Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus

1

Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskirja lisa 1

Kooskõlastustabel

II KOOSKÕLASTUSRINGI TAGASISIDE

Justiits- ja Digiministeerium Märkused nr 1–4

Kultuuriministeerium Märkused nr 5–7

Eesti Siseaudiitorite Ühing Märkused nr 8–11

Nr Märkused

Arvestatud/

mittearvesta-

tud/ selgitatud

RAM märkused

Justiits- ja Digiministeerium

1 Eelnõu § 1 p 4 (VVS § 922 lg 5) – sättes defineeritakse siseauditi mõiste

avalikus sektoris. Justiits-ja Digiministeerium on seisukohal, et siseau-

diti mõiste sisustamisel tuleb lähtuda Rahvusvahelise Siseaudiitorite

Instituudi sõnastatud mõistest, kuna siseauditi funktsiooni eesmärk on

ühesugune olenemata sellest, kas seda tehakse era- või avalikus sektoris.

Sättest ega seletuskirjast ei ole arusaadav, miks on eelnõus viidatud rah-

vusvahelises kasutuses olevast mõistest kõrvale kaldutud, näiteks on

välja jäetud siseauditi roll valitsemise, riskijuhtimise ja kontrolliprotses-

side täiustamisel. Samuti palume hinnata, kas eelnõus soovitakse regu-

leerida siseauditit, mis kehtiva audiitortegevuse seaduse (AudS) § 71

järgi on kindlustandev töö, või siseauditeerimist kui tegevust, protsessi.

Rahvusvaheline Siseaudiitorite Instituut kasutab terminit "internal audi-

ting". Palume selgitada, kas eelnõu koostaja hinnangul on "internal au-

diting" ja "internal audit" sünonüümid ning mõlemad eesti keelde tõlgi-

Arvestatud VVS § 922 lõike 5 sõnastust on muudetud

ning seletuskirja täiendatud.

Ülemaailmsete siseauditi standardite viima-

ses redaktsioonis (2025.a.) puudub sõna "si-

seauditeerimine". Eelnõu kohaselt tähendab

sõna “siseaudit” tegevust.

2

tavad kui „siseaudit“ või on need kaks erinevat terminit, vastavalt „si-

seaudit ja „siseauditeerimine“. Võrdluseks, vandeaudiitorite ja INTO-

SAI standardite puhul on "auditing" tõlgitud kui auditeerimine ehk tege-

vus, protsess ning "audit" tõlgitud kui audit ehk tulemus, aruanne.

Oleme seisukohal, et ka eelnõus tuleks lähtuda samadest põhimõtetest

ning eristada auditit kui tulemust ning auditeerimist kui tegevust.

2 Eelnõu § 1 p 4 (VVS § 922 lg 6–10) – palume hinnata, kas siseaudiitori

rolli, õiguseid ja kohustusi, mis on toodud eelnõukohase VVS § 922 lõi-

getes 6–10, on tingimata tarvis reguleerida konstitutsioonilise seaduse

tasemel. VVS sätestab Vabariigi Valitsuse toimimise ja täidesaatva riigi-

võimu teostamise alused, mitte konkreetse ametikoha ülesanded. Jus-

tiits- ja Digiministeeriumi hinnangul on VVS-is põhjendatud fikseerida,

et asutused peavad looma sisekontrolli süsteemi ning tagama siseauditi

funktsiooni. Siseauditi üksuse või siseaudiitori õigused ja kohustused ei

pea olema reguleeritud VVS-i tasemel. Siiani on siseauditi üksuse õigu-

sed ja kohustused reguleeritud asutuse juhi kinnitatud üksuse põhimää-

ruses ning siseaudiitori õigused ja kohustused ametijuhendis. Siseauditi

üksuse õiguste ja kohustuste reguleerimine õigusloova akti tasandil

oleks õigustatud juhul, kui Rahandusministeeriumi hinnangul on prakti-

kas olnud probleeme sellega, et täidesaatva riigivõimu asutuste siseau-

diti üksused ei ole pääsenud ligi tööks vajalikule teabele või ei ole sei-

ranud töö käigus tehtud soovituste täitmist. Kui Rahandusministeeriumi

hinnangul on vaja fikseerida siseauditi mandaat (õigused ja kohustused)

õigusloovas aktis, siis võiks seda teha VVS-i alusel antavas Vabariigi

Valitsuse määruses, nagu see on ka praegu. Oluline on, et siseauditi

funktsioon oleks kvaliteetne ja ühetaoline. Seega oleks kohane seaduses

sätestada, et siseauditi tegevuses lähtutakse Rahvusvahelise Siseaudiito-

rite Instituudi välja antud ülemaailmsetest siseauditi standarditest. Kuna

standardid on vabatahtlikud dokumendid, mille järgimine ei ole kunagi

olemuselt kohustuslik, siis võiks valitsusel olla võimalus vajadusel keh-

testada täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi korraldusele kehtivad

nõuded määrusega. Seda viimast osades, kus teadaolevalt eksisteerivad

probleemid siseauditi mandaadi rakendamisel. Eeltoodust lähtuvalt

teeme ettepaneku muuta VVS-i järgmiselt:

Arvestatud Eelnõus sisaldunud VVS § 922 lõiked 6–10 on

muudetud, nende asemele on sätestatud lõige

5 ning sellekohased muudatused on tehtud ka

seletuskirjas.

Nõustume, et täidesaatva riigivõimu asutuste

siseauditi korraldamisel võiks lähtuda üle-

maailmsetest siseauditi standarditest. Plaa-

nime 2004. aastal koostatud "Siseauditi hea

tava" kaasajastada lähtudes ülemaailmsete si-

seauditi standardite uuest versioonist ning

muuta see siseauditi korraldamise soovitusli-

kuks juhendiks avalikule sektorile, hõlmates

selles edaspidi nii siseauditi standardite järgi-

mise kui muud siseauditi teostamise põhimõt-

ted.

3

„§ 922. Siseaudit täidesaatva riigivõimu asutuses

(1) Siseaudit on sõltumatu ja objektiivne nõu- ja kindlustandev tegevus,

mis aitab kaasa organisatsiooni eesmärkide saavutamisele, kasutades

süsteemset ja korrakohast lähenemist, et hinnata ning täiustada valitse-

mise, riskijuhtimise ja kontrolliprotsesside mõjusust.

(2) Siseauditi korralduse ministeeriumi valitsemisalas otsustab minister

ja Riigikantseleis riigisekretär. Siseauditi korraldamiseks moodustatakse

täidesaatva riigivõimu asutuse juhi vahetus alluvuses siseaudiitori ame-

tikoht või struktuuriüksus või määratakse siseauditi eest vastutav isik ja

ostetakse siseaudit sisse.

(3) Täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi korraldamisel on soovitav

lähtuda ülemaailmsetest siseauditi standarditest.

(4) Siseauditi korraldamise põhimõtted täidesaatva riigivõimu asutustes

kehtestab (alternatiiv: võib kehtestada) Vabariigi Valitsus määrusega.“.

3 Eelnõu § 1 p 5 (VVS § 923) – eelnõuga muudetakse Rahandusministee-

riumi pädevust täidesaatva riigivõimu asutuse sisekontrolli ja siseaudii-

tori kutsetegevuse korraldamisel. Seletuskirja kohaselt puudub vajadus

tsentraalselt koordineerida ja analüüsida sisekontrolli süsteemi rakenda-

mist ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamist. Justiits- ja Digiminis-

teerium on seisukohal, et eelnõus kavandatud Rahandusministeeriumi

pädevuse sätted tuleks lisada VVS §-i 65, mis määratleb Rahandusmi-

nisteeriumi valitsemisala. Kehtiva VVS § 923 lg-d 2 ja 3, mis reguleeri-

vad ametiasutuste vahelist teabevahetust, ei ole aga Justiits- ja Digimi-

nisteeriumi hinnangul vajalikud. Kõikidel ministeeriumitel on õigus

oma vastutusel olevates küsimustes, sh siseauditi valdkonnas, pöörduda

teiste asutuste poole, küsida küsimusi ning saada selgitusi ja infot. See-

tõttu leiame, et VVS § 923 tuleks tunnistada kehtetuks.

Arvestatud Nõustume, et VVS §-is 923 sätestatud Rahan-

dusministeeriumi pädevust ei ole eraldi õigus-

normina vajalik kehtestada.

4 Palume arvestada ka käesoleva kirja lisades esitatud eelnõu ja seletus-

kirja failis jäljega tehtud normitehniliste ja keelemärkustega ning mär-

kustega eelnõu mõju kohta.

Arvestatud Eelnõu ja seletuskirja failis tehtud normitehni-

lised ja keelemärkused on sisse viidud. Samuti

on arvestatud märkustega eelnõu mõju kohta

ning sellekohased täpsustused on seletuskirjas

toodud.

Kultuuriministeerium

5 Paragrahvi 922 lisatavate lõigete 5–10 osas on ettepanek jätta välja viide

täidesaatva riigivõimu asutusele, sest VVS räägibki ja laieneb üksnes

Arvestatud VVS § 922 lõiked 5 -10 on muudetud (vt

kooskõlastustabeli märkust nr 2).

4

neile asutustele. Sõna “asutusesisene” samuti mittevajalik, sest siseaudit

on asutusesisene ka siis kui teenust sisse ostetakse.

Eelnõus olev sõnastuse definitsioon ei ole kooskõlas kehtivate siseauditi

standarditega. Korrektne on, et meil on kas sama sõnastus või vähemalt

mõte. Pakume järgmise sõnastuse:

Siseauditi ülesanne asutuses on tugevdada valitsemis-, riskijuhtimis- ja

kontrolliprotsesse ja aidata kaasa asutuse eesmärkide saavutamisele,

pakkudes sõltumatut, riskipõhist ja objektiivset nõu, kindlustunnet,

mõistmist ja perspektiivi tegevuse tõhususe, aruandluse usaldusväär-

susese, õigusaktide järgimise, varade kaitsmise ja eetilise käitumise

osas.

Lõike 6 sõnastus võiks olla järgmine:

Siseaudiitori ülesanne on anda sõltumatu arvamus sisekontrollisüsteemi

rakendamise ja selle tulemuslikkuse kohta.

Lõike 7 võiks kasutada ühte sõna „teave“, mis hõlmab nii dokumente,

infosüsteeme kui ka muud.

Lõike 8 mõte võiks olla, et siseaudiitoril on õigus kontrollida, kas avas-

tatud puudused on kõrvaldatud ja tehtud ettepanekud täidetud. Sõna „jäl-

gimine“ on kuskilt eemal millegi vaatlemine, mitte veendumine et sai

kõrvaldatud ja nüüd korras.

Kui muuta lõike 9 sõnastust järgmiselt, siis langeks ära vajadus lõike 10

järele:

“Siseaudiitor peab oma tegevuses olema objektiivne ja kompetentne,

hoidma tegevusega teatavaks saanud teavet konfidentsiaalsena, tegut-

sema nõutava hoolsusega ning käituma siseaudiitori eetikanõuete koha-

selt.

Konfidentsiaalsuse hoidmise kohustus ei kehti seaduse alusel avaldatava

teabe suhtes.”

6 Seletuskirjast ei selgu kas § 923 lõike 1 punkti 2 kohaselt Rahandusmi-

nisteerium edaspidi nõustab riigiasutusi kõikides sisuteemades siseaudi-

Arvestatud VVS § 923 on tervikuna kehtetuks tunnista-

tud ning seletuskirja vastavalt muudetud (vt

kooskõlastustabeli märkust nr 3).

5

tiga seonduvalt või ainult siseauditi korraldamisega seonduvates küsi-

mustes. Kui esimene variant, siis peaks Rahandusministeeriumil tek-

kima vajadus sekkuda teise ministeeriumite sisuküsimustesse.

7 Seletuskirja leheküljel 2 on märgitud lause: “AudS-is sätestatud kutse-

taseme nõuet ei oma paljud pikaajalise töökogemusega avaliku sektori

siseaudiitorid, kuna nad pole sooritanud kutsetaseme saamiseks vaja-

likku CGAP®-i eksamit, mida aastatel 2011–2020 oli võimalik teha ka

eesti keeles.”

Ei saa nõustuda antud väite kategoorilisusega. Juurde tuleks lisada ar-

vandmed- kui paljudest pikaajalise töökogemusega siseaudiitoritest, siis

ei ole sooritanud eksamit. Pigem on vahepeal 10. a toiminud süsteem

suunanud siseaudiitoreid eksameid tegema ja neid ei teinud üksikud. Va-

jadus süsteemi muutmiseks tuleneb ennekõike riigi rahalistest võima-

luste piiratusest, kuna olemasoleva süsteemi ülalhoidmine on väikesele

riigile kulukas ning saadav kasu on väiksem kui kulu.

Seletuskirja leheküljel 4 on toodud järgmine lause: “Ka Eesti infoturbes-

tandardi rakendamist hindavatele IT-audiitoritele ei ole kehtestatud ko-

hustusliku kutsetaseme nõuet.”

Märkus: see ei vasta tõele. Korrektne on, et IT-audiitoritele ei ole keh-

testatud kohustusliku kutsetaseme nõuet seaduse tasemel. Tegelikult on

teenuse läbiviijatele kutsetaseme nõuded kehtestatud, aga küberturvali-

suse seadusest tulenevate rakendusaktiga (KÜTS § 7 lg 5), mille koha-

selt peab IT auditi juhtivaudiitoril olema teatud sertifikaat ( vt lisa 3 p

8.2, https://www.riigiteataja.ee/akti-

lisa/1300/1202/4007/MKM_m4_lisa3.pdf#

Arvestatud Seletuskirja on täpsustatud.

Eesti Siseaudiitorite Ühing

8 ESAÜ juhib tähelepanu puudustele VVS eelnõu kooskõlastusprotsessis.

2023. a novembris esitas RM kooskõlastamisele AudS-i ja VVS-i muut-

mise seaduseelnõu VTK, milles tehti ettepanek lihtsustada siseaudiitori

kutsete struktuuri, mitte aga seda täielikult kaotada. Seejärel, 2024. a

oktoobris esitas RM kooskõlastamisele AudS-i ja VVS-i muutmise sea-

duse eelnõu, milles samuti ei olnud viiteid kutse te täielikule kaotami-

sele. Sarnaselt ei olnud VTK-s ning 2024. a oktoobris esitatud eelnõus

Selgitatud Seaduseelnõu ettevalmistamiseks oleme huvi-

rühmade ja avalikkuse kaasamisel ning koos-

kõlastamisel lähtunud Vabariigi Valitsuse 13.

jaanuari 2011. a määruses nr 10 „Vabariigi Va-

litsuse reglement” sätestatust ja nimetatud

reglemendi § 4 lõike 2 alusel kehtestatud kaa-

samise heast tavast.

6

viiteid kogu AudS-is toodud siseauditi regulatsiooni tühistamisele. See-

tõttu on eksitavad seletuskirja punktides 2 ja 10 esitatud väited, justkui

oleksid kavandatud muudatused ministeeriumide ja huvirühmadega

kooskõlastatud. Samuti rõhutame, et nii VTK kui ka 2024. a oktoobris

esitatud eelnõu keskendusid üksnes siseauditi kutsetegevuse korrastami-

sele avalikus sektoris. Värskelt esitatud VVS eelnõusse on lisatud muu-

datused, mis mõjutavad olulisel määral ka erasektoris tegutsevaid si-

seaudiitoreid. 2 Muudatused puudutavad mitmeid eriseadusi, sealhulgas

krediidiasutuste seadust, väärtpaberituru seadust ning rahapesu ja terro-

rismi tõkestamise seadust. Vaatamata sellele ei ole asjassepuutuvaid or-

ganisatsioone ega asutusi kooskõlastusprotsessi kordagi kaasatud. Sega-

dust lisab asjaolu, et eelnõude infosüsteemis 30. juunil 2025. a kooskõ-

lastusringile saadetud krediidiasutuste seaduse ja teiste seaduste muut-

mise eelnõu (Basel III regulatsioon) seletuskirjas on jätkuvalt kirjas

nõue, kus siseauditi funktsiooni juhtivale isikule kohaldatakse AudS-is

atesteeritud siseaudiitoritele sätestatud nõudeid ja tegevuse õiguslikke

aluseid.

Erinevate kutse- ja äriühenduste kaudu jõuab

teave kavandatavatest seadusmuudatustest

võimalikult laiale puudutatud isikute ringile.

Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sel-

lest tulenevalt teiste seaduste muutmise sea-

duse eelnõu esimesse kooskõlastusringi oli li-

saks ministeeriumitele kaasatud ka ESAÜ,

kelle liikmete hulgas on esindajaid nii era- kui

riigisektori siseaudiitorite hulgast.

Umbes pooled esimesel kooskõlastusringil

esitatud märkustest (31 märkust 66-st) puudu-

tasid VVS-is kavandatud muudatusi (millest

eelnõu uues versioonis loobuti) ning veerand

(16 märkust 66-st) käsitles Vabariigi Valitsuse

4. oktoobri 2012. a määrust nr 79 “Täide-

saatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise

üldeeskiri” (mis eelnõu uue versiooni kohaselt

tunnistatakse kehtetuks).

Kuna olemasolevat mittetoimivat süsteemi

pole otstarbekas jätkata, lähtusime eelnõu uue

versiooni kujundamisel järgmistest kaaluka-

test märkustest:

1) Justiits- ja Digiministeerium: “Puudub va-

jadus õigusakti tasemel avaliku sektori siseau-

diitori kutse reguleerimise järele ning toetame

siseaudiitori kutse nõudest loobumist.”;

2) Kaitseministeerium: “Valitsussektori tee-

nistussuhteid reguleerib avaliku teenistuse

seadus (ATS). Seetõttu on arusaamatu paral-

leelse süsteemi loomine AudS-is.”.

9 VVS eelnõu esimene olulisem muudatus on ettepanek kaotada siseau-

diitorite kutsed (atesteeritud siseaudiitor ja avaliku sektori siseaudiitor).

ESAÜ ei nõustu tehtud ettepanekuga. Ühingu hinnangul on siseaudiito-

rite kutsenõude säilitamine oluline, et tagada siseauditeerimise asjatund-

likkus, metoodilise lähenemise ühetaolisus, usaldusväärsus ja sõltuma-

Selgitatud Eesti siseaudiitori kutsed põhinevad Siseau-

diitorite Instituudi (IIA) rahvusvaheliste serti-

fikaatide (Certified Internal Auditor®, CIA®

7

tus nii avalikus kui ka erasektoris. Kutseeksami läbimine kinnitab, et si-

seaudiitor omab vajalikku teoreetilist ettevalmistust, praktilisi oskusi ja

tegutseb siseaudiitori kutse-eetika raamistikus. Samuti on kutse säilita-

miseks kohustuslik end järjepidevalt täiendada, hoidmaks oma oskusi ja

teadmisi ajakohastena. Tulenevalt kutsete kaotamisest soovitakse tun-

nistada kehtetuks kohustus omada täidesaatva riigivõimu asutuses si-

seaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset. Rõhutame, et ka praegu ei

ole kõigil avaliku sektori üksustes töötavatel siseaudiitoritel kutse oma-

mise kohustust. Viidatud kohustus kehtib üksnes siseaudiitoritele, kes

tegelevad iseseisvalt kutsetegevuse raames (AudS § 75). Arvestades, et

siseaudiitoritel on ligipääs tundlikule teabele ning oluline roll organisat-

siooni riskijuhtimise ja kontrolli-protsesside hindamisel, on mõistetav,

et iseseisvalt tegutsevatelt siseaudiitoritelt oodatakse kõrget professio-

naalset pädevust. Lisaks eeldatakse neilt mitte üksnes kontrollifunkt-

siooni täitmist, vaid ka võimekust nõustamisteenuse pakkumiseks. Muu-

datuse põhjendusena viidatakse seletuskirja punktis 1.1, et atesteeritud

siseaudiitori ja avaliku sektori siseaudiitori kutse omamise kohustus ei

ole praktikas ennast õigustanud. Korduvalt viidatakse seletuskirja samas

punktis ka kutse (sertifikaadi) taotlemise kulukusele. Samas puuduvad

viited, millistele allikatele, uuringutele või arvutustele nimetatud väited

tuginevad. ESAÜ-le teadaolevalt viis 2023. a maikuus RM läbi veebi-

põhise uuringu, mille tulemusena hindas valdav osa vastanud juhtidest,

et siseauditi pakutav lisandväärtus kaalub üles siseauditile tehtava kulu

ning et avalikkusele oluliste organisatsioonide siseauditi meeskonnas

võiks olla vähemalt üks erialase kutsega siseaudiitor. Ka seletuskirja

punktis 1.1 mainitakse, et 2024. aasta 1. jaanuari seisuga ei olnud kut-

sega siseaudiitorit viiendikus täidesaatva riigivõimu asutustes. Seega

suuremas osas (80%) avaliku sektori siseauditi üksustes on siseaudiitori

kutsega audiitor siiski olemas. Seletuskirja punktis 3.1.1 toodud väitega,

et ka Eesti infoturbestandardi (E-ITS) rakendamist hindavatele IT-audii-

toritele ei ole kehtestatud kohustusliku kutsetaseme nõuet, saab nõus-

tuda osaliselt, kuna IT-audiitoritele ei ole kehtestatud kohustusliku kut-

setaseme nõuet vaid seaduse tasandil. Sertifikaadi nõue on sätestatud

küberturvalisuse seaduse alusel (KÜTS § 7 lg 5) 3 kehtestatud ettevõt-

lus- ja infotehnoloogiaministri määruse „Eesti Infoturbestandard“ lisas

3. Nimetatud lisa p 8.2 kohaselt peab juhtaudiitoril olema E-ITS auditi

läbiviimise aja vältel vähemalt üks kehtiv sertifikaat (CISA või ISO

ja Certified Government Auditing Professio-

nal, CGAP) tunnustamisel. Siinkohal on olu-

lised järgmised asjaolud: neid sertifikaate ei

ole võimalik saada eesti keeles, nende soeta-

mine on kallis ning avaliku sektori üksuse si-

seaudiitori kutse aluseks olnud CGAP-sertifi-

kaadi väljastamine lõpetati 01.07.2021.

IIA ei sea siseaudiitori kutse olemasolu kohus-

tuslikuks, vaid julgustab siseaudiitoreid oma

asjatundlikkust tõendama asjakohaste kutse-

tunnistuste ja kvalifikatsioonidega, jättes va-

baks, milline on asjakohane kvalifikatsioon.

Valitsusepoolne kutsete omistamine on IIA ar-

vates üleliigne ja võib tekitada segadust.

Riigisektori siseaudiitoritel kutsetaseme ole-

masolu nõuet ei ole sätestatud ka Euroopa

Liidu regulatsioonides.

8

27001juhtiva audiitori sertifikaat). Audiitortegevuse registris on hetkel

registreeritud ligikaudu 130 siseaudiitori kutse või kutsetaseme

omanikku. Seletuskirja punkti 3.2 kohaselt jäävad varasemalt antud kut-

sed ja kutsetasemed kehtima ka edaspidi. Samas ei selgu, kuidas korral-

datakse nende ajakohasena hoidmine.

10 VVS eelnõu teine oluline ettepanek näeb ette siseaudiitori kutsetegevuse

standardite kehtetuks tunnistamise. Seletuskirja punkti 5 kohaselt soovib

RM nende asemel koostada siseauditi korraldamise juhendi ning aval-

dada selle oma veebilehel hiljemalt eelnõu seadusena jõustumise ajaks.

