärgil, kuidas määratletakse, kas töötamine toimub tööjõupuudusega tegevusalal – tööandja, kelle juurde välismaalane soovib tööle asuda, Eesti äriregistrisse kantud ettevõtte põhitegevusala peab kuuluma tööjõupuudusega tegevusalade loetelusse. Kui tööandja Eesti äriregistris registreeritud põhitegevusala ei kuulu tööjõupuudusega tegevusalade loetelusse, ei ole võimalik loodava erisuse alusel tähtajalist elamisluba töötamiseks välja anda. Äriühingut registreerides saab ettevõtja määrata ühe põhilise tegevusala, millelt plaanitakse kõige enam müügitulu saada, kuid ettevõte võib tegutseda ka teistel tegevusaladel. Samuti saab ettevõtte põhitegevusala Eesti äriregistris majandusaasta aruande esitamisega muuta.

Kehtiva VMS-i § 181 lõike 8 kohaselt võib Vabariigi Valitsus kehtestada korraldusega tööjõupuudusega valdkondade loetelu kuni kaheks aastaks. Edaspidi kehtestatakse loetelu kuni viieks aastaks. Loetelu kehtivusaeg sätestatakse eelnõu § 1 punkti 11 muudatustega VMS-i § 181 lõikes 82.

Eelnõu § 1 punktiga 11 täiendatakse VMS-i § 181 lõigetega 81–87, millega sätestatakse tööjõupuudusega tegevusalade kehtestamise regulatsioon.

Lõikega 81 sätestatakse tööjõupuudusega tegevusala määratlemine VMS-i tähenduses. Sätte kohaselt lähtutakse tööjõupuudusega tegevusala määratlemisel selle kahekohalisest numbrikoodist Eesti majanduse tegevusalade klassifikaatori (edaspidi EMTAK) järgi.


EMTAK on Euroopa Ühenduse majandustegevusalade klassifikaatori Eesti kohanduste versioon, mis jaotab tegevusalad hierarhiliselt viiele tasemele 30. VMS-is loodava erisuse puhul lähtutakse EMTAK-i teisest tasemest ehk kahekohalise numbrikoodi tasemest. Vastava taseme järgi on EMTAK 2025 struktuuri kohaselt tegevusalad jaotatud 87 osaks. Vajaduse korral võib lähtuda tööjõupuudusega tegevusala määratlemisel ka EMTAK-i varasema versiooni samaväärsest tasemest. EMTAK-i 2025. aasta versioonile mindi üle alates 01.01.2025, kuid kõik ettevõtted ei pruugi olla äriregistris registreerinud oma tegevusala lähtudes uuest EMTAK-i struktuurist.

Joonis 4. EMTAK 2025 struktuur

Allikas: SiM, Registrite ja Infosüsteemide Keskus

Lõikega 82 sätestatakse volitusnorm, mille kohaselt võib Vabariigi Valitsus kehtestada määrusega kuni viieks aastaks loetelu tööjõupuudusega tegevusaladest. Määruse kehtestamise ettepaneku teeb Vabariigi Valitsusele siseminister, võttes arvesse MKM-i poolt lõikes 83 sätestatud metoodika alusel koostatud analüüsi. Vabariigi Valitsusel on võimalus loetelu kehtestada, kuid mitte kohustus seda teha.

Võrreldes kehtiva VMS-iga kehtestatakse tööjõupuudusega tegevusalade loetelu senise kahe aasta asemel kuni viieks aastaks. See annab võimaluse kehtestada loetelu pikemaks perioodiks, kui on põhjust eeldada, et tööjõuvajaduse vaatest lähiaastatel olulisi muutusi ei toimu. Samas on Vabariigi Valitsusel õigus kehtestada loetelu ka lühemaks perioodiks kui viis aastat, kui eelduslikult on majanduses ja tööturu trendides lähiaastatel toimumas suuremaid kõikumisi.

Lõikega 83 sätestatakse kriteeriumid, millest tööjõupuudusega tegevusalade loetelu väljatöötamisel lähtutakse. Ennekõike võetakse loetelu väljatöötamisel arvesse järgnevaid andmepõhiseid kriteeriume:
1) OSKA tööjõuvajaduse prognoos;
2) tegevusala ekspordi osatähtsus müügitulust;
3) tegevusala aasta keskmine brutopalk.
Vajaduse korral võib aga loetelu kehtestamisel arvesse võtta ka muid andmeid ja aspekte, mida võimaldab sätte sissejuhatavas lauseosas sõna „vähemalt“.

OSKA prognoosid31 kriteeriumina on asjakohased, kuna need võimaldavad hinnata, kas valdkonnas on oodata tööhõive üle- või puudujääki. OSKA prognoosid kajastavad, kuidas muutub lähiaastate jooksul valdkonna põhikutsealadel hõive ning kas tasemehariduse lõpetajaid piisavalt, ehk annavad hinnangu tööjõuvajaduse ja koolituspakkumise tasakaalule32. Kui lähiaastate tööjõuvajadus ületab oluliselt pakkumist, siis on põhjendatud välistööjõu kasutamine tööjõu puudujäägi katmiseks. Kui aga konkreetsel tegevusalal tööjõu puudujääki ei ole, pole välistööjõu kaasamise suurendamine põhjendatud. Seega, mida suurem on tööjõu puudujääk, seda tõenäolisemalt kuulub tegevusala tööjõupuudusega tegevusalade loetelusse. OSKA täiendab tööjõu prognoosi/mudelit vastavalt uuringute valmimisele. Praegu on avaldatud andmed seisuga 20. mai 202533. Tööjõupuudusega tegevusalade loetelu koostamisel on mõistlik võtta aluseks OSKA kõige viimatisemad prognoosid tööhõive üle- või puudujäägi kohta, sest värskeimad andmed kajastavad kõige paremini tööturu ajakohastatud olukorda, võimaldavad teha informeeritumaid otsuseid ning aitavad tagada, et välistööjõu kaasamise soodustamine on suunatud tegevusaladele, kus on tegelik tööjõupuudus.

Ekspordi osatähtsus müügitulus näitab seda, kui suur osa ettevõtte müügitulust teenitakse ekspordi kaudu. Ekspordi osatähtsus müügitulus on kriteeriumina asjakohane, kuna riigi seisukohast on oluline toetada tegevusalasid, mis on (välis)konkurentsile avatud. Ekspordil on Eesti kui väikese avatud majandusega riigi mudelis tulu teenimisel väga tähtis roll. Seega, mida suurem on ekspordi osatähtsus saadud müügitulust, seda paremad kohapunktid see tegevusala võrdluses teiste tegevusaladega saab ja seda suurem on võimalus saada tööjõupuudusega tegevusalade loetellu. Ekspordi osakaalu müügitulust näitab ettevõtte müük mitteresidentidele. Andmeid ettevõtte müügitulu ja mitteresidentidele müügi kohta tegevusalade lõikes avaldab Statistikaamet oma andmebaasis (tabel EM00134). Andmeid ekspordi osatähtsuse kohta müügitulus avaldab Statistikaamet samuti oma andmebaasis.

Tegevusala keskmine palk kriteeriumina on asjakohane, kuna kajastab tegevusala lisandväärtuse loomise võimet – mida suurem on tegevusala lisandväärtus hõivatu kohta, seda suuremat palka saab maksta. Samuti kajastab see tööjõuvajadust, töö keerukust jms. Seega, mida suurem on tegevusala keskmine palk, seda kõrgemad kohapunktid see tegevusala võrduses teiste tegevusaladega saab ja seda suurem on võimalus saada tööjõupuudusega tegevusalade loetellu. Andmeid tegevusala keskmise palga kohta avaldab Statistikaamet oma andmebaasis (tabelid PA101 ja PA10335).

Kui näitena vaadata, millised tegevusalad nende kolme andmekriteeriumi puhul võiksid praegu kuuluda tööjõupuudusega tegevusalade loetelusse36, siis jääksid loetelu esiotsa järgmised tegevusalad:

Tabel 5. Potentsiaalsed tööjõupuudusega tegevusalad
 
Tegevusala (osaliselt grupeeritud)
EMTAK-i numbrikood
Tegevusala (EMTAK-i kahekohalise numbrikoodi tasandil)
1
Masinate ja seadmete tootmine
C28
Masinate ja seadmete tootmine
2
Elektroonika- ja elektriseadmete tootmine
C26
Arvutite, elektroonika- ja optikaseadmete tootmine


C27
Elektriseadmete tootmine
3
Transpordivahendite tootmine
C29
Mootorsõidukite, haagiste, poolhaagiste tootmine


C30
Muude transpordivahendite tootmine
4
Keemiatoodete tootmine
C19
Koksi ja puhastatud naftatoodete tootmine


C20
Kemikaalide ja keemiatoodete tootmine


C21
Põhifarmaatsiatoodete ja ravimpreparaatide tootmine
5
Pabertoodete tootmine
C17
Paberi ja pabertoodete tootmine
6
Puidutööstus
C16
Puidutöötlemine ja puittoodete tootmine
7
Energeetika
D35
Elektrienergia, gaasi, auru ja konditsioneeritud õhuga varustamine


E37
Kanalisatsioon


E38
Jäätmekogumine, -töötlus ja -kõrvaldus


E39
Saastekäitlus ja muud jäätmekäitlustegevused


E36
Veekogumine, -töötlus ja -varustus
8
Veondus ja laondus
H49
Maismaaveondus ja torutransport


H50
Veetransport


H51
Õhutransport


H52
Laondus ja veondust abistavad tegevused
9
Ehitusmaterjalide tootmine 
C23
Muude mittemetalsetest mineraalidest toodete tootmine (ehitusmaterjalide tootmine)
Allikas: MKM

Kuigi andmepõhiste kriteeriumide kohaselt oleks esikümnes ka programmeerimine, ei ole eesmärgipärane seda tööjõupuudusega tegevusalade loetelus kehtestada. Seda põhjusel, et IKT erialasel ametikohal tööle asuvatele välismaalastele on juba VMS-i § 115 punkti 14 alusel kehtestatud sisserände piirarvu täitumise arvutamisel erisus. Samuti võivad muud tegurid (sh võimalikud rände- ja julgeolekuriskid) tingida vajaduse tegevusalade loetelu kohandada.

Potentsiaalsete tööjõupuudusega tegevusalade loetelu koostamisel on lähtutud järgnevast metoodikast: aluseks on võetud kolm lõikes 83 loetletud andmepõhist kriteeriumi, mille põhjal on tegevusaladest moodustatud kolm pingerida.

Sarnased tegevusalad, eelkõige väiksema hõivatute arvuga tegevusalad, on grupeeritud, et ei oleks eraldi väga väikeseid valdkondi. Kuna mitmed näitajad põhinevad valimiuuringul, siis mida väiksem on tegevusala, seda suuremad on suhtelised usalduspiirid ehk tulemused on ebatäpsemad. Samuti võivad väiksemate tegevusalade andmed puududa konfidentsiaalsuspiirangute tõttu. Lisaks andmetest tulenevatele põhjustele (väike tegevusala, väike valim, laiad usalduspiirid, konfidentsiaalsuspiirangute tõttu andmete puudumine) on mitmed tegevusalad grupeeritud analüüsis ühte rühma lähtudes sisulistest kaalutlustest. Kasutatud on kas grupeerimist tegevusalade klassifikaatori EMTAK tähtkoodi tasemele või siis eelkõige töötleva tööstuse harude puhul lähtuvalt tegevusalade sarnasusest (sarnaseid tegevusalasid mõjutavad sarnased tegurid, sh tööjõupuudus). Tegevusalade sarnasuse võrdlemisel lähtuti nende ametialade struktuuri sarnasusest (ametialade klassifikaatori ISCO kahekohalise koodi tasandil), mida hinnati koosinussarnasuse indeksi (cosine similarity index) abil, mis jääb vahemikku –1…+1 (+1 korral on ametialade struktuur täiesti sarnane, –1 korral täiesti vastupidine ning 0 tähistab mittesarnaseid voogusid). Tööstussektori grupeeritud tegevusalad on ametialade struktuurilt omavahel tugevalt või väga tugevalt sarnased (sarnasuse indeks 0,62–0,94). Ka teistes valdkondades on tegevusalade vahel väga tugevaid seoseid, kuid need sisaldavad ka mõningaid tegevusalasid, mis on ametialadelt üksjagu erinevad. Analüüsi tulemuste osas ei ole see siiski probleem, sest valdavalt on edetabeli alumises otsas grupeeritud tegevusalade taustandmed, mida analüüsis kasutati, grupeeritud tegevusaladel üsna sarnased (pigem keskmisest madalam palk ja ekspordi osatähtsus) ning detailsema taseme analüüs ei muudaks oluliselt järeldusi.

Andmepõhiseid kriteeriume võeti tegevusalade pingerea koostamisel arvesse järgmiselt:
1) OSKA tööjõuvajaduse prognoos: mida kõrgem on tööjõu puudujäägi hinnang, seda kõrgema koha või suuremad hindepunktid tegevusala sai. Tööjõu nõudluse ja pakkumise tasakaalu näitaja puhul varieerus hinnang vahemikus –1,5%-st (suurima puudujäägiga) kuni 1,1%-ni (suurima ülejäägiga). Mida negatiivsem on näitaja, seda kõrgemal kohal on tegevusala pingereas, sest seda suurem on seal tööjõupuudus. Näiteks on selle pingerea esikohal veondus ja laondus, mille näitaja oli –1,5%.
2) Ekspordi osatähtsus müügitulust: mida suurem on ekspordi osatähtsus müügitulust, seda kõrgemal kohal on tegevusala pingereas. Ekspordi osatähtsus oli olenevalt tegevusalast vahemikus 4‒90%. Näiteks veonduses ja laonduses oli ekspordi osatähtsus müügitulust 45,9% ehk kui tegevusalad tulemuse põhjal järjestada (suurema ekspordi osatähtsusega tegevusalad eespool), jääb veondus ja laondus pingereas pigem keskele. Kõrgeima tulemusega oli elektroonika ja elektriseadmete tootmine (88,8% müügitulust tuleb ekspordist). Kui tegevusala näitaja oli puudu, kasutati sellele lähimat valdkonda. Andmed puuduvad finants- ja kindlustustegevuse ning avaliku halduse ja riigikaitse valdkonnas.
3) Tegevusala keskmine palk: indikaatorina kasutati tegevusala keskmise palga suhet kõigi tegevusalade keskmisse palka. Mida suurem on näitaja, seda kõrgemal kohal on tegevusala pingereas. Olenevalt tegevusalast varieerus näitaja vahemikus 0,5–2 Eesti keskmist. Näiteks veonduse ja laonduse tegevusala palk oli 91,1% Eesti keskmisest, puidutööstusel 93,3% ja IKT-valdkonnas 140,3%.