Seletuskirjast ei selgu, kas siseauditi korraldamise juhend koostatakse

sektorite ülesena või ainult täidesaatva riigivõimu asutuste tarbeks. Sa-

muti puudub info, kas kavandatav juhend saab olema kohustuslik või

soovituslik. ESAÜ peab kriitiliselt tähtsaks, et siseauditi kutsetegevuse

raamistik säiliks kujul, mis tagab auditeerimisprotsessi järjepidevuse ja

kvaliteedi. Ilma kohustusliku ja ühtse raamistikuta võib auditi ulatus,

kvaliteet ja lähenemine muutuda ebaühtlaseks, mis omakorda vähendab

siseauditi väärtust ja usaldusväärsust juhtkonna ning teiste huvigrup-

pide, sh avalikkuse silmis. Ühtne ja standardipõhine lähenemine aitab

tagada, et siseauditi tegevused on metoodilised, objektiivsed ja võrrel-

davad sõltumata sektorist või organisatsiooni suurusest. Sarnaselt VVS

esimesele ettepanekule puuduvad ka selle muudatuse puhul viited ana-

lüüsidele või allikatele, millele tuginedes on jõutud järeldusele, et regu-

latsiooni kaotamine toetab avaliku sektori ressursside tõhusat, õiglast

ning vastutustundlikku kasutamist.

Selgitatud Eelnõus on arvesse võetud Vabariigi Valitsuse

kavandatud 0-bürokraatia ettepanekud, sh et-

tepanekud tunnistada kehtetuks täidesaatva

riigivõimu asutuste siseauditeerimise üldees-

kiri ja rahandusministri määrusega kehtesta-

tud siseaudiitori kutsetegevuse standardid.

Eelnõuga kavandatud muudatused ei keela

ega takista IIA siseauditi raamistiku (The IIA's

International Professional Practices

Framework, IPPF) ja “Ülemaailmsete siseau-

diti standardite” järgimist.

11 Arvestades VVS-i eelnõuga kavandatavate ümberkorralduste suurt ula-

tust, oleks põhjendatud nende mõju eraldi kulude-tulude analüüs ning

ettepanekute kooskõlastamine kõigi asjassepuutuvate huvigruppidega,

sh erasektoriga. Ühingu hinnangul on ühtsesse raamistikku kuuluv sõl-

tumatu kontrollimehhanism siseauditi näol vajalik, et tagada nii avaliku

kui erasektori asutustes asjatundlik ja süsteemne riskide ja kontrollide

hindamine ning ressursside läbipaistva ning sihipärase kasutamise järe-

levalve. Loodame, et ESAÜ juhatuse tähelepanekud toetavad edasist si-

sulist arutelu ning loovad soodsa pinnase valdkonna tasakaalustatud ja

tõendatud vajaduste põhiseks arendamiseks.

Selgitatud Eelnõuga kavandatavad muudatused eelkõige

vähendavad erinevaid kohustuslikke nõudeid

nii siseaudiitoritena töötavatele inimestele

(kutse hankimine, kohustuslik täienduskooli-

tus, aruandlus), siseauditi üksustele (nõue

omada teatud kutsetasemega siseaudiitorit,

aruandluse ja välise kvaliteedihindamise ko-

hustus) kui ka asutustele ja ettevõtetele (vaba-

dus otsustada siseauditi vajaduse ja selle

vormi üle).

Riigil kaob kohustus ja kulu tõlkida siseauditi

standardeid ja muid sellega seotud dokumente

9

ning koolitada spetsialiste. Asutustel ja ettevõ-

tetel avardub võimalus palgata siseaudiitoriks

valdkonda ja ettevõtet hästi tundvaid isikuid

olenemata siseaudiitori kutsetaseme olema-

solust.

Mitmes olulisemas ärivaldkonnas (pangan-

dus, kindlustus, börsiettevõtted) tulenevad

nõuded siseauditile Euroopa Liidu õigusakti-

dest ja need on oluliselt leebemad kui AudS-is

sätestatud siseauditi reeglistik.

I KOOSKÕLASTUSRINGI TAGASISIDE

Justiits- ja Digiministeerium Märkused nr 1–19

Haridus- ja Teadusministeerium Märkused nr 20–24

Kultuuriministeerium Märkused nr 25–26

Sotsiaalministeerium Märkused nr 27–30

Välisministeerium Märkused nr 31–35

Kaitseministeerium Märkused nr 36–46

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium Märkused nr 47–50

Kliimaministeerium Märkused nr 51–53

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium Märkused nr 54–56

Eesti Siseaudiitorite Ühing Märkused nr 57–66

Nr Märkused

Arvestatud/

mittearvesta-

tud/

selgitatud

RAM märkused

10

Justiits- ja Digiministeerium

1 Eelnõu § 2 p 1 – VVS § 921 lõiget 1 täiendatakse punktiga 5, mille kohaselt

sisekontrolli süsteem peab võimaldama „tagada asutuse tegevust ja sise-

kontrollisüsteemi tõhusust mõjutada võivate riskide tuvastamise, hindamise

ja haldamise“.

Justiitsministeerium ei kooskõlasta pakutud muudatust järgmiste põhjen-

dustega:

1.1.VVS muudatuse kohaselt käsitleb sisekontrollisüsteem edaspidi lahuta-

matu osana riskide tuvastamist, hindamist ja haldamist. Eelnõu seletuskir-

jast ega mõjuanalüüsist ei selgu, mis on ajendanud ja kust tuleneb vajadus

reguleerida riskijuhtimise süsteemi olemasolu asutustes kohustuslikuna.

Seletuskirjas ei ole põhjendanud, miks on vaja sisekontrolli süsteemi senist

käsitlust täiendada ning millist probleemi soovitakse sellega eelduslikult

lahendada. Sisekontrolli süsteemi eesmärk on maandada riske ning toetada

selle abil asutuse eesmärkide saavutamist. Riskijuhtimine kätkeb endas asu-

tuse eesmärkide saavutamist ebasoodsalt mõjutada ja takistada võivate ris-

kide tuvastamist ja haldamist.

1.2.Seletuskirjast ei selgu, kui paljudes ministeeriumites ja asutustes on ris-

kijuhtimise süsteem käesolevaks ajaks olemas või arendamisel. Kuna sea-

duse muudatused on plaanitud jõustuma üldises korras, siis kui suur osa

asutustest ei vastaks seaduse jõustumisel enam nõuetele? Näiteks Justiits-

ministeeriumil ei ole organisatsiooniülest riskide juhtimise süsteemi. Eel-

nõus ei ole sätestatud asutustele nõuetega kooskõlla viimiseks mõistlikku

üleminekuaega. Juhul, kui nõue kehtestatakse, siis tuleks näha ette vähe-

malt 1-1,5-aastane üleminekuaeg.

Arvestatud VVS § 921 lõike 1 punkti 5 muutmisettepanek on

eelnõust välja jäetud.

2 Eelnõu § 2 p 2 – VVS § 921 täiendatakse lõikega 11, mille kohaselt:

„(11) Asjakohase ja usaldusväärse juhtimise tagamiseks peab valitsusasu-

tuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimima tõhus juhtimissüs-

teem, mis on proportsionaalne asutuse tegevuse laadi, ulatuse ja keerukuse

astmega ning mis tagab:

1)organisatsioonistruktuuri läbipaistvuse;

2)heade juhtimistavade järgimise;

3)ülesannete asjakohase lahususe ja vastutusalade selge jaotuse;

4)usaldusväärse ja asjakohase informatsiooni alusel otsuste vastuvõtmise;

5)tõhusa sisekontrollisüsteemi toimimise.“

Arvestatud VVS § 921 lõike 11 muutmisettepanek on eelnõust

välja jäetud.

11

Justiitsministeerium ei kooskõlasta pakutud muudatust järgmiste põhjen-

dustega:

2.1.VVS muudatusega sätestatakse kohustus, et valitsusasutuses ja hallata-

vas riigiasutuses peab olema ja toimima tõhus juhtimissüsteem. Juhtimis-

süsteemile esitatavate nõuete käsitlemine struktuuriliselt VVS peatükis „61.

Sisekontroll ja siseaudiitori kutsetegevus“ on eksitav, kuna juhtimine on

mõistena laiem kui sisekontrolli süsteem. Juhtimissüsteem hõlmab organi-

satsiooni tervikjuhtimist, sealhulgas eesmärkide seadmist, strateegilist pla-

neerimist, otsuste tegemist ja tegevuste koordineerimist. Sisekontrolli süs-

teem on osa juhtimissüsteemist ning keskendub enam riskide maandami-

sele, organisatsiooni usaldusväärsuse tagamisele, aga ka tegevuse seadus-

likkuse tagamisele ning vigade ennetamisele ja avastamisele. Seletuskirjas

puudub analüüs juhtimise käsitlemise põhjendatuse ja vajaduse kohta sea-

duse vormis ega selgu, mis on ajendanud reguleerima juhtimissüsteemi ole-

masolu taolisel kujul asutustes kohustuslikuna.

2.2.Eelnõu seletuskirjas puudub viide, millisest üldtuntud standardist või

metoodilisest juhendist pakutud sõnastus tuleneb. Lisaks kordab juhtimis-

süsteemi määratlus osaliselt sisekontrolli süsteemi olemust, mis on kirjel-

datud VVS § 921 lõikes 1. Samuti sisaldab muudatus mitmeid määratlemata

õigusmõisteid, näiteks „asjakohane juhtimine“, „usaldusväärne informat-

sioon“, „juhtimissüsteem“, „head juhtimistavad“.

2.3.Pakutav muudatus kordab osaliselt VVS kehtivat regulatsiooni. Näiteks

käsitlevad:

1) täidesaatva riigivõimu asutuste juhtimist VVS § 49 (ministri pädevus

ministeeriumi juhina), § 53 (kantsleri pädevus) ja § 73 (ameti ja inspekt-

siooni peadirektori pädevus);

2)ministeeriumi staatust ja struktuuri VVS § 46;

3)ministeeriumite valitsemisalasid VVS § 57-69.

2.4.Seletuskirjas puudub selgitus ning mõjuanalüüs selle kohta, kas ja kui-

das juhtimissüsteemi olemasolu kohustuslikuks tegemine mõjutab asutuste

töökoormust ja eelarvelisi vahendeid ning mida ja millist eesmärki soovi-

takse muudatusega saavutada. Nii tõendatult toimiva riskijuhtimise süs-

teemi kui üldise juhtimissüsteemi loomine ja juurutamine eeldab täiendavat

inim- ja rahalist ressurssi (mh riskijuhi ja kvaliteedijuhi värbamist, IT-la-

henduse kasutusele võtmist riskide haldamiseks ja nende sidumiseks stra-

12

teegiliste eesmärkide ja tööplaaniliste tegevustega), mida riigieelarve kär-

bete tingimustes ei pruugi asutustel olla võimalik täiendavalt oma eelarve-

listest vahenditest katta.

2.5.Samuti ei nähtu seletuskirjast, kui paljudel ministeeriumitel ja valitse-

misala asutustel on käesoleval ajal juhtimissüsteem, sh selle osana riskijuh-

timise süsteem olemas või arendamisel ning kui paljudel asutustel juhtimis-

süsteeme loodud ei ole. Kuna muudatused jõustuvad üldises korras, siis

asutused, kus juhtimissüsteemi senini loodud ega rakendatud pole, ei vasta

seaduse jõustumisel VVS nõuetele. Taolise nõude põhjendatuse ja kehtes-

tamise korral tuleb anda asutustele ka piisavalt pikk, vähemalt 1-1,5-aas-

tane üleminekuaeg enda seaduse nõuetega kooskõlla viimiseks.

2.6.Samuti ei selgu eelnõust ega seletuskirjast, milline on vastav tõenda-

mise eesmärk, milliste kriteeriumite alusel, millise regulaarsusega ja kes

annab hinnangu juhtimissüsteemi toimimise tõhususe kohta. Palume sele-

tuskirjas selgitada, kes, kuidas, milliste kriteeriumite alusel, milliste as-

jaoludega seoses ning kellele peaks edaspidi tõendama juhtimissüsteemi tõ-

husat toimimist? Seletuskirjas puudub selgitus ka selles osas, kas juhtimis-

süsteem peaks olema loodud ja üles ehitatud CAF mudeli, Lean-põhimõ-

tete, ISO 9001 või muu juhtimissüsteemi mudeli alusel, mille rakendamine

on soovituslik, või vabas vormis asutuse parimate teadmiste ja vajaduste

kohaselt.

Selleks, et oleks võimalik hinnata VVS § 92 lg 11 kavandatud nõude vaja-

likkust, põhjendatust ja proportsionaalsust, tuleb seletuskirjas avada ja sel-

gitada muudatuste mõju ja eesmärki, muudatusest tingitud täiendavat töö-

koormust, samuti kaasuvate täiendavate ressursside vajadust.

3 Eelnõu § 2 p 3 – VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse lausega „Siseaudiitori

või siseauditi üksuse puudumise korral peab asutuse juht tõendama, et si-

sekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- ja tegevustasandeid,

juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, limiidid ja

muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele ning asutuse te-

gevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks rakendatakse neid

pidevalt ja tulemuslikult.“

Justiitsministeeriumi ei kooskõlasta pakutud muudatust järgmiste põhjen-

dustega:

3.1. Seletuskirjas on viidatud, et sellekohase tõendamise täpsemad nõuded

on sätestatud Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruses nr 79 „Täi-

Arvestatud

VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse

eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse

eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu-

sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5 –10, milles sätestatakse siseauditi mandaat.

13

desaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“. Juhime tähele-

panu, et tõendamise kohta nõudeid üldeeskirja kehtivas redaktsioonis ega

muudatuse kavandis sätestatud ei ole.

3.2. Eelnõus ja seletuskirjas puudub selgitus tõendamiskohustuse vormi ja

viisi kohta – kellele, millega seoses, millisel kujul, millise regulaarsuse ja

milliste kriteeriumite alusel peab asutuse juht sisekontrolli süsteemi vasta-

vust tõendama. Palume määruse eelnõud täiendada ja seletuskirja lisada

asjakohased selgitused.

3.3. Asutuse juhile täiendavate kohustuste panemisel tuleb põhjendada

nende vajalikkust ning selgitada, milline töökoormus täiendavate kohus-

tustega kaasneb. Seletuskirjas ei ole selgitatud sätte sisu ega eesmärki.

3.4. Kasutatud on määratlemata õigusmõisteid, näiteks „juhtimis- ja tege-

vusstandardid“, kuid nende sisu ei ole seletuskirjas avatud.

Eeltoodut arvesse võttes ei ole võimalik hinnata kavandatud normi põh-

jendatust ega proportsionaalsust.

4 Eelnõu § 2 p 5 – VVS § 923 lg 1 muudatuse kohaselt „Rahandusministee-

rium:

1) annab metoodilisi juhendeid täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrol-

lisüsteemi rakendamiseks ja hindamiseks ning teeb ettepanekuid sisekont-

rolli tõhustamiseks;

2) nõustab täidesaatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse kor-

raldamisel ja selle kvaliteedi hindamisel ning teeb ettepanekuid siseauditi

paremaks korraldamiseks.“

Muudatusega vähendatakse Rahandusministeeriumi senist rolli sisekont-

rolli süsteemi ja siseaudiitori kutsetegevuse kesksel koordineerimisel ja

korraldamisel. Eelnõu seletuskirjas on Rahandusministeerium tõdenud, et

riigisektori sisekontrollisüsteem on ulatuslik ja mitmetahuline ning selle

kui terviku keskne koordineerimine ei ole praktiliselt teostatav. Samuti tun-

nistatakse kehtetuks siseaudiitori koondarvamuse andmine sisekontrolli-

süsteemide rakendamise ja tulemuslikkuse kohta.

Samas VVS § 923 lg 1 p 1 uue sõnastuse kohaselt teeb Rahandusministee-

rium ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks ning VVS § 923 lg 1 p 2 ko-

haselt ettepanekuid siseauditi paremaks korraldamiseks. Ühtlasi juhime tä-

helepanu, et kavandatud VVS muudatuste kohaselt ei ole Rahandusminis-

teeriumil enam pädevust sisekontrolli süsteemide rakendamise koordinee-

rimiseks. Rahandusministeeriumil puudub ka asjakohane teave, mille pin-

Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus-

ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide-

saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi

rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud

asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus-

tes.

14

nalt süsteemi (mitte) toimimist analüüsida ning sellest lähtuvalt teha ette-

panekuid sisekontrolli süsteemi tõhustamiseks. Rahandusministeeriumi pä-

devus teha ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks tuleks seadusest välja

jätta.

Rahandusministeeriumi senise rolli ja pädevuse vähendamise ning edasise

nõustava rolliga täitmisega ei ole kooskõlas ega proportsionaalsed Vaba-

riigi Valituse 4. oktoobri 2012. a määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu

asutuse siseauditeerimise sise-eeskiri“ kavandatavad järgmised muudatu-

sed:

Siseauditi funktsiooni tegevusaruande andmekoosseisu detailsus suure-

neb võrreldes kehtiva vormiga märkimisväärselt ja oluliselt.

Täidesaatva riigivõimu asutuse juhile sätestatakse kohustus esitada Ra-

handusministeeriumile rahandusministri kehtestatud korras siseauditi

funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud andmed ja dokumendid. Eel-

nõust ega seletuskirjast ei selgu, mida Rahandusministeeriumi hindamine

sisuliselt tähendab. Samas Rahandusministeeriumil koordineerivat ega hin-

davat rolli seaduse muudatuste kohaselt siseauditeerimise korraldamisel

enam ei ole.

5 Ülaltoodud märkusi arvesse võttes ei saa nõustuda eelnõu seletuskirjas too-

dud väidetega, et:

1) „halduskoormus siseaudiitorina töötavatele inimestele ja nii siseaudiitori

teenuseid pakkuvatele ettevõtetele kui ka siseauditit omavatele organisat-

sioonidele jääb tervikuna samaks“ (seletuskiri lk 13);

2) „seaduseelnõuga planeeritavad muudatused ei too riigile ega kohalikele

omavalitsustele kaasa täiendavaid kulusid ega tulusid, samuti ei mõjuta

muudatused nende halduskoormust.“ (seletuskiri lk 14);

3) „seadus on kavandatud jõustuma üldises korras, kuivõrd muudatused ei

vaja pikemat ülemineku perioodi“ (seletuskirja lk 14).

Justiitsministeeriumi hinnangul suurendatakse eelnõus VVS-s kavandatud

muudatustega bürokraatiat ja asutuste töökoormust võrreldes praegu keh-

tiva korraldusega. Muudatused ei kanna endas bürokraatia vähendamise

eesmärki. Eelnõust ega seletuskirjast ei nähtu, mida ja millist eesmärki soo-

vitakse muudatustega saavutada. Varem kooskõlastamisel ja arvamuse

avaldamiseks saadetud väljatöötamiskavatsus ei sisaldanud VVS muuda-

tusi eelnõus ega rakendusaktide kavandites käsitletud kujul ning seletuskir-

jas ei ole avatud piisavalt muudatuste vajalikkust, põhjendatust ja proport-

Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja.

15

sionaalsust saavutatava eesmärgiga. Seetõttu jätab Justiitsministeerium eel-

nõu kooskõlastamata osas, mis puudutab Vabariigi Valitsuse seaduse § 921

lõigete 1, 11 ja 3 muudatusi.

6 Eelnõu § 1 p 17 – AudS § 36 lõigete 1 ja 2 muudatuse kohaselt saab siseau-

diitori kutset taotleda isik, kellel on Rahvusvahelise Siseaudiitorite Insti-

tuudi (IIA) väljastatud kehtiv siseaudiitori sertifikaat (CIA) või kes omab

samaväärset siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni, ning avaliku sek-

tori siseaudiitori kutset saab taotleda isik, kes viimase kolme aasta jooksul

on CIA sertifikaadi saamiseks edukalt sooritanud eksami I osa või omanda-

nud muu samaväärse siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni. Selline

nõue piirab isikute õigust ja võimalust tegutseda vabalt valitud tegevusalal,

kuna seob riigisiseselt nõutava kutse saamise IIA välja antava sertifikaadiga

või korraldatava eksamiga. Nimetatud eksamit ei ole võimalik kutse saami-

seks teha eesti keeles. Palume analüüsida, kas selline piirang on proportsio-

naalne, arvestades asjaolu, et riigiasutuse ja kohaliku omavalitsuse asutuse

asjaajamiskeel on eesti keel.

Samuti palume selgitada, millised „muud samaväärsed kvalifikatsioonid"

võimaldaksid siseaudiitori kutset saada.

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus

omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii-

torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset.

Ametikohale sobivust ja asjatundlikkust saab

edaspidi näidata muude erinevate kvalifikatsioo-

nide ja sertifikaatidega. Sellist lähenemist toetab

ka IIA. IIA leiab, et siseauditi kutseala toimib

kõige paremini iseregulatsiooni korras. IIA ja

selle kohalikud üksused on näidanud, et suudavad

oma liikmeid edukalt hallata, arendades ja eden-

dades üleilmseid siseauditi standardeid, eetikat,

sertifikaate ja täiendõpet ning oma liikmete järe-

levalvet ja distsipliini - seega on valitsusepoolne

kutsete omistamine üleliigne ja võib tekitada se-

gadust.

Nimekirja siseauditiga seotud isikutest, sealhul-

gas enda andmete avaldamisest huvitatud rahvus-

vahelise sertifikaadiga siseaudiitoritest, jääb ka

edaspidi haldama Eesti Siseaudiitorite Ühing

(ESAÜ).

7 Eelnõu § 1 p 28 – AudS § 67 lõigete 3 ja 4 muudatuste kohaselt on avaliku

sektori siseaudiitor või atesteeritud siseaudiitor kohustatud osalema Eesti

siseaudiitoreid ühendava organisatsiooni või Audiitorkogu korraldatavas

täiendusõppes või muus asjakohases koolituses vastavalt 20 või 40 akadee-

milise tunni ulatuses aastas. Palume selgitada, kas koolituskohustuse täit-

misel võib „muu asjakohase koolitusena“ arvestada ka tööandja asutuse te-

gevusvaldkonnaga seotud koolitusi ja millises mahus.

Arvestatud Kuna eelnõu kohaselt plaanitakse tunnistada keh-

tetuks nõue omada täidesaatva riigivõimu asutu-

ses siseaudiitori töö tegemiseks siseaudiitori kut-

sed või kutsetaset, siis toob see endaga kaasa ka

siseaudiitori muu regulatsiooni kehtetuks tunnis-

tamise, sh täienduskoolituse kohustuse.

8 Eelnõu § 1 p 31 – AudS § 68 lõike 2 muudatuse kohaselt peab siseaudiitor

oma kutsetegevuses järgima siseauditi kutsetegevust reguleerivaid õigu-

sakte ja IIA kutsestandardeid. Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditee-

rimise üldeeskirja muudatuse punkti 8 (millega muudetakse üldeeskirja § 2

lõiget 5) kohaselt on „standardid üldeeskirja tähenduses Rahvusvahelise

Arvestatud AudS § 68 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks.

16

Siseaudiitorite Instituudi (IIA) poolt välja töötatud rahvusvahelised siseau-

diitori kutsetegevuse raampõhimõtted (IPPF)®, mis sisaldavad ülemaailm-

seid siseauditi standardeid, valdkondlikke nõudeid ja ülemaailmseid juhi-

seid. Standardeid kohaldatakse igale isikule, kes osutab siseauditi teenust.“

Juhime tähelepanu, et standardid on vabatahtlikud dokumendid, mille jär-

gimine ei ole kunagi olemuselt kohustuslik. Standardid ei saa olla üldjuhul

kohustuslikud juba seetõttu, et põhiseaduse § 3 teise lõike teise lause koha-

selt saavad täitmiseks kohustuslikud olla üksnes avaldatud seadused. Lisaks

tuleb arvestada asjaoluga, et IIA standardite autoriõigus kuulub IIA-le. Täp-

semad juhised standarditele viitamise kohta on leitavad Eesti Standardimis-

ja Akrediteerimiskeskuse kodulehelt https://www.evs.ee/et/standardid-ja-

oigusaktid. Viide on leitav ka Justiitsministeeriumi kodulehe kaudu:

https://www.just.ee/oigusloome-arendamine/hea-oigusloome-ja-normiteh-

nika/honte-kasiraamat.

Arvestades põhiseadusest tulenevat seaduste avaldamise nõuet ning stan-

dardite autoriõigusega seonduvat, palume esmalt analüüsida, kas IIA stan-

dardite kohustuslikuks tegemine on üldse põhiseaduspärane.