Loetelu väljatöötamisel võeti kolme andmepõhist kriteeriumit arvesse võrdse kaaluga. Lisaks arvväärtuste kokkukaalumisele leiti tegevusalade järjestus ka tegevusala kolme indikaatori kohapunktide põhjal. Seeläbi vähendati suuri erinevusi näitajate arvväärtustes37. Kahe erineva järjestuse põhjal moodustus tegevusalade pingerida:

Tabel 6. Tegevusalade loetelu kriteeriumide alusel
Grupp
Tegevusalad (osaliselt grupeeritud)
EMTAK
Hinnang (arv-näitajate põhjal)
Hinnang (koha-punktide põhjal)
Keskmine koht
Mõlema järjestuse põhjal esikümnes (10% hõivest)
Programmeerimine
J62
1
1
1

Masinate ja seadmete tootmine
C28
2
3
2,5

Elektroonika- ja elektriseadmete tootmine
C26-27
4
2
3

Mootorsõidukite, haagiste, poolhaagiste ja muude transpordivahendite tootmine
C29-30
3
4
3,5

Kemikaalide ja keemiatoodete ning ravimite tootmine
C19-21
5
7
6

Paberi ja pabertoodete tootmine
C17
6
7
6,5

Puidutöötlemine ja puittoodete tootmine
C16
10
9
9,5
Kohapunktide järgi esikümnes (7% hõivest)
Elektrienergia, gaasi- ja veevarustus, jäätmekäitlus
D35-E39=D+E
18
6
12

Veondus, laondus ja abistavad tegevusalad
H49-52
21
5
13

Ehitusmaterjalide tootmine
C23
16
10
13
Allikas: OSKA, Statistikaamet, MKM

Potentsiaalsete tööjõupuudusega tegevusalade analüüsist nähtub, et praeguste andmete põhjal kuuluksid loetellu ennekõike töötleva tööstuse ning veonduse ja laonduse tegevusalad. Programmeerimist ei ole tööjõupuudusega tegevusalade loetelus mõistlik hõlmata, kuna VMS‑is on juba IKT eriala töötajatele loodud erisus. Perioodil 2020‒2021 töötamiseks antud tähtajalistest elamislubadest keskmiselt 23% anti töötamiseks töötlevas tööstuses ning 16% töötamiseks veonduses ja laonduses. 2024. aastal anti töötlevas tööstuses töötamiseks 504 tähtajalist elamisluba (20% kõikidest töötamiseks antud tähtajalistest elamislubadest) ning veonduses ja laonduses töötamiseks 227 tähtajalist elamisluba (9% kõikidest töötamiseks antud tähtajalistest elamislubadest).

Tabel 7. Aastas välja antud elamisload töötamiseks tööandja juures, kes tegutseb töötlevas tööstuses või veonduses ja laonduses
Tööandja põhitegevusala
2020
2021
2022
2023
2024
2025 (31.07)
Kokku tähtajalisi elamislube töötamiseks
3024
3599
3913
3409
2576
1552
Töötlevas tööstuses töötamiseks välja antud elamisload
796
745
828
877
504
328
Veonduses ja laonduses töötamiseks välja antud elamisload
155
220
185
195
227
95
Allikas: PPA

Kuigi erisus oleks praegu suunatud peamiselt töötleva tööstuse ning veonduse ja laonduse ettevõtetele, võib keskkond ajas muutuda ning andmepõhiste kriteeriumide, sealhulgas OSKA tööjõu pakkumise üle- või puudujäägi andmete alusel, võib erisus tulevikus hõlmata teisi tegevusalasid.

Lõike 84 kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus siseministri ettepanekul korraldusega tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalse arvu. Erisuse alt välja antavate elamislubade maksimaalne arv kehtestatakse igaks kalendriaastaks arvestades, et majanduskasvu tingimustes võib see olla kuni 0,2% Eesti alalisest elanikkonnast ja muudes majanduse tingimustes kuni 0,1% Eesti alalisest elanikkonnast. Korralduse kehtestamine eeldab, et Vabariigi Valitsus on kehtestanud tööjõupuudusega tegevusalade loetelu. Muudatus on seotud lõikega 85, milles on sätestatud majanduskasvu mõiste määratlus.

Lõike 85 kohaselt käsitatakse majanduskasvuna tööjõupuuduse tegevusalade regulatsiooni tähenduses SKP aastast reaalkasvu alates kahest protsendist.

SKP on mõõt, mida kasutatakse sageli riigi majanduskasvu väljaselgitamiseks, ja kõige levinum majandusaktiivsuse näitaja. Mida suurem on SKP, seda parem on riigi ja selle elanike heaolu.38 SKP-ga on seotud riigi erinevad otsused, näiteks kaitsekulude või teadus- ja arendustegevuse kulude suurus. Kuigi ka kogurahvatulu (KRT) peegeldab sisuliselt sama (näitajate ja nende kasvu vahel on väga tugev korrelatsioon), on probleem on see, et KRT-d ei hinnata püsivhindades ehk see kajastab ka hinnatõusu mõju. Näiteks 2022. aastal kasvasid nii SKP kui ka RKP jooksevhindades üle 15%, samas kui SKP reaalselt püsis sisuliselt paigal. Seetõttu on SKP reaalkasvust lähtumine majanduskasvu hindamisel kõige otstarbekam.

Eelnõu kohaselt käsitatakse majanduskasvuna SKP reaalkasvu alates 2%-st. Vastava määr viitab üldiselt stabiilsele majandusele ja majanduskasvule. Viimasel kümnel aastal on pooltel juhtudel ületanud SKP reaalkasv 2% piiri ning tinglikult võib öelda, et see tähistab perioode, kui Eesti majandus on üldiselt kasvanud.

Joonis 5. SKP aheldatud väärtuse muutus võrreldes eelmise aasta sama perioodiga, %

Allikas: Statistikaamet (tabel RAA0012)

Kui majandus kasvab vähemalt 2% ehk on kasvufaasis, on tõenäoline, et tekib tööjõupuudus, eriti teatud sektorites, mille puhul välistööjõud võib olla vajalik majanduse jätkusuutlikkuse tagamiseks. Kui aga SKP reaalkasv jääb alla 2%, võib see viidata majanduse stagneerumisele või majanduslangusele, mistõttu ei pruugi olla sobiv periood täiendavaks välistööjõu kaasamiseks.

SKP aastase reaalkasvu arvutamisel tuginetakse eelnõu kohaselt RaM-i andmetele. RaM koostab majandusprognoosi, sealhulgas SKP reaalkasvu prognoosi, kaks korda aastas39. Kuna Vabariigi Valitsus tugineb ka (eelarve)otsuste langetamisel RaM-i prognoosile, on põhjendatud kasutada tööjõupuudusega tegevusalade kehtestamisel sama allikat.

Joonis 6. SKP reaalkasv 2024 ja prognoos aastateks 2025‒2029, %

Allikas: RaM (2025. aasta suvine majandusprognoos)

Lõike 86 kohaselt võib siseminister kehtestada tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks välja antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalse arvu jaotuse tegevusalade lõikes. See annab riigile võimaluse suunata, millistesse tegevusaladesse on otstarbekam rohkem välistööjõudu kaasata, ning tagab õiglasema lähenemise, vältides olukorda, kus ühel tegevusalal kasutatakse ära kogu lubatud elamislubade arv. Siseminister kui valdkonna eest vastutav minister saab seeläbi korraldada, et muudatused ühtiks Eesti majanduse arengu ja ühiskonna vajadustega ning oleks tagatud sisserände tõhus ja sihipärane juhtimine. Samamoodi on sisserände piirarvu jaotuse puhul VMS-i § 114 lõike 2 kohaselt siseministril õigus kehtestada piirarvu jagunemine elamisloa taotlemise põhjuse ja elamisloa andmise aluse järgi.

Lõike 87 kohaselt võib Vabariigi Valitsus siseministri põhjendatud ettepanekul nii tööjõupuudusega tegevusalade loetelu kui ka tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks välja antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalset arvu muuta. Lõike 82 kohaselt kehtestatakse tööjõupuudusega tegevusalade loetelu kuni viieks aastaks ning lõike 84 kohaselt kehtestatakse erisuse alt välja antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalne arv igaks kalendriaastaks. Majandustsüklis toimunud oluliste muudatuste või muude väliskeskkonna muudatuste korral (nt julgeoleku olukord, rändetrendide muutumine) võib olla vajadus muuta varem kehtestatud tegevusalade loetelu. Samuti võib tekkida vajadus muuta piirmäära selles osas, kui palju lube võib kehtestatava erisuse alt välja anda (nt rändekriisi olukorras või kohaliku tööturu oluliste muudatuste korral võib tegevusala tööjõuvajadus kiirelt muutuda). Samuti võib sätte järgi Vabariigi Valitsus valdkonna eest vastutava ministri põhjendatud ettepanekul tunnistada tööjõupuudusega tegevusalade loetelu määruse või erisuse alt välja antavate elamislubade arvu korralduse enne sätestatud tähtaja möödumist kehtetuks. Muudatus tehakse riskide maandamise eesmärgil. Näiteks kui majanduse ja tööturu või riigi julgeoleku olukord märkimisväärselt muutub, võib olla põhjendatud erisuse alt tähtajalisi elamislube mitte välja anda.

Eelnõu § 1 punktiga 12 tunnistatakse kehtetuks VMS-i § 181 lõige 9, § 186 lõige 5 ja § 2102 lõige 4. Muudatused on seotud eelnõu § 1 punktiga 2, millega kaotatakse seadusest sisserände piirarvu täitumise arvutamise erisus lühiajaliseks töötamiseks antud tähtajalisele elamisloale ja eelnõu § 1 punkti 6 muudatusega, millega kaotatakse seadusest lühiajaliseks töötamiseks tähtajalise elamisloa andmise võimalus. Kehtiva VMS-i § 181 lõike 9 kohaselt võib lühiajaliseks töötamiseks tähtajalise elamisloa anda üks aasta pärast eelmise samal alusel antud elamisloa kehtivusaja lõppemist. VMS-i § 186 lõike 5 kohaselt antakse tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks kehtivusajaga kuni kaks aastat ja seda ei pikendata. Kuna lühiajaliseks töötamiseks tähtajalise elamisloa andmise võimalus ja vastav piirarvu täitumise arvutamise erisus seadusest eelnõu § 1 punktidega 2 ja 6 kaotatakse, tunnistatakse eelnõuga kehtetuks ka VMS-i sätted, mis on seotud lühiajaliseks töötamiseks antava tähtajalise elamisloaga. Kuna eelnõu jõustumise ajaks VMS-i § 1762 alusel välja antud tähtajalised elamisload lühiajaliseks töötamiseks kehtivad nende kehtivusaja lõpuni või kehtetuks tunnistamiseni, reguleeritakse rakendussätetega sellele elamisloale kehtestatud piirangute jätkuv kohaldamine (vt täpsemalt eelnõu § 1 punkti 13 selgitusi).

Samuti tunnistatakse kehtetuks VMS-i § 2102 lõige 4, mille kohaselt ei arvestata püsivalt Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa saamiseks nõutava Eestis elamise perioodi hulka aega, millal välismaalasel oli tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks. Sama põhimõte viiakse aga eelnõu § 1 punkti 13 muudatusega rakendussätetesse ja seega jääb vastav piirang ka edaspidi kehtima.

Eelnõu § 1 punktiga 13 täiendatakse VMS-i §-ga 30919, millega kehtestatakse tähtajalise elamisloa lühiajaliseks töötamiseks regulatsiooni kaotamisega seotud rakendussätted.

Lõikega 1 nähakse ette, et kuigi VMS-ist lühiajalise töötamise elamisloaga seonduv regulatsioon kaotatakse, jäävad lühiajaliseks töötamiseks antud tähtajalised elamisload kehtima nende kehtivusaja lõpuni või kehtetuks tunnistamiseni.

Lõikega 2 nähakse ette, et kuigi VMS-ist lühiajalise töötamise elamisloaga seonduv regulatsioon kaotatakse, kohaldatakse nimetatud tähtajalisele elamisloale 2026. aasta 21. maini kehtinud VMS-i § 43 lõike 41, § 106 lõike 121, § 137 lõike 23, § 150 lõike 4 ja § 186 lõike 5 redaktsiooni. Eelnõu muudatuste jõustumise järel tähtajalisi elamislube lühiajaliseks töötamiseks enam välja ei anta ning seega tunnistatakse kõik tähtajalise elamisloa lühiajaliseks töötamiseks sätted VMS-is kehtetuks. Rakendussäte on vajalik, et tagada õigusselgus olukorras, kui uusi tähtajalisi elamislube lühiajaliseks töötamiseks enam ei anta, kuid juba välja antud elamisload kehtivad edasi, sellisel juhul kehtivad edasi ka kõik vastava elamisloaga seotud tingimused ja piirangud. Näiteks kui välismaalasele on antud lühiajaliseks töötamiseks tähtajaline elamisluba ja see on eelnõu muudatuste jõustumise järel kehtiv, ei teki välismaalasel ka pärast 2026. aasta 22. maid õigus tähtajalise elamisloa kehtivusaja lõppemisest tulenevale viibimisõigusele. Kuni 2026. aasta 21. maini kehtinud VMS-i § 43 lõike 41 erisust kohaldatakse nendele elamislubadele ka edaspidi.

Lõikega 3 kehtestatakse piirang, mille kohaselt ei arvestata püsivalt Eestisse elama asumiseks antava tähtajalise elamisloa andmisel kolmeaastase Eestis viibimise perioodi hulka aega, mil välismaalasel oli tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks VMS-i § 1762 alusel. Tegemist on tehnilise muudatusega. Kehtivas VMS-is on sama piirang sätestatud VMS-i § 2102 lõikes 4, kuid kuna eelnõu muudatuste jõustumise järel tähtajalisi elamislube lühiajaliseks töötamiseks enam välja ei anta ja samuti tunnistatakse kehtetuks VMS-is kõik sätted, mis reguleerivad tähtajalist elamisluba lühiajaliseks töötamiseks, viiakse see piirang üle rakendussätetesse. Ka edaspidi jääb kehtima Eestis elatud perioodi arvestamisel piirang, mida kohaldatakse neile välismaalastele, kellel on varem olnud tähtajaline elamisluba lühiajaliseks töötamiseks.

Lõikes 4 sätestatakse õigusselguse eesmärgil, et kui tähtajalise elamisloa lühiajaliseks töötamiseks taotlus on esitatud enne eelnõuga kavandatavate muudatuste jõustumist, vaadatakse taotlus läbi enne muudatuste jõustumist kehtinud korra kohaselt.

Eelnõu §-ga 2 sätestatakse seaduse jõustumine. Seadus jõustub 22. mail 2026. aastal. Samal kuupäeval jõustuvad ka direktiivi 2024/123340 ülevõtmisega seonduvad muudatused. Arendus- ja muude kahe eelnõuga kavandatavate muudatuste ühetaoliste ettevalmistatavate tegevuste tõttu on otstarbekas jõustada töörändega seotud VMS-i muudatused samal kuupäeval.

4. Eelnõu terminoloogia

• VMS-is võetakse kasutusele termin „majanduskasv“. Majanduskasvuna käsitatakse VMS‑i vastavas regulatsioonis RaM-i viimati avaldatud majandusprognoosi kohaselt järgneva aasta SKP aastast reaalkasvu alates 2%-st.