Juhul kui standardite kohustuslikkus on siiski õiguspäraselt võimalik, peab

riik rahvusvahelise kutsetegevuse standardite õigusaktiga kohustuslikuks

tegemisel tagama nende standardite, sh valdkondlike nõuete eesti keeles

kättesaadavuse, samuti teenistujate asjakohase koolitamise jne. Sellega ei

ole eelnõu seletuskirja mõjuanalüüsis arvestatud – palume seletuskirja vas-

tavalt täiendada.

Samuti juhime tähelepanu, et võrreldes kehtiva audiitortegevuse seadusega

kohustuslikuks tehtud rahvusvaheliste standarditega on siseauditeerimise

üldeeskirja muudatusega kohustuslikku ala laiendatud ka ülemaailmsete ju-

histe järgimisele. Juhised on kutsestandardite kohaselt aga soovituslikud:

„Ülemaailmsed juhised toetavad standardeid, pakkudes siseauditi teenuste

osutamiseks mittekohustuslikku teavet, nõu ja parimaid praktikaid. Rahvus-

vaheline Siseaudiitorite Instituut kiidab need heaks ametliku läbivaatamise

ja heakskiitmise protsessi kaudu1“. Eeltoodust lähtudes teeb Justiitsminis-

teerium ettepaneku jätta soovituslikud juhised kohustuslikust alast välja.

9 Eelnõu § 1 p 35 – AudS § 75 lõike 1 muudatusega sätestatakse, et vähemalt

ühel avaliku sektori üksuses töötaval siseaudiitoril peab olema avaliku sek-

tori siseaudiitori või atesteeritud siseaudiitori kutse.

Justiitsministeerium jääb oma varasema, eelnõu väljatöötamiskavatsuse ta-

gasisides (Justiitsministeeriumi 11.01.2023 kiri nr 8-2/6762 ja 21.11.2023

Arvestatud Eelnõu kohaselt loobutakse täidesaatva riigi-

võimu asutuses siseaudiitori kutse reguleerimisest

õigusakti tasandil.

17

kiri nr 8-2/6622) toodud seisukoha juurde. Leiame, et puudub vajadus õi-

gusakti tasemel avaliku sektori siseaudiitori kutse reguleerimise järele ning

toetame siseaudiitori kutse nõudest loobumist. Justiitsministeerium teeb et-

tepaneku jätta kutse nõue eelnõust välja järgmiste põhjendustega:

1.Muudatus piirab põhjendamatult valitsussektori asutuste võimalusi so-

biva pädevusega siseaudiitori(te) värbamiseks, kuna organisatsioonile so-

bivam siseauditi funktsiooni teostaja võib olla mõne muu valdkonna spet-

sialist (näiteks infotehnoloogia). Nii kutse olemasolu eeldus kui ka eksami-

kohustus kitsendab isikute ringi, kes saaksid ja võiksid organisatsioonis si-

seaudiitori rolli täita. Siseaudiitori värbamisel tuleks esikohale seada ootu-

sed kandideerija haridusele ja varasemale töökogemusele, mis toetavad si-

seaudiitori tegevust konkreetses organisatsioonis, samuti vaimsele võime-

kusele, isikuomadustele ja eetilistele tõekspidamistele. Sarnaselt eelnõu se-

letuskirjas märgitule ei ole kutse olemasolu olnud Justiitsministeeriumis

värbamisel määravaks, kuid võib anda kandideerimisel eelise. Kutse nõudel

on märkimisväärne mõju eeskätt väikestele avaliku sektori siseauditi ük-

sustele, mille koosseisus võib olla vaid 1-3 siseaudiitori ametikohta.

2.Eelnõu seletuskirjast ega mõjuanalüüsist ei selgu, kui paljudes avaliku

sektori siseauditi üksustes töötab vähemalt üks nõutava kutsega siseaudiitor

ning kui paljudes üksustes ei ole käesoleval ajal ühtegi asjakohase kutsega

siseaudiitorit. Palume seletuskirja antud infoga täiendada. See annaks üle-

vaate muudatuse mõju võimalikust ulatusest.

3.Samuti juhime tähelepanu, et kutse nõude kehtestamisel peab tööandja

tagama ja hüvitama nii eksami sooritamisega kui ka kutse säilitamiseks va-

jalikel koolitustel osalemisega kaasnevad kulud. Taoliste täiendavate kulu-

dega tööandjatele, sh riigieelarvele, ei ole eelnõu seletuskirjas arvestatud.

Samuti toome välja töötajate ebavõrdse kohtlemise olukorras, kus ühele

kutsega siseaudiitorile võimaldatakse asutuse kulul oluliselt suuremas ma-

hus

täienduskoolitustel osalemist kui teistele, mis piirab nende võimalust enda

kutsetegevuses edasi arendamisel ja vajaliku kutseeksami sooritamiseni

jõudmisel.

10 Punktides 11-17 anname esmase tagasiside eelnõule lisatud Vabariigi Valit-

suse 4. oktoobri 2012. a määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse

siseauditeerimise üldeeskiri“ kavandatud muudatustele.

Põhjalikuma tagasiside anname määruse eelnõu kooskõlastamise käigus.

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

18

11 Määruse tekstis kasutakse mõisteid kõrgem juhtorgan, kõrgem juhtkond,

tippjuhtkond, tegevjuhtkond, juhtkond. Kuidas need suhestuvad mõistega

„tippjuhtkond“? Kas taoline mõistete paljusus on vajalik? Erinevate mõis-

tete kasutamine tekitab tõlgendamisküsimusi, milliseid juhtimistasandeid

igal konkreetsel juhul silmas on peetud. Eelnõus tuleb läbivalt kasutada

ühte mõistet samas tähenduses. Juhime tähelepanu, et mõistet „tippjuht-

kond“ kasutatakse ka ülemaailmsetes siseauditi standardite2 eestikeelses

tõlkes. Seejuures on nimetatud standardite järgimine siseaudiitoritele oma

töös kohustuslik.

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

12 Määruse tekstis kasutatakse mõisteid siseaudit vs siseauditeerimine. AudS

§ 71 kohaselt on siseaudit kindlustandev töö. Õigusaktides tuleks mõisteid

kasutada läbivalt samas tähenduses.

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

13 Siseauditeerimise üldeeskirja § 2 kohaselt moodustab organisatsiooni mi-

nisteerium koos valitsemisalas olevate asutustega. Sellest lähtuvalt ei ole

valitsemisala asutuse juhil võimalik üldeeskirja muudatusega täidesaatva

riigivõimu asutuse juhile kavandatavaid kohustusi (aruandlus- ja raportee-

rimiskohustus Rahandusministeeriumile ja Riigikantseleile) sisuliselt täita.

Nimelt saab valitsemisala valitsusasutuse või valitsusasutuse hallatava rii-

giasutuse juht täita loetletud kohustusi üksnes siseauditi funktsiooni olema-

solul tema juhitavas asutuses ja/või tema juhitava asutuse kohta.

Arvestatud

Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistad kehtetuks

Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

14 Täidesaatva riigivõimu asutuse juhile sätestatav kohustus saata Rahandus-

ministeeriumile siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud and-

med ja dokumendid ei ole kooskõlas VVS § 923 lg 1 kavandatava muuda-

tustega, mille kohaselt on Rahandusministeeriumi roll vaid asutusi nõus-

tada siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel. Antud kohustus seab eba-

võrdsesse olukorda asutused, kus siseauditi funktsioon on loodud, ja asutu-

sed, kus siseauditi funktsiooni loodud ei ole. Samuti ei nähtu kooskõlasta-

misele saadetud materjalide hulgas Rahandusministeeriumi kehtestatava

korra kavandit ega viidet volitusnormile. Vajab põhjalikumat avamist, mis

kujul ja millise regulaarsusega ja millega seonduvalt tuleks edaspidi asutuse

juhil taolised andmed ja dokumendid Rahandusministeeriumile esitada.

Arvestatud

Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus

nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi-

teerimise üldeeskiri“.

15 Täidesaatva riigivõimu asutuse juhile sätestatav kohustus saata Riigikant-

seleile hindamiseks informatsiooni siseauditi läbiviimisel tuvastatud as-

jaolude kohta, mis võivad mõjutada riigihalduse toimimist üldiselt, ei ole

kooskõlas VVS §-s 77 sätestatud Riigikantselei pädevusega. Eelnõust ega

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus

nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi-

teerimise üldeeskiri“.

19

seletuskirjast ei selgu, milline on teemaga seonduvalt Riigikantselei roll

ning taolise teabe esitamise eesmärk ja põhjendus.

16 Tegevusaruande Rahandusministeeriumile esitamise kohustus koos vormis

toodud detailsusega ei ole proportsionaalne. VVS § 923 lg 1 kavandatud

muudatuse kohaselt on Rahandusministeeriumi ülesandeks nõustada täide-

saatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel.

Aruande vormi jaotiste 4 ja 5 andmekoosseisu esitamisega kaasneb nii esi-

tajale kui Rahandusministeeriumile endale oluline töökoormus, mille sisu-

line väärtus ja eesmärk seletuskirjast ei nähtu. Kuna tegevusaruande vormi

jaotises 5 tuleb soovituste arvu eristada siseauditi funktsiooni ja teiste kind-

luse pakkujate lõikes, siis palume eelnõu täiendada ning avada mõiste „tei-

sed kindluse pakkujad“ sisu. Kas „teiste kindluse pakkujate“ all peetakse

silmas asutuse, sh siseauditi funktsiooni raames sisse ostetud-tellitud töid

(välisaudiitorilt, IT-audiitorilt) või mõeldakse siinkohal laiemalt ka Riigi-

kontrolli ja Rahandusministeeriumi finantskontrolli osakonna vms auditites

tehtud soovituste järeltegevuste seiret.

Arvestatud

Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus

nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi-

teerimise üldeeskiri“.

17 Siseauditi üksuse perioodiliste kvaliteedi sisemiste ja väliste hindamiste ko-

hustuslikkus. Arvestades avaliku sektori siseauditi üksuste väiksust, kus

võib teenistuses olla ainult 1-3 inimest, on sellise kohustuse olemasolu

koormav ja ressursimahukas ning vajab selleks eraldi täiendavat ressurssi

üksuse põhitegevuse kõrvalt, sh ka eelarvevahendeid välise hindamise sisse

ostmiseks. Kas ja kuivõrd on see riigieelarve kärpe tingimustes riigi vaates

mõistlik ja otstarbekas? Palume kaaluda taolise nõude põhjendatust ning

võimalust jätta väline hindamine kohustuslikuks vaid teatud juhtudel, näi-

teks siseauditi üksustele, kes viivad läbi välisvahenditest rahastatavate pro-

jektide projektiauditeid vmt.

Arvestatud

Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus

nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi-

teerimise üldeeskiri“.

18 Palume arvestada ka käesoleva kirja lisades esitatud eelnõu ja seletuskirja

failis jäljega tehtud normitehniliste ja keelemärkustega ning märkustega

eelnõu mõju kohta.

Arvestatud Eelnõus ja seletuskirjas on normitehniliste ja kee-

lemärkustega arvestatud niivõrd kui see on eelnõu

sisulise muutmise tõttu võimalik.

19 Vastavalt Vabariigi Valitsuse reglemendi § 6 lõikele 5 palume eelnõu esi-

tada Justiitsministeeriumile täiendavaks kooskõlastamiseks pärast praegu-

sel kooskõlastamisel saadud arvamuste läbivaatamist ja vajaduse korral eel-

nõu parandamist, et enne eelnõu Vabariigi Valitsusele esitamist kontrollida

selle vastavust hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale.

Arvestatud Eelnõu esitatakse Justiits- ja Digiministeeriumile

kooskõlastamiseks.

Haridus- ja Teadusministeerium

20

20 Eelnõust ja selle seletuskirjast tuleneb, et edaspidi kaotatakse avaliku sek-

tori üksuse ja avaliku sektori ühingu siseaudiitori kutsetasemed ja et neid

hakkab asendama siseaudiitori kutse. Samas audiitortegevuse seaduse järgi

on kutsetasemed ka vandeaudiitorite kutsel, nende kaotamist eelnõus ei re-

guleerita. Kas süsteemi ühetaolisuse tagamiseks on olnud kaalumisel ka

avaliku sektori vandeaudiitori kutsetaseme asendamine avaliku sektori van-

deaudiitori kutsega?

Arvestatud Eelnõu kohaselt loobutakse täidesaatva riigi-

võimu asutuses siseaudiitori kutse reguleerimisest

õigusakti tasandil.

21 Eelnõuga on kavas täiendada Vabariigi Valitsuse seaduse § 922 lõiget 3,

mille järgi peab siseaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral asutuse

juht tõendama, et sisekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- ja

tegevustasandeid, juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, li-

miidid ja muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele ning asu-

tuse tegevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks rakendatakse

neid pidevalt ja tulemuslikult. Seletuskirjas märgitakse, et tõendamise täp-

semad nõuded on sätestatud Vabariigi Valitsuse määruses „Täidesaatva rii-

givõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“ (üldeeskiri). Nimetatud ül-

deeskirjast ega selle kavandatavatest muudatustest paraku ei selgu, millised

on konkreetsed tõendamise nõuded ning milline on tõendamise eesmärk.

Meie hinnangul vajab seletuskiri ja üldeeskiri sellekohast täiendamist.

Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse

eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse

eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu-

sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5

–10, milles sätestatakse siseauditi mandaat.

22 Vabariigi Valitsuse seaduses on plaanis muuta Rahandusministeeriumi pä-

devust (§ 923 lõige 1). Muudatuse järgi annab Rahandusministeerium me-

toodilisi juhendeid ning nõustab täidesaatva riigivõimu asutusi ja teeb ette-

panekuid siseauditi paremaks korraldamiseks.

Üldeeskirja § 4 lg 2 punkti 4 muudatuse järgi aga esitab Rahandusministee-

riumile rahandusministri kehtestatud korras siseauditi funktsiooni tegevuse

hindamiseks vajalikud andmed ja dokumendid. Meie hinnangul ei ole kir-

jeldatud kohustus kooskõlas seaduse eelnõus määratletud Rahandusminis-

teeriumi nõustava rolliga. Samuti ei selgu kavandatavast regulatsioonist ega

selgitustest, mida Rahandusministeeriumi hindamine sisuliselt tähendab.

Palume üldeeskirja muudatused viia kooskõlla seaduse eelnõu muudatus-

tega ja selgitada Rahandusministeeriumi hindamise sisu.

Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandusmi-

nisteeriumi uue pädevusena sätestatakse täidesaatva

riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi rakenda-

miseks juhendite andmine ja nimetatud asutuste

nõustamine siseauditiga seotud küsimustes.

23 Üldeeskirja § 4 lõige 2 punkti 6 muudatuse kohaselt peab täidesaatva riigi-

võimu asutuse juht saatma Riigikantseleile hindamiseks informatsiooni si-

seauditi läbiviimisel tuvastatud asjaolude kohta, mis võivad mõjutada riigi-

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus

nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi-

teerimise üldeeskiri“.

21

halduse toimimist üldiselt. Muudatuste paketist ei selgu, milline on teema-

dega seonduvalt Riigikantselei roll, ning milline on sellise info esitamise

eesmärk ja põhjendus. Palume seda selgitada.

24 Üldeeskirja § 13 lõige 1 muudatus paneb organisatsiooni siseauditi korral-

damise eest vastutavale isikule kohustuse esitada teiste hulgas Rahandus-

ministeeriumile tegevusaruande siseauditi tegevuse kohta möödunud ka-

lendriaastal. Tegevusaruande vormi kavandi punktide 4 ja 5 järgi on kohus-

tus esitada väga detailne ülevaade läbiviidud kontrollide, nende tulemuste

ja järeltegevuste kohta. Leiame, et see kohustus ei ole ühelt poolt kooskõlas

Rahandusministeeriumi rolliga (sealjuures kaasneb nii esitajale kui ka Ra-

handusministeeriumile halduskoormus, mille sisuline väärtus jääb riigi

efektiivse juhtimise seisukohast arusaamatuks) ning teiselt poolt jääb sel-

gusetuks detailse ülevaate esitamise kohutus olukorras, kus Vabariigi Valit-

suse seadus annab asutuse juhile võimaluse luua siseaudiitori ametikoht või

struktuuriüksus lähtuvalt vajadusest. Meie hinnangul seab see kohustus

ebavõrdsesse olukorda asutused, kus toimib siseauditi tegevus, ja asutused,

kus siseauditi funktsiooni loodud ei ole. Palume detailse ülevaate kohustus

ümber vaadata.

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. aasta määrus

nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseaudi-

teerimise üldeeskiri“.

Kultuuriministeerium

25 Eelnõu § 2 punktiga 2 täiendatakse Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi

VVS) § 921 lõikega 11 . Kultuuriministeeriumi hinnangul ei ole nimetatud

lõikest tulenev juhtimissüsteemi definitsioon metoodiliselt korrektne ning

võib tekitada segadust nii asutuste juhtides kui ka valdkonna asjatundjates.

Eelnõu seletuskirjas puudub viide, millisest üldtuntud standardist või me-

toodilisest dokumendist pakutud sõnastus tuleneb. Lisaks kordab juhtimis-

süsteemi definitsioon osaliselt sisekontrolli süsteemi olemust, mis on kir-

jeldatud VVS § 921 lõikes 1.

Kultuuriministeerium on asutusesiseselt näiteks juhindunud kvaliteedijuh-

timise põhimõtetest ja defineerinud kõnealuse mõiste järgmiselt: „Juhtimis-

süsteem toetab organisatsiooni visiooni ja strateegiliste eesmärkide saavu-

tamist läbi väärtuspõhise juhtimise, fikseerides töökorralduse ja põhimõt-

ted, millest lähtutakse ministeeriumi töö planeerimisel ja seirel, tööprotses-

side juhtimisel, üle vaatamisel ja parendamisel. Juhtimissüsteemi aluseks

on teenuse- ja protsessikeskne lähenemisviis, mis lähtub Vabariigi Valitsuse

määrusest „Teenuste korraldamise ja teabehalduse alused“.

Arvestatud Osundatud muutmisettepanek on eelnõust välja

jäetud.

22

Eelnõukohasest sõnastusest ei ole üheselt aru saada, mis on juhtimissüs-

teem ja milline on selle erinevus võrreldes sisekontrolli süsteemiga. Samuti

on küsitav, kas nii detailne regulatsioon seaduse tasandil on üldse vajalik.

Pigem võiks siinkohal kaaluda juhtimise hea tava või muu asjakohase ju-

hendi koostamist.

26 Eelnõu § 2 punktiga 3 täiendatakse VVS § 922 lõiget 3 teise lausega. Nime-

tatud täienduse puhul jääb arusaamatuks kellele ja mis dokumentidele tugi-

nedes peab asutuse juht tõendama sisekontrolli süsteemi toimimist. Eelnõu

seletuskirja kohaselt on täpsemad nõuded sätestatud Vabariigi Valitsuse

04.10.2012 määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise sise-eeskiri“. Viidatud määrus ja pakutud muudatused ei räägi aga si-

sekontrolli süsteemi toimimisest, vaid siseauditi korraldamisest ja aruand-

lusest riigiasutustes, tuues sisse ka asutuse juhi kohustused. Sisekontrolli

süsteem võib asutuses toimida ka ilma siseauditita.

Eelnõu § 2 punktis 5 esitatakse VVS § 923 lõike 1 uus sõnastus. Kultuuri-

ministeerium toetab muudatust, mille kohaselt Rahandusministeerium

edaspidi nõustab metoodiliselt ja annab juhiseid või soovitusi sisekontrolli

süsteemi rakendamiseks või siseauditi paremaks korraldamiseks täide-

saatva riigivõimu asutustes. Arusaamatuks jääb aga, miks on vajalik nende

ülesannete täitmiseks Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud täide-

saatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirja, mis kohustab

andma Rahandusministeeriumile aru näiteks igas ministeeriumis tehtud si-

seauditi tähelepanekute arvu ja soovituste numbrilise elluviimise kohta.

Juba umbes 2016. aastal tegid täidesaatva riigivõimu asutuste siseaudiitorid

Rahandusministeeriumile ettepaneku nimetatud määrus bürokraatia vähen-

damiseks kehtetuks tunnistada. Kokku alla 100-le riigi ametiasutustes töö-

tavale siseaudiitorile on audiitortegevuse seadus piisav regulatsioon ning

paremaks nõustamiseks ja soovituste andmiseks saab Rahandusministee-

rium vajalikku teavet küsida ka toimivates siseauditi juhtide võrgustikes või

ringkirjadena. Siinkohal väärib ka märkimist, et näiteks Eesti infoturbes-

tandardi auditit läbiviivate audiitorite üle puudub riigil igasugune järeleval-

veline meede, rääkimata eraldiseisvast aruandlusest.

Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse

eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse

eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu-

sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5

–10, milles sätestatakse siseauditi mandaat.

VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus-

ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide-

saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi

rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud

asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus-

tes.

Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

Sotsiaalministeerium

27 Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 923 lõikega 1 plaanitakse kujundada

Rahandusministeeriumi tegevust järgmiselt: „Rahandusministeerium: 1)

Arvestatud

Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

23

annab metoodilisi juhendeid täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrolli-

süsteemi rakendamiseks ja hindamiseks ning teeb ettepanekuid sisekont-

rolli tõhustamiseks; 2) nõustab täidesaatva riigivõimu asutusi siseaudiitori

kutsetegevuse korraldamisel ja selle kvaliteedi hindamisel ning teeb ettepa-

nekuid siseauditi paremaks korraldamiseks.“. Nimetatud muudatusega jäe-

takse välja Rahandusministeeriumi kohustus analüüsida täidesaatva riigi-

võimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamist ning korraldada siseau-

diitori kutsetegevust või selle korraldamise hindamist. Eelnõuga saab

olema Rahandusministeerium rolliks nendel teemadel valitsusasutusi üks-

nes juhendada ja nõustada.

Samas eelnõu juures oleva Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruse

nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise sise-eeskiri“ (edas-

pidi määrus nr 79) muutmise kavandi muudatuse (p 15) kohaselt tuleb Ra-

handusministeeriumile esitada siiski rahandusministri kehtestatud korras

siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud andmed ja dokumen-

did.

Märgime, et määrusega kavandatud kohustus esitada Rahandusministee-

riumi nõudmisel andmeid ja dokumente ei ole kooskõlas eelnõu VVS § 923

lõikega 1 määratletud Rahandusministeeriumi nõustava rolliga ning mää-

ruses plaanitavatest muudatustest ei selgu, mida on mõeldud Rahandusmi-

nisteeriumi läbi viidava siseauditi üksuse hindamise all. Leiame, et määruse

kavand ja eelnõu on selles aspektis vastuolus.

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

28 Määruse nr 79 muutmisega plaanitakse kehtestada uus tegevusaruande

vorm (määruse lisa), mis kohustab siseaudiitoreid esitama andmeid vähe-

malt sama detailsuse astmega, kui hinnangu andmisel sisekontrollisüstee-

mile, mis tähendab, et siseaudiitorite halduskoormus 2 tegelikkuses ei vä-

hene. Samuti ei selgu eelnõust, miks on oluliselt tõstetud aruande detailsu-

sastet. Eelnõu kohaselt on Rahandusministeeriumi rolli oluliselt vähenda-

tud ning eelnõust ei selgu, miks plaanitakse endiseks jätta kohustus esitada

tegevusaruanne Rahandusministeeriumile ja mida Rahandusministeerium

kogutud andmetega peale hakkab. Tegevusaruandes sisalduvad andmed ei

ole omavahel sisuliselt võrreldavad. Samuti ei selgu eelnõust, miks nõu-

takse detailsema aruande esitamist Rahandusministeeriumile, kui siiani esi-

tatud aruannetega sisuliselt ei ole tegeletud.

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

29 Määruse nr 79 muutmisega (p 15) plaanitakse kehtestada nõue, et juht peab

tagama siseauditi üksuse olemasolul siseauditi üksuse välise kvaliteedi hin-

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

24

damise vähemalt kord viie aasta jooksul. Samuti tuleb määruse nr 79 muu-

detava lisaga kehtestatavas tegevusaruandes esitada andmed siseauditi ük-

suse sisemiste ja väliste kvaliteedi hindamiste kohta. Leiame, et muudatus-

tega kehtestatakse suuremaid kohustusi, millega kaasnevad kulud olukor-

ras, kus riik on kärpimas eelarvet ja siseauditi üksused on enamjaolt väike-

sed, 1–3 töötajaga, üksused. Plaanitav muudatus tõstab asutuste niigi väi-

keste siseauditi üksuste halduskoormust, mille tõttu eksisteerib risk, et väi-

keste üksuste siseaudiitorid ei jõua tegeleda enam oma sisulise tööga, vaid

peavad tegelema oma üksustes kvaliteedihindamiste läbiviimisega. Väliste

kvaliteedihindamiste läbiviimisega seonduvalt tuleb leida täiendavaid fi-

nantsvahendeid, et oleks võimalik läbi väline kvaliteedihindamine, mis ar-

vestades tänast majandusolukord ning siseauditi üksuste arvulist koosseisu,

on ebaotstarbekas kulu. Seletuskirjas on välja toodud, et üheks peamiseks

raskuseks on ilmnenud välise kvaliteedihindamise teostumine, siis pea-

miste muudatuste hulgas seda ei mainita, kuidas plaanitud muudatusega

olukord paraneb.

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

30 VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse teise lausega sõnastuses: „Siseaudiitori või

siseauditi üksuse puudumise korral peab asutuse juht tõendama, et sisekont-

rollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- ja tegevustasandeid, juhtkonna

kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, limiidid ja muud normid vastavad

õigusaktides sätestatud nõuetele ning asutuse tegevuse eesmärgipärasuse ja

otstarbekuse tagamiseks rakendatakse neid pidevalt ja tulemuslikult.“ Sele-

tuskirjas märgitakse, et sellekohase tõendamise täpsemad nõuded on sätes-

tatud määruses nr 79. Kahjuks aga ei selgu määruse kavandist ega ka eel-

nõust, millised on tõendamise nõuded ja millisel kuju tuleb tõendus esitada.

Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäe-

takse eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täienda-

takse eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise

võimalusega. Samuti täiendatakse VVS § 922

lõigetega 5 –10, milles sätestatakse siseauditi

mandaat.

Välisministeerium

31 Eelnõuga muudetava Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 923 lõike 1 ko-

haselt on Rahandusministeeriumi pädevuses anda metoodilisi juhendeid

täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamiseks ja hin-

damiseks, teha ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks, nõustada täide-

saatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja selle

kvaliteedi hindamisel ning teha ettepanekuid siseauditi paremaks korralda-

miseks.

Eelnõu seletuskirja kohaselt muudetakse VVS § 923 lõike 1 teksti selleks,

et ajakohastada Rahandusministeeriumi pädevust täidesaatva riigivõimu

asutuste sisekontrolli ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel. Seega,

Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus-

ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide-

saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi

rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud

asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus-

tes.

25

VVS kohaselt on Rahandusministeeriumile antud nõuandev roll. VVS § 922

lõike 2 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruse

nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“ (eel-

nõule lisatud rakendusakti kavand) § 4 kavandatavate muudatuste kohaselt

peab täidesaatva riigivõimu asutuse juht esitama Rahandusministeeriumile

rahandusministri kehtestatud korras siseauditi funktsiooni tegevuse hinda-

miseks vajalikud andmed ja dokumendid. VVS § 923 lõikega 1 ei ole antud

Rahandusministeeriumile pädevust hinnata täidesaatva riigivõimu asutuse

siseauditi funktsiooni tegevust. Eelnõust ja selle seletuskirjast jääb selguse-

tuks, miks on sellisel juhul vaja esitada Rahandusministeeriumile kui

nõuandvale organile siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud

andmed ja dokumendid. Palume seletuskirja asjakohase selgitusega täien-

dada.

32 Eelnõu § 2 punktiga 2 täiendatakse VVS § 921 lõikega 11 , mis puudutab

nõudeid valitsusasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimi-

vale tõhusale juhtimissüsteemile. Palume seletuskirjas selgitada, kas ja mil-

lisest üldtuntud standardist või metoodilisest dokumendist pakutud sõnas-

tus tuleneb. Eelnõu sõnastusest ei ole ka üheselt arusaadav, mis on juhti-

missüsteem ja mis on selle erinevus võrreldes sisekontrolli süsteemiga.

Arvestatud Osundatud muudatus on eelnõust välja jäetud.

33 Eelnõu seletuskirja punktis 6 on hinnatud üksnes siseaudiitori kutsetaseme

kaotamise nõuete sotsiaalset mõju. Palume eelnõu seletuskirjas esitada põh-

jalikum mõjude analüüs, mis annaks üksikasjaliku ülevaate mh eelnõuga

VVS-s tehtavate muudatustega kaasnevatest mõjudest.

Arvestatud Mõjude analüüs sisaldub seletuskirjas.

34 Eelnõu seletuskirja lisana esitatud Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a

määruse nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldees-

kiri“ muutmise eelnõu kavandi punktiga 15 muudetava määruse § 4 lõike 2

punkti 2 kohaselt peab täidesaatva riigivõimu asutuse juht tagama siseauditi

üksuse olemasolul selle välise kvaliteedihindamise läbiviimise vähemalt

iga viie aasta järel. Välisministeeriumi hinnangul on Eesti ametiasutuste si-

seauditi üksuste suurust arvestades pingelises riigieelarve situatsioonis eba-

mõislik nõuda kõikidelt siseauditi üksustelt välist kvaliteedi hindamist.

Teeme ettepaneku sellest nõudest loobuda või siduda see kohustus siseau-

diti üksuse suurusega sarnaselt määruse § 9 lõikes 3 sätestatuga.

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

35 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirja“ kavanda-

tava § 4 lõike 2 punktiga 6 pannakse täidesaatva riigivõimu asutuse juhile

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

26

kohustus saata Riigikantseleile hindamiseks informatsiooni siseauditi läbi-

viimisel tuvastatud asjaolude kohta, mis võivad mõjutada riigihalduse toi-

mimist üldiselt. Palume täiendavalt selgitada, milline on teemaga seondu-

valt Riigikantselei roll ning mis on nimetatud informatsiooni esitamise ees-

märk.

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

Kaitseministeerium

36 Kaitseministeerium on jätkuvalt seisukohal, mida ta on väljendanud vas-

tava eelnõu väljatöötamiskavatsuste tagasisides (Kaitseministeeriumi

3.11.2022 kiri nr 5-13/22/4005 ja 1.11.2023 kiri nr 5-13/23/3563), ning

mille kohaselt puudub vajadus õigusakti tasemel avaliku sektori siseaudii-

tori kutse reguleerimise järele. Mõned varasemalt esitatud argumendid:

1) Käesolev muudatus puudutab eelkõige avaliku sektori valitsussektori osa

(st keskvalitsus ja kohalik omavalitsus), mille teenistussuhteid reguleerib

avaliku teenistuse seadus (ATS). AudS jõustumisest alates 2010. aastal on

jäänud arusaamatuks, miks on olnud vajalik paralleelse süsteemi loomine

AudS-is.

2) Kutsetaseme olemasolu ei nõuta seaduse tasemel üheltki teiselt avaliku

teenistuse ametikoha grupilt. Näiteks ei ole seaduse tasemel kutsetaseme

nõuet Riigikontrolli audiitoritel, kellega sarnast tööd avaliku sektori siseau-

diitorid teevad. Ka Rahvusvaheline Siseaudiitorite Instituut (IIA) ei sea

kutse olemasolu kohustuslikuks, vaid julgustab siseaudiitoreid oma asja-

tundlikkust demonstreerima asjakohaste kutsetunnistuste ja kvalifikatsioo-

nidega. Seejuures jätab IIA vabaks, milline on asjakohane kvalifikatsioon.

Põhjamaades (Soome, Rootsi, Norra, Taani, Island) ei ole teadaolevalt kut-

setaseme olemasolu avaliku sektori siseaudiitoritel kohustuslik.

Eelnõu seletuskirjas on märgitud, et siseauditi funktsiooni rakendamine

avalikus sektoris oli Euroopa Liidu tungiv soovitus, mis sisaldus ka liitu-

mislepingus ning seetõttu on siseauditi valdkonna regulatsioon sätestatud

õigusakti tasandil. Tõesti, Euroopa Liidu ootustest lähtuvalt reguleeriti

2000. aastal Vabariigi Valitsuse seaduses täidesaatva riigivõimu asutuste si-

seauditi funktsiooni loomise kohustus. Seejuures ei ole Euroopa Liit kor-

dagi nõudnud siseaudiitoritelt kutsetaseme olemasolu. Seega täidaks Eesti

Euroopa Liidu nõudeid ka siis, kui AudS-ist avaliku sektori siseaudiitori

kutse välja jätta.

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus

omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii-

torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset.

Vt RAM kommentaari märkusele nr 6.

27

37 AudS § 36 muudatuse kohaselt saab siseaudiitori kutset taotleda isik, kellel

on IIA väljastatud kehtiv siseaudiitori sertifikaat (CIA) või kes omab sama-

väärset siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni, ning avaliku sektori si-

seaudiitori kutset saab taotleda isik, kes viimase kolme aasta jooksul on

CIA sertifikaadi saamiseks edukalt sooritanud eksami I osa või omandanud

muu samaväärse siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni. Selline regu-

latsioon on piirav (piirab isikute õigust tegutseda vabalt valitud tegevu-

salal), kuivõrd seob siseriikliku kutse saamise IIA poolt välja antava serti-

fikaadiga või korraldatava eksamiga. Eestis peab olema võimalik kutset

saada riigikeeles. Mis puudutab samaväärset kvalifikatsiooni mõistet, siis

ei ole seletuskirjas selgitatud, milliseid samaväärseid kvalifikatsioone Ra-

handusministeerium teab olemas olevat, mis võimaldaks siseaudiitori kut-

set saada.

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus

omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii-

torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset.

38 AudS § 67 lõigete 3 ja 4 muutmine. Selle kohaselt on avaliku sektori si-

seaudiitor või atesteeritud siseaudiitor kohustatud osalema Eesti siseaudii-

toreid ühendava organisatsiooni või Audiitorkogu korraldatavas täiendusõp-

pes või muus asjakohases koolituses kas siis 20 või 40 akadeemilise tunni

ulatuses aastas. Ebaselge on, milliseid koolitusi võib hõlmata „muu asjako-

hase koolitusena“. Näiteks kas tööandja tegevusvaldkonnaga seotud kooli-

tusi võib arvestada koolituskohustuse täitmise mahtu. Seejuures IIA ei

eelda sertifikaatide omanikelt konkreetse koolituspakkuja koolituste läbi-

mist.

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus

omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii-

torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset.

39 AudS § 68 lõige 2 muutmine: Siseaudiitor peab oma kutsetegevuses jär-

gima siseauditi kutsetegevust reguleerivaid õigusakte ja IIA kutsestandar-

deid. Esiteks ei selgita AudS lahti, mida tähendab lühend IIA. Teiseks on

küsitav, kas Eesti seadusega on korrektne muuta kohustuslikuks rahvusva-

helise standardi rakendamine.

Kui kohustus määratakse õigusaktiga, siis peab olema riigi poolt tagatud ka

selle standardi kättesaadavus, teenistujate koolitamine jne. Eelnõu mõjua-

nalüüsis ei ole sellega arvestatud.

Arvestatud AudS § 68 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks.

40

AudS § 75 lõige 2 muutmine: Vähemalt ühel avaliku sektori üksuses tööta-

val siseaudiitoril peab olema avaliku sektori siseaudiitori või atesteeritud

siseaudiitori kutse. Leiame, et muudatus piirab põhjendamatult asutuse kaa-

lutlusi personaliotsuste tegemisel, jättes tagaplaanile näiteks ootused hari-

dusele, varasemale töökogemusele, isikuomadustele, riigisaladuse loa ole-

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus

omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii-

torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset.

28

masolu või valmisolekut selle taotlemiseks. Seejuures on nõudel märkimis-

väärne mõju avaliku sektori üksustele, mille teenistujate koosseisus on üks-

kaks siseauditi valdkonna ametikohta. Nõustume seletuskirjas märgituga,

et siseaudiitori kutse võib olla tööle kandideerimisel eeliseks, kuid see ei

saa olla määravaks.

41 VVS § 921 lõiget üks täiendatakse punktiga 5, mille kohaselt sisekontrolli

süsteem võimaldab tagada asutuse tegevust ja sisekontrollisüsteemi tõhus-

tust mõjutada võivate riskide tuvastamise, hindamise ja haldamise. Kaitse-

ministeerium ei toeta kavandatud muudatust järgmistel põhjustel:

1. Sisekontrolli süsteemi mõiste toodi VVS-i 2000. aastal ning on 24 aasta

jooksul selliselt asutustes rakendunud. Rahandusministeerium ei ole sele-

tuskirjas põhjendanud, miks on vaja senist käsitlust täiendada või millist

probleemi see lahendab.

2. Antud säte on sõnastatud läbi iseenda – „Sisekontrolli süsteem on tervik-

lik abinõude kompleks, mis võimaldab tagada sisekontrollisüsteemi tõhus-

tust mõjutada võivate riskide tuvastamise.“ See ei ole hea õigusloome tava

kohaselt korrektne.

3.Sisekontrolli süsteemi eesmärk on maandada riske ning seeläbi toetada

asutuse eesmärkide saavutamist. Asutuse eesmärkide saavutamist ebasood-

salt mõjutada ja takistada võivate riskide tuvastamine ja haldamine on ris-

kijuhtimise eesmärk.

Palun vastav muudatus eelnõust välja jätta.

Arvestatud VVS § 921 lõike 1 punkti 5 muutmisettepanek on

eelnõust välja jäetud.

42 VVS § 921 täiendatakse lõikega 11, mille kohaselt asjakohase ja usaldus-

väärse juhtimise tagamiseks peab valitsusasutuses toimima tõhus juhtimis-

süsteem. Kaitseministeerium ei toeta kavandatud muudatust järgmistel

põhjustel:

1.Täiendus ei väljenda sõnaselgelt ega ühemõtteliselt, mida soovitakse re-

guleerida, ning sisaldab mitmeid määratlemata õigusmõisteid, näiteks „as-

jakohane juhtimine“, „usaldusväärne informatsioon“, „juhtimissüsteem“,

„head juhtimistavad“. Seletuskirjas puudub analüüs juhtimise abstraktse

käsitlemise põhjendatuse ja vajaduse kohta seaduse vormis.

2. Juhtimissüsteemi käsitlemine VVS-is sisekontrolli ja siseaudiitori kutse-

tegevuse peatükis on eksitav. Juhtimissüsteem hõlmab organisatsiooni ter-

vikjuhtimist, sealhulgas eesmärkide seadmist, strateegilist planeerimist, ot-

suste tegemist ja tegevuste koordineerimist. Sisekontrolli süsteem on osa

Arvestatud VVS § 921 lõike 11 muutmisettepanek on eelnõust

välja jäetud.

29

juhtimissüsteemist ning keskendub enam riskide maandamisele, organisat-

siooni usaldusväärsuse tagamisele, aga ka tegevuse seaduslikkuse tagami-

sele ning vigade ennetamisele ja avastamisele.

3.VVS-is on reguleeritud asutuse juhtimine, struktuur ja ministeeriumite

pädevused järgmiselt:

3.1. täidesaatva riigivõimu asutuste juhtimist käsitlevad VVS § 49 (mi-

nistri pädevus ministeeriumi juhina), § 53 (kantsleri pädevus) ja § 73 (ameti

ja inspektsiooni peadirektori pädevus);

3.2. ministeeriumi staatus ja struktuur on kirjeldatud VVS § 46;

3.3. ministeeriumite valitsemisalad on reguleeritud VVS § 57-69.

Seega palume üle kontrollida, kas nende dubleerimine VVS § 921 lg 11 on

vajalik ning selgitada eelnõu seletuskirjas, millises osas sätted üksteisest

erinevad. Kavandatud kujul palun vastav muudatus eelnõust välja jätta.

43 Toetame VVS § 922 lõike 4 kehtetuks tunnistamist. Arvestatud VVS § 922 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks.

44 Kaitseministeerium toetab VVS § 923 lg 1 muutmist järgmiste märkustega:

1.VVS § 923 lg 1 p 1 uue sõnastuse kohaselt teeb Rahandusministeerium

ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks. Rahandusministeeriumil puudub

info, mille pealt selliseid ettepanekuid teha. Ühtlasi juhime tähelepanu, et

kavandatud VVS muudatuste kohaselt ei ole Rahandusministeeriumil enam

pädevust sisekontrollisüsteemide rakendamise koordineerimiseks. Eelnõu

seletuskirjas on Rahandusministeerium ise tõdenud, et riigisektori sisekont-

rollisüsteem on ulatuslik ja mitmetahuline ning selle kui terviku keskne

koordineerimine ei ole praktiliselt teostatav. Tekib küsimus, et kui sisekont-

rollisüsteemi ei ole võimalik keskselt koordineerida, siis kuidas on võima-

lik teha ettepanekuid selle tõhustamiseks. Kokkuvõttes tuleks Rahandusmi-

nisteeriumi pädevus teha ettepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks seadu-

sest välja jätta.

2.VVS § 923 lg 1 p 2 kohaselt teeb Rahandusministeerium ettepanekuid

siseauditi paremaks korraldamiseks. Ka siin on küsitav, millise info pinnalt

on Rahandusministeerium pädev seda tegema. Seega võiks selle muudatu-

sest välja jätta.

Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus-

ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide-

saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi

rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud

asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus-

tes.

45 Tulenevalt kavandatud muudatustest kajastatakse VVS-i ühes peatükis pa-

ralleelselt mõisteid sisekontrolli süsteem, sisekontrollisüsteem, sisekontroll

ning siseaudiitori kutsetegevus, siseaudit. Samas VVS-is on neist sisustatud

vaid mõisted sisekontrolli süsteem ja siseaudiitori kutsetegevus.

Arvestatud Mõisted on ühtlustatud.

30

46 Täiendavalt AudS ja VVS muutmise ettepanekutele anname esmase tagasi-

side ka lisatud Vabariigi Valitsuse määruse „Täidesaatva riigivõimu asutuse

siseauditeerimise üldeeskiri“ (üldeeskiri) kavandatud muudatustele. Kuna

vastav valitsuse määruse muudatus koos seletuskirjaga peaks tulema kõiki-

dele ministeeriumitele kooskõlastamiseks peale AudS ja VVS muudatuste

vastuvõtmist Riigikogu poolt, siis toome hetkel välja vaid enam ebakõla

tekitanud asjaolud määruse eelnõus. Detailsema tagasiside anname tulevi-

kus vastava määruse eelnõu kooskõlastuse käigus.

1. Määruse tekstis kasutatakse läbisegi mõisteid kõrgem juhtorgan, kõrgem

juhtkond ning tippjuhtkond, tegevjuhtkond.

2. Mõiste siseaudit vs siseauditeerimine. AudS § 71 kohaselt on siseaudit

kindlustandev töö. Õigusaktides tuleks mõisteid kasutada ühte moodi.

3. Arusaamatu on tippjuhtkonna asendamine kõrgema juhtkonnaga.

4. Rahvusvaheliste kutsetegevuse raampõhimõtete kohaselt on siseauditee-

rimisel kohustuslikud ülemaailmsed siseauditi standardid ja valdkondlikud

nõuded. Ülemaailmsed juhised on raampõhimõtete kohaselt soovituslikud.

Üldeeskirja kohaselt on standarditeks kõik raampõhimõtete osad.

5. Loetletud kohustused täidesaatva riigivõimu asutuse juhile pole esitatud

sõnastuses rakendatavad, kui organisatsiooniks üldeeskirja tähenduses on

ministeeriumi valitsemisala. Valitsemisala valitsusasutuse või valitsusasu-

tuse hallatava riigiasutuse juht saab täita loetletud kohustusi tema juhitava

asutuse kohta ja/või siseauditi funktsiooni olemasolul tema juhitavas asu-

tuses.

6. Kohustus täidesaatva riigivõimu asutuse juhile saata Rahandusministee-

riumile siseauditi funktsiooni tegevuse hindamiseks vajalikud andmed ja

dokumendid, ei ole kooskõlas VVS § 923 lg 1 kavandatud muudatustega,

mille kohaselt on Rahandusministeeriumi roll vaid nõustada asutusi siseau-

diitori kutsetegevuse korraldamisel.

7. Kohustus täidesaatva riigivõimu asutuse juhile saata Riigikantseleile hin-

damiseks informatsiooni siseauditi läbiviimisel tuvastatud asjaolude kohta,

mis võivad mõjutada riigihalduse toimimist üldiselt, ei ole kooskõlas VVS

§ 77 sätestatud Riigikantselei pädevusega – Riigikantselei ei vastuta riigi-

halduse toimimise eest üldiselt.

8. Põhjendamatu on sellise detailsusega tegevusaruannete esitamine Rahan-

dusministeeriumile. Näiteks tähelepanekute arv riskisuse/olulisuse alusel;

erinevate kindlustandvate tööde leidude põhjal tehtud soovitustega tegele-

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

31

mise seire. VVS § 923 lg 1 kavandatud muudatuse kohaselt on Rahandus-

ministeeriumi ülesandeks nõustada täidesaatva riigivõimu asutusi siseau-

diitori kutsetegevuse korraldamisel. Tegevusaruande Rahandusministeeriu-

mile esitamise kohustus koos vormis toodud detailsusega ei ole selle üle-

sandega proportsionaalne.

Kaitseministeeriumi hinnangul tasub Rahandusministeeriumil kaaluda ül-

deeskirja vajalikkust. Kui AudS § 68 lg 2 muudatusega sätestatakse IIA

standardite kohustuslikkus, siis jääb selgusetuks, miks on sellele täienda-

valt vaja kehtestada üldeeskirja.

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium

47 Kehtiva VVS § 921 lõike 1 kohaselt on sisekontrolli süsteem valitsusasu-

tuse ja valitsusasutuse hallatava riigiasutuse juhtimisel rakendatav seadus-

likkusele ja otstarbekusele suunatud terviklik abinõude kompleks, mis või-

maldab tagada:

1) õigusaktidest kinnipidamise;

2) vara kaitstuse raiskamisest, ebasihipärasest kasutamisest, ebakompetent-

sest juhtimisest ja muust sarnasest tingitud kahju eest;

3) asutuse tegevuse otstarbekuse asutuse ülesannete täitmisel;

4) asutuse tegevusest tõese, õigeaegse ja usaldusväärse informatsiooni ko-

gumise, säilitamise ja avaldamise.

Eelnõu kohaselt soovitakse täiendada VVS-i § 921 lõiget 1 punktiga 5 järg-

mises sõnastuses:

„5) asutuse tegevust ja sisekontrollisüsteemi tõhusust mõjutada võivate ris-

kide tuvastamise, hindamise ja haldamise.“ Eelnõu seletuskirja kohaselt on

tegemist sisekontrollisüsteemi olulise abinõuga sisekontrolli eesmärkide ta-

gamiseks.

Samuti täiendatakse eelnõu kohaselt VVS-i § 921 lõikega 11 järgmises sõ-

nastuses: „Asjakohase ja usaldusväärse juhtimise tagamiseks peab valitsu-

sasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimima tõhus juhtimis-

süsteem, mis on proportsionaalne asutuse tegevuse laadi, ulatuse ja kee-

rukuse astmega ning mis tagab:

1) organisatsioonistruktuuri läbipaistvuse;

2) heade juhtimistavade järgimise;

3) ülesannete asjakohase lahususe ja vastutusalade selge jaotuse;

4) usaldusväärse ja asjakohase informatsiooni alusel otsuste vastuvõtmise;

5) tõhusa sisekontrollisüsteemi toimimise.“

Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja.

32

Rahandusministeerium on oma kodulehele lisanud juhendi sisekontrolli-

süsteemi rakendamise kohta. Juhendi kohaselt on sisekontrollisüsteemi ra-

kendamise välja töötamisel arvesse võetud maailmas kõige enam praktikas

kasutatavat COSO sisekontrolli integreeritud raamistikku.