• VMS-is võetakse kasutusele termin „tööjõupuudusega tegevusala“. Tööjõupuudusega tegevusalana käsitatakse Vabariigi Valitsuse kehtestatud tegevusalasid, mille väljatöötamisel lähtutakse VMS-is sätestatud kriteeriumitest. Tööjõupuudusega tegevusala määratlemisel lähtutakse EMTAK-i klassifikaatori tegevusala kahekohalisest numbrikoodist.

5. Eelnõu vastavus EL-i õigusele

Eelnõu on kooskõlas EL-i õigusega. Eelnõuga ei võeta siseriiklikusse õigusesse üle EL-i õigust, kuid selle koostamisel on arvestatud järgmisi EL-i õigusakte:
1) hooajatöötajate direktiiv 2014/36/EL41;
2) ettevõtjasiseselt üleviidud töötajate direktiiv 2014/66/EL42;
3) õpi- ja teadusrände direktiiv (EL) 2016/80143;
4) direktiiv 2003/86/EÜ perekonna taasühinemise õiguse kohta44;
5) lähetatud töötajate direktiiv 96/71/EÜ45;
6) sanktsioonide direktiiv 2009/52/EÜ46;
7) EL-i sinise kaardi direktiiv (EL) 2021/188347;
8) ühtse loa direktiiv 2011/98/EL48 ja 2024/1233.

Eelnõu koostamisel on arvestatud ka isikuandmete töötlemise põhimõtteid, mis on kooskõlas isikuandmete kaitse üldmäärusega49.

6. Seaduse mõjud

6.1. Tähtajalise elamisloa andmine tööjõupuudusega tegevusalal ja selle erisused

Eelnõuga kaotatakse tähtajalise elamisloa lühiajaliseks töötamiseks erisus ning:
• luuakse tööjõupuudusega tegevusaladel tööle asumiseks tähtajalise elamisloa andmisel erisus sisserände piirarvu täitumise arvutamisel ja töötukassa loa nõudest;
• sätestatakse piirang, kui palju võib tööjõupuudusega tegevusaladel töötamiseks tähtajalisi elamislube anda;
• luuakse tööjõupuudusega tegevusaladel tööle asumiseks tähtajalise elamisloa andmisel palgakriteeriumi erisus, mille kohaselt tuleb välistöötajale maksta vähemalt 0,8-kordset Statistikaameti viimati avaldatud Eesti aasta keskmist brutokuupalka.

6.1.2. Sotsiaalne mõju, sealhulgas demograafiline mõju

Sihtrühm:
1) kolmanda riigi kodanik, kes saabub Eestisse elama ja tööle tööjõupuudusega tegevusala erisuse alusel antud tähtajalise elamisloaga.
Arvestades seda, et eelnõuga nähakse ette piirang, kui palju võib loodava erisuse alt maksimaalselt igas kalendriaastas tähtajalisi elamislube välja anda (majanduskasvu tingimustes kuni 0,2% Eesti alalisest elanikkonnast ja muudes majanduse tingimustes kuni 0,1% Eesti alalisest elanikkonnast), siis on võimalik aastas sellel alusel välja anda - majanduskasvu tingimustes kuni ligi 2600 tähtajalist elamisluba või muudes majanduse tingimustes kuni ligi 1300 tähtajalist elamisluba.
2) koos kolmanda riigi kodanikuga Eestisse elama asuv välistöötaja pereliige, st abikaasa, registreeritud elukaaslane või lähedane sugulane.
Kaasnevat pererännet on keeruline prognoosida, kuid hinnanguliselt võib see olla 760 (1300 välistöötaja puhul) kuni 1520 (2600 välistöötaja puhul) inimest aastas. Sihtrühma määratlemisel on aluseks võetud PPA varasemad sisserände andmed, mille kohaselt oli 27% töötamiseks elamisloa saanutest abielus ja 21%-l oli alaealine laps50. Seejuures keskmiselt oli ühel lastega tööle tulijal 1,5 last. Pereränne on täiel määral piirarvu alt välja arvatud ning neil on lubatud töötada piiranguteta51.
3) Eesti elanikud. 2025. aasta alguse seisuga elas Eestis 1 369 285 inimest.52

2024. aastal anti VMS-i alusel kokku 2868 esmakordset tähtajalist elamisluba, neist 71 ettevõtluseks, 1154 pererände eesmärgil, 389 õppimiseks ja 1235 töötamiseks. Samuti registreeris esimest korda oma elukoha Eestis 3085 EL-i kodanikku ning esmane elamisluba rahvusvahelise kaitse alusel anti 8184 välismaalasele.

Tabel 8. Esmakordsed tähtajalised elamisload taotlemise aluse lõikes
Aasta
2021
2022
2023
2024
2025





(01.07 seisuga)
VMS alusel antud esmased tähtajalised elamisload
6086
5988
4261
2868
1202
Ettevõtlus
106
85
85
71
13
Kriminaalmenetluses osalemine
0
0
2
0
0
Püsivalt Eestisse elama asumine
8
14
8
7
3
Töötamine
2249
2463
2054
1235
633
Välisleping
4
9
2
12
4
Pereränne
2641
2866
1686
1154
429
Õppimine
1078
551
424
389
120
VRKS alusel antud esmased tähtajalised elamisload
110
40234
11908
8184
3076
Rahvusvaheline kaitse (esmane)
110
2175
4017
1 537
468
Ajutine kaitse (esmane)
 -
38059
7891
6 647
2608
EL kodanikud, kes on esmakordselt Eestis elukoha registreerisid
4021
3481
2994
3085
1147
Allikas: PPA, SiM

Lisaks registreeris PPA-s 2024. aastal 5378 välismaalaste lühiajalist Eestis töötamist ning välja anti 2598 viisat lühiajalise töötamise eesmärgil.

Loodava erisusega võib Eestisse saabuda kuni ligi 1300 või kuni ligi 2600 välistöötajat ning hinnanguliselt 760 kuni 1520 pereliiget aastas. Seejuures võib tegelikkuses täiendav välistöötajate sisseränne olla mahult väiksem, kuna eeltoodu on maksimaalne võimalik arv elamislube, mida loodava erisuse alt on võimalik välja anda. Lisaks võib loodava erisuse tõttu väheneda muudel alustel töötamise eesmärgil elamislubade taotlemine, kui tööandjad ja välistöötajad eelistavad loodavat erisust elamisloa taotlemise alusena.

Seega on sihtrühma suurus keskmine.

Mõju ulatus on keskmine.

Mõju välistöötajatele ja nende pereliikmetele. Kehtiva korra kohaselt, kui sisserände piirarv on täitunud, on oskustöötaja võimalused tulla Eestisse tööle tööjõupuudusega tegevusalal tegutseva ettevõtte juurde, piiratud. Kehtivad sisserände piirarvu erisused töörände puhul eeldavad kas keskmisest kõrgemat töötasu (tippspetsialisti töötasu 1,5-kordne keskmine palk), on oluliste piirangutega (tähtajalise elamisloa lühiajaliseks töötamiseks erisus) või suunatud spetsiifilistele kategooriatele (nt idu- ja kasvuettevõtte töötajad). Kui ka sisserände piirarv ei ole täitunud, võib VMS-is sätestatud Eesti keskmise töötasu nõue takistada vajaliku välistööjõu tööturule kaasumist, kuna oskustöötajate keskmine palgatase on üldjuhul Eesti keskmisest madalam (näiteks oli Statistikaameti andmetel 2024. aastal oskus- ja käsitööliste keskmine brutokuupalk Eestis 1541 eurot, samas kui Eesti keskmine palk oli 1981 eurot). Eelnõus kavandatud muudatustega võimaldatakse tööjõupuudusega tegevusaladel välistööjõudu kaasata soodsamatel tingimustel. Kuna erandi puhul ei ole edaspidi sisserände piirarvu täitumine enam takistuseks välistööjõu kaasamisel ning samuti on madalam palgakriteeriumi nõue tööandjale kuluefektiivsem, avardab see välistöötajate võimalusi tööjõupuudusega tegevusaladel Eestis tööle asuda ja siin sissetulekut teenida. Soodsama palgakriteeriumi kaudu parendatakse oskustöötajate võimalusi siseneda tööturule, kuna erisus keskmise palga nõudest suurendab ettevõtete võimalusi välistööjõu kaasamiseks. See omakorda soodustab välismaalaste sotsiaalset ja majanduslikku kaasatust. Samuti ei ole loodava erisusega enam piiratud pereliikmete Eestisse toomine. Eelduslikult toob see kaasa töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubade ja ka pererände eesmärgil antavate tähtajaliste elamislubade arvu suurenemise.

Võttes arvesse, et potentsiaalsed tööjõupuudusega tegevusalad (vt tabel 5) on valdavalt töötleva tööstuse ning laonduse ja veonduse valdkonnas ning eeldades, et töörändes jätkub kodakondsuste vaates sama tendents, võib prognoosida, et välistöötajate sisseränne suureneb ennekõike Ukrainast, Indiast ja Usbekistanist. Nimetatud riikide kodanikele anti 2024. aastal enim elamislubasid töötamiseks tööandjate juures, kelle põhitegevusala oli töötlev tööstus või laondus ja veondus.

Tabel 9. Töötlevas tööstuses ning laonduses ja veonduses tegutsevate tööandjate juures tööle asumiseks antud elamisload 2020‒2024, esikümnesse kuuluvate taotlejate kodakondsus
 
2020
2021
2022
2023
2024
Ukraina
706
727
684
714
422
Usbekistan
12
4
22
74
70
India
6
1
18
35
43
Filipiinid
3
1
2
16
12
Moldova
7
13
8
34
25
Aserbaidžaan
3
3
13
22
17
Pakistan
2
1
4
12
12
Gruusia
3
2
3
21
14
Kasahstan
2
3
9
22
12
Nigeeria
2
2
6
22
5
Allikas: SiM

Mõju Eesti elanikele. Täiendav sisseränne avaldab mõju rahvastiku struktuurile ja koosseisule. Statistikaameti 2024.‒2085. aasta rahvastikuprognoosi kohaselt kahaneb Eesti rahvaarv praegusega võrreldes väikse sündimuse ja rahvastiku vananemise tõttu53. Suurenev sisseränne, eeldusel et siia saabuvad nooremad inimesed, võib aidata tasakaalustada vananevat elanikkonda. 2020.‒2024. aastal tööstussektoris töötamiseks välja antud elamislubade saajatest 81% olid vanuses 20‒44 aastat ning veonduses ja laonduses töötamiseks välja antud elamislubade saajatest 63% olid vanuses 20‒44 aastat. Eelduslikult on välistöötajate abikaasad samas vanuserühmas kui välistöötajad ning kui eeldada, et 21% välistöötajatest võtab Eestisse kaasa ka oma alaealised lapsed, saabuvad loodava erisuse tõttu Eestisse pigem nooremad ja keskealised inimesed. Samas peab 2024. aasta konkurentsivõime eksperdikogu raporti54 kohaselt silmas pidama, et sisseränne ei ravi demograafilisi probleeme, sest saabujad vananevad täpselt samamoodi kui kohalikud elanikud.

Samuti peab arvestama, et välismaalaste osakaalu suurenemine toob kaasa muudatusi rahvastiku koosseisus. Eestis on välispäritolu rahvastiku osakaal kõrge – sisserändajad ja nende lapsed moodustavad praegu 33% Eesti alalisest elanikkonnast. Täiendava sisserändega väheneb eestlaste osakaal rahvastikust veelgi.

Loodava erisusega võib küll aastas Eestisse tulla kuni 1300‒2600 välistöötajat ja hinnanguliselt 760‒1300 pereliiget, kuid kõik sisserännanud inimesed ei jää püsivalt siia elama. Kuigi aastas antakse VMS-i alusel välja umbes 3400 elamisluba töötamiseks, suureneb kumulatiivselt töötamise eesmärgil Eestis elavate välismaalaste osakaal umbes 700 inimese võrra aastas. Seejuures on alates 2023. aastast tõus peatunud.

Tabel 10. Kehtivad töötamiseks antud elamisload aastate lõikes (seisuga 01.01)

2020
2021
2022
2023
2024
2025
Kehtivad töötamiseks antud elamisload 
6715
7921
9344
10715
10844
10306
Kumulatiivne kasv (inimeste arv) 

1206
1423
1371
131
‒538
Kumulatiivne kasv % 

18%
18%
15%
1%
‒5%
Allikas: PPA, SiM

PPA analüüsi kohaselt 2012-2022. aastal töötamiseks tähtajalise elamisloa alusel Eesti saabunud välistöötajatest omas 66% jätkuvalt kehtivat elamisluba ka 2023. aastal. Seejuures 79%-l neist oli jätkuvalt elamisluba töötamiseks, 21% olid taotlenud elamisluba muul alusel. Seega arvestatav osakaal välistöötajatest töötab Eestis tähtajaliselt ning lahkub seejärel.

Seega ei avalda muudatuste tõttu Eesti saabuv täiendav sisseränne, arvestades ka, et paljud saabujatest ei jää Eestisse püsivalt elama, eelduslikult olulist mõju Eesti rahvastikule.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Muudatused ei puuduta kõiki välismaalasi ja nende pereliikmeid, vaid üksnes neid, kes soovivad Eestisse elama asuda sisserände piirarvu väliselt tööjõupuudusega tegevusala erisuse alusel antud tähtajalise elamisloaga. Samuti peavad välismaalased, kes soovivad asuda Eestisse tööle nimetatud elamisloa alusel, viima end muudatustega kurssi ühel korral, kui nad asuvad vastavat elamisluba taotlema.

Eesti elanikega võrreldes on täiendavate sisserändajate arv väike ja kõik sisserändajad ei jää Eestisse püsivalt elama.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Võimalikku ebasoovitavat mõju, mis võib täiendava sisserändega kaasneda ühiskonna sidususele, aitavad ennetada ja vähendada sisserändajatele mõeldud kohanemis- ja integratsioonitegevused. RITA-RÄNNE projekti raportis55 tuuakse negatiivsete rände mõjude seas välja sotsiaalsed ja kultuurilised pinged, mis tekivad juhul, kui rändepoliitika korraldus ei ole piisavalt tõhus. Eesti elanike suhtumine kolmandatest riikidest pärit sisserändajatesse on üldiselt ettevaatlik või skeptiline, eriti juhul, kui tegu on erineva kultuuri või nahavärviga inimeste rändega.56 Kui kohanemisteenused on ebapiisavad ning sisserändajad ei suuda ühiskonnas kohaneda, võib suureneda võõraviha ja ksenofoobia, mis omakorda võib süvendada ühiskondlikku lõhet ja kahjustada ühiskonna sidusust. Seetõttu on vaja teha lisainvesteeringuid keeleõppesse, integreerimistegevustesse ja välistöötaja pereliikmete tööturule sisenemise toetamiseks. Pikemaks ajaks Eestisse tööle tulevate välismaalaste tööandjad on üldjuhul motiveeritud välismaalase kohanemisega tegelema. Lisaks suunatakse välismaalane peale elamisloa andmist osalema kohanemisprogrammis, mis aitab tal Eesti ühiskonnas toime tulla. Keeleõppe toetamiseks on välistöötajad kohustatud omandama eesti keele oskuse vähemalt A2-tasemel, kui nad soovivad viie aasta möödudes oma elamisluba pikendada.