Eelpool toodust tulenevalt jääb ebaselgeks, millisest üldiselt tunnustatud

sisekontrollisüsteemi raamistikust on VVS-i muudatuse eelnõu koostajad

eelnõu muudatuste tegemisel lähtunud. Samuti ei selgu eelnõu seletuskir-

jast, millist eesmärki täidab sisekontrollisüsteemi ja juhtimissüsteemi ter-

mini määratlemine VVS-is. Määratlemata on mh terminid asjakohane ja

usaldusväärne juhtimine ning tõhus juhtimissüsteem.

Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruse nr 79 „Täidesaatva riigi-

võimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“ (edaspidi üldeeskiri) muuda-

tuste kohaselt tuleks anda hinnang sisekontrollisüsteemile skaalal mõjus,

parendamist vajav, oluliselt parendamist vajav ja mitterahuldav (vt määruse

lisa tegevusaruande vorm).

Seega tekitab segadust, kuidas valitsusasutuses ja valitsusasutuse hallatavas

riigiasutuses rakendatav juhtimissüsteem peab olema tõhus ning selle osana

rakendatav sisekontrollisüsteem mõjus. Juba oma olemuselt on tegemist

vastuoluliste eesmärkidega, kuna ühel juhul on eesmärk saavutada mõjusus

(tulemused võrrelduna eesmärkidega ja suhestatuna nende eesmärkide saa-

vutamiseks kasutatud ressurssidega) ja teisel juhul tõhusus (väljundi –

kaup, teenused või muu tulemus – ja selle saamiseks kasutatud ressursside

suhe).

Samuti juhime tähelepanu, et seaduse eelnõu kohaselt on kavandatud täien-

dada VVS § 921 lõikega 11. Kavandatud VVS § 921 lõige 1 1 punkt 5 ko-

haselt peab juhtimissüsteem tagama usaldusväärse ja asjakohase informat-

siooni alusel otsuste vastuvõtmise. Seletuskirjas ei ole aga selgitatud, mis

täpselt on asjakohane informatsioon.

Palume lisada seletuskirja selgitus, millisest üldtunnustatud raamistikust tu-

lenevalt on sisekontrolli- ja juhtimissüsteem VVS-is kirjeldatud, ja analüüs

sisekontrolli- ja juhtimissüsteemi detailse määratlemise vajaduse kohta

VVS-i tasandil.

48 Eelnõu kohaselt täiendatakse VVS-i § 922 lõiget 3 teise lausega järgmises

sõnastuses: „Siseaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral peab asu-

tuse juht tõendama, et sisekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis-

ja tegevustasandeid, juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, li-

Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse

eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse

eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu-

sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5

–10, milles sätestatakse siseauditi mandaat.

33

miidid ja muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele ning asu-

tuse tegevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks rakendatakse

neid pidevalt ja tulemuslikult.“ Eelnõu seletuskirjas ei selgitata, millist ees-

märki nimetatud muudatus täidab. Eelnõu seletuskirja kohaselt on selleko-

hase tõendamise täpsemad nõuded sätestatud üldeeskirjas. Viidatud määrus

ja selle kavandatavad muudatused ei sätesta, kuidas, millisele informatsioo-

nile ja toimingutele tuginedes asutuse juht lõikes 3 sätestatud nõuete täit-

mist tõendama peab. Palume täiendada seletuskirja asjakohase selgitusega.

49 Kehtiva VVS-i § 923 lõike 1 kohaselt Rahandusministeerium:

1) koordineerib täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi ra-

kendamist ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamist;

2) analüüsib täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakenda-

mist ning korraldab siseaudiitori kutsetegevuse või selle korraldamise hin-

damist, samuti teeb ettepanekuid nende tõhustamiseks.

Eelnõu seletuskirja kohaselt kavandatakse muuta VVS-i § 923 lõike 1 teksti

selleks, et ajakohastada Rahandusministeeriumi pädevust täidesaatva riigi-

võimu asutuste sisekontrolli ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel.

Edaspidi on eelnõu kohaselt Rahandusministeeriumi roll nõustada täide-

saatva riigivõimu asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja selle

kvaliteedi hindamisel ning teha ettepanekuid siseauditi paremaks korralda-

miseks. Ebaselgeks jääb, kelle pädevus on koordineerida siseaudiitori kut-

setegevuse korraldamist (mh vastavate õigusaktide eelnõude koostamine).

Samuti tekitavad küsimusi „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskirja“ kavandatavad muudatused seoses siseaudiitori tegevu-

saruande detailsusega. Kuna kavandatava muudatusega on Rahandusminis-

teeriumi roll edaspidi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel nõuandev,

tekib küsimus, kuidas tegevusaruandes nõutud informatsioon (nt tehtud tä-

helepanekute arv, tehtud soovituste arv), aitab Rahandusministeeriumit

tema ülesande täitmisel. Palume täiendada seletuskirja asjakohase selgitu-

sega.

Arvestatud

VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus-

ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide-

saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi

rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud

asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus-

tes.

50 Üldeeskirja muutmise rakendusakti kavandi punktiga 15 kavandatakse

muuta üldeeskirja § 4 sõnastust ning sätestada asutuse juhi kohustused si-

seauditeerimise korraldamisel. Sama paragrahvi lõike 6 kohaselt saadab

asutuse juht Riigikantseleile hindamiseks informatsiooni siseauditi läbivii-

misel tuvastatud asjaolude kohta, mis võivad mõjutada riigihalduse toimi-

mist üldiselt. VVS-i §-s 77 sätestatud Riigikantselei ülesannete hulgas ei

ole määratletud vastutust riigihalduse toimimise eest üldiselt, seetõttu jääb

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

34

ebaselgeks üldeeskirja lisada kavandatav kohustus, millest tulenevalt peab

asutuse juht Riigikantseleile siseauditi läbiviimisel tuvastatud asjaolude

kohta informatsiooni edastama.

Kliimaministeerium

51 Eelnõu § 2 punktiga 2 täiendatakse VVS § 921 lõikega 11. „Asjakohase ja

usaldusväärse juhtimise tagamiseks peab valitsusasutuses ja valitsusasutuse

hallatavas riigiasutuses toimima tõhus juhtimissüsteem, mis on proportsio-

naalne asutuse tegevuse laadi, ulatuse ja keerukuse astmega ning mis tagab:

1) organisatsioonistruktuuri läbipaistvuse; 2) heade juhtimistavade järgi-

mise; 3) ülesannete asjakohase lahususe ja vastutusalade selge jaotuse; 4)

usaldusväärse ja asjakohase informatsiooni alusel otsuste vastuvõtmise; 5)

tõhusa sisekontrollisüsteemi toimimise.“ Kliimaministeeriumi hinnangul

tekitab sisekontrolli süsteemi paragrahvi all juhtimissüsteemi käsitlemine

segadust valdkonna asjatundjates. Eelnõu seletuskirjas puudub ka viide,

millisest standardist või metoodikast tuleneb esitatud definitsiooni sõnas-

tus, sest esitatud juhtimissüsteemi definitsioon sarnaneb osaliselt sisekont-

rolli süsteemi olemusega, mis on juba defineeritud VVS § 92¹ lõikes 1. Siin-

juures tõstatub küsimus, et mis on juhtimissüsteem (eelnõus on kasutatud

erinevaid defineerimata õigusmõisteid, nt „asjakohane ja usaldusväärne“)

ja milline on selle erinevus võrreldes sisekontrolli süsteemiga. On küsitav,

kas selline detailne ja erakordne regulatsioon seaduse tasandil on üldse va-

jalik. Soovitame kaaluda juhtimise hea tava põhimõtete rakendamise suu-

namiseks asjakohase juhendi koostamist.

Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja.

52 Eelnõu § 2 punktiga 3 täiendatakse VVS § 922 lõiget 3 teise lausega järg-

mises sõnastuses: „Siseaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral

peab asutuse juht tõendama, et sisekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki

juhtimis- ja tegevustasandeid, juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduu-

rireeglid, limiidid ja muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõue-

tele ning asutuse tegevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks ra-

kendatakse neid pidevalt ja tulemuslikult.“ Eelnõu seletuskiri viitab, et täp-

semad nõuded on sätestatud Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 määruses nr 79

„Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri“. Viidatud

määrusest ja pakutud muudatustest ei selgu tõendamise nõuded ning aru-

saamatuks jääb tõendamise eesmärk, sest seletuskiri ei ava sätte eesmärki

ega lahendatava probleemi olemust. Määrus 79 täpsustab aga siseauditi kor-

raldamise ja aruandluse regulatsiooni riigiasutustes ning loetleb asutuse

Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse

eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse

eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu-

sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5

–10, milles sätestatakse siseauditi mandaat.

35

juhi kohustused selles. Kliimaministeeriumi hinnangul on antud muudatuse

näol tegemist ülereguleerimisega. Asutuse juht vastutab ka käesolevalt si-

sekontrolli süsteemi tõhusa toimimise eest ja sisekontrolli süsteem peab

asutuses toimima paljude õigusaktide nõudeid arvesse võttes.

53 Eelnõu § 2 punktis 5 esitatakse VVS § 923 lõike 1 uus sõnastus. „(1) Ra-

handusministeerium: 1) annab metoodilisi juhendeid täidesaatva riigivõimu

asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamiseks ja hindamiseks ning teeb et-

tepanekuid sisekontrolli tõhustamiseks; 2) nõustab täidesaatva riigivõimu

asutusi siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ja selle kvaliteedi hinda-

misel ning teeb ettepanekuid siseauditi paremaks korraldamiseks.“ Kliima-

ministeerium toetab Rahandusministeeriumi rolli muudatust siseauditi suu-

nal, mille sisuks on siseauditi metoodiline nõustamine ja juhiste või soovi-

tuste andmine siseauditi paremaks korraldamiseks täidesaatva riigivõimu

asutustes ning sisekontrollisüsteemi rakendamiseks ja hindamiseks. On ras-

kesti mõistetav, miks selliste ülesannete täitmiseks on Vabariigi Valitsuse

määrusega vaja kehtestada siseauditi tegevuse aruandlus, mis kohustab si-

seaudiitoreid (mõjuanalüüsis pole paraku käsitletud kui palju on meil ühe

kuni kahe liikmelisi siseauditi üksuseid) andma Rahandusministeeriumile

aru detailselt igas ministeeriumis tehtud siseauditi tähelepanekute (sh teiste

kindluse andjate aruannetes toodud tähelepanekute) arvu ja soovituste

numbrilise elluviimise kohta. Vabariigi Valitsuse määruse „Täidesaatva rii-

givõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri” muutmise määruse lisa –

„Aruanne siseauditi funktsiooni tegevuse kohta 20…. aastal“ sisaldab muu-

hulgas järgmist: Punktis 3. „Kvaliteedi tagamise ja täiustamise programmi

rakendamine“ tuleb aru anda siseauditi üksuse kvaliteedi perioodilistest si-

semistest ja välimistest hindamistest. Punktis 4. „Siseauditi tööplaani täit-

mine“ tuleb muuhulgas esitada tähelepanekute arv riskisuse ja olulisuse

alusel, ning koondhinnang auditeeritud valdkonna SKS-le. Punktis 5. Kind-

lustandvate tööde leidude põhjal tehtud soovitustega tegelemise seire tule-

mustest tuleb esitada soovituste arv olulisuse alusel (2 kõrgeimat taset 1 >

2) seejuures nii siseauditi tööde kui ka teiste välisaudiitorite tööde osas. Sa-

muti tuleb aru anda siseauditile kulunud vahendite summa kohta aruan-

deaastal. Arvestades ametiasutustes töötavate siseaudiitorite arvu ja audii-

tortegevuse seaduse regulatsiooni, tuleb pidada taolise detailse aruande esi-

tamist ressursilises mõttes koormavaks. Nõustamise ja juhiste või soovi-

Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus-

ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide-

saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi

rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud

asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus-

tes.

36

tuste andmine peaks tuginema siseaudiitorite võrgustiku koostööle ning va-

jalikku teavet saab Rahandusministeerium küsida ka vastavate koostöökir-

jadega.

Majandus-ja Kommunikatsiooniministeerium

54 Eelnõu näeb ette paragrahvi 921 lõike 1 täiendamise punktiga 5 järgmises

sõnastuses: „5) asutuse tegevust ja sisekontrollisüsteemi tõhusust mõjutada

võivate riskide tuvastamise, hindamise ja haldamise.“; Arvestades VVS pa-

ragrahvi 921 kehtivat sõnastust on viienda punkti tegevus sõnastatud läbi

iseenda, mis ei ole kooskõlas hea tavaga. Pakutav sõnastus on: sisekontrolli

süsteem võimaldab tagada asutuse tegevust ja sisekontrollisüsteemi tõhu-

sust mõjutada võivate riskide tuvastamise, hindamise ja haldamise. Samuti

tuleb keeleliselt mõelda läbi mõistete „sisekontrolli süsteem“ ja „sisekont-

rollisüsteem“ kasutamine.

Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja.

55 Eelnõu näeb ette sama paragrahvi täiendamise lõikega 11, mille kohaselt

„Asjakohase ja usaldusväärse juhtimise tagamiseks peab valitsusasutuses

ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimima tõhus juhtimissüsteem,

mis on proportsionaalne asutuse tegevuse laadi, ulatuse ja keerukuse ast-

mega ning mis tagab:

1) organisatsioonistruktuuri läbipaistvuse;

2) heade juhtimistavade järgimise;

3) ülesannete asjakohase lahususe ja vastutusalade selge jaotuse;

4) usaldusväärse ja asjakohase informatsiooni alusel otsuste vastuvõtmise;

5) tõhusa sisekontrollisüsteemi toimimise.“.

Niisiis, eelnõus on juhtimissüsteemi käsitletud sisekontrolli süsteemi pa-

ragrahvi all. Selline lähenemine on eksitav. Meile teadaolevalt on sisekont-

rolli süsteem ja juhtimissüsteem erinevad mõisted. Juhtimissüsteem on

laiem mõiste, mis hõlmab kogu organisatsiooni juhtimist, samal ajal kui

sisekontrolli süsteem keskendub enam riskide maandamisele, organisat-

siooni usaldusväärsuse tagamisele, aga ka tegevuse seaduslikkuse tagami-

sele ning vigade ennetamisele ja avastamisele. Juhtimissüsteem hõlmab or-

ganisatsiooni tervikjuhtimist, sealhulgas eesmärkide seadmist, strateegilist

planeerimist, otsuste tegemist ja tegevuste koordineerimist. See keskendub

üldiselt järgmistele valdkondadele:

1) (inimesed, finantsid, tehnoloogia)

2) efektiivsus ja tulemuslikkus

3) juhtimisstiilid ja otsustusprotsessid.

Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja.

37

Sisekontrolli süsteem on osa juhtimissüsteemist ning selle fookus on spet-

siifilisem. Sisekontrolli süsteemi põhilised eesmärgid on:

1) varade kaitse

2) finantsaruandluse usaldusväärsuse tagamine

3) seaduste ja määruste järgimine

4) pettuste ja vigade ennetamine ning avastamine. Sisekontrolli süsteem ai-

tab kindlustada, et organisatsioon töötab tõhusalt ja vastavalt kehtestatud

eeskirjadele ning tagab protsesside ja finantsandmete täpsuse ja usaldus-

väärsuse. Samuti on oluline märkida, et § 921 lõige 11 dubleerib vähemalt

osaliselt täna kehtivat regulatsiooni. Näiteks sätestab VVS § 42 lg (2), et

valitsusasutuse põhimääruses peavad sisalduma:

1) asutuse täielik nimi, asukoht ning tema kõrgemalseisva valitsusasutuse

nimi;

2) asutuse tegevusvaldkond ja ülesanded;

3) asutuse juhtimise korraldus ning juhtide õigused ja kohustused;

4) asutuse struktuur ja struktuuriüksuste põhiülesanded; 5) muud asutuse

tegevuse korraldamise olulised sätted.

§ 42 lg 2 ning § 921 lg 11 reguleerivad suures osas samu küsimusi, kuid

kasutavad erinevat terminoloogiat, mis võib olla eksitav ning viia arvamu-

seni, et on vaja veel midagi täiendavalt luua, reguleerida, vormistada vms.

VVS § 921 lg 11 osas on pigem tegemist ülereguleerimisega, kuivõrd asu-

tuse juhi kohustused on juba VVS-s sõnastatud (näiteks § 49 ministri päde-

vus ministeeriumi juhina, § 53 kantsleri pädevus ning § 73 ameti ja inspekt-

siooni peadirektori pädevus).

56 Eelnõu kohaselt täiendatakse §922 lõiget 3 teise lausega järgmises sõnastu-

ses: „Siseaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral peab asutuse juht

tõendama, et sisekontrollisüsteem hõlmab asutuse kõiki juhtimis- ja tege-

vustasandeid, juhtkonna kehtestatud eeskirjad, protseduurireeglid, limiidid

ja muud normid vastavad õigusaktides sätestatud nõuetele ning asutuse te-

gevuse eesmärgipärasuse ja otstarbekuse tagamiseks rakendatakse neid pi-

devalt ja tulemuslikult.“ Eelnõu seletuskiri toob välja, et varasemad ana-

loogsed kohustused ei andnud soovitud tulemust ning nendest on mõist-

likkuse printsiibis lähtuvalt loobutud. Seetõttu on arusaamatu, kuidas ja kel-

lele selline tõendamine peaks toimuma, ka seletuskirja viide täidesaatva rii-

givõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirjale ei anna vastust.

Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäetakse

eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täiendatakse

eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise võimalu-

sega. Samuti täiendatakse VVS § 922 lõigetega 5

–10, milles sätestatakse siseauditi mandaat.

38

57 Eelnõu § 2 punktis 5 esitatakse VVS § 923 lõike 1 uus sõnastus. Toetame

muudatust, mille kohaselt Rahandusministeerium edaspidi nõustab metoo-

diliselt ja annab juhiseid või soovitusi sisekontrolli süsteemi rakendamiseks

või siseauditi paremaks korraldamiseks täidesaatva riigivõimu asutustes.

Arusaamatuks jääb aga, miks on vajalik nende ülesannete täitmiseks Vaba-

riigi Valitsuse määrusega kehtestatud täidesaatva riigivõimu asutuse siseau-

diteerimise üldeeskirja, mis kohustab andma Rahandusministeeriumile aru

näiteks igas ministeeriumis tehtud siseauditi tähelepanekute arvu ja soovi-

tuste numbrilise elluviimise kohta.

Teeme ettepaneku eelpoolnimetatud üldeeskiri kui sisutu regulatsioon üldse

tühistada.

Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus-

ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide-

saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi

rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud

asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus-

tes.

Eesti Siseaudiitorite Ühing

58 Eelnõu kohaselt sätestab AudS-i § 1 p 5 kavandatud muudatuse tulemusena

siseaudiitorite tegevuse õiguslikud alused avaliku sektori üksustes (varem

ka avaliku huvi üksustes), kuid mitte erasektoris. Teeme ettepaneku täien-

dada AudS-i § 1 punkti 5 viisil, mis hõlmaks ka erasektori siseaudiitorite

tegevuse õiguslikud alused.

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus

omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii-

torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset.

Seetõttu tunnistatakse kehtetuks ka AudS § 1

punkt 5.

59 Eelnõu kohaselt sõnastatakse AudS-i § 36 lg 2 ümber ning selle kohaselt

saab avaliku sektori siseaudiitori kutset taotleda isik, kes viimase kolme

aasta jooksul on täitnud sama lõike punktis 1 või punktis 2 toodud nõuded.

Eelnõukohasest sõnastusest ei ole üheselt aru saada, kuidas viidatud ajape-

rioodi (viimased kolm aastat) arvestatakse ning ka seletuskirjast ei selgu,

millisest ajahetkest tuleb arvestust alustada.

Teeme ettepaneku lisada seletuskirja põhjendus perioodi pikkuse valiku

osas ning juhised perioodi täpseks arvestuseks.

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohustus

omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudii-

torina töötamisel siseaudiitori kutset/kutsetaset.

Seetõttu tunnistatakse kehtetuks ka AudS § 36

lõige 2.

60 Eelnõu kohaselt viitab AudS-i uuendatud § 36 lg 1 p 1 Siseaudiitorite Ins-

tituudile (IIA)ning § 68 lg 2 viitab kutsetegevuseks kohustuslikele IIA kut-

sestandarditele. Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 määruse nr 79 muudatustes

viitab § 2 lg 5 IIA-le kui Rahvusvahelisele Siseaudiitorite Instituudile ning

§ 2 lg 3 ülemaailmsetele siseauditi standarditele. Selguse huvides soovi-

tame seaduses ja määruses kasutada läbivalt ühesuguseid mõisteid.

Arvestatud Viidatud regulatsioonid tunnistatakse kehtetuks.

61 Juhime tähelepanu, et kavandatavate AudS-i muudatuste (§ 36, § 1854 lg 1)

kohaselt jääb avaliku sektori osas kehtima kolm erinevat kutset/kutsetaset:

avaliku sektori üksusesiseaudiitori kutsetase, avaliku sektori ühingu siseau-

diitori kutsetase ning avaliku sektori siseaudiitori kutse.

Selguse huvides soovitame kaaluda järgmisi võimalusi:

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohus-

tus omada täidesaatva riigivõimu asutuses si-

seaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset/kut-

setaset.

39

- Avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaseme saanud siseaudiitoritele

väljastada avaliku sektori siseaudiitori kutse.

- Avaliku sektori ühingu siseaudiitoritel võimaldada riigi- ja haldusõiguse

alamosa eksami sooritamisel omandada avaliku sektori siseaudiitori kutse

(vajadusel kehtestada üleminekuperiood).

62 Eelnõu kohaselt täiendatakse VVS § 921 lõikega 11, mis puudutab nõudeid

valitsusasutuses ja valitsusasutuse hallatavas riigiasutuses toimivale tõhu-

sale juhtimissüsteemile. Eelnõu seletuskirjas esitatud juhtimissüsteemi de-

finitsioon sarnaneb osaliselt VVS § 92¹ lõikes 1 defineeritud sisekontrolli

süsteemi olemusega. ESAÜ on arvamusel, et sisekontrolli süsteemi parag-

rahvi all juhtimissüsteemi käsitlemine võib tekitada segadust nii juhtides

kui valdkonna asjatundjates. Kutseühinguna usume, et seaduse tasandil juh-

timisega seonduvate definitsioonide määratlemine on üle reguleerimine

ning seda on mõistlikum lahendada muul viisil.

Arvestatud VVS § 921 muudatused jäetakse eelnõust välja.

63 Eelnõu kohaselt täiendatakse VVS § 922 lõiget 3 lausega, mis puudutavad

asutuse juhi tõendamiskohustust sisekontrollisüsteemi toimimise osas si-

seaudiitori või siseauditi üksuse puudumise korral. Seletuskirjas märgi-

takse, et täpsemad nõuded on sätestatud Vabariigi Valitsuse 04.10.2012

määruses nr 79. Viidatud määrusest ja pakutud muudatustest ei selgu tõen-

damise nõuded ning arusaamatuks jääb tõendamise eesmärk, sest seletus-

kiri ei ava sätte eesmärki ega lahendatava probleemi olemust.

Arvestatud VVS § 922 senised muudatusettepanekud jäe-

takse eelnõust välja. VVS § 922 lõiget 3 täienda-

takse eelnõu kohaselt siseauditi sisse ostmise

võimalusega. Samuti täiendatakse VVS § 922

lõigetega 5 –10, milles sätestatakse siseauditi

mandaat.

64 ESAÜ toetab eelnõus VVS § 923 lõikega 1 kavandatavat Rahandusminis-

teeriumi rolli muudatust siseauditi suunal, mille sisuks on edaspidi siseau-

diti metoodiline nõustamine ja juhiste või soovituste andmine siseauditi pa-

remaks korraldamiseks täidesaatva riigivõimu asutustes ning sisekontrolli-

süsteemi rakendamiseks ja hindamiseks.

Selgusetuks jääb, miks seostatakse nõustamine ja juhendamine detailse

aruandlusega Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 määruse nr 79 alusel (plaan

koguda infot igas ministeeriumis läbiviidud siseauditite tähelepanekute ja

tehtud soovituste arvu kohta).

Soovitame seletuskirja asjakohase selgitusega täiendada.

Arvestatud VVS § 923 lõiget 1 muudetakse ning Rahandus-

ministeeriumi uue pädevusena sätestatakse täide-

saatva riigivõimu asutustes sisekontrollisüsteemi

rakendamiseks juhendite andmine ja nimetatud

asutuste nõustamine siseauditiga seotud küsimus-

tes.

65 Sarnaselt erasektoris ja/või avalikus sektoris (riigi asutatud sihtasutused,

avalikõiguslikud isikud) töötavate siseaudiitoritega juhinduvad kõik täide-

saatva riigivõimu asutuste siseaudiitorid IIA kutsetegevuse standardist ning

Arvestatud Eelnõu kohaselt planeeritakse tunnistada kehte-

tuks Vabariigi Valitsuse 04.10.2012. a määrus nr

79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeeri-

mise üldeeskiri“.

40

AudS-ist, mistõttu Vabariigi Valitsuse 04.10.2012 määrus nr 79 “Täide-

saatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri” ei ole siseauditi

valdkonna reguleerimiseks otstarbekas.

Soovitame kaaluda üldeeskirja vajalikkust eraldiseisva õigusaktina.

66 Soovitame avaliku sektori siseaudiitori kutse väljastamiseks vajaliku riigi-

ja haldusõiguse alamosa eksami küsimused uuendada kooskõlas IIA väljas-

tatava CIA sertifikaadi I osa eksami materjalide uuendamise ajakavaga.

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohus-

tus omada täidesaatva riigivõimu asutuses si-

seaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset/kut-

setaset.

67 Soovitame kaaluda siseriiklikus tegevusaruandes akadeemiliste tundide ar-

vestuse asendamist IIA poolt rakendatava arvestusega. Hetkel tuleb siseau-

diitoritel IIA-le täiendõpe raporteerida põhimõttel 1 täiendõppe tund = 50

minutit ning Rahandusministeeriumile 1 täiendõppe tund = 45 minutit (aka-

deemiline tund).

Samuti soovitame täiendusõppe arvestusse lisada ka muud erialast arengut

toetavad tegevused (sh lektorina ülesastumine, erialase kirjanduse tõlki-

mine, kutseühingu juhtimises osalemine).

Arvestatud Eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks kohus-

tus omada täidesaatva riigivõimu asutuses si-

seaudiitorina töötamisel siseaudiitori kutset/kut-

setaset.

1

EELNÕU

august 2025

Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja

sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise

seadus

§ 1. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine

Vabariigi Valitsuse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 49 lõike 1 punktis 131, § 73 lõike 1 punktis 21, 61. peatüki ja § 922 pealkirjas

asendatakse sõnad „siseaudiitori kutsetegevus“ sõnaga „siseaudit“ vastavas käändes;

2) paragrahvi 922 lõiked 1, 2 ja 4 tunnistatakse kehtetuks;

3) paragrahvi 922 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Siseauditi korraldamiseks moodustatakse vajaduse korral täidesaatva riigivõimu asutuse

juhi vahetus alluvuses siseaudiitori ametikoht või luuakse selline struktuuriüksus või

määratakse siseauditi eest vastutav isik ja soetatakse väliselt teenuse pakkujalt.“;

4) paragrahvi 922 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:

„(5) Siseaudit täidesaatva riigivõimu asutuses on sõltumatu, objektiivne, kindlust ja nõu andev

tegevus, mis lisab väärtust asutuse tegevusele ning aitab kaasa asutuse eesmärkide

saavutamisele riskijuhtimis-, kontrolli- ja valitsemisprotsesside mõjususe süsteemse ja

korrakohase hindamise ja täiustamise kaudu.“;

5) paragrahv 923 tunnistatakse kehtetuks.

§ 2. Audiitortegevuse seaduse muutmine

Audiitortegevuse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 1 punktid 4 ja 5, §-d 5 ja 6, § 16 lõike 2 punktid 5–7, § 19 lõike 1 punkt 4, § 20

lõike 2 punkt 2 ning lõiked 5 ja 51, § 21 lõige 5, 2. peatüki 3. jagu, 4. peatükk, § 121 lõiked 5

ja 6, § 123 lõike 1 punktid 6–9 ja lõiked 2–4, § 130 lõike 1 punkt 4, § 132 lõige 5 ning § 159

tunnistatakse kehtetuks;

2) paragrahvi 1 punktist 8 jäetakse välja sõna „siseaudiitorite,“;

3) paragrahvi 19 lõikest 3 jäetakse läbivalt välja sõnad „või siseaudiitori“;

4) paragrahvi 20 lõikes 8 asendatakse sõnad „vandeaudiitori kutset, avaliku sektori

vandeaudiitori kutsetaset, siseaudiitori kutset või kutsetaset“ sõnadega „vandeaudiitori kutset

või avaliku sektori vandeaudiitori kutsetaset“;

5) paragrahvi 21 lõikes 6 asendatakse sõnad „vande- või siseaudiitorite“ sõnaga

„vandeaudiitorite“;

6) paragrahvi 22 lõike 1 sissejuhatavast lauseosast jäetakse välja sõnad „ja siseaudiitori“;

2

7) paragrahvi 22 lõike 2 punktis 5 asendatakse sõnad „vande- ja siseaudiitori“ sõnaga

„vandeaudiitori“;

8) paragrahvi 22 lõike 2 punktis 6 asendatakse tekstiosa „§-des 46 ja 70“ tekstiosaga „§-s 46“;

9) paragrahvi 22 lõike 2 punktist 7 jäetakse välja sõnad „, sisekontroll ja siseaudiitori

kutsetegevus“;

10) paragrahvi 941 täiendatakse pärast tekstiosa „konsolideeritud kestlikkusaruande“

tekstiosaga „ning nende aruannete raamatupidamise seaduse § 25 lõikes 1 sätestatud nõuetele

vastavuse“;

11) paragrahvi 130 lõike 1 punktist 1 jäetakse välja sõnad „või siseaudiitorile“;

12) paragrahvi 1853 lõike 7 esimeses lauses asendatakse tekstiosa „2026. aasta“ tekstiosaga

„2029. aasta“.

§ 3. Investeerimisfondide seaduse muutmine

Investeerimisfondide seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 311 lõike 3 punktist 1 jäetakse välja sõna „atesteeritud“;

2) paragrahvi 349 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks.

§ 4. Kindlustustegevuse seaduse muutmine

Kindlustustegevuse seaduse § 103 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks.

§ 5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 481 lõige 8 tunnistatakse kehtetuks.

§ 6. Krediidiasutuste seaduse muutmine

Krediidiasutuste seaduse § 60 lõike 1 teine lause tunnistatakse kehtetuks.

§ 7. Krediidiinkassode ja -ostjate seaduse muutmine

Krediidiinkassode ja -ostjate seaduse § 42 lõike 3 teine lause tunnistatakse kehtetuks.

§ 8. Makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse muutmine

Makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse § 51 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks.

§ 9. Raamatupidamise seaduse muutmine

Raamatupidamise seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 24 lõike 8 sissejuhatavas lauseosas asendatakse sõnad

„raamatupidamiskohustuslane, kelle majandusaasta aruandeid auditeeritakse“ sõnadega

3

„raamatupidamiskohustuslane, kes ei ole mikroettevõtja ja kelle majandusaasta aruandeid

auditeeritakse“;

2) paragrahvi 25 lõike 4 teises lauses asendatakse sõna „auditeeritava“ sõnadega

„audiitorkontrolli kohustusega“;

3) paragrahvi 38 lõike 1 punkt 2 tunnistatakse kehtetuks.

§ 10. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse muutmine

Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse § 724 lõike 2 teine lause tunnistatakse

kehtetuks.

§ 11. Väärtpaberituru seaduse muutmine

Väärtpaberituru seaduse § 832 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks.

Lauri Hussar

Riigikogu esimees

Tallinn 2025

Algatab Vabariigi Valitsus 2025

(allkirjastatud digitaalselt)

1

Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste

seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Sisekontrolli ja siseauditeerimise reeglid avalikus sektoris on alates 2000. aastast sätestatud

Vabariigi Valitsuse seaduse (edaspidi ka VVS) 61. peatükis. Nimetatud peatükis sätestatu

kohaselt rakendatakse täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitori kutsetegevuse

korraldamisel ja tema kutsetegevuse alusena audiitortegevuse seaduses (edaspidi AudS)

sätestatut. AudS-is siseaudiitori kutsetegevuse kohta sätestatud sisulisi norme ei ole üle kümne

aasta muudetud. Eelnõuga kavandatavad seadusmuudatused on suunatud siseauditi

ajakohastamisele avalikus sektoris ja avaliku huvi üksustes. Siseauditi ajakohastamiseks

kavandatavad seadusmuudatused, sh siseaudiitori kutse omamise nõude ja siseaudiitori

tegevusaruande esitamise kohustuse kehtetuks tunnistamine toovad kaasa töökoormuse

vähenemise. Halduskoormuse kasvu eelnõukohased muudatused kaasa ei too.

Siseaudiitorite väga väikese arvu tõttu ei ole Eestis loodud siseaudiitorite eksamisüsteemi, vaid

peamiste kutsetasemete eksamid asendati Siseaudiitorite Instituudi (inglise keeles – The

Institute of Internal Auditors, edaspidi ka IIA) poolt väljastatavate sertifikaatide

tunnustamisega: atesteeritud siseaudiitor = Certified Internal Auditor® (edaspidi ka CIA®) ja

avaliku sektori üksuse siseaudiitor = Certified Government Auditing Professional® (edaspidi ka

CGAP®). Alates 2021. aasta 1. juulist ei väljasta IIA CGAP® sertifikaate, mistõttu pole enam

võimalik teha vastavat eksamit ega omistada Eestis uusi avaliku sektori üksuse siseaudiitori

kutsetasemeid.

IIA rahvusvaheliste sertifikaatide õppe- ega eksamite materjale ei ole tõlgitud eesti keelde ning

IIA sertifikaatide soetamine on üsna kulukas. Eestis siseaudiitori kutse saamiseks kohaliku

kutseeksami korraldamine oleks samuti kulukas protsess ning väikese nõudluse tõttu ei ole see

finantsiliselt otstarbekas. Ka IIA ei toeta kohalike siseaudiitori kutsete kehtestamist, kuna see

kutseala toimib nende hinnangul kõige paremini iseregulatsiooni mudeli alusel. IIA hinnangul

oleks riigi sekkumine siseauditi kutsealasse pigem segadust tekitav ja ebavajalik. Enamikes

arenenud riikides puudubki riigi tasandil siseauditi regulatsioon ning selle asemel kohaldatakse

siseauditi tegevuse alusena siseauditi kutsetegevuse rahvusvahelisi raampõhimõtteid (The

International Professional Practice Framework ehk IPPF, mille põhilisemaks koostisosaks on

ülemaailmsed siseauditi standardid).

Eesti siseaudiitorite kutsete haldamine praegusel viisil, s.o rahvusvaheliselt aktsepteeritava

sertifikaadi täiendav tunnustamine, kutse registreerimine audiitortegevuse registris (edaspidi

ATR) ning iga-aastane aruandlus töömahu ja läbitud täienduskoolituste kohta, ei loo

lisandväärtust siseaudiitori kutsele ning on pigem kulukas bürokraatia nii siseaudiitoritele kui

ka riigile. 2024. aasta 1. jaanuari seisuga ei olnud kutsega siseaudiitorit viiendikus täidesaatva

riigivõimu asutuse siseauditi üksustest, kuna väiksemate (kuni kolme töötajaga) siseauditi

üksuste mehitamine on osutunud problemaatiliseks. Lisaks ei ole atesteeritud siseaudiitori ja

avaliku sektori siseaudiitori kutse omamise kohustus praktikas ennast õigustanud, kuna on

ilmnenud, et sobivaimaks siseauditi funktsiooni teostajaks võib olla pigem spetsialist mõnes

asutusele olulises spetsiifilises valdkonnas. Siseauditeerimise kui kutsetegevuse alased

teadmised on samuti vajalikud, kuid neist ei piisa spetsiifilises valdkonnas siseauditi

läbiviimiseks.

2

Eelnõuga kavandatakse siseauditi valdkonna ajakohastamiseks vajalikud järgmised

seadusmuudatused:

1) tunnistatakse kehtetuks siseaudiitori kutsed ja kutsetasemed ehk atesteeritud siseaudiitori

kutse, avaliku sektori siseaudiitori üksuse kutsetase ja avaliku sektori ühingu siseaudiitori

kutsetase;

2) tunnistatakse kehtetuks siseaudiitorile esitatavad nõuded ja siseaudiitori kutsetegevuse

õiguslikud alused.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Seaduseelnõu valmistasid ette ja seletuskirja koostasid Rahandusministeeriumi rahandusteabe

poliitika osakonna nõunik Ellen Kass (tel 5885 1432, [email protected]) ning sama osakonna

jurist Kersti Rahlin (tel 5885 1391, [email protected]). Eelnõu toimetas keeleliselt personali-

ja õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (töölt lahkunud) ja sama osakonna

keeletoimetaja Heleri Piip (tel 5303 2849, [email protected]) ning juriidilist kvaliteeti

kontrollis personali- ja õigusosakonna õigusloome valdkonnajuht Virge Aasa (tel 5885 1493,

[email protected]).

1.3. Märkused

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõu, Euroopa Liidu õiguse rakendamise ega

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammiga.

Eelnõukohase seadusega muudetakse Vabariigi Valitsuse seadust (RT I, 30.12.2024, 4),

audiitortegevuse seadust (RT I, 07.01.2025, 13), investeerimisfondide seadust (RT I,

03.12.2024, 20), kindlustustegevuse seadust (RT I, 03.12.2024, 10), kohaliku omavalitsuse

korralduse seadust (RT I, 14.03.2025, 9), krediidiasutuste seadust (RT I, 8.07.2025, 30),

krediidiinkassode ja ostjate seadust (RT I, 31.12.2024, 45), makseasutuste ja e-raha asutuste

seadust (RT I, 8.07.2025, 34), raamatupidamise seadust (RT I, 10.07 2025, 3), rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamise seadust (RT I, 14.03.2025, 23) ning väärtpaberituru seadust

(RT I, 10.06.2025, 2).

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu poolthäälte enamus.

2. Seaduse eesmärk

Seaduseelnõu peamiseks eesmärgiks on siseaudiitori kutsetegevuse aja- ja asjakohastamine.

Selleks tunnistatakse kehtetuks kohustus omada täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitorina

töötamisel siseaudiitori kutset. Muudatuse tulemusena ei ole nimetatud asutuses siseaudiitori

aruande allkirjastajal vaja omada sellekohast kutset. Ametikohale sobivust ja asjatundlikkust

saab edaspidi näidata muude erinevate kvalifikatsioonide ja sertifikaatidega. Siseaudiitori kutse

omamise kohustuse kehtetuks tunnistamine toob endaga kaasa AudS-is sätestatud kogu

siseaudiitorit puudutava regulatsiooni kehtetuks tunnistamise.

Ajendiks kehtivate õigusnormide ning reaalse olukorra ülevaatamiseks ja vajaduste

hindamiseks oli IIA otsus lõpetada alates 2021. aasta 1. juulist CGAP®-i sertifikaadi

väljastamine, mis oli Eestis avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaseme andmise üheks

eelduseks. Samuti oli ajendiks viimastel aastatel probleemiks kujunenud AudS-is ja Vabariigi

Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määruses nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise

3

üldeeskiri“ sätestatud siseauditi juhtimise ja korraldamise ning selle kvaliteedi tagamise

regulatsioonide järgimata jätmine. Siseauditi kutsetegevuse korraldamisega seotud peamised

raskused on ilmnenud välise kvaliteedihindamise teostamisel ja siseauditi üksusesse nõuetele

vastava kutsetasemega isikute värbamisel. AudS-is sätestatud kutsetaseme nõuet ei oma ka

mitmed pikaajalise töökogemusega avaliku sektori siseaudiitorid, kuna nad pole sooritanud

kutsetaseme saamiseks vajalikku CGAP®-i eksamit, mida aastatel 2011–2020 oli võimalik teha

ka eesti keeles. Nimetatud asjaolud on toonud endaga kaasa vajaduse ajakohastada siseaudiitori

kutse omamise nõuet ja kutsetegevust puudutavaid regulatsioone ning viia need kooskõlla

tegelike võimaluste ja vajadustega.

Siseauditi süsteemi ajakohastamine on ratsionaalne ja vajalik ka seetõttu, et olemasoleva

süsteemi jätkuv haldamine on väikesele riigile ebamõistlikult kulukas.

Seaduseelnõu väljatöötamiskavatsus on koostatud vastavalt Vabariigi Valitsuse 22. detsembri

2011. a määruse nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ § 1 lõikes 1 sätestatule ning

see on kooskõlastatud ministeeriumide ja huvirühmadega 2023. aasta novembris1.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

3.1. Atesteeritud siseaudiitori kutse ja avaliku sektori siseaudiitori kutsetasemete

kaotamise põhiseaduspärasuse analüüs

Eesti senised siseaudiitori kutsed põhinevad IIA rahvusvaheliste sertifikaatide tunnustamisel.

Nende sertifikaatide saamine on kulukas, samuti ei ole võimalik sertifikaatide saamiseks

vajalikku eksamit sooritada eesti keeles. Avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutse aluseks

olnud CGAP® -sertifikaadi väljastamine lõpetati 1. juulil 2021. a ning Eestis ei korraldata

samaväärset kutseeksamit selle väikese nõudlusega kaasneva ebaproportsionaalse kulukuse

tõttu.

Eeltoodust tulenevalt on eelnõuga kavandatavaks peamiseks muudatuseks täidesaatva

riigivõimu asutuses siseaudiitorina töötamiseks siseaudiitori kutse omamise nõude kehtetuks

tunnistamine.

Põhiõiguste ja -vabaduste piiramisel on kaks mõõdet: formaalne ehk vormiline ja materiaalne

ehk sisuline. See tähendab, et põhiõigusi piirav õigusloov akt on põhiseaduspärane, kui see on

formaalselt ja materiaalselt põhiseadusega kooskõlas. Järgnevalt on esitatud analüüs

seaduseelnõu formaalse ja materiaalse põhiseaduspärasuse osas. Riive seisneb mingisuguse

õiguspositsiooni ebasoodsas mõjutamises. Kui sellel on legitiimne eesmärk ja see eesmärk on

kaalukas, siis on riive kooskõlas põhiseadusega.

Eesti Vabariigi Põhiseaduse (edaspidi PS) § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse

riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. Nimetatust tuleneb

parlamendireservatsioon ehk olulisuse põhimõte, mis nõuab, et demokraatlikus riigis peab

olulised küsimused otsustama seadusandja. Eelnõu parlamendireservatsiooni järgimiseks tuleb

see Riigikogu koosseisu poolthäälteenamusega vastu võtta (PS § 65 punkt 1), välja kuulutada

(PS § 107 lõige 1) ja avaldada (PS § 3 lõige 2, § 108).

3.1.1 Riive legitiimne eesmärk

PS § 11 sätestab, et õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need

piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate

õiguste ja vabaduste olemust. Sellest tuleneb, et põhiõiguse riivel peab olema legitiimne

1 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/6b17551b-92d8-40b0-ac63-7df644508165

4

eesmärk ja riive peab olema eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne (sobiv, vajalik,

mõõdukas).

Igaühe õigus vabale eneseteostusele on PS § 19 lõikes 1 sätestatud väärtus. PS § 19 lõike 1

kommentaaride kohaselt on vaba eneseteostus kui inimväärikuse väljendus, mis hõlmab

sisuliselt kogu mõeldavat inimtegevuse spektrit. Eneseteostusvabaduse elemendiks on muu

hulgas tegutsemisvabadus ehk vabadus teha või tegemata jätta seda, mida isik soovib. PS § 29

kohaselt on Eesti kodanikul õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. PS § 29

piiriklausel sätestab, et seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. PS §

29 kommentaaride kohaselt on täiskasvanud inimese ja tema perekonna inimväärse äraelamise

eelduseks õigus olla majanduslikult aktiivne ja teenida elatist enda valitud valdkonnas ja viisil.

AudS-is sätestatud regulatsiooni kohaselt saab atesteeritud siseaudiitori kutset ja avaliku sektori

siseaudiitori kutsetasemeid omada isik, kellele on rahandusministri või tema volitatud

ministeeriumi ametniku otsusega antud sellekohane kutse. Samas ei ole kutse omamise nõuet

kehtestatud ühelegi teisele Eesti avaliku teenistuse ametikoha grupile. Nii näiteks ei ole seaduse

tasemel kehtestatud kutsetaseme nõuet Riigikontrolli audiitoritele, kes teevad sarnast tööd

avaliku sektori siseaudiitoritega. Ka Eesti infoturbestandardi rakendamist hindavatele IT-

audiitoritele ei ole kehtestatud kohustusliku kutsetaseme nõuet seaduse tasemel. Iga kutse

omamise kohustus piirab isiku vaba eneseteostust.

Ka IIA ei toeta kohalike kutsete sisseseadmist, kuna siseauditi kutseala toimib kõige paremini

iseregulatsiooni korras. Riigi poolt kutsete omistamine on üleliigne ja võib tekitada segadust,

mistõttu on see mittevajalik.

Siseaudiitori kutse omamise nõue piirab lisaks ka täidesaatva riigivõimu asutuse võimalusi

sobiva pädevusega siseaudiitori värbamiseks ega võimalda värbamisel arvestada selliste

asjakohasemate kriteeriumitega nagu näiteks haridus, varasem töökogemus, isikuomadused,

riigisaladuse loa olemasolu või valmisolek selle taotlemiseks jms. Sobivaimaks siseaudiitoriks

võib olla hinnatud spetsialist mõnes asutusele või organisatsioonile olulises spetsiifilises

valdkonnas. Olukorras, kus sisuliselt iga isik võiks töötada siseaudiitorina, eriti valdkondades,

milles ta on pädev (nt lennunduses endised lendurid jne), piirab kutse omamise kohustus

põhjendamatult isiku õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Kuna aja jooksul

on selgunud, et atesteeritud siseaudiitori kutse andmisel ja omamisel puudub sisuline vajadus,

esineb legitiimne põhjus sellekohase regulatsiooni kehtetuks tunnistamiseks. Samuti, kuna

eelnõus sätestatud muudatused vähendavad õiguste ja vabaduste piiranguid, siis ei saa need olla

vastuolus PS-ga.

3.2. Atesteeritud siseaudiitori ja avaliku sektori siseaudiitori kutsete kaotamise

proportsionaalsuse analüüs

Vabariigi Valitsuse 2020. aasta 25. juuni protokollilise otsuse „Haldusjuhis Euroopa Parlamendi

ja Nõukogu direktiivi (EL) 2018/958, 28. juuni 2018, milles käsitletakse uute kutsealasid

reguleerivate õigusnormide vastuvõtmisele eelnevat proportsionaalsuse kontrolli,

rakendamiseks“ punkti 2.1 kohaselt tuleb enne reguleeritud kutsealadele juurdepääsu või

nendel tegutsemist piiravate kehtivate õigusnormide muutmist hinnata nende

proportsionaalsust. Hindamine peab olema vastavuses normi olemuse, sisu ja mõjuga.

Käesoleva analüüsi tegemisel on lähtutud kõnealuse protokollilise otsuse punktides 3.2 ja 3.3

esitatud üldtingimustest ning arvestatud seaduseelnõu koostamise põhjuseid ja eelnõuga

tehtavate muudatuste ulatust.

Siseauditi rakendamine avalikus sektoris oli Euroopa Liidu tungiv soovitus, mis sisaldus ka

liitumislepingus ning seetõttu sätestati siseauditi valdkonna regulatsioon õigusakti tasandil.

5

Siseauditi valdkonna kaasajastamine toob endaga kaasa vajaduse muuta VVS-is sätestatud

siseauditi valdkonda reguleerivaid asjakohatuid ja reaalse eluga kooskõlas mitteolevaid

õigusnorme ning tunnistada kehtetuks AudS-is sätestatud siseauditi regulatsioon tervikuna.