Samuti peab arvestama, et täiendava sisserändega suureneb nõudlus avalike teenuste järele, mis võib kaasa tuua negatiivsed mõjud kohalikule elanikkonnale. Kasvab esmatasandi arstiabi ja erakorralise meditsiini vajadus ning tekib suurem surve perearstidele ja muudele spetsialistidele. Kuna perearstide puudus on juba praegu kohalikule elanikonnale probleem, süvendab sisseränne seda muret veelgi. 784 perearstinimistust on vabu kohti 673 nimistus57.

Põhikoolides ja lasteaedades võib tekkida täituvuse küsimus, kuna välistöötajate lastele tuleb samuti tagada kohad. Suureneb ka eluasemete nõudlus, mis võib (eriti suuremates linnades) kaasa tuua üürihindade tõusu, mis mõjutab negatiivselt kohalikku elanikkonda. Võttes arvesse, et erisuse alusel ei või Eestisse aastas saabuda rohkem kui 1300 või kuni 2600 välistöötajat ja nende pereliikmed, ning lähtudes eeldusest, et kõik need inimesed ei jää Eestisse püsivalt elama, ei ole need negatiivsed mõjud siiski ulatuslikud.

Ebasoovitavat mõju võib avaldada ka töörände reeglite keerukus, mis uue loodava erisusega suureneb veelgi. Töötamise eriregulatsioonid, sealhulgas erinevad palgakriteeriumid, võivad põhjustada segadust õigusaktide tõlgendamisel ja reeglite järgimisel. Samuti võivad välistöötaja eelistused Eestis töötamiseks vajaliku aluse valimisel olla erinevad. Seetõttu on oluline, et välistöötajad oleksid teadlikud Eestis viibimise ja töötamise õiguslikest alustest, tegemaks teadlikke valikuid tööle asumisel ja tööandja valimisel. Selleks et tööandjaid ja välistöötajaid töörände reeglite asjus nõustada, on PPA juurde loodud migratsiooninõustajate teenus, mis aitab kaasnevat negatiivset mõju vähendada.

Samuti võib erisusele kehtestatav madalam palgakriteeriumi nõue tingida tööandja ja välistöötaja erinevaid eelistusi tähtajalise elamisloa aluse valikul. Tööandjale on majanduslikult tõhusam eelistada (esmalt) loodava erandi alusel töötaja värbamist, kuna selle aluse palgakriteerium on madalam. Välistöötaja võib aga eelistada VMS-i üldkorra alusel tähtajalise elamisloa taotlemist58, kuna see tagab kõrgema töötasu ja seeläbi parema sotsiaalse kindlustatuse.

Negatiivset mõju võib avaldada ka võimalik välistööjõu ebavõrdne kohtlemine olenevalt Eestis viibimise alusest. Eeldades, et tööandjad eelistavad võimalikult väikese halduskoormusega ja nende jaoks madalama palgakriteeriumiga töötamiseks antud tähtajalise elamisloa alust, võib arvata, et tööjõupuudusega tegevusaladel tegutsevad tööandjad esitavad taotluse esmalt erandi alusel. Alles siis, kui erandi alusel väljastatavate elamislubade lubatud määr on täitunud, valivad tööandjad tõenäoliselt taotluse esitamise üldkorras või muul (nt tippspetsialisti) alusel. Välistöötaja vaatest tähendab see seda, et praktikas võib samas valdkonnas (ka sama tööandja juures) erandi alusel saabujate töötasu olla madalam võrreldes üldkorras saabujatega, mis omakorda tähendab, et nende sotsiaalne ja majanduslik toimetulek on samuti kehvem. Samas peab arvestama, et kuna erandile kehtestatav palgamäär sätestab minimaalse töötasu nõude, on välistöötajal ja tööandjal võimalik kokku leppida kõrgemas palgas, mis vastab tegelikule turuolukorrale. Samuti ei ole lubatud maksta sätestatavast palgamäärast väiksemat töötasu, mistõttu on takistatud majanduslik ja sotsiaalne dumping.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatused avaldavad välistöötajatele ja nende pereliikmetele positiivset sotsiaalset mõju. Eesti elanikele võib muudatus avaldada negatiivset sotsiaalset mõju, kuna see võib negatiivselt mõjutada ühiskonna sidusust ning suurendada survet avalike teenuste nõudlusele. Samas ei ole mõju Eesti elanikele ulatuslik. Demograafilisele olukorrale võib muudatus rahvastiku vähenemise ja vananemise vaates olla positiivne, kuid pikas perspektiivis on mõju ebaoluline.

6.1.2. Mõju riigi julgeolekule ja siseturvalisusele

Sihtrühm: Eesti elanikud. 2025. aasta alguse seisuga elas Eestis 1 369 995 inimest.59

Mõju ulatus on keskmine. Eelnõu ei muuda Eesti elanike senist toimimist, kuid võib kahjustada riigi julgeolekut. Eelnõuga ei muudeta töötamiseks antud tähtajalise elamisloa andmise üldtingimusi. Ka edaspidi veendutakse elamisloa andmisel, et välismaalane ei ohusta riigi avalikku korda ega julgeolekut. Kuna aga muudatustega suureneb Eestisse saabuvate välismaalaste arv, võivad kaasneda riskid riigi julgeolekule.

Kuna erisus laieneb kõikidele riikidele, kaasnevad suureneva sisserändega nn nõrkadest riikidest60 tulenevad ohud, mis seisnevad eelkõige nende riikide kaudu ja vahendusel tehtavates tegevustes, nagu salakaubavedu, sidemed kuritegevusega, isiku identiteedi varjamine/muutmine, rahapesu, terrorismi rahastamine jne. Nõrkade riikidega ei tee Euroopa riigid, sealhulgas Eesti, reeglina koostööd ning see välistab justiits- ja julgeolekualase koostöö, aga ka Eestist väljasaatmisele kuuluvate isikute tagasisaatmise.

Peab arvestama, et täiendava sisserändega võivad teatud kogukonnad suureneda, mis kasvatab välise mõjutustegevuse võimalusi. Kogukonna kasutamine oma riiklike või vaenulike huvide täideviimiseks on teatud kolmandate riikide puhul väga levinud. Kui kogukond toetab päritoluriigi tegevust, võidakse seda kogukonda kasutada efektiivselt näiteks vägivalla õhutamise, valeinformatsiooni levitamise või rahutuste korraldamiseks. Kogukonna kaudu või seda ettekäändena kasutades on võimalik suurendada ka päritoluriigi nähtavust ja poliitilist mõjuvõimu, näiteks päritoluriigis õppimise rahastamine, oma õpetajate lähetamine kogukonna laste harimiseks, ülikoolides riigi õppekeskuste rajamine, usuõpetuse ja palvekohtade rajamine jne. Samuti võib kogukond poliitiliste või ideoloogiliste põhjuste ajendil asuda vastutegevusele Eesti riigikorra vastu. Kogukonna meelsust saab mõjutada raha ja kihutustegevusega. Peab ka arvestama, et teatud kogukondade toetamine sularaha toetuste, maksekeskkondade või humanitaarabi saadetiste kaudu võib soodustada terrorismi. Euroopas on levinud näiteks Hamasi ja Hezbollah’ toetamine, Daeshi radikaliseerunud leskede toetamine kinnipidamislaagrites. Jätkuvalt on aktuaalne ka radikaliseerunud isikute rändamine konfliktitsooni.

Kui sisserändajad ei suuda lõimuda, võib see soodustada marginaliseerumist ja radikaliseerumist. Radikaliseerumine muutub aktuaalsemaks sisserändajate teise ja eriti kolmanda põlvkonna puhul. Elus ja eneseteostusvõimalustes pettumine, kultuuridevaheline konflikt ning vaesus põhjustavad vaenu elukohariigi ühiskonna vastu. Julgeolekuohuks võib muutuda ka võõraviha laialdane levik.

Samuti peab arvestama, et Venemaa-Ukraina sõda on muutnud julgeolekukeskkonda. See omakorda on mõjutanud rändetrende. Välistööjõu päritoluriigid on mitmekesistunud. Suurenenud on ränne riikidest, kus on suurem rahapesu või terrorismi rahastamise oht ning millel ei ole Eestiga justiits-, julgeoleku- või õiguskaitsealast koostöösuhet. Rahvusvaheline kogemus näitab, et selliste riikide kodanike ja elanike sisserändega kaasnevad suured lõimumisprobleemid ning selle tagajärjed on nähtavad nii tänavapildis kui ka kuritegevuse statistikas.

Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna muudatused ei mõjuta Eesti elanike igapäevast elukorraldust. Samuti on Eesti elanike kokkupuude muudatustega ebaregulaarne ja juhuslik. Samas, mida enam on saabuvate välistöötajate seas eelnimetatud riikide kodanikke, seda suuremaks võib kujuneda tajutav mõju.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Võimalikku ebasoovitavat mõju, mis võib kaasneda julgeolekuriskide suurenemisega, kui välistöötajate seas on enam eelnimetatud riikidest pärit sisserändajaid, aitavad vältida VMS-is sätestatud tingimused ja kaalutlusõigus elamisloa andmisel või sellest keeldumisel ning tõhus järelkontrollimenetlus. Nii eel- kui ka järelkontrolli menetluste käigus on võimalik selgitada ja maandada välismaalasega seotud võimalikud julgeolekuriskid. Siiski peab arvestama, et riigi võimalused välismaal elanud inimeste kohta teabe kontrollimiseks võivad olla piiratud.

Muudatuste vaates on oluline, et tööjõupuudusega tegevusalade loetelu kehtestamisel konsulteeritakse julgeolekuasutustega. Samuti aitab võimalikke riske maandada võimalus vajaduse korral tööjõupuudusega loetelu muuta või selle erisuse kasutamine peatada. Lisaks tõhusale eel- ja järelkontrolli menetlusele aitab võimalikke riske maandada välismaalase kohanemist ja lõimumist soodustavate teenuste pakkumine.

Ebasoovitavat mõju võib avaldada ka eelnõu muudatustega kehtestatav soodsam palgakriteerium (vähemalt 0,8-kordne Eesti aasta brutokuupalga keskmine), mida võidakse tajuda negatiivse mõjuna kohalikule tööturule ja palgatasemele. See võib põhjustada ühiskonnas rahulolematust ning tuua kaasa täiendava sisserändevastase radikaliseerumise ja sellest tuleneva mõju poliitikale. Seetõttu on vaja suurendada teadlikkust palgakriteeriumi põhjustest ning asjaolust, et kehtestatav palgakriteerium vastab paremini oskustööjõu tegelikule palgatasemele Eestis.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatustega kaasneb negatiivne mõju riigi julgeolekule, kuid see mõju ei ole oluline.

6.1.3. Mõju majandusele

Sihtrühm:
1) tööandjad, kes võtavad tööle sisserände piirarvu väliselt erisuse alusel tähtajalise elamisloa saanud välismaalasi. Ajavahemikul 2019–2025 (seisuga 01.07) on VMS-i alusel lühiajalise Eestis töötamise registreerimist taotlenud umbes 9000 tööandjat ja välismaalased on taotlenud tähtajalist elamisluba töötamiseks umbes 4000 tööandja juures. Statistikaameti andmetel61 on 2024. aasta seisuga Eestis 158 378 majanduslikult aktiivset ettevõtet;
2) kohalik tööjõud (tööealine rahvastik). Statistikaameti andmetel on tööjõus osalemise määr 2024. aasta seisuga 74,6%62 ja tööealine rahvastik vanuses 15–74 aastat oli kokku 755 700. 2025. aasta alguse seisuga elas Eestis 1 369 995 inimest63;
3) avalike teenuste pakkujad. Siin on mõeldud nii hoolekandeteenuste pakkujaid, haridusasutusi kui ka teisi, kes osutavad muid igapäevaeluks vajalikke avalikke teenuseid.

Mõju ulatus on keskmine.

Väga jämedalt moodustab kogu lisandväärtusest poole tööjõukulu ehk majanduses loodav täiendav väärtus on umbes kaks korda suurem kui välistööjõuga seotud tööjõukulu. Lisandväärtus töötaja kohta oli 2023. aastal Eestis keskmiselt umbes 50 000 eurot. Välistööjõudu rohkem kasutavatel tegevusaladel, nagu töötlev tööstus, ehitus ja kaubandus, on lisandväärtus töötaja kohta suurusjärgus 40 000 eurot, majutuses ja toitlustuses 25 000 eurot ning infos ja sides ligi 70 000 eurot hõivatu kohta. 1300 töötaja pealt tähendab see aastas lisandväärtust 50‒60 miljonit eurot (eelmainitud tegevusalade keskmine lisandväärtus töötaja kohta × 1300 inimest) ja 2600 töötaja pealt 100‒120 miljonit eurot. Seejuures on lisandväärtus töötaja kohta pigem stabiilne pikema perioodi jooksul, sest tegu on valdkonna keskmise töötaja kohta loodud lisandväärtusega. Samas tuleb arvestada, et tööjõupuudusega erisuse puhul võidakse jätta kasutamata muud elamisloa alused, mille tingimused pole nii soodsad või palganõue on kõrgem, ehk tegemist ei ole täies ulatuses lisanduva mõjuga, vaid osaliselt asendatakse teisi välistööjõu kaasamise viise.

Kui arvestada ainult tulusid, ulatub 1300‒2600 välistöötaja kaasamisega seotud mõju valitsussektori positsioonile aastatel 2026‒2029 keskmiselt 11‒22 miljoni euroni aastas (vt ka tabelid 18 ja 19). Peale selle tarbivad välistöötajad kohapeal teenuseid ja ostavad toitu, mis samuti avaldab majandusele positiivset mõju.

Mõju tööandjatele. Riigi ülesanne on tagada soodne majanduskeskkond, et majandus saaks kasvada. Muudatusega võimaldatakse ettevõtetel, kes tegutsevad suure tööjõupuudusega tegevusaladel, kus vabu töökohti ei ole võimalik kohaliku tööjõuturu raames operatiivselt ja vajaduspõhiselt täita, tuua väljastpoolt EL-i tööjõudu sisserände piirarvu väliselt. Muudatus toetab tööandjate rahvusvahelist konkurentsivõimet, mis omakorda soodustab Eesti majanduse arengut. Erisuse alla kuuluvatel tegevusaladel tööjõupuudus väheneb, kuna soodsamad elamisloa andmise tingimused võimaldavad tööandjatel lihtsamalt välistööjõudu värvata. Samuti soodustab erandile kohaldatav madalam palgakriteerium võrreldes üldise palgakriteeriumiga välistöötajate värbamist väljaspool suuremaid keskusi ja nendel tööjõupuudusega tegevusaladel, kus palgatase on Eesti keskmisest madalam. Seega on mõju tööandjatele ja majandusele laiemalt positiivne.

Suurem välistööjõu kaasamine tähendab üldiselt täiendavate töökohtade loomist ja seda otseselt lisanduvate välistöötajate arvel, kuid lisaks võib eeldada, et osaliselt aitab välistööjõu kaasamine luua või täita täiendavaid töökohti ka kohalike töötajatega (näiteks saab algatada projekte, mille puhul varem puudus mõni spetsiifiline oskuste komponent). Erioskusi vajavatel tegevusaladel võimaldab välistööjõuga saadav oskusteave luua suuremat väärtust, viia ellu keerulisemaid projekte ning seeläbi parandada ettevõtete konkurentsivõimet. Kokkuvõttes tähendab see suuremat majandusaktiivsust. Samuti on vajaliku tööjõu olemasolu paremini tagatud.

Mõju kohalikule tööjõule. Juhul kui majanduses on suur tööjõureserv, võib sisseränne kaasa tuua tihedama konkurentsi nappide töökohtade pärast ja sellega kahjustada võrreldava kvalifikatsiooniga kohalike töötajate tööturuperspektiivi. Samas on Eesti sisserände regulatsioon rajatud põhimõttele, et tööle tulemiseks on vaja tööandja olemasolu. Kuna välistööjõu kasutamine on Eesti ettevõtetele kulukas ja kolmandate riikide kodanike puhul ka teatud ulatuses bürokraatlik protsess, siis kaasatakse välistööjõudu juhul, kui Eestist ei ole võimalik vajalike oskuste ja kogemustega kohalikku tööjõudu leida64. Eeldades, et Eesti tööandja eelistab kultuurilistel põhjustel ning välistööjõu värbamisega seonduva bürokraatia ja kulukuse tõttu Eestis olemasolevat tööjõudu, on vähetõenäoline, et välistööjõudu kasutatakse olukorras, kus sama kvalifikatsiooniga inimesi leiab ka kohapealt. Samuti peab arvestama, et muudatus on suunatud tööjõupuudusega tegevusaladele, mille puhul kohalik tööjõud ei suuda täita tööjõuvajadust. Seetõttu ei ole põhjust eeldada, et muudatused avaldavad kohalikule tööjõule negatiivset mõju.

Vajaliku välistööjõu kaasamise soodustamine võib avaldada positiivset mõju ka kohalike inimeste võimalusele tööd saada. Teatud juhtudel võib välistöötaja palkamine mõnda ettevõtte tegevuse seisukohast olulisse rolli võimaldada tööandjal luua lisatöökohti, millele saab palgata ka kohalikke töötajaid. Samuti võivad välistöötajad aidata kohalikke töökohti säilitada tegevusaladel, kus muidu tootmine tööjõupuudusel lõpetataks või mujale viidaks.

Mõju avalike teenuste pakkujatele. Suureneb avalike teenuste pakkujate töökoormus, kuna avalikud teenused tuleb tagada ka välistöötajatele ja nende pereliikmetele. Samuti peavad avalike teenuste pakkujad arvestama kultuurilist ja keelelist mitmekesisust, mis võib tähendada lisakoolitusi personalile, et arendada lõimumise ja kultuuridevahelise suhtlemisega seotud oskusi.

Mõju avaldumise sagedus on keskmine, kuna muudatused ei puuduta kõiki tööandjaid, vaid üksnes neid, kes tegutsevad tööjõupuudusega tegevusaladel ja soovivad värvata välistööjõudu. Muudatustega kaasneb vähene kohanemisvajadus. Siiski ei too see kaasa olulist muutust võrreldes senisega, sest üldine töötamise regulatsioon ei muutu.

Kohaliku tööjõu kokkupuude muudatustega on pigem vähene. Muudatused puudutavad vaid nende töökohtade täitmist, mida ei suudeta täita kohaliku tööjõuga. Arvestades, et välistööjõudu kasutab umbes 4000 tööandjat, siis puutub kohalik tööjõud muudatustega kokku pigem harva, kui üldse.

Avalike teenuste pakkujad puutuvad muudatustega kokku pigem harva. Üldised teenuseosutamise põhimõtted ei muutu, kuid avalike teenuste pakkujad peavad arvestama kultuurilist ja keelelist mitmekesisust.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Ebasoovitavat mõju võib avaldada töörände reeglite keerukus, mis uue loodava erisusega suureneb veelgi. Töötamise eriregulatsioonid, sealhulgas erinevad palgakriteeriumid, võivad põhjustada segadust õigusaktide tõlgendamisel ning reeglite järgimisel. Samuti võivad tööandja eelistused Eestis töötamiseks vajaliku aluse valimisel olla erinevad. Seetõttu on oluline, et tööandjad oleksid teadlikud Eestis viibimise ja töötamise õiguslikest alustest, et töötajad saaksid teha teadlikke valikuid tööle asumisel ja tööandja valimisel. Selleks et tööandjaid töörände reeglite osas nõustada, on PPA juurde loodud migratsiooninõustamise teenus, mis aitab kaasnevat negatiivset mõju vähendada. Samuti korraldab PPA perioodiliselt tööandjatele koolitusi, et välistöötajatele kohaldatavaid reegleid selgitada.

Erisusele kohaldatav soodsam palgakriteerium võib mõjutada tööjõupuudusega tegevusaladel makstavat keskmist töötasu, tuues keskmist palgamäära alla, mis omakorda avaldab mõju nii Eesti tööandjatele kui ka kohalikule tööjõule. Andmepõhiste kriteeriumite alusel välja töötatud potentsiaalsete tööjõupuudusega tegevusalade (vt tabel 5) seas leidub nii neid, kus tegevusala keskmine brutokuupalk ületab Eesti keskmist, kui ka neid, kus see jääb alla. Enamikul tegevusaladel ületab siiski 80% Eesti keskmisest brutokuupalgast.

Joonis 7. 2024. aasta keskmine brutokuupalk andmepõhise kriteeriumi alusel tuvastatud EMTAK-i koodiga tegevusaladel
Allikas: Statistikaamet, MKM

Samas oli 2024. aastal Statistikaameti andmetel oskus- ja käsitööliste keskmine brutokuupalk Eestis 1541 eurot ning seadme- ja masinaoperaatorite keskmine palk 1572 eurot. Seega vastab vähemalt 0,8-kordne Eesti keskmine palk paremini oskustöötajate tegelikule palgale, kuid jätkuvalt on tagatud tööturu kaitse ning takistatud majanduslik ja sotsiaalne dumping. Võttes arvesse tööturule kaasatavate välismaalaste arvu, on mõju Eesti tööandjale ja kohalikule tööjõule ning seeläbi tegevusala keskmisele palgamäärale siiski väike.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatus on sihtrühmale oluline ja avaldab positiivset majanduslikku mõju.

6.1.4. Mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse asutuste korraldusele

Sihtrühm:
1) PPA teenistujad, kes teevad elamisloa eel- ja järelkontrolli, s.o umbes 250 ametnikku;
2) julgeolekuasutuse teenistujad, kes viivad elamisloa menetluses läbi julgeolekukontrolle;
3) konsulaarametnikud, kes viivad läbi viisamenetlusi ja võtavad vastu tähtajalise elamisloa taotlusi, s.o umbes 40 konsulaarametnikku;
4) töötukassa teenistujad, kes tegelevad töötukassa loa taotlustega (s.o 1 peaspetsialist) ning tööturuteenuste pakkumise ja töötute registreerimisega;
5) KuM-i haldusala teenistujad, kes puutuvad kokku kohanemisprogrammi rakendamisega, s.o umbes 7 inimest;
6) Sotsiaalkindlustusameti teenistujad, kes määravad toetusi ja hüvitisi, s.o umbes 46 inimest, ning teenistuja, kes tegeleb sotsiaalteenuste nõustamisega, s.o 1 inimene;
7) kohalike omavalitsuste teenistujad, kes korraldavad teenuseid ja toetusi ning puutuvad kokku välismaalastega;
8) lasteaiad ja koolid, kus välistöötajate lapsed (409–818 last) õppima hakkavad.

Valitsussektoris töötab 123 974 inimest, millest kohalikes omavalitsustes töötab 65 221 inimest65.

2022/23. õppeaastal oli Eestis 526 valitsussektorisse kuuluvat lasteaeda ja muud alusharidust pakkuvat asutust, milles käis kokku 65 556 last. 2022/23. õppeaastal oli Eestis 514 üldhariduskooli, milles õppis 169 111 õpilast, neist 138 306 põhihariduse ja 30 805 gümnaasiumihariduse tasemel.

Seega võib öelda, et sihtrühm on väike.

Mõju ulatus on keskmine. Sisserände suurenemine mõjutab riigiasutuste töökorraldust ja toob kaasa lisavajadusi.

1) Eesti välisesinduste töökoormus suureneb, kuna sisserände suurenemisega kasvab eelduslikult ka viisataotlejate hulk. Eelmisel aastal esitati Eesti 19-le viisataotlusi menetlevale välisesindusele 14 748 viisataotlust, neist 1080 lühiajalise töötamise eesmärgil ja 4132 sugulaste või sõprade külastamise eesmärgil. Muudatusega võib viisataotlejate arv kasvada umbes 4120 inimese võrra aastas (kuni 2600 välistöötajat ja hinnanguliselt 1520 pereliiget), kuna esmane riiki sisenemise teekond on välismaalastele reeglina ajutise viibimisalusega (nt viisa või viisavaba viibimisõigus). Seega võib potentsiaalsete viisataotlejate hulk välisesindustes võrreldes eelmise aastaga muudatuste mõjul suureneda kuni 28%. Kui jaotus on ebaühtlane, võib osas välisesindustes viisataotluste arv kasvada üle 50%. Lisaks kasvab viisataotluste arvuga nii välisesinduste nõustamisalane tegevus kui ka VÄM-ile esitatavate vaiete arv. Samas on välisesinduste ressurss, sealhulgas võimekus viisasid menetleda, piiratud. Alates 01.08.2025 on mitmes välisesinduses vähenenud diplomaatide arv (nt Kiiev, Astana). Ilma lisaressursita kasvab risk, et menetlustähtajad pikenevad märkimisväärselt, eriti tipp-perioodidel.

2) PPA ja julgeolekuasutuste töökoormus suureneb, kuna elamisloa ja viisataotlejate hulk kasvab. PPA ja julgeolekuasutuste vaatest toob see kaasa menetluskoormuse suurenemise.

2024. aastal esitati PPA-le 12 912 elamisloa taotlust, neist 3405 töötamise eesmärgil ja 4092 pererände eesmärgil. Muudatusega võib elamisloa taotlejate arv kasvada umbes 4120 inimese võrra aastas (kuni 2600 välistöötajat ja hinnanguliselt 1520 pereliiget). Seega võib potentsiaalsete taotlejate hulk võrreldes eelmise aastaga suureneda muudatuste mõjul kuni 32%.

Samuti võib sisserände suurenemisega kasvada viisataotlejate hulk. PPA-le esitati 2024. aastal 3958 viisataotlust, neist 1929 lühiajalise töötamise eesmärgil ja 626 sugulaste või sõprade külastamise eesmärgil. Viisanõudest vabastatud riikide66 kodanikud või juba kehtivat lühiajalist Schengeni viisat omavad välismaalased võivad Eestisse siseneda lühiajalise viibimisalusega, et Eestisse saabumise järel taotleda elamisluba tööjõupuudusega tegevusala erisuse alusel. Kuna elamisloa menetlus võib kesta kuni kolm kuud (2026. aasta jaanuaris jõustuvate muudatuste kohaselt) ja taotluse esitamine PPA teeninduses võib aega võtta, võib välistöötajal või tema pereliikmel olla vaja taotleda pikaajalist viisat, et nad saaksid riigis edasi viibida, kuni elamisloa taotluse kohta on otsus tehtud.

Seejuures tuleb tagada ka elamisloa ja viisa saanud isikute järelkontroll. 2024. ja 2025. aastal anti enim tähtajalisi elamislube tööle asumiseks töötlevasse tööstusesse ning veondusse ja laondusesse (potentsiaalsed tööjõupuudusega tegevusalad) Ukraina (54%), Usbekistani (9%) ja India (6%) kodanikele. 2024. aastal VMS-i alusel tuvastatud rikkumistest moodustasid süüteo toime pannud Ukraina kodanikud 29%, India kodanikud 12,8% ja Usbekistani kodanikud 7,4%. Võrreldes 2023. aastaga on Ukraina kodanike töötamisega seotud väärtegude arv kasvanud 35% ja India kodanike rikkumiste arv kasvanud 600% (Eestis töötamise tingimuste rikkumised). Samas on võrreldes 2023. aastaga vähenenud Usbekistani kodanike toimepandud rikkumiste arv 87%. Seega võiks eeldada, et erisusega kaasneb teatav rikkumiste arvu suurenemine ja sellest tulenevalt täiendav halduskoormus PPA-le. VMS-i nõuete rikkumisi on võimalik maandada ennetusmeetmete (infopäevad tööandjatele, välistöötajate nõustamine, kampaaniad kolmandates riikides jne) järjepideval rakendamisel. Väljasaatmise vaates ei too muudatused eelduslikult kaasa olulist negatiivset mõju. 2024. aastal tehti lahkumisettekirjutusi Usbekistani kodanikele (9%), Ukraina kodanikele (4%) ja India kodanikele (3%). Juhul kui sama tendents kodakondsuse vaates töörändes jätkub ja tööjõupuudusega tegevusaladele soovivad tööle asuda enamasti eespool loetletud kolmandate riikide kodanikud, võib eeldada, et vajaduse korral on erisuse alusel saabunud välismaalasi võimalik Eestist välja saata kiiresti ja efektiivselt. Eestil on kahepoolne tagasivõtuleping Usbekistaniga ning isikute tagasisaatmine Ukrainasse toimub EL-i ja Ukraina tagasivõtulepingu raames. Hoolimata sellest, et Indiaga tagasivõtuleping puudub, on isikute tagasisaatmine Indiasse siiani toiminud, kuid koostöö sõltub täielikult India koostöövalmidusest. Seni võib kõnealuste riikide kodanike tagasisaatmise alast koostööd hinnata hästi toimivaks, seega ei kaasne märkimisväärset lisakulu ka isikute kinnipidamiskeskusesse paigutamise ega väljasaatmisega.

3) Töötukassa töökoormus töötukassa loa menetluse vaates mõnevõrra väheneb, samas kui töötute registreerimise ja tööturumeetmete pakkumise osas mõnevõrra suureneb.