Eelnõukohaste muudatuste kehtestamine on tingitud vajadusest kaasajastada siseauditi

valdkonda Eestis, kuna kehtiv avaliku sektori siseauditi mudel enam ei toimi. Eelnõu kohaselt

lõpetatakse rahvusvaheliste siseaudiitori sertifikaatide CIA® ja CGAP® tunnustamine ning

edaspidi ei anta siseaudiitori kutset ega siseaudiitori kutse all olevaid kutsetasemeid. Avaliku

sektori üksuse siseaudiitori kutsetaset ei ole võimalik anda juba seetõttu, et IIA ei väljasta enam

avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaseme andmise üheks eelduseks olnud CGAP®-i

sertifikaati. Avaliku sektori ühingu siseaudiitori kutse pole aga praktikas end õigustanud ning

alates 2010. aastast on seda kutsetaset omistatud kõigest neljale spetsialistile. Avaliku sektori

ühingu siseaudiitori volitused on väga ahtad ega ahvatle seda kutsetaset omandama, mistõttu

puudub ka nõudlus ja vajadus sellise kutsetaseme järele.

Siseaudiitor osutab teenust eelkõige organisatsiooni kõrgeimale juhtorganile ja

tegevjuhtkonnale läbi põhjendatud kindlustunde andmise selles, et organisatsiooni protsessid

toimivad juhtorgani seatud moel, varad on kaitstud ja seadusi järgitakse nõuetekohaselt.

Siseauditi ülesandeks on hinnata ja täiustada organisatsiooni valitsemise, riskijuhtimise ja

kontrollimise protsesse. Eelnõukohased muudatused ei too endaga kaasa riske avaliku sektori

üksuse ega avaliku sektori ühingu siseaudiitori osutatava teenuse tarbijale, s.o avalikule

sektorile. Eelnõus sätestatud muudatuste kohaselt võib iga isik töötada siseaudiitorina, eriti

valdkondades, milles ta on pädev (nt lennunduses endised lendurid jne). Kuna enne

seaduseelnõuga planeeritavate muudatuste jõustumist antud kõnealused kutsetasemed ja kutse

jäävad kehtima, siis võib nii atesteeritud siseaudiitori kutse (sisuliselt CIA sertifikaat) kui ka

avaliku sektori siseaudiitori kutsetase (sisuliselt CGAP sertifikaat) olla edaspidi erialasele tööle

kandideerimisel eeliseks.

Siseaudiitori kutse omamise kohustuse kaotamisega avarduvad võimalused siseaudiitori

värbamiseks. Siseaudiitori regulatsiooni kehtetuks tunnistamisega suureneb ühiskondlik õiglus,

kuna juurdepääs siseaudiitori töö tegemisele saab olema vaba. Seetõttu muutub siseaudiitori töö

kättesaadavamaks laiemale isikute ringile.

AudS-is ja VVS-is tehtavad muudatused on vajalikud ja sobivad siseauditi valdkonna

kaasajastamiseks. Muudatuste tegemisel on lähtutud aja jooksul reaalses elus kujunenud

olukorrast ning arvestatud Vabariigi Valitsuse kavandatud 0-bürokraatia ettepanekuid.

Siseauditi valdkonna regulatsiooni muudatused ei lähe kaugemale, kui on vaja valdkonna

kaasajastamiseks. Eelnõukohased muudatused ei mõjuta siseaudiitorite ja nende osutatavate

teenuste vaba liikumist Euroopa Liidus. Samuti ei mõjuta muudatused teiste Euroopa Liidu

kvalifikatsioonidega isikutel Eestis töö leidmist.

IIA innustab kõiki siseaudiitorina tegutsevaid isikuid jätkuvalt oma pädevust tõstma ning

omandama rahvusvaheliselt tunnustatud siseaudiitori sertifikaadi. Seega, kui isik leiab, et ta

oleks siseaudiitori sertifikaadiga tööturul konkurentsivõimelisem, säilib tal võimalus omandada

sellekohane sertifikaat. Ainuüksi kutsenimetuse kaitsmise lõpetamine ei mõjuta siseaudiitori

töö kvaliteeti. Ka praegu ei tehta väliseid hindamisi ega järgita detailselt standardeid, vaid

siseauditi kasu ja kvaliteeti hindavad teenuse tarbijad.

Teaduse ja tehnoloogia areng ei oma mõju teabe sümmeetriale teenuse osutaja ja teenuse saaja

vahel. Teaduse ja tehnoloogia arengu mõju siseauditi valdkonnale võib seisneda vaid

siseaudiitori võimaluses enda tööd tehnoloogiale tuginedes edukamalt teha, mis omakorda võib

tekitada uusi auditeerimist vajavaid riske. Samuti ei vähenda teaduse ja tehnoloogia areng

vajadust kompetentsete siseaudiitorite järele.

6

Kuna eelnõus toodud muudatuste kohaselt ei kehtestata siseaudiitori kutsealale uusi piiravaid

nõudeid, vaid juurdepääs nimetatud kutsealale antakse ülaltoodud põhjustel vabaks, siis ei ole

siseauditi töö tegijal edaspidi kohustust sooritada kutse saamiseks eksameid, läbida kutse

säilitamiseks täiendkoolitusi ega täita muid AudS-is siseaudiitori kutse osas praegu sätestatud

nõudeid. Kutsele juurdepääsu piiramise lõpetamine ei avalda mõju siseaudiitori osutatava

teenuse kvaliteedile, kuna teenuse kvaliteedi tagamine on pidev ja dünaamiline protsess, mis

toimub professionaalse enesehinnangu ja tegevuse tulemuslikkuse hindamise kaudu.

Siseaudiitori töö tulemuslikkus sõltub audiitori motivatsioonist ja võimetest ning tema

võimalusest enda töö tulemusi näha. Kuna siseaudiitori kutsele juurdepääsu vabaks laskmine

avaldab positiivset mõju nii siseauditi töö tegijatele kui ka selle teenuse tarbijatele, siis võib

eelnõus sätestatud muudatusi hinnata eesmärgipäraseks ja proportsionaalseks.

3.3. Eelnõu sisu analüüs

Eelnõu koosneb 11-st paragrahvist:

§ 1. Vabariigi Valitsuse seaduse muutmine (edaspidi VVS);

§ 2. Audiitortegevuse seaduse muutmine (edaspidi AudS);

§ 3. Investeerimisfondide seaduse muutmine (edaspidi IFS);

§ 4. Kindlustustegevuse seaduse muutmine (edaspidi KindlTS);

§ 5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine (edaspidi KOKS);

§ 6. Krediidiasutuste seaduse muutmine (edaspidi KAS);

§ 7. Krediidiinkassode ja -ostjate seaduse muutmine (edaspidi KIOS);

§ 8. Makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse muutmine (edaspidi MERAS);

§ 9. Raamatupidamise seaduse muutmine (edaspidi RPS);

§ 10. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse muutmine (edaspidi RahaPTS);

§ 11. Väärtpaberituru seaduse muutmine (edaspidi VPTS).

§ 1. Vabariigi Valitsuse seaduse muudatused

VVS § paragrahvi 49 lõike 1 punkti 131, § 73 lõike 1 punkti 21, 61. peatüki pealkirja ja §

922 pealkirja muudetakse kuna, siseaudiitor ei ole edaspidi piiratud kutsenimetus. Seetõttu

sõnastatakse nimetatud sätted siseauditi kui tegevuse kaudu. Pealkirja sõnastuse muutmine toob

endaga kaasa vajaduse jätta pealkirjast välja sõna “kutsetegevuse”, kuna kasutusele võetud sõna

“siseaudit” hõlmabki juba sellekohast tegevust.

VVS § 922 lõiked 1, 2 ja 4 tunnistatakse kehtetuks. Lõige 1 tunnistatakse kehtetuks, kuna sättes

viidatud AudS-i regulatsioon tunnistatakse eelnõu kohaselt kehtetuks ning edaspidi ei rakendata

täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel ega tema

kutsetegevuse alusena audiitortegevuse seaduses sätestatut.

Lõikes 2 sisaldub täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirja kehtestamiseks

antav volitusnorm. Kuna edaspidi on kavas nõuandeid täidesaatva riigivõimu asutuste siseauditi

teostamiseks anda uute siseauditi standardite kohaselt kaasajastatud "Siseauditi hea tava"

soovitusliku juhendina, puudub vajadus nimetatud üldeeskirja kehtestamise volitusnormi järele.

Lõige 4 tunnistatakse kehtetuks, kuna sättes viidatud täidesaatva riigivõimu asutuse

siseauditeerimise üldeeskirja järele puudub vajadus ning lõikes 2 sisalduv volitusnorm

7

tunnistatakse kehtetuks. Seetõttu kaotatakse ka nimetatud üldeeskirjas sätestatud korras

sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemuslikkuse kohta siseaudiitori aruande esitamise

kohustus.

VVS § 922 lõike 3 täiendamisega antakse täidesaatva riigivõimu asutusele, kellel on vajadus

siseauditi teenuse järele, võimalus osta siseaudit sisse. Kehtivas regulatsioonis siseauditi

teenuse sisse ostmise võimalust ei ole, vaid on sätestatud, et siseauditi teenuse järele vajaduse

ilmnemisel tuleb moodustada täidesaatva riigivõimu asutuse juhi vahetus alluvuses siseaudiitori

ametikoht või luua struktuuriüksus. Muudatuse tulemusena saab täidesaatva riigivõimu asutus

siseauditi teenuse järele vajaduse ilmnemisel valida talle sobivaima võimaluse sellekohase

teenuse saamiseks, st kas osta teenust sisse või moodustada asjaomane ametikoht või

struktuuriüksus.

VVS § 922 lõigetes 5 ja 6 sätestatakse siseauditi roll ja võimalus selle täpsema korraldamise

sätestamiseks. Lõikes 5 toodud siseauditi roll lähtub ülemaailmsete siseauditi kutsetegevuse

standardites kajastatud siseauditi määratlusest. Seega tegemist ei ole siseauditi valdkonna jaoks

uue lähenemise ega uute põhimõtetega.

Lõikega 5 sätestatakse täidesaatva riigivõimu asutuses siseauditi määratlus. Selle kohaselt on

siseaudit sõltumatu, objektiivne ning kindlust ja nõu andev tegevus. Siseaudit lisab väärtust

täidesaatva riigivõimu asutuse tegevusele ning aitab riskijuhtimise-, kontrolli- ja

valitsemisprotsesside hindamisega kaasa asutuse eesmärkide saavutamisele. Kuna vaatamata

siseauditi regulatsiooni kehtetuks tunnistamisele säilib siseaudit kui tegevus ning see toob

endaga kaasa vajaduse sisustada siseaudit ühetaoliselt, siis tuleb seaduse tasandil sätestada ka

siseauditi definitsioon. Siseaudit tugevdab organisatsiooni võimet luua, kaitsta ja säilitada

väärtust, pakkudes juhtkonnale sõltumatut, riskipõhist ja objektiivset kindlust, nõu, mõistmist

ja perspektiivi. Siseauditi ulatus hõlmab kogu organisatsiooni kõiki tegevusi, kogu vara ja

personali. Nendest asjaoludest lähtuvalt on koostatud ka siseauditi definitsioon.

VVS § 923 tunnistatakse tervikuna kehtetuks, kuna Rahandusministeeriumi pädevuse

reguleerimine täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrolli ja siseaudiitori kutsetegevuse

korraldamisel on ebavajalik.

Lõige 1 tunnistatakse kehtetuks, kuna aja jooksul on ilmnenud, et Rahandusministeeriumil ei

ole sisekontrollisüsteemi rakendamise ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamise

koordineerimise, analüüsi ja hindamise kohustust olnud võimalik ka seni täita selleks piisava

teabe ja andmestiku puudumise tõttu. Kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse kehtetuks siseauditi

kohta regulaarse aruandluse ja kvaliteedihindamise kohustus, siis kahaneb

Rahandusministeeriumil kehtivas seaduses sätestatud kohustuste täitmise võimalus veelgi.

Samas ei ole ka vajadust tsentraalselt koordineerida ja analüüsida täidesaatva riigivõimu

asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamist, siseaudiitori kutsetegevuse korraldamist ega selle

hindamist. Ka IIA on rõhutanud, et riigi sekkumine siseauditi kutsealasse on pigem segadust

tekitav ja ebavajalik.

Lõiked 2 ja 3 tunnistatakse kehtetuks, kuna kõikidel ministeeriumitel on õigus pöörduda teabe

saamiseks teiste asutuste poole, sealhulgas küsida küsimusi ning saada selgitusi ja infot oma

vastutusel olevates küsimustes. Seetõttu pole põhjendatud siseauditi valdkonnas sellise õiguse

eraldi esiletoomine.

§ 2. Audiitortegevuse seaduse muudatused

AudS § 1 punktid 4 ja 5, § 5, § 6, § 16 lõike 2 punktid 5–7, § 19 lõike 1 punkt 4, § 20 lõike

2 punkt 2, § 20 lõiked 5 ja 51, § 21 lõige 5, 2. peatüki 3. jagu, 4. peatükk, § 121 lõiked 5 ja

6, § 123 lõike 1 punktid 6–9, § 123 lõiked 2–4, § 130 lõike 1 punkt 4, § 132 lõige 5 ja § 159 tunnistatakse kehtetuks. Nimetatud sätted reguleerivad siseaudiitorile esitatavaid nõudeid,

8

siseaudiitori tegevuse õiguslikke aluseid ja riiklikku järelevalvet siseaudiitori üle. Kuna

juurdepääs siseaudiitori kutsele antakse vabaks, tunnistatakse kehtetuks kõik siseauditit

reguleerivad õigusnormid, sealhulgas atesteeritud ja avaliku sektori siseaudiitori ning siseauditi

mõisted, siseaudiitori kutseeksami sooritamise ja kutse ning kutsetaseme andmise, äravõtmise

ja tunnustamise regulatsioon, siseaudiitorile esitatavad nõuded, riikliku järelevalve teostamine

siseaudiitori üle ning siseaudiitori tegevusaruanne.

AudS § 1 punkti 8 muudatus tuleneb siseauditi regulatsiooni kehtetuks tunnistamisest. Seetõttu

tuleb nimetatud sättest jätta välja tekstiosa „siseaudiitorite,“, kuna seadus ei reguleeri edaspidi

siseaudiitori üle järelevalve teostamise aluseid.

AudS § 19 lõike 3 muudatusega välistatakse kutseeksami raames kirjutatud essee alusel

eksamineeritava isiksuseomaduste sobivuse hindamine siseaudiitori kutsetegevuseks.

Muudatus tuleneb asjaolust, et juurdepääs siseaudiitori kutsele antakse vabaks, mistõttu ei

kohaldata edaspidi kutse saamise eeldusena kutseeksami sooritamise kohustust. Seetõttu

jäetakse nimetatud sättest välja tekstiosad „või siseaudiitori“ ning kõnealune kohustus jääb

edaspidi kehtima vaid finants- ja kestlikkusvandeaudiitorile.

AudS § 20 lõike 8 muudatusega sätestatakse asjaolu, et kutseeksami tasu eksamineeritava

asemel avaliku sektori üksuse poolt maksmist ei kohaldata edaspidi siseaudiitori kutse või

kutsetaseme taotlemisel. Nimetatud võimaluse kehtetuks tunnistamine on tingitud siseauditi

regulatsiooni kehtetuks tunnistamisest.

AudS § 21 lõike 6 muudatusega võib kutseeksami programmi kehtestamisel ning selle alusel

küsimuste, ülesannete ja näidisvastuste koostamisel ning avalikkusele kättesaadavaks tegemisel

edaspidi arvestada vaid rahvusvaheliselt tunnustatud vandeaudiitorite organisatsioonide

soovitusi ja nõudeid. Vajadus ja võimalus arvestada rahvusvaheliselt tunnustatud siseaudiitorite

organisatsioonide soovituste ja nõuetega langeb ära seaduses siseauditi regulatsiooni kehtetuks

tunnistamise tõttu.

AudS § 22 lõike 1 muudatusega jäetakse sätte sissejuhatavast lauseosast välja viide

siseaudiitorile, kuna siseaudiitori kutseeksamit edaspidi ei tehta, mistõttu puudub vajadus selle

eksamiga hõlmatavate valdkondade sätestamiseks. Lõikes 1 sätestatud kutseeksami valdkonnad

kohalduvad edaspidi vaid finants- ja kestlikkusavandeaudiitori kutseeksamile.

AudS § 22 lõike 2 punkti 5 muudatusega jäetakse kutseeksami teemade hulgast välja

siseaudiitori tegevuse alused, kuna tegemist on siseaudiitorile vajaliku teemaga siseauditi

regulatsiooni kehtetuks tunnistamise tõttu.

AudS § 22 lõike 2 punktis 6 tehakse normitehniline muudatus. Sättest jäetakse välja viide

AudS §-le 70, kuna nimetatud paragrahv tunnistatakse eelnõu kohaselt kehtetuks.

AudS 2. peatüki 3. jaos sätestatud §-de 33–38 kehtetuks tunnistamisega kaotatakse

siseaudiitorile kutse ja kutsetaseme andmise, äravõtmise ning tunnustamise regulatsioon. Kuna

juurdepääs siseaudiitori kutsele antakse vabaks, siis langeb ära vajadus nimetatud regulatsiooni

järele.

AudS § 130 lõike 1 punkti 1 muudatusega jäetakse Rahandusministeeriumi pädevusest välja

siseaudiitorile ettekirjutuse tegemine. Muudatus on tingitud siseauditi regulatsiooni kehtetuks

tunnistamisest seaduses.

AudS § 1853 lõike 7 esimese lause muudatus on tehnilist laadi sättes märgitud aastaarvu

parandamiseks. Muudatusega sätestatakse asjaolu, et kestlikkusvandeaudiitorite nimekirja

kantakse enne 2026. aasta 1. jaanuari kutse saanud vandeaudiitor, kes on täiendanud oma

teadmisi ja oskusi kestlikkusaruande ja selle audiitorkontrolli koolitusel enne 2029. aasta 1.

jaanuari. Kehtivas seaduses on kestlikkusaruande ja selle audiitorkontrolli koolitusel osalemise

aastaarv sätestatud ekslikult kolme aasta võrra lühem. Muudatus haakub sättes oleva teise

9

lausega, mille kohaselt ei kanta kestlikkusvandeaudiitorite nimekirja vandeaudiitorit, kes ei läbi

nimetatud koolitust enne 2029. aasta 1. jaanuari.

§ 3. Investeerimisfondide seaduse muudatused

IFS § 311 lõike 3 punkti 1 muudatusega jäetakse sättest välja sõna „atesteeritud“, kuna

sellekohast kutset edaspidi ei anta ning kogu atesteeritud siseaudiitorit puudutav regulatsioon

tunnistatakse AudS-is kehtetuks. Edaspidi peab enne fondivalitseja siseauditi funktsiooni täitva

isiku valimist või määramist esitama valitav või määratav isik fondivalitsejale punktis 1

loetletud andmed ja dokumendid siseaudiitori teenust osutava isiku kohta.

IFS § 349 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse

AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud

atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused.

§ 4. Kindlustustegevuse seaduse muudatused

KindlTS § 103 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse

AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud

atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused.

§ 5. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muudatused

KOKS § 481 lõige 8 tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse AudS-is

kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud atesteeritud

siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused.

§ 6. Krediidiasutuste seaduse muudatused

KAS § 60 lõike 1 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse

AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud

atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused.

§ 7. Krediidiinkassode ja -ostjate seaduse muudatused

KIOS § 42 lõike 3 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse

AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud

atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused.

§ 8. Makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse muudatused

MERAS § 51 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse

AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud

atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused.

§ 9. Raamatupidamise seaduse muudatused

RPS § 24 lõike 8 saatelauses täpsustakse selguse huvides isikute ringi, kellele sättes sisalduvat

regulatsiooni kohaldatakse. RPS § 14 lõike 11 kohaselt võib mikroettevõtja, kes lähtub

finantsarvestuse ja -aruandluse korraldamisel Eesti finantsaruandluse standardist, koostada

10

majandusaasta aruande, mis koosneb üksnes raamatupidamise aastaaruandest. RPS § 24 lõikes

8 on sätestatud raamatupidamiskohustuslase, kelle majandusaasta aruandeid auditeeritakse või

seaduste järgi tuleb auditeerida, kohustus kirjeldada tegevusaruandes näitajaid, mis ei sisaldu

tema kestlikkusaruandes. Kuna kehtiva õiguse kohaselt ei kohaldata mikroettevõtjale

kestlikkusaruande koostamise kohustust, siis ei kohaldu talle ka RPS § 24 lõige 8. Selguse

huvides siiski täpsustatakse RPS § 24 lõiget 8 selliselt, et oleks selgelt mõistetav, et

tegevusaruandes lisainformatsiooni esitamise kohustust ei kohaldata neile

raamatupidamiskohustuslastele, kellel puudub tegevusaruande koostamise kohustus sama

seaduse § 14 lõike 11 sätestatud normi kohaselt.

RPS § 25 lõike 4 teise lause muudatusega täpsustatakse, et lõike esimeses lauses sätestatud e-

allkirja erandit ei kohaldata audiitorkontrolli kohustusega majandusaasta aruande puhul.

Termin “auditeerima” hõlmab vaid auditit, kuid AudS §-s 92 sätestatud juhtudel võib

majandusaasta aruandele kohalduda ka ülevaatus kohustus, mistõttu tuleb termin “auditeeritav”

asendada laiema terminiga “audiitorkontroll”.

RPS § 38 lõike 1 punkt 2 tunnistatakse kehtetuks, kuna ülevaade ministeeriumite siseauditi

üksuste sise- ja välishindamiste tulemustest ei täida riigi majandusaasta koondaruande

eesmärki. RPS § 24 lõike 1 kohaselt antakse tegevusaruandes ülevaade

raamatupidamiskohustuslase tegevusest ja asjaoludest, millel on määrav tähtsus

raamatupidamiskohustuslase finantsseisundi ja majandustegevuse hindamisel, olulistest

sündmustest majandusaastal ning eeldatavatest arengusuundadest. RPS § 37 lõike 4 kohaselt

on riigi majandusaasta koondaruande esitamise eesmärk võimaldada Riigikogul kontrollida

Vabariigi Valitsust, anda Vabariigi Valitsusele võimalus selgitada oma tegevust aruandeaastal ja

esitada Riigikogule vajalik informatsioon uute eelarveliste otsuste tegemiseks. Kuna riigi

majandusaasta koondaruanne kajastab kogu valitsussektori majandus- ja finantsnäitajaid ning

nende sektorite peamisi tulemusi, on põhjendamatu kuvada seal teavet ainult ministeeriumide

sise- ja välishindamiste tulemustest. Ülevaade ministeeriumite siseauditi kvaliteedi sise- ja

välishindamise tulemustest ei aita avalikkusel ega Riigikogul paremini mõista Vabariigi

Valitsuse tegevust aruandeaastal ega esitada infot Riigikogule eelarveliste otsuste tegemiseks,

kuna ühe funktsiooni kvaliteedi hindamine ei ole seotud avalike ressursside juhtimisega. Lisaks

on sisemise hindamise tulemused mõeldud eelkõige üksusele endale.

§ 10. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse muudatus

RahaPTS § 724 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse

AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud

atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused.

§ 11. Väärtpaberituru seaduse muudatus

VPTS § 832 lõike 2 teine lause tunnistatakse kehtetuks, kuna eelnõu kohaselt tunnistatakse

AudS-is kehtetuks kogu siseaudiitori regulatsioon, sealhulgas nimetatud sättes viidatud

atesteeritud siseaudiitorile kohalduvad nõuded ja tegevuse õiguslikud alused.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõuga ei võeta kasutusele uusi termineid. 