Kehtiva VMS-i kohaselt peab tööandja reeglina taotlema töötukassalt luba välismaalase tööle võtmiseks. Kavandatava muudatusega täiendavat koormust selliste lubade menetluseks töötukassale ei lisandu, kuna tööjõupuudusega tegevusalal töötamiseks kehtestatakse eelnõuga töötukassa loa nõudest erisus. Muudatused ei mõjuta töötukassa töökoormust majanduskasvu tingimustes, kui tööturul on suur tööjõupuudus ning maksimaalselt lubatud elamisloa taotluste arv välistööjõu palkamiseks täidetakse (suure taotluste arvu korral ei vähene üldkorras esitatavate taotluste ja seega ka töötukassa menetluste arv). Muudes majanduse tingimustes võib eeldada, et muudatused vähendavad töötukassa töökoormust, kuna osa praegu üldkorras esitatavatest elamisloa taotlustest liigitub tõenäoliselt tulevikus kehtestatavate erandite alla, mistõttu jääb üldkorras esitatavate taotluste arv väiksemaks ja seega väheneb ka töötukassa koormus. See tähendab, et tööjõupuudusega tegevusalade erandi alusel taotletavad load asendavad osaliselt praegu üldkorras esitatavaid taotlusi. Elamisloa taotlusel saavad tööandjad edaspidi märkida, kas taotlus liigitub erandi alla või mitte. Samuti rakendub erandi alusel esitatavatele taotlustele palgakriteerium (vähemalt 80% aasta keskmisest brutokuupalgast), mis on tööandjale soodsam kui üldkorras esitatavate taotluste palgakriteerium (100% aasta keskmisest brutokuupalgast). Eeldades, et tööandjad eelistavad võimalikult väikese halduskoormusega ja soodsama palgakriteeriumiga menetlust, võib arvata, et tööjõupuudusega tegevusaladel tegutsevad tööandjad esitavad taotluse esmalt erandi alusel. Alles siis, kui erandi alusel väljastatavate elamislubade lubatud määr on täitunud, võivad tööandjad valida taotluse esitamise üldkorras menetluse alusel. Ka riiklike ressursside kasutamise seisukohast on mõistlik, et taotlused, mis sobivad erandi alla ja nõuavad vähem menetluskoormust, menetletakse esmajärjekorras väikseimat võimalikku halduskoormust arvestavalt. 2024. aastal menetles töötukassa 1466 tööloa avaldust, millest 1222 kohta väljastati positiivne otsus. Väljastatud lubadel oli 2819 töökohta. Võttes aluseks andmepõhise kriteeriumi alusel tuvastatud tööjõupuudusega tegevusalad (vt tabel 5), saaks 2024. aastal menetletud taotlustest edaspidi erandi alusel käsitleda (ja mis seega ei vajaks töötukassa menetlust) 265 avaldust (18% kõigist avaldustest), sealhulgas teha 236 positiivset otsust (19% kõikidest positiivsetest otsustest). Nendes valdkondades väljastatud lubadel oli 766 töökohta (27% kõigist loa saanud töökohtadest).

Teisalt võib töötukassa töökoormus mõnevõrra suureneda töötute registreerimise ja tööturumeetmete pakkumise vaates. Erandi rakendamisel lisanduks võrreldes kehtiva olukorraga aastas maksimaalselt ligi 1300‒2600 elamisluba töötamiseks. Sellele lisandub kaasnev pereränne. Kehtiv kord reeglina ei luba töötamiseks antud tähtajalise elamisloa alusel tööta olla, kuid direktiivi 2024/1233 muudatustega tekib välistöötajal õigus ajutiselt tööta olla. Võttes aluseks nende välismaalaste arvu, kes omasid kehtivat tähtajalist elamisluba töötamiseks (1. jaanuari 2025. a seisuga 10 306 välismaalast) ja taotlesid töökohavahetuseks uut tähtajalist elamisluba töötamiseks, võib eelduslikult lühiajaliselt tööta jäävaid välismaalasi aastas olla umbes 8% kõikidest töötamiseks antud tähtajalise elamisloa saajatest. Samas ei ole tööta jäävatel välismaalastel kohustust end töötuna arvele võtta, välismaalane võib uut tööd otsida ka iseseisvalt. Töötukassa hinnangul võib muudatuse järel lähtuvalt senisest praktikast end töötuna arvele võtta umbes 10% tähtajalise elamisloaga töökoha vahetajatest. Statistikaameti Eesti tööjõu-uuringu andmetel otsis 2024. aastal 16-aastastest kuni pensioniealistest töötutest kolmanda riigi kodanikest (v.a Venemaa kodanikud) töötukassa vahendusel tööd 68% (uuringus on eristatud ainult kodakondsust, mitte Eestis viibimise alust). Lähtudes senisest trendist, et töökohta vahetab aastas umbes 8% tähtajalise elamisloaga välismaalastest, teeks see aastas 104‒208 töötajat. Nendest tuleks muudatuse järel vahepealsel perioodil töötuna arvele 10‒68% ehk umbes 10‒141 inimest aastas (s.o kuni 12 inimest kuus), mis moodustab kõikidest töötuna registreeritud inimestest (2024. aastal keskmiselt 50 300 kuu lõpu seisuga) marginaalse osa, mistõttu ei ole uute töötute lisandumisega seotud koormus olulise mõjuga.

4) KuM-i töökoormus mõnevõrra kasvab. Sisserände hoogustumisega suureneb etniline ja kultuuriline mitmekesisus, mis võib rikastada ühiskonda, aga vajab ka kohanemise ja lõimumise toetamist. Seejuures on tähtsal kohal eesti keele õpe. RITA-RÄNNE projektis tuuakse esile, et ühiskonnas edukaks toimetulekuks on oluline, et kõik Eesti püsielanikud valdavad vabalt eesti keelt, ja seega tuleks arvestada keeleõppega kaasnevate kuludega.

Muudatusega võib elamisloa saajate arv kasvada umbes 4120 inimese võrra aastas (kuni 2600 välistöötajat ja hinnanguliselt 1520 pereliiget). Nii välistöötajatele kui ka nende pereliikmetele tuleb tagada kohanemisprogrammis osalemise võimalus. Tuginedes viimaste aastate kohanemisprogrammi teenuste kasutuse andmetele, jõuab tavarändajatest67 eesti keele õppesse umbes 25–30% ja kohanemisprogrammi moodulitesse (sh baasmoodul ja teemamoodulid) umbes 45–50%. Ilma lisarahastuseta ei saa sellises suuruses täiendavale sihtrühmale kohanemisprogrammi teenust pakkuda.

5) Sotsiaalkindlustusameti töökoormus suureneb peaasjalikult peretoetuste ning väiksemal määral ja pigem sisserändele järgnevatel aastatel ka perehüvitiste määramisel.

6) Kohalike omavalitsuste töökoormus võib kasvada seoses sisserände suurenemisega ning teenuste (hoolekandeteenused, sh eluruumi tagamise teenus) ja toetuste pakkumisega.

2024. aastal välja antud tähtajalisest elamisloast anti 76% välismaalastele, kelle taotlusel märgitud kontaktaadress asus Harju maakonnas, 8% Tartu maakonnas ning 6% Ida-Viru maakonnas. Töötlevas tööstuses tegutsevate ettevõtete juurde tööle asumiseks antud elamislubadest oli 2024. aastal 69% taotlejate kontaktaadress Harju maakonnas, 11% Ida-Viru maakonnas, 8% Tartu maakonnas ning 4% Pärnu maakonnas. Veonduses ja laonduses tegutsevate ettevõtete juurde tööle asumiseks antud elamislubadest 2024. aastal oli 56% taotlejate kontaktaadress Harju maakonnas, 16% Tartu maakonnas, 15% Pärnu maakonnas ja 5% Ida-Viru maakonnas. Võttes arvesse, et potentsiaalsed tööjõupuudusega tegevusalad (vt tabel 5) on valdavalt töötleva tööstuse ning laonduse ja veonduse valdkonnas, võib eeldatavalt enim suureneda Harju maakonna omavalitsuste töökoormus, samuti kasvab töökoormus Tartu, Ida-Viru ja Pärnu maakonna omavalitsustes.

Mõju avaldumise sagedus on väike. Eelnõuga ei muudeta riigiasutuste põhiülesandeid ja võimalikud töökorraldusmuudatused on ühekordsed.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on keskmine. Riski, et muudatustest ei olda teadlikud ja neid ei rakendata eesmärgipäraselt, aitavad maandada tõhus ja pidev teavitus ning koolitus. Muudatuste rakendamiseks tuleb teha teavitustegevusi ning täiendada infomaterjale ja veebikeskkondade infot. Vaja on täiendada menetlusjuhendeid ning koolitada ametnikke, kes viivad läbi elamisloa taotluste eel- ja järelkontrolli menetlusi.

Täiendavad viisa- ja elamisloa taotlused avaldavad survet välisesinduste, PPA ja julgeolekuasutuste töökoormusele, mistõttu võivad pikeneda menetlustähtajad ning seetõttu kasvada rahulolematute taotlejate ja Eesti tööandjate kaebuste arv. Samuti võib PPA-le kaasneda täiendav halduskoormus ja ressursikulu juhul, kui tööjõupuudusega tegevusaladele soovivad tööle asuda välismaalased kolmandatest riikidest, kellega tagasivõtualane koostöö puudub või on raskendatud.

Töötukassa kaudu tööd otsivate töötute arv võib olla prognoositust suurem, kui ka pererände alusel Eestisse tulnud inimesed pöörduvad töö leidmiseks töötukassa poole. Prognoosis ei ole pererände alusel lisanduvate tööotsijate arvu arvestatud, kuna osa pererändega lisanduvast sihtrühmast on alaealised ning puudub ülevaade, kui paljud täiskasvanutest asuksid tööle ja kui paljud neist vajaksid selleks töötukassa tuge. Kuivõrd sihtrühma töötuna arvele võtmine ei ole seni olnud lubatud (v.a koondamise korral), võib sihtrühma käitumuslike muutuste tõttu töötuna arvele tulevate inimeste arv olla praktikas minimaalselt prognoositud määrast suurem. Siiski ei ole ka kõrgema töötukassasse pöördumise määra korral lisanduvate töötute arv ja sellest tulenevalt töötukassa koormus suur, arvestades kõigi töötute hulka.

Järeldus mõju olulisuse kohta. Muudatusega kaasneb sihtrühmale negatiivne mõju, kuna riigiasutuste töökoormus suureneb. Võttes arvesse mõjutatud teenistujate arvu ja asjaolu, et riigiasutuste põhiülesanded ei muutu, ei avalda muudatused siiski olulist mõju.

6.2. Mõju isikuandmete töötlemisele

Eelnõuga ei muutu elamisloa taotlemisel nõutavate andmete töötlemise laad, ulatus, kontekst ega eesmärk. Isikuandmeid töödeldakse jätkuvalt õigusaktis sätestatud alusel. Eelnõuga muutub tööandjalt kogutavate andmete koosseis.

Sihtrühm:
1) kolmanda riigi kodanik, kes taotleb ja kellele antakse Eestisse elama ja tööle asumiseks tähtajaline elamisluba töötamiseks tööjõupuudusega tegevusala erisuse alusel;
2) kolmanda riigi kodanik, kes saabub Eestisse elama ja tööle tööjõupuudusega tegevusala erisuse alusel antud tähtajalise elamisloaga;
3) PPA ametnikud, kes viivad läbi elamisloa taotluse eel- ja järelkontrolli, s.o umbes 250 ametnikku;
4) julgeolekuasutuse ametnikud, kes viivad elamisloa menetluses läbi julgeolekukontrolle;
5) konsulaarametnikud, kes võtavad vastu tähtajalise elamisloa taotlusi, s.o umbes 40 konsu­laarametnikku.

Mõju ulatus on väike, kuna isikuandmeid töödeldakse jätkuvalt õigusaktis sätestatud alusel, st isikuandmete töötlemine peab olema vajalik avalikes huvides oleva ülesande täitmiseks isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 6 lõike 1 punkt e tähenduses. Samuti ei muutu andmete töötlemise laad, ulatus, kontekst ega eesmärk isikuandmete kaitse üldmääruse artikli 35 lõike 1 tähenduses. Isikuandmeid töödeldakse nii praegu kui ka kavandatavate muudatuste jõustumise järel ainult välismaalase taotluse alusel, seega on andmetöötlus inimesele teada ja ta esitab ise haldusorganile selleks vajalikud andmed. Isikuandmete töötlus jätkub samas andmekogus, kus töödeldakse elamisloa taotlemisega seotud andmeid. Andmekogu on reguleeritud VMS-i §-s 228 ja andmekogu sisu on täpsustatud selle põhimääruses. Riikliku andmekoguna kehtivad selle kohta kõik avaliku teabe seaduse peatükis 51 sätestatud nõuded ja kohustused. Eelnõuga muutub vähesel määral tööandjalt kogutavate andmete koosseis, kuna muudatuste tulemusena kaotatakse tähtajalise elamisloa lühiajaliseks töötamiseks erisus ja luuakse tööjõupuudusega tegevusaladel tööle asumiseks elamisloa andmise võimalus. Tööandjalt kogutavate andmete koosseis väheneb, kuna tööandja kutselt, mille tööandja esitab tähtajalise elamisloa taotluse juurde, kaotatakse lühiajaliseks töötamiseks elamisloa taotlemise alus.

Mõju avaldumise sagedus on väike, kuna muudatused ei puuduta kõiki välismaalasi, vaid üksnes neid, kes saabuvad Eestisse elama sisserände piirarvu väliselt tööjõupuudusega tegevusala erisuse alusel antud tähtajalise elamisloaga. Riigiasutuste põhiülesandeid ei muudeta ja võimalikud töökorraldusmuudatused on ühekordsed. Samuti peavad välismaalased, kes soovivad asuda Eestisse tööle nimetatud elamisloa alusel, viima end muudatustega kurssi ühel korral, kui nad asuvad vastavat elamisluba taotlema.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike. Võimalikke riske, mis võivad kaasneda teadmatusest, aitavad maandada tõhus ja pidev infovahetus ning teavitustegevus.

Järeldus mõju olulisuse kohta: muudatused ei avalda sihtrühmale olulist mõju.

6.3. Koondmõju tööandjate ja välismaalaste halduskoormusele

Muudatused ei avalda olulist mõju tööandjate ja välismaalaste halduskoormusele: Eesti ettevõtete halduskoormus väheneb veidi, kuna tööjõupuudusega tegevusaladel tegutsevad ettevõtted ei pea välistööjõu kaasamiseks edaspidi enam töötukassa luba taotlema. Muu osas tööandjate jaoks elamisloa taotluse protsess ei muutu ja nad peavad jätkuvalt esitama elamisloa taotluse juurde tööandja kutse. Välismaalaste jaoks halduskoormus ei muutu. Nii kehtiva korra kohaselt kui ka muudatuste järel peavad välismaalased esitama Eestisse elama ja tööle asumiseks elamisloa taotluse. Muudatustega kaasneb vähene kohanemisvajadus. Siiski ei too see kaasa olulist muutust võrreldes senisega, sest üldine töötamise regulatsioon ei muutu.

6.4. Mõju muudele valdkondadele

Muudatuste rakendamisega ei kaasne mõju välissuhetele, elu- ja looduskeskkonnale ega regionaalarengule.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad kulud ja tulud

7.1. Muudatuste rakendamisega seotud tegevused ja eeldatavad kaasnevad kulud valitsemisalade lõikes

Muudatuste rakendamine toob kaasa:
1) koolitus- ja teavitustegevuste kulud;
2) infosüsteemide arendamise ja haldamise kulud ning
3) täiendavate töökohtade loomisega kaasnevad kulud.