11

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

Eelnõu on kooskõlas Euroopa Liidu (edaspidi EL) õigusega. Eesti EL-iga ühinemislepingus2

määratleti EL-i ootused tõhusale ja läbipaistvale juhtimissüsteemile ja finantskontrollile Eestis

ning sätestati valitsussektori sisekontrollisüsteemile kolm järgmist põhikriteeriumi:

1) tõhusa finantsjuhtimise ja finantskontrolli süsteemi loomine ja rakendamine juhi poolt igas

valitsusasutuses, sh rõhuasetusega sisekontrollisüsteemi miinimumnõuete kohustuslikule

rakendamisele kõikides tegevusvaldkondades;

2) funktsionaalselt sõltumatu siseauditi rakendamine valitusasutustes ja nende hallatavates

riigiasutustes (sh finantsjuhtimise ja finantskontrolli süsteemide kvaliteedi hindamiseks ning

nende süsteemide parandamiseks), soovitus järgida siseauditi korraldamisel IIA standardeid;

3) keskse teenistuse olemasolu finantsjuhtimise ja finantskontrolli süsteemide ja siseauditi

ühtlustatud metoodika ning standardkvaliteedi tagamiseks.

Eelnõukohased muudatused toetavad ühinemislepingus märgitud valitsussektori

sisekontrollisüsteemi põhikriteeriumide täitmist. Siseauditi ühtlustatud metoodika osas koostab

Rahandusministeerium siseauditi korraldamise juhendi ja teeb selle enda veebilehe kaudu

avalikult kättesaadavaks hiljemalt eelnõu seadusena jõustumise ajaks.

6. Seaduse mõjud

Seaduseelnõul puudub otsene ja kaudne mõju elu- ja looduskeskkonnale, riigi julgeolekule ja

välissuhetele, regionaalarengule ning kohaliku omavalitsuse korraldusele, kuna eelnõuga ei

muudeta nimetatud valdkondi reguleerivaid sätteid ega põhimõtteid.

Seadusemuudatuse eesmärk on luua alternatiiv siseaudiitorina töötamiseks. Kehtiva seaduse

kohaselt antakse avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetase isikule, kellel on CGAP-i

sertifikaat ning kes on sooritanud riigi- ja haldusõiguse eksami. Pärast CGAP-i sertifikaatide

väljastamise lõpetamist alates 2021. aasta 1. juulist pole avaliku sektori üksuse siseaudiitori

kutsetaset enam võimalik anda. Arengud majanduses ja digivaldkonnas toovad esile

kompetentse, mis spetsiifilistes organisatsioonides võivad klassikalise siseaudiitori

kompetentsist olulisemaks osutuda, näiteks küberturve, andmehaldus, merendus, energeetika,

riigikaitse jms. Organisatsiooni juhile peab jääma vabadus palgata sobivaima pädevusega

töötaja siseauditi tegemiseks. Seepärast on kavandatava muudatuse sisuks siseaudiitori kutse

regulatsiooni kehtetuks tunnistamine.

6.1. Muudatuste sotsiaalne mõju

Sihtrühm: Seaduseelnõuga planeeritavatest muudatusest tulenev sotsiaalne mõju puudutab

kõiki Eestis siseaudiitori kutsetaset omavaid isikuid, so kokku 129 siseaudiitorit, kellest 67 on

atesteeritud siseaudiitorid, 70 avaliku sektori üksuse siseaudiitorid (kusjuures 12 inimest

omavad nii atesteeritud siseaudiitori kutset kui ka avaliku sektori üksuse siseaudiitori

kutsetaset) ning neli avaliku sektori ühingu siseaudiitorit. Asjaolu, et avaliku sektori ühingu

siseaudiitori kutsetaset on alates AudS-i sellekohaste muudatuste jõustumisest 2010. aastal

antud vaid neljale spetsialistile, näitab nii nõudluse kui ka vajaduse puudumist sellise

kutsetaseme järele.

Mõju ulatus ja avaldumise sagedus: Siseaudiitori kutse omamise nõude ja sellega seotud muu

regulatsiooni kehtetuks tunnistamine mõjutab isiku vaba eneseteostust ning tegevusala,

elukutse ja töökoha vaba valikut väheoluliselt. Mõju ulatus nimetatud kutsetasemega isikutele

on väike, kuna atesteeritud siseaudiitori kutse ja avaliku sektori siseaudiitori kutsetasemete

2 EUR-Lex - 12003T/TXT - ET - EUR-Lex

12

kaotamine ei mõjuta võimalust jätkata tööd siseaudiitori ametikohal. Siseaudiitori kutse ja

kutsetasemete omamise nõude kehtetuks tunnistamisega kaotatakse piirangud nimetatud

ametikohal töötamisele ning seetõttu avardub juurdepääs siseaudiitori ametile. Enne

seaduseelnõuga planeeritavate muudatuste jõustumist antud kõnealused kutsetasemed ja kutse

jäävad kehtima pädevust tõendava enesemüügi argumendina: siseaudiitori kompetentsi

väärtustavas organisatsioonis võib nii atesteeritud siseaudiitori kutse (sisuliselt CIA sertifikaat)

kui ka avaliku sektori siseaudiitori kutsetase (sisuliselt CGAP sertifikaat) olla erialasele tööle

kandideerimisel eeliseks.

Ebasoovitavate mõjude kaasnemise risk: Ebasoovitavaid sotsiaalseid mõjusid siseaudiitori

kutsete ja selle tasemete kaotamisega ei kaasne. Muudatuste tegemisel on lähtutud

siseaudiitorite ja organisatsioonide tegelikest vajadustest ning aja jooksul muutunud olukorrast.

6.2. Muudatuste mõju riigiasutuste korraldusele

Sihtrühm: Muudatuste mõju sihtrühma kuuluvad siseauditi funktsiooni kohustusega avaliku

huvi üksused, avaliku sektori organisatsioonid ja nende allasutused, kelle arv kokku on

ligikaudu ükssada.

Mõju ulatus ja avaldumise sagedus: Üldreeglina on avaliku sektori asutustes ja ettevõtetes nii

siseauditi olemasolu kui ka selle teostamise vorm vabatahtlik. Siseauditi kohustuslikkus on

sätestatud neist vaid järgmistes: ministeeriumides, Eesti Rahvusringhäälingus, Eesti

Rahvusraamatukogus, Eesti Kultuurkapitalis ning riigi otsustusõigusega sihtasutustes ja

ettevõtetes. Siseaudiitorid on tööl ka mitmes kõrg- ja ülikoolis (nt TalTech, Tartu Ülikool,

Tallinna Ülikool, Eesti Maaülikool), samuti suuremates tervishoiuasutustes (nt Valga Haigla

AS, Sihtasutus Tartu Ülikooli kliinikum, Sihtasutus Viljandi Haigla, Sihtasutus Tallinna

Lastehaigla, AS Lääne-Tallinna Keskhaigla, Aktsiaselts Ida-Tallinna Keskhaigla, Sihtasutus

Põhja-Eesti Regionaalhaigla, Tervisekassa). Samas ostab näiteks SA Pärnu Haigla siseauditi

teenust sisse. Ka mõned kohalikud omavalitsused on otsustanud siseauditi teenust suurematelt

audiitorbüroodelt (KPMG, PWC, Grant Thornton) sisse osta. Tallinna linnas on loodud

sisekontrolöri teenistus, Tartu linnas aga siseauditi osakond. Samas on väiksemaid kohalikke

omavalitsusi, kus siseaudiitori ülesandeid täidab mõne teise ametinimetusega töötaja.

Vaatamata täidesaatva riigivõimu asutuses siseaudiitori aruannet allkirjastavale siseaudiitorile

kehtestatud kutsetaseme omamise kohustusele, pole neist osadel ka praegu erialast kutsetaset.

Enamikes ministeeriumites on allkirjaõigusega siseaudiitor siiski olemas.

Täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskiri käsitleb enamjaolt samu nõudeid,

mis on määratletud ülemaailmsete siseauditi standarditega. Need on siseauditi juhtimise ja

korraldamise põhimõtted, siseauditi kvaliteediprogrammi rakendamine ning siseauditi üksuse

tegevuse aruandlus. Üldeeskirja kehtetuks tunnistamine annab avaliku sektori siseauditi

üksustele võimaluse rakendada siseauditi standardite nõudeid siseauditi üksuse suurusest

lähtuvalt. See annab avaliku sektori asutustele võimaluse rakendada niigi vähest siseauditi

ressurssi nt aruandluse koostamise asemel siseauditi põhitegevusele, so asutuse juhtkonna

toetamisele siseauditi töövahenditega.

Ka erasektoris on siseaudit üldiselt vabatahtlik. Euroopa Liidu õiguse kohaselt on siseauditi

olemasolu kohustuslik krediidiasutustes, kindlustusfirmades, makse- ja e-raha asutustes ning

investeerimisühingutes. Mitmetes suurte rahvusvaheliste kontsernide Eesti tütarettevõtetes

tegutseb siseaudiitor emafirma nõudmisel (nt Ramirent Grupp, Elisa Eesti AS, IPF Digital AS,

DHL Express Estonia AS, ABB AS, Rimi Eesti Food AS, Yolo Group). Täpset erasektori

ettevõtjate arvu, kus siseaudit on rakendatud, on raske välja tuua, kuna siseaudiitori

ametinimetust kannavad ettevõtetes sageli ka kvaliteedijuhtimise süsteemi (International

Organization for Standardization, ISO) (sise)audiitorid, kes tegutsevad ISO standardite alusel.

13

Nende tegevuse fookuses on ettevõtte kvaliteedijuhtimissüsteemid (katusorganisatsiooniks on

Eesti Kvaliteediühing (www.eaq.ee)) ning AudS nende tegevusele ei kohaldu.

Kokkuvõtvalt on enamikus riigisektori asutustes ja ettevõtetes siseaudit kas vabatahtlik

(nõukogu otsuse alusel) või on see korraldatud haldusala üleselt ministeeriumi tasemel

tsentraalselt. Seaduseelnõu mõju siseauditi teenuseid pakkuvate ettevõtjate, samuti lepingu

alusel siseauditi teenust ostvate organisatsioonide halduskoormusele on väike. VVS § 922 lõike

3 kohaselt moodustatakse ka praegu siseaudiitori ametikoht või luuakse struktuuriüksus vaid

vajadusel ning seda eelnõu kohaselt ei muudeta. Seaduseelnõuga planeeritavad muudatused ei

too riigile ega kohalikule omavalitsusele kaasa täiendavaid kulusid ega tulusid.

6.3. Muudatuste majanduslik mõju

Sihtrühm: kõik Eestis siseaudiitori kutsetaset omavad isikud, siseauditi funktsiooni

kohustusega avaliku huvi üksused, avaliku sektori organisatsioonid ja nende allasutused ning

isikud, kes on soovinud siseaudiitorina töötada, kuid pole seda teinud (kuna kutsetaseme

saamise eelduseks olevad eksamid on võõrkeelsed ja nende sooritamine rahaliselt kulukas).

Mõju ulatus ja avaldumise sagedus: KAS-is, KindlTS-is, IFS-is, KIOS-is, MERAS-es,

RahaPTS-is ja VPTS-is sätestatud õigusnormi, mille kohaselt kohaldatakse siseaudiitorile

AudS-is atesteeritud siseaudiitori kohta sätestatud nõudeid ja tegevuse õiguslikke aluseid,

kehtetuks tunnistamine pigem lihtsustab siseauditi tegemiseks sobiva kandidaadi leidmist, kuna

edaspidi ei pea järgima AudS-is sätestatud normistikku ning sobiva isiku valimisel saab lähtuda

konkreetses valdkonnas oluliseks peetavatest kriteeriumidest. KAS § 59 lõigetes 4, 42, 43 ja 5

on sätestatud mida siseauditi üksus hindama, kontrollima ja analüüsima peab ning § 60 sisaldab

siseauditi üksuse töötajatele esitatavaid nõudeid. KindlTS § 103 reguleerib siseauditi

funktsiooni ning seadus sisaldab viidet ka sellele, et siseauditi funktsiooni rakendamisel ja

siseaudiitorile esitatavate nõuete kohaldamisel tuleb lähtuda komisjoni delegeeritud määruses

(EL) nr 2015/35, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2009/138/EÜ

kindlustus- ja edasikindlustustegevuse alustamise ja jätkamise kohta (Solventsus II) sätestatust.

Ka KIOS §-is 42 on sätestatud siseaudiitorile esitatavad nõuded, tema töö sisu ning õigused ja

kohustused. MERAS §-is 51 ja RahaPTS §-is 724 on sätestatud siseaudiitori ülesanne ning tema

õigused ja kohustused. VPTS § 832 sätestab siseauditi üksuse regulatsiooni ning selle lõike 2

kohaselt määrab investeerimisühingu nõukogu Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr

2017/565, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2014/65/EL seoses

investeerimisühingute suhtes kohaldatavate organisatsiooniliste nõuete ja

tegutsemistingimustega ning nimetatud direktiivi jaoks määratletud mõistetega, artiklis 24

sätestatud siseauditi üksuse ülesannete täitja ja temaga sõlmitava lepingu tingimused. IFS § 349

sätestab siseauditi funktsiooni, sealhulgas siseaudiitori ülesanded ja kohustused. Kuna

siseauditi ja siseaudiitori regulatsioon juba sisaldub ülaltoodud õigusaktides, siis on dubleeriva

normistiku kehtetuks tunnistamisega kaasnev mõju pigem väike. Seaduseelnõuga planeeritavad

muudatused ei too siseauditi funktsiooni kohustusega avaliku huvi üksustele kaasa täiendavaid

kulusid ega tulusid.

Halduskoormus siseaudiitorina töötavatele inimestele, siseaudiitori teenuseid pakkuvatele

ettevõtetele ja siseauditit omavatele organisatsioonidele jääb tervikuna samaks. Kuigi eelnõu

kohaselt tunnistatakse kehtetuks siseaudiitori kutsetegevuse standardid, ei mõjuta see

siseaudiitorina töötava isiku töökoormust, kuna siseaudiitori kutsetegevuse standardid toetavad

siseaudiitorit siseauditi tegemisel ning nendest standarditest lähtumist soovitatakse ka edaspidi.

Muudatustest tulenev majanduslik mõju võib mõnevõrra avalduda rahaliste vahendite

kokkuhoius, kuna muudatuse tulemusena tunnistatakse muuhulgas kehtetuks ka siseaudiitori

täiendusõppe kohustus, mis avaliku sektori siseaudiitori puhul on vähemalt 20 akadeemilist

tundi aastas ja atesteeritud siseaudiitori puhul vähemalt 40 akadeemilist tundi aastas. Kehtiva

14

seaduse kohaselt peab tööandja siseaudiitori kutse või kutsetaseme nõudmise korral tagama ja

hüvitama siseaudiitorile nii eksami sooritamisega kui ka kutse või kutsetaseme säilitamiseks

kohustusliku täienduskoolituse iga-aastased kulud, mis paneb avaliku sektori tööandjate kaudu

surve niigi pingelisele riigieelarvele. Lisaks kaasneb siseaudiitori kutse nõudega teenistujate

ebavõrdne kohtlemine olukorras, kus kutsega siseaudiitorile tuleb avalikul sektoril võimaldada

oluliselt suuremas mahus täienduskoolitust võrreldes teiste teenistujatega. Muudatuste

tulemusena saab siseaudiitorina töötavat isikut koolitada vastavalt vajadusele ja võimalusele.

7. Seaduse rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse tegevused, eeldatavad

kulud ja tulud

Seaduse rakendamisega ei kaasne riigile ega kohalikule omavalitsusele täiendavaid tegevusi,

eeldatavaid rahalisi kulusid ega tulusid. Eelnõuga kavandatavate muudatuste tulemusena

tunnistatakse kehtetuks siseauditi standardite kohustuslik järgimine, mistõttu langeb ära

vajadus nimetatud standardite tõlkimise, tõlgete kaasajastamise ja nende avalikustamise järele.

Näiteks 2025. aasta jaanuaris rakendunud standardite viimase versiooni tõlkele kulus

Rahandusministeeriumil 5480 eurot (hanke läbiviimise kuluta). Siseauditi kvaliteedi hindamise

käsiraamatu uue versiooni tõlkekulu (sh litsentsitasu) on hinnanguliselt 15 000 eurot.

Seaduseelnõu muudatuste tulemusena langeb ära ka vajadus viia läbi standardite ja nende

muudatuste tutvustamise koolitusi. Kuna standardeid muudeti viimati 2017. aastal ning

viimastel aastatel pole selliseid koolitusi tehtud ega koolitusmaterjale välja töötatud, siis raske

hinnata eelnõuga kokku hoitavate koolituskulude suurust.

Audiitortegevuse registris siseaudiitorite registri pidamisega kaasnevad kulud olid ligikaudu 40

000 eurot aastas. Eelnõukohaste muudatuste tulemusena kaob vajadus registri haldamise ja

arendamise järele, mistõttu langeb Rahandusministeeriumil ära ka vajadus sellekohase kulu

kandmisele. Samal põhjusel puudub edaspidi vajadus ka viia läbi siseaudiitorite rahvusvaheliste

sertifikaatide tunnustamise protsesse, kontrollida siseaudiitorite tegevusaruandeid ja nõustada

neid aruannete koostamisel. Nimetatud tegevustele kulus hinnanguliselt kuus

Rahandusministeeriumi siseauditit nõuniku palka aastas ehk 16 000 eurot aastas.

Valitsussektori (ministeeriumid, Politsei- ja Piirivalveamet, Kaitsevägi, Põllumajanduse

Registrite ja Informatsiooni Amet) siseauditi üksuste tegevusaruannete koostamise kohustuse

kehtetuks tunnistamisel kaob Rahandusministeeriumil vajadus nende aruannete töötlemise

järele, mis toob hinnanguliselt kaasa rahalist kokkuhoidu siseauditi nõuniku 0,5 kuupalga

ulatuses ehk 1300 eurot aastas.

Kuigi AudS-is on sätestatud siseaudiitori eksami korraldamine ja selle tasud, ei ole Eestis

siseaudiitori eksamit kunagi korraldatud. Nii atesteeritud kui avaliku sektori siseaudiitori kutse

on Eestis omistatud rahvusvaheliste (IIA süsteemis tehtud eksami alusel väljastatud)

sertifikaatide CIA ja CGAP tunnustamisena. 2021. aasta 1. juulil lõpetas IIA valiku sektori

siseaudiitori sertifikaatide väljastamise. CIA sertifikaadiga siseaudiitoreid avalikus sektoris eriti

ei tööta, mistõttu ei oma kutseeksami tasu reguleerivate sätete kehtetuks tunnistamine

riigieelarvele märkimisväärset mõju.

Siseaudiitorite pädevuse säilitamiseks kehtestatud täienduskoolituse kohustuse kehtetuks

tunnistamine avaldab riigieelarvele väheolulist mõju. Rahvusvahelised siseauditi standardid

näevad avaliku sektori siseaudiitorile pädevuse säilitamiseks ette erialast täienduskoolitust

vähemalt 20 tunni ulatuses aastas. Eestis pakub soodsaima hinnaga siseauditi koolitusi (eriti

oma liikmetele) Eesti Siseaudiitorite Ühing. Nende pakutava koolituse tunnitasu on vahemikus

20 kuni 50 eurot ühe CPE (Continuing Professional Education) eest. Siseaudiitorite registris on

hetkel 67 avaliku sektori siseaudiitorit, kelle arvestuslik aastane koolituskulu oleks umbes seega

15

27 000 kuni 67 000 eurot aastas. Kõik registreeritud avaliku sektori üksuse siseaudiitorid ei

tööta aga avaliku sektori asutustes, samas vajavad täienduskoolitusi ka tunnustuseta avaliku

sektori siseaudiitorid. Näiteks oli aruannete kohaselt valitsussektori siseaudiitorite (kokku

ligikaudu 50, neist kutsetasemega 13) tegelik koolituste maht 2023. aastal keskmiselt 40 CPE-

d inimese kohta.

8. Rakendusaktid

8.1. Eelnõuga kavandatavad rakendusaktid

Eelnõu seadusena jõustumisel ei kehtestata uusi rakendusakte.

8.2. Muudetavad rakendusaktid

Eelnõu seadusena jõustumisel tuleb muuta järgmisi rakendusakte:

1) Rahandusministri 7. juuli 2011. a määrus nr 35 „Vandeaudiitori või tunnustatud siseaudiitori

juhendamisel praktiseerimise ning kutsealal tegutsemise tõendamise kord”;

2) Rahandusministri 15. juuli 2011. a määrus nr 39 „Kutseeksami kord“;

3) Rahandusministri 15. juuli 2019. a määrust nr 35 „Arvestusala eksperdi kutseeksami

programm“.

8.3. Kehtetuks muutuvad rakendusaktid

AudS § 36 lõikes 3, § 70 lõikes 2 ja § 159 lõikes 5 ning VVS §-is 922 lõikes 2 sisalduvate

volitusnormide kehtetuks tunnistamise tõttu muutuvad kehtetuks järgmised rakendusaktid:

1) Rahandusministri 8. juuli 2011. a määrus nr 37 „Kutseeksami siseaudiitori eriosa alamosaga

sarnase eksami tulemuse ja välisriigis omandatud siseaudiitori kutsetegevuse kvalifikatsiooni

hindamise kriteeriumid“, Riigi Teataja link määrusele www.riigiteataja.ee/akt/109072011007;

2) Rahandusministri 13. detsembri 2011. a määrus nr 57 „Siseaudiitori kutsetegevuse

standardite kehtestamine“, Riigi Teataja link määrusele

https://www.riigiteataja.ee/akt/121042017013;

3) Rahandusministri 8. juuli 2011. a määrus nr 38 „Siseaudiitori tegevusaruande vormi ning

selle koostamise ja esitamise korra kehtestamine“, Riigi Teataja link määrusele

www.riigiteataja.ee/akt/109072011015;

4) Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012. a määrus nr 79 “Täidesaatva riigivõimu asutuse

siseauditeerimise üldeeskiri”, Riigi Teataja link määrusele

www.riigiteataja.ee/akt/109102012001.

16

9. Seaduse jõustumine

Eelnõukohane seadus on plaanitud jõustuma üldises korras, s.o hakkab kehtima kümnendal

päeval pärast kehtivas korras avaldamist. Hilisema jõustumisaja määramine ei ole vajalik, sest

eelnõuga tehtavad muudatused ei too puudutatud isikutele kaasa kohanduste ega ettevalmistuste

tegemise vajadust. Siseauditi valdkonda reguleeriva normistiku kehtetuks tunnistamisega

langeb ära vajadus edaspidi sellekohaste toimingute tegemiseks ja nõuete täitmiseks. VVS-is

sätestatud siseauditi regulatsiooni muutmisega ei looda uut süsteemi, millele üleminekuks oleks

vaja ettevalmistusi teha.

10. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitati kooskõlastamiseks eelnõude infosüsteemi (EIS) kaudu ministeeriumidele ning

arvamuse avaldamiseks järgmistele organisatsioonidele: Eesti Siseaudiitorite Ühing,

Audiitorkogu, Riigikontroll, Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, Eesti Pangaliit MTÜ, Eesti

Kindlustusseltside Liit, Eesti Maksumaksjate Liit, Finantsinspektsioon, Eesti Linnade ja

Valdade Liit.

Eelnõule esitasid märkuseid Justiits- ja Digiministeerium, Haridus- ja Teadusministeerium,

Kultuuriministeerium, Sotsiaalministeerium, Välisministeerium, Kaitseministeerium,

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, Kliimaministeerium, Majandus-ja

Kommunikatsiooniministeerium ning Eesti Siseaudiitorite Ühing (vt märkuste tabelit).

Algatab Vabariigi Valitsus 2025.a

Vabariigi Valitsuse nimel

(allkirjastatud digitaalselt)

Valitsuse nõunik

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Riigikantselei

Vabariigi Valitsuse seaduse

muutmise ja sellest tulenevalt teiste

seaduste muutmise seadus

Austatud riigisekretär

Esitame Vabariigi Valitsuse istungile edastamiseks Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise ja

sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Jürgen Ligi

rahandusminister

Lisad: 1. Seaduseelnõu

2. Seletuskiri

3. Kooskõlastustabel

Kersti Rahlin 5885 1391

[email protected]

Meie 28.10.2025 nr 1.1-10.1/4657-1