• SiM-i valitsemisalale kaasnevad kulud

Muudatuste rakendamiseks on vaja koolitada elamisloa taotluse menetlejaid, samuti järelevalveametnikke. Vaja on täiendada menetlusjuhiseid, infomaterjale ja veebikeskkondades olevat teavet. Nende tegevuste kulud kaetakse asutuste olemasoleva eelarve piires.

Samuti eeldab muudatuste rakendamine infotehnoloogilisi arendustöid. Vaja on arendada elamislubade ja töölubade registrit (edaspidi ETR), mida PPA-l on kavas teha rändmenetluse infosüsteemi (edaspidi RIS) projekti raames. RIS-i arendustööde tellija on PPA, arendustööd tehakse etapikaupa ning neid on plaanitud rahastada samuti etapikaupa riigieelarvest ja Euroopa Liidu ühtekuuluvuspoliitika fondi meetme „Digiriik“ tegevustest (edaspidi struktuurifond). Valminud on RIS-i I etapi ja II etapi I osa tööd, mille käigus loodi uus PPA lühiajalise Eestis töötamise registreerimise taotluste iseteeninduskeskkond ning menetluskeskkond. Praegu on töös:
• RIS-i II etapi II osa, mille tulemusena valmivad lühiajalise Eestis töötamise registreerimise andmevahetuslahendused Maksu- ja Tolliameti (edaspidi MTA) ja Tööinspektsiooni (edaspidi TI) andmekogudega ning ühe akna lahendus lähetatud töötajate andmete edastamiseks TI-le kui ka MTA-le vajalike andmete edastus töötamise registreerimiseks MTA töötamise registris;
• RIS-i III etapi I osa, mille tulemusena valmib ETR-i iseteeninduskeskkond ja elamisloa taotluse menetleja töölaud.

RIS-i III etapi II osa ja RIS-i IV etapi arendustööd viiakse ellu aastatel 2026–2029. Nende tulemusena valmib ajakohastatud ETR-i menetluskeskkond ning ETR-i andmevahetuslahendused MTA, TI, töötukassa ja HTM-i andmekogudega ning IKT-lahendus tõhusaks konsultatsioonimenetluse läbiviimiseks. Tulevikuarendustööde täpne maksumus selgub arendusetapi elluviimise eel. Praegu on SiM-i valitsemisala tulevikuarendustööde maksumuseks prognoositud umbes 3,65 miljonit eurot. Arendustööde teostamine sõltub SiM‑i rahaliste vahendite ja struktuurivahendite olemasolust. SiM-i valitsemisala teenuste osutamine ei ole selle pärast takistatud, kuid arendustööde mitteteostamine toob kaasa ulatusliku süsteemiväliste käsitöölahenduste vajaduse. Eelnõus kavandatud muudatuste rakendamiseks vajalike infotehnoloogiliste arendustööde teostamine eeldab täiendavate rahaliste vahendite eraldamist.

Suurema sisserändega kaasneb täiendav arv viisa- ja elamisloa taotlusi, mida SiM-i valitsemisala asutustel tuleb läbi vaadata. Seega on vaja lisaressurssi taotluste menetlemiseks. SiM-i valitsemisala asutustel kaasneb muudatustega iga-aastane täiendav personali- ja majandamiskulude vajadus kuni 1,13 miljonit eurot68. Arvestades, et 2025. aastal lõppeb PPA‑l ära rahastus, mis oli talle aastatel 2023‒2025 eraldatud rändemenetlusvõimekuse suurendamiseks, on SiM-i iga-aastane täiendav personali- ja majandamiskulu vajadus 500 000 eurot aastas.

• KuM-i valitsemisalale kaasnevad kulud

Muudatuste rakendamine ei nõua kohanemisprogrammi vaatest infotehnoloogilisi arendustöid. Küll võib teenuste mahu suurenemine tingida infosüsteemide ülalpidamiskulude kasvu, mida tuleb rahastada riigieelarvelistest vahenditest.

Lisaks kaasneb suurema sisserändega täiendav vajadus kohanemisprogrammi ja keeleõppe pakkumiseks. Tuginedes viimaste aastate kohanemisprogrammi teenuste kasutuse andmetele, jõuab tavarändajatest eesti keele õppesse umbes 25–30% ning kohanemisprogrammi moodulitesse (sh baasmoodul ja teemamoodulid) umbes 45–50%. Kohanemisprogrammi teenuseid rahastatakse praegu peamiselt Euroopa Sotsiaalfondi vahenditest. Välisvahendite kasutamisel on arvestatud olemasolevate rändevoogudega, mille kohaselt ei saa oluliselt suurendada teenuste sihtrühma ilma lisarahastuseta. Arvestades viimaste aastate kohenemisprogrammi moodulites ja keeleõppes osalejate arvu, teemamooduli eeldatavat maksumust (80 eurot inimese kohta), digimooduli eeldatavat maksumust (120 eurot inimese kohta) ja A2-tasemel keeleõppe eeldatavat maksumust (1500 eurot inimese kohta), on täiendavale sihtrühmale teenuse pakkumiseks vaja täiendavaid riigieelarvelisi vahendeid majanduskasvu tingimustes kuni 1,56 miljonit eurot ja muudes majanduse tingimustes kuni 777 621 eurot. Vajaduse korral esitab KuM lisataotluse riigi eelarvestrateegia protsessis.

Tabel 11. Kohanemisprogrammi teemamooduli, digimooduli ja keeleõppe eeldatav maksumus eurodes aastas
Töörändajate arv
Täiskasvanud abikaasade arv69
Teemamoodulite eeldatav maksumus eurodes
Digimooduli eeldatav maksumus eurodes
Keeleõppe eeldatav maksumus eurodes
Kokku
I stsenaarium ‒ muud majanduse tingimused
1300
351
59 436
99 060
619 125
777 621
II stsenaarium – majanduskasvu tingimused
2600
702
118 872
198 120
1 238 250
1 555 242
Allikas: KuM

• SoM-i valitsemisalale kaasnevad kulud

Muudatuste tulemusena võib tekkida vajadus maksta pereliikmetele sotsiaaltoetusi. Samas on RITA-RÄNNE projekti uuringu kohaselt lastega pered riigile lühiajalises plaanis küll kulukad, kuid kulude ja tulude vahe muutub ajas kiiresti juhul, kui sisserännanute laps jääb Eestisse pikaajaliselt elama. Põhjus seisneb selles, et lapsena riiki tulnud inimesed õpivad suurema tõenäosusega selgeks eesti keele. Lisaks omandab laps vähemalt osa oma haridusest Eestis ja tema sotsiaalvõrgustik on täiskasvanud sisserännanutega võrreldes laiem, mis tuleb kasuks ka töökoha otsimisel.

Eeldades, et muudatuste jõustudes kasvab sisserändavate laste arv 400–800 võrra, suureneb näiteks lapsetoetuste eelarve maht aastas (ilma kolmanda ja järgmiste laste või suurperede toetuseta) vähemalt 384 000 euro võrra. Viimaste aastate rändestatistika põhjal võib Eestisse saabuda umbes 550 sünnitusealist inimest (tööränne koos pererändega). Sõltumata staatusest (töötav/mittetöötav) kaasneb iga sündiva lapsega riigieelarvele vanemahüvitise lisakulu vähemalt 9840 eurot aastas, millele lisandub arvestuslik sotsiaalmaks. Vanemahüvitisele lisaks on iga lapse eest ette nähtud ühekordne sünnitoetus vähemalt 320 eurot ja igakuine lapsetoetus vähemalt 80 eurot (aastas 960 eurot). Kokku kaasneb iga sündiva lapsega riigieelarvele lisakulu vähemalt 11 120 eurot aastas. Täiendavalt tekivad kulud 100 eurot kolmandale ja järgmisele lapsele (kuus), üksikvanema toetust 80 eurot (kuus) ning võimalik, et ka 1000 eurot kuni lapse 18-kuuseks saamiseni kolmikute või enamaarvuliste mitmikute korral (kuus) ning lasterikka pere toetust, mis jääb vahemikku 450‒650 eurot. Vajaduse korral esitab SoM lisataotluse riigi eelarvestrateegia protsessis.

• HTM-i valitsemisalale kaasnevad kulud

Muudatuste rakendamine toob kaasa hariduskulud, kuna välistöötajate lastele tuleb tagada lasteaia- ja koolikohad, toetada nende (ja vajaduse korral kogu pere) keeleõpet ning tegeleda laste õppesse integreerimisega.

Hariduskulu lisandumist mõjutab asjaolu, kuhu piirkonda välistöötaja koos pereliikmetega elama asub. Hõredama asustusega piirkondades on koolikoha maksumus kõrgem kui suuremates linnades. Tõmbekeskuste ümber rõngasvaldades on suur koormus lasteaia- ja koolikohtade lisavajaduse näol. KOV-ide erinevus Tallinnast Tartuni ja Kihnust Ruhnuni ning kahaneva rahvastikuga valdadest nn kuldse ringi kasvava õpilaste arvuga omavalitsusteni kajastub hariduskulude tasemes ja struktuuris.

Hariduskulud jagunevad KOV-i eelarve ja riigi haridustoetuse vahel. Vastavalt Eesti hariduskulude analüüsile 202270 algavad jooksvad hariduskulud õpilase kohta 3500 eurost aastas suuremates linnades ning ulatuvad 6000−8000 euroni hõredama asustusega valdades. Keskmine kulu üldhariduskooli õpilase kohta on 4200‒4400 eurot aastas. Hariduslike erivajadustega õppijate kulu õpilase kohta koos tugiteenustega ulatub 20 000 euroni aastas.

Eestis on alushariduse kulud lapse kohta suuremad kui üld- ja kutsehariduse kulud õpilase kohta. Alushariduses osalemine on Eestis vabatahtlik, kuid välisriigist saabuva pere laste jaoks on haridussüsteemi integreerimisel oluline alushariduses osalemine. Alushariduse kulud on 99,8% ulatuses KOV-ide kanda. KOV-il on õigus kehtestada ka lastevanemate omaosaluse määr alushariduse kulude osaliseks katmiseks. Eestis moodustab lastevanemate makstav osa (kohatasu) ligikaudu 10% alushariduse kuludest. Riigi toetusfond KOV-idele eraldatakse alushariduse jaoks KOV-i laste arvu põhjal. 2024. aastal oli see 16 miljonit eurot. Keskmiselt on jooksevkulud lapse kohta aastas ligikaudu 6000‒7000 eurot.

Kui eeldada, et 1300 välistöötajaga saabub Eestisse 409 last71 ja 2600 välistöötajaga 818 last ning nendest ⅓ osaleb alushariduses ja ⅔ üldhariduses ning ükski lastest ei vaja tugiteenuseid (võttes aluseks, et keskmine kulu üldhariduskooli õpilase kohta on 4200‒4400 eurot ja alushariduses on jooksevkulu lapse kohta aastas 6000‒7000 eurot), oleksid kaasnevad kulud hariduses osalemisel järgmised:

Tabel 12. Välistöötajate laste hariduses osalemise eeldatav maksumus eurodes aastas
Töörändajate arv
Alushariduses osalevate laste arv
Alushariduses osalemise kogumaksumus eurodes t
Üldhariduses osalevate laste arv
Üldhariduses osalemise kogumaksumus
Kokku eurodes
I stsenaarium - muud tingimused
1300
117
702 000 –
234
982 800 ‒
1 684 800 ‒
1 848 600


819 000

1 029 600

II stsenaarium – majanduskasvu tingimused
2600
272
1 632 000 –
546
2 293 200 ‒2 402 400
3 925 200 ‒
4 306 400


1 904 000



Allikas: HTM

Samuti kaasnevad kulud seoses keeleõppega. Keeleõppe kulu inimese kohta on praegu 1000 eurot. Laste keeleõppe vajadus arvestatakse üldtoe alla üld- või alushariduses ning see jääb KOV-i kanda. Toetamaks sisserändajate lõimumist, on vaja vajaduse korral toetada ka täiskasvanud pereliikmete keeleõpet.

Tabel 13. Välistöötajate laste keeleõppe kulud eurodes
Töörändajate arv
Laste arv
Keeleõppe kulu inimese kohta eurodes
Keeleõppe kogukulu laste kohta
I stsenaarium ‒ muud majanduse tingimused
1300
409
1000
409 000
II stsenaarium – majanduskasvu tingimused
2600
818
1000
818 000
Allikas: HTM

Kuna välistöötajate lapsed ei oska Eestisse saabudes reeglina eesti keelt, tuleb tegeleda nende õppesse integreerimisega. Näiteks Ukraina sõjapõgenike haridusse integreerimisel andis Vabariigi Valitsus erakorralise eelarveotsusega toetust iga lasteaias või -hoius oleva lapse kohta 465 eurot ja üldhariduskoolis õppiva õpilase kohta 506 eurot kuus. Raha kanti kooli- või lasteaiapidajale. Analoogne toetusmehhanism (summad on praeguseks kindlasti suuremad) on vajalik suurema tööjõu sisserände korral, et toetada individuaalõpet, tugitegevusi ja õpetajate koolitusi. Juhul, kui riik otsustab sellist toetust eraldada, ulatuvad integreerimise toetamise kulud 172 809 – 402 752 euroni. Riigieelarves sarnase meetme jaoks vahendeid praegu ei ole.

Tabel 14. Välistöötajate laste haridusse integreerimise kulud
Töörändajate arv
Alushariduses osalevate laste arv
Alushariduses osalevate laste integratsiooni kogutoetus eurodes
Üldhariduses osalevate laste arv
Üldhariduses osalevate laste integratsiooni kogutoetus eurodes
Integrat-siooni-toetus kokku eurodes
I stsenaarium ‒ muud majanduse tingimused
1300
117
54 405
234
118 404
172 809
II stsenaarium – majanduskasvu tingimused
2600
272
126 480
546
276 276
402 756
Allikas: HTM

Vajaduse korral esitab HTM kulude katmiseks lisataotluse riigi eelarvestrateegia protsessis.

• VÄM-i valitsemisalale kaasnevad kulud

Muudatuste rakendamiseks on vaja koolitada konsulaarametnikke ja uuendada menetlusjuhiseid. Samuti tuleb täiendada infomaterjale ja veebikeskkondades olevat teavet. Koolituste läbiviimisega kaasnevad lisakulud suurusjärgus 10 000 eurot.

Suurema sisserändega kaasneb täiendav arv viisataotlusi, mida välisesindustel tuleb vastu võtta ja läbi vaadata ning täiendav arv elamisloa taotlusi, mida välisesindustel tuleb vastu võtta ja edastada menetlemiseks PPA-le. Seega on VÄM-ile vaja lisaressurssi viisa ja elamisloa taotluste menetlemiseks. VÄM-i hinnangul kaasneb muudatustega iga-aastane täiendav personali- ja majandamiskulude vajadus 2600 välistöötaja ning nende pereliikmete puhul kuni 392 000 eurot aastas. Vajaduse korral esitab VÄM lisataotluse riigi eelarvestrateegia protsessis.

7.2. Muudatustega kaasnevad eeldatavad koondkulud

Iga-aastased kulud kõikide valitsemisalade lõikes

Tabel 15. Muudatuste rakendamisega kaasnevad prognoositavad iga-aastased kogukulud valitsemisalade lõikes
Valitsemisala
I stsenaarium –
muud tingimused,
kogukulu miljonites eurodes72
II stsenaarium – majanduskasvu tingimused, kogukulu miljonites eurodes
SiM-i valitsemisala
1,63
1,63
KuM-i valitsemisala
0,78
1,56
SoM-i valitsemisala
0,50
1,00
HTM-i valitsemisala
2,43
5,52
VÄM-i valitsemisala
0,20
0,39
Kokku
5,54
10,10
Allikas: SiM, KuM, SoM, HTM, VäM

Investeeringute kulud kõikide valitsemisalade lõikes

Tabel 16. Muudatuste rakendamisega kaasnevad prognoositavad ühekordsed kulud73 kokku valitsemisalade lõikes
Valitsemisala
I stsenaarium –
muud tingimused,
kogukulu miljonites eurodes
II stsenaarium – majanduskasvu tingimused, kogukulu miljonites eurodes
SiM-i valitsemisala
3,65
3,65
VäM-i valitsemisala
0,01
0,01
Kokku
3,66
3,66
Allikas: SiM, KuM, SoM, HTM, VäM

Teatud kulud on ajas kumuleeruvad, samas kui teised on ühekordse iseloomuga. Näiteks, kui 2025. aastal saabub Eestisse 1300 välistöötajat koos 760 pereliikmega, kaasnevad lastega seotud hariduskulud ning lastetoetused ka 2026. aastal, 2027. aastal ja järgnevatel aastatel. Seevastu viisade ja elamislubade taotluste menetluse, kohanemisprogrammis ja keeleõppes osalemise ning laste haridusse integreerimise kulud on ühekordsed.

7.3. Muudatustega kaasnevad eeldatavad tulud

Üldiselt hinnatakse rände mõju riikide rahandusele pigem positiivseks. Näiteks OECD riikides on sisserändajate netomaksud (mõõdetuna migrantidelt kogutud maksutulus ja sotsiaalkindlustusmaksetes, millest on maha arvatud nende saadavad sotsiaaltoetused) sageli isegi suuremad kui kodanike omad74. Sarnasele järeldusele jõudsid ka RITA-RÄNNE projekti eestvedajad. Selles projektis analüüsiti sisserändajate kaudu saadavat tulu ja tekkivat kulu Eesti ühiskonnale ning leiti, et kuigi riiki tulnud inimestega seotud tulud ja kulud olenevad peale rändepõhjuse ka nende haridusest, soost, vanusest ja riigis veedetavast ajast, toob tööränne üldiselt Eesti riigieelarvesse rohkem tulu kui kulu. Tulu on seda suurem, mida kõrgema haridusega on töörändaja.

Muudatuste rakendamisega laekub riigieelarvesse vahendeid viisa ja elamisloa taotluse läbivaatamise eest tasutavast riigilõivust, mis eelduslikult katab ära viisa ja elamisloa taotluste menetlusega kaasnevad kulud. Viisa ja elamisloa taotlemisel tuleb välismaalasel taotluse läbivaatamise eest tasuda riigilõiv. Kuna esmane Eestisse sisenemise teekond on välismaalastele reeglina ajutise viibimisalusega, võib eeldada, et tööjõupuudusega valdkonnas tööle asuvad välistöötajad ja nendega kaasa tulevad pereliikmed taotlevad esmalt viisa ning Eestisse saabumise järgselt esitavad PPA-s elamisloa taotluse. 2024. aastal esitatud viisataotlustest lühiajalise töötamise eesmärgil olid kõik esitatud taotlused pikaajalise viisa saamiseks. Võib eeldada, et kui välistöötaja taotles riiki saabumiseks pikaajalise viisa, taotlesid Eestisse saabumiseks sama viibimisaluse ka tema pereliikmed. Riigilõivuseaduse kohaselt on pikaajalise viisa taotluse läbivaatamise eest riigilõiv 120 eurot, 6‒11 aasta vanuse lapse puhul 60 eurot ning alla 6-aasta vanused lapsed on riigilõivust vabastatud. Elamisloa taotluse läbivaatamise eest PPA-s tuleb tasuda riigilõivu 225 eurot, töötamiseks antud tähtajalise elamisloa taotluse läbivaatamise eest 250 eurot.
• Eeldusel, et koos 1300 välistöötajaga reisib Eestisse 351 välistöötajate abikaasat ja 409 last75 (kellest ⅓ on alla 6-aastased, ⅓ 6‒11-aastased ning ⅓ 12‒18-aastased), ulatuksid riigilõivu aasta tasud viisataotluste puhul 222 660 euroni ning elamisloa puhul 496 000 euroni. Kokku oleks riigilõivust saadav aastane tulu kuni 718 660 eurot.
• 2600 välistöötaja ja nendega Eestisse kaasa tulevate pereliikmete puhul ulatuksid riigilõivu aasta tasud viisataotluste puhul 445 320 euroni ja elamisloa puhul 992 000 euroni. Kokku oleks aasta riigilõivu tulu 1,44 miljonit eurot.

Tabel 17. Viisa ja elamisloa taotluste läbivaatamise riigilõivu aasta maksete prognoos
Taotlejate arv
D-viisa riigilõivu prognoos eurodes
Elamisloa riigilõivu prognoos eurodes
Taotlejate arv
D-viisa riigilõivu prognoos eurodes
Elamisloa riigilõivu prognoos eurodes
1300 välistöötajat
156 000
325 000
2600 välistöötajat
312 000
650 000
351 abikaasat
42 120
78 975
702 abikaasat
84 240
157 950
409 last
24 540
92 025
818 last
49 080
184 050
Kokku aastas makstud riigilõiv
222 660
496 000
Kokku aastas makstud riigilõiv
445 320
992 000
Allikas: SiM

Välistöötajate panus riigieelarvesse tekib ka tööjõumaksudest (sotsiaal-, töötuskindlustus- ja tulumaks) kui ka tarbimisega (sh käibemaks, aktsiisid ja tollimaksud) seotud maksulaekumistest.

Kui tööandja palkab VMS-i alusel välismaalase, makstes talle palka, mille suurus on vähemalt 80% Statistikaameti viimati avaldatud Eesti aasta keskmisest brutokuupalgast, võidab riik maksutulu perioodil 2026‒2029 keskmiselt 10 700 eurot aastas välismaalase kohta.

Kui muudatuse tulemusena lisandub aastas arvestuslikult 1300 välismaalast, kes on saanud tähtajalise elamisloa töötamiseks ja kellele makstakse vähemalt 80% Statistikaameti viimati avaldatud (ehk eelneva aasta) Eesti aasta keskmist brutokuupalka, siis arvestuslikult toob see perioodil 2026‒2029 lisamaksutulu keskmiselt umbes 14 miljonit eurot aastas. Arvestades, et elamisluba töötamiseks kehtib kuni viis aastat, on arvestuslik lisanduv kogumaksutulu viie aasta jooksul (5 × 14 miljonit) ligi 70 miljonit eurot.

Tabel 18. Mõju valitsussektori positsioonile 1300 välistöötaja korral
 
2025
2026
2027
2028
2029
Töökohtade arv
1 300
1 300
1 300
1 300
1 300
Keskmine brutopalk kuus × 80% eurodes
1 584,40
1 674,08
1 761,13
1 843,90
1 926,88
Brutopalk aastas kokku eurodes
24 716 640
26 115 570
27 473 580
28 764 838
30 059 256
Sotsiaalmaks eurodes
8 156 491
8 618 138
9 066 281
9 492 397
9 919 554
Tööandja töötuskindlustusmakse eurodes
197 733
208 925
219 789
230 119
240 474
Tööandja maksud kokku eurodes
8 354 224
8 827 063
9 286 070
9 722 515
10 160 028
Töötaja töötuskindlustusmakse eurodes
395 466
417 849
439 577
460 237
480 948
Tulumaks eurodes
4 064 793
3 546 653
3 867 361
4 172 304
4 477 994
Töötaja maksud kokku eurodes
4 460 259
3 964 502
4 306 938
4 632 542
4 958 942
Tööjõumaksud kokku eurodes
12 814 484
12 791 565
13 593 008
14 355 057
15 118 970
Maksud inimese kohta eurodes
9 857
9 840
10 456
11 042
11 630
KOV-i eraldatav tulumaks eurodes
2 790 509
2 778 697
2 810 547
2 942 643
3 075 062
Mõju valitsussektori positsioonile eurodes
10 023 975
10 012 868
10 782 461
11 412 414
12 043 908
Allikas: RaM

Kui muudatuse tulemusena lisandub aastas arvestuslikult 2600 välismaalast, kes on saanud tähtajalise elamisloa töötamiseks, siis toob see arvestuslikult lisanduvat maksutulu perioodil 2026‒2029 keskmiselt 27 miljonit eurot aastas. Arvestades, et elamisluba töötamiseks kehtib kuni viis aastat, on arvestuslik lisanduv kogumaksutulu viie aasta jooksul (5 × 27 miljonit) 137 miljonit eurot.

Tabel 19. Mõju valitsussektori positsioonile 2600 välistöötaja korral
 
2025
2026
2027
2028
2029
Töökohtade arv
2 600
2 600
2 600
2 600
2 600
Keskmine brutopalk kuus × 80% eurodes
1 584,40
1 674,08
1 761,13
1 843,90
1 926,88
Brutopalk aastas kokku eurodes
49 433 280
52 231 140
54 947 159
57 529 676
60 118 511
Sotsiaalmaks eurodes
16 312 982
17 236 276
18 132 563
18 984 793
19 839 109
Tööandja töötuskindlustusmakse eurodes
395 466
417 849
439 577
460 237
480 948
Tööandja maksud kokku eurodes
16 708 449
17 654 125
18 572 140
19 445 030
20 320 057
Töötaja töötuskindlustusmakse eurodes
790 932
835 698
879 155
920 475
961 896
Tulumaks eurodes
8 129 586
7 093 306
7 734 721
8 344 608
8 955 988
Töötaja maksud kokku, eurodes
8 920 519
7 929 004
8 613 876
9 265 083
9 917 884
Tööjõumaksud kokku eurodes
25 628 967
25 583 130
27 186 016
28 710 113
30 237 941
Maksud inimese kohta eurodes
9 857
9 840
10 456
11 042
11 630
KOV-i eraldatav tulumaks eurodes
5 581 017
5 557 393
5 621 094
5 885 286
6 150 124
Mõju valitsussektori positsioonile eurodes
20 047 950
20 025 736
21 564 921
22 824 828
24 087 817
Allikas: RaM

Arvestades ainult tulusid, ulatub mõju valitsussektori positsioonile aastatel 2026‒2029 keskmiselt 11‒22 miljoni euroni aastas, eeldades, et KOV-i füüsilise isiku tulumaks ei paranda valitsussektori positsiooni.76

Muudatustega kaasnevate eeldatavate tulude arvutus põhineb prognoosil, mis arvestab 1300 või 2600 välistöötaja tööjõukuludelt laekuvaid makse aastas. Tulude arvestuses ei ole aga võetud arvesse, et tulud on osaliselt kumulatiivsed ning ajas summeeruvad. Elamisloa alusel Eestis elavad välistöötajad jäävad Eesti tööjõuturule tavaliselt kauemaks kui aastaks, mistõttu 2025. aastal saabunud välistöötajad toovad maksutulu ka näiteks 2026. ja 2027. aastal.

8. Rakendusaktid

Seaduse rakendamiseks on vaja välja töötada:
1) Vabariigi Valitsuse määrus, millega võib kehtestada tööjõupuudusega tegevusalade loetelu;
2) Vabariigi Valitsuse korraldus, millega kehtestatakse tööjõupuudusega tegevusalal töötamiseks antavate tähtajaliste elamislubade maksimaalne arv igaks kalendriaastaks ning
3) siseministri määrus, millega võib jaotada kehtestatud tähtajaliste elamislubade maksimaalse arvu kehtestatud tegevusalade vahel.

Lisaks on vaja muuta järgnevaid siseministri määruseid:
1) siseministri 18. detsembri 2015. aasta määrus nr 81 „Elamislubade ja töölubade registri põhimäärus“;
2) siseministri 12. jaanuari 2017. aasta määrus nr 7 „Tähtajalise elamisloa ja selle pikendamise ning pikaajalise elaniku elamisloa ja selle taastamise taotlemise kord ning legaalse sissetuleku määrad“.

Määruste kavandid on seletuskirja lisas. Kavandid on esialgsed ja muutuvad töö käigus. Kavandatud muudatused esitatakse eraldi kooskõlastamiseks.

9. Seaduse jõustumine

Seadus jõustub 22. mail 2026. aastal. Samal kuupäeval jõustuvad ka direktiivi 2024/1233 ülevõtmisega seonduvad muudatused. Arendus- ja muude kahe eelnõuga kavandatavate muudatuste ühetaoliste ettevalmistavate tegevuste tõttu on otstarbekas jõustada töörändega seotud VMS-i muudatused samal kuupäeval.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu kooskõlastamiseks ministeeriumidele ning arvamuse avaldamiseks Andmekaitse Inspektsioonile, Eesti Ametiühingute Keskliidule, Eesti Aiandusliidule, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liidule, Eesti Kaubandus-Tööstuskojale, Eesti Laevaomanike Liidule, Eesti Põllumajandus-Kaubanduskojale, Eesti Rahvusvaheliste Autovedajate Assotsiatsioonile, Eesti Linnade ja Valdade Liidule, Eesti Teadusagentuurile, Eesti Tööandjate Keskliidule, Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutusele, töötukassale, KAPO-le, Maksu- ja Tolliametile, PPA-le, Sotsiaalkindlustusametile, Tervisekassale, Tööinspektsioonile ning SMIT-ile.
________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus ................. 2025




Ministeeriumid



18.09.2025 nr 1-6/3252-1
Välismaalaste seaduse muutmise seaduse (tööjõupuudusega tegevusalade erisus) eelnõu esitamine kooskõlastamiseks ja arvamuse avaldamiseks


Esitame ministeeriumidele kooskõlastamiseks ja huvirühmadele arvamuse avaldamiseks välismaalaste seaduse muutmise seaduse (tööjõupuudusega tegevusalade erisus) eelnõu.

Kooskõlastuskirju ja arvamusi ootame hiljemalt 10. oktoobriks 2025.


Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro
siseminister



Sama:
Andmekaitse Inspektsioon
Eesti Ametiühingute Keskliit
Eesti Aiandusliit
Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit
Eesti Kaubandus-Tööstuskoda
Eesti Laevaomanike Liit
Eesti Põllumajandus-Kaubanduskoda
Eesti Rahvusvaheliste Autovedajate Assotsiatsioon
Eesti Linnade ja Valdade Liit
SA Eesti Teadusagentuur
Eesti Tööandjate Keskliit
Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus
Kaitsepolitseiamet
Politsei- ja Piirivalveamet
Maksu- ja Tolliamet
Riigikantselei
Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskus
Sotsiaalkindlustusamet
Tervisekassa
Tööinspektsioon
Töötukassa