Vastuskiri pöördumisele

Suur-Ameerika 1 / Tallinn 10122 / 626 2802/ [email protected] / www.kliimaministeerium.ee/

Registrikood 70001231

Martin Noorsalu

MTÜ Eesti Kiirabikopter

[email protected]

Teie 27.07.2023

Meie 27.09.2023 nr 19-5/23/3441-2

Vastuskiri pöördumisele

Lugupeetud Martin Noorsalu

Olete Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi (alates 1.juulist 2023 Kliimaministeerium)

poole pöördunud 2022. aastal avaldusega nr 1.15-5/2022/1081-3, milles palute hinnata

lennundusvaldkonna õigusaktide regulatsioone, kuna olete seisukohal, et Politsei- ja

Piirivalveametile (edaspidi PPA) on loodud põhjendamatu eelis tegutsemaks teenuseosutajana

kopteriga kiirabilendude (edaspidi ka HEMS lend) osutamisel. Olete seisukohal, et selline olukord

ei ole kooskõlas valdkonda reguleerivate õigusaktidega.

Oleme Teid varasemalt informeerinud, et Teie pöördumise menetlemine võtab ettenähtud

vastamise tähtajast kauem aega ning menetluse kestel oleme andnud ka täiendavat tagasisidet

hetkeseisu kohta, peame siinkohal siiski täiendavalt vajalikuks vabandada viibinud seisukoha

pärast.

Analüüsides Teie pöördumise alusel valdkonda reguleerivaid Euroopa Liidu, kui ka

siseriiklike õigusakte, kuulates ära erinevate osapoolte kirjalikke seisukohti, kui ka

ühiskohtumistel esitatud selgitusi, oleme seisukohal, et kiirabilendude teostamine

regulatsioon ei ole sisus kooskõlas Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määruse (EL)

2018/1139, mis sätestab tsiviillennunduse valdkonna ühisnormid (edaspidi alusmäärus (EL)

2018/1139),1 põhimõtete, nõuete ja eesmärgiga. Politsei- ja Piirivalveametil ei ole antud

siseriikliku õigusega volitust riiklike õhusõidukitega osutada ärilist lennutransporti, st

reisijate vedu tasu või hüvitise eest. Politsei- Piirivalveametile ei ole siseriiklike õigusaktidega

pandud ka kohustust selliste lendude tegemist teenistusülesandena.

Alljärgnevalt selgitame oma seisukohta lähemalt.

I Avalduse asjaolud ja käik

1. Teie pöördumise alusel esitasime 16.09.2022 järelpärimised Sotsiaalministeeriumile,

Siseministeeriumile ja Transpordiametile.

1 EUR-Lex - 32018R1139 - EUR-Lex (europa.eu)

2. Sotsiaalministeerium on oma seisukohas avaldanud: „tulenevalt Vabariigi Valitsuse

määruse nr 40 „Tervisekassa tervishoiuteenuste loetelu“ §-st 14 on PPA lennusalga poolt

teostavate meditsiiniliste lendude puhul tegemist tervishoiuteenuse osutamiseks vajaliku

veoteenusega, mitte tervishoiuteenusega. Tallinna Lastehaigla ja PPA vahel sõlmitud lepingu

esemeks on PPA lennusalga poolt õhusõidukiga veoteenuse osutamine, kus veoteenuseks loetakse

vältimatu arstiabi osutamise eesmärgil haige transportimist eriarstiabi andva tervishoiuteenuse

osutaja juurde ning meditsiinitöötajate ja meditsiiniliste vahendite transporti sihtkohta. Selle

lepingu raames tervishoiuteenuse osutaja osutab tervishoiuteenust, PPA osutab täiendavat

transporditeenust. Sotsiaalministeeriumile teadaolevalt on PPA ainus riigiasutus, mille

tegevusvaldkond on reageerimiskohustuslik (lennundusseadus § 426 mõistes) ja millel on olemas

kiirabibrigaadi veoks sobiv helikopteri võimekus. PPA poolt teostatav teenus ei ole HEMS lend

pöördumises mainitud EL rakendusmääruse nr 965/2012 mõistes. Sotsiaalministeeriumile ei ole

teada ühtegi teist asutust või eraettevõtet Eestis, kellel oleks täna võimekust pakkuda PPA-ga

võrdselt kvaliteetset õhuveoteenust kiirabile ja haiglatele. Sotsiaalministeeriumi hinnangul ei

toimu Eestis HEMS lende ja seetõttu on valdkond õigusruumis reguleerimata.

Sotsiaalministeerium ei kavanda hetkel uute eelnõude välja töötamist. Tervishoiutöötajate ja

patsientide õhuvedu Eestis on reguleeritud koostöökokkuleppega asjasse puutuvate asutuste

vahel“

3. Siseministeerium on oma seisukohas avaldanud: „PPA lennusalk ei teosta HEMS lende.

HEMS on EASA definitsioon tsiviillennundusele, mis on üks meditsiiniabi eesmärgil tehtavatest

lennu liikidest, kus on välja toodud kõrgendatud nõudmised tehnikale ja meeskonnale. Teine

meditsiiniabi lennu liik on näiteks „Air ambulance“ (samuti tsiviillennundusele), mille nõuded on

HEMS-ist madalamad. EASA eesmärk on HEMS-ile kehtestatud reeglitega tagada, et teenuses

oleksid riskid võimalikult maandatud ja et teenuseosutajad ei teostaks teenust puudulike

vahenditega. Lisaks on meditsiinilise hädaabi lendude ülesanne välja toodud ka lennusalga

põhimääruses. Koostöökokkuleppe esemeks on õhusõidukiga veoteenuse osutamine ning

veoteenuseks loetakse vältimatu arstiabi osutamise eesmärgil haige transportimist eriarstiabi

andva tervishoiuteenuse osutaja juurde ning meditsiinitöötajate ja meditsiiniliste vahendite

transporti sihtkohta. Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse § 16 lõige 2 sätestab, et õigus

saada kiirabiteenust on igal Eesti Vabariigi territooriumil viibival isikul. Politsei- ja

Piirivalveametile teadaolevalt Eestis õhusõidukitega kiirabilennu tingimustele vastavat

tervikteenust ei pakuta. Kuna kiirabiteenuse osutajatel puudub vastav võimekus ning Politsei- ja

Piirivalveametil on õhusõidukid, mis on mh sobilikud isikute transportimiseks, siis osutab Politsei-

ja Piirivalveamet oma ülesannete kõrvalt teatud juhtudel veoteenust, et meditsiinitöötajad

jõuaksid abivajava inimeseni ning eluohtlikus seisundis inimene jõuaks võimalikult lühikese ajaga

haiglasse. Eesmärgiks on päästa inimese elu ja alustada võimalikult ruttu vajaliku raviga.“

4. Transpordiamet on oma seisukohas avaldanud: „Vastavalt Euroopa Parlamendi ja Nõukogu

alusmääruse (EL) 2018/1139 artikli 2 lõikele 3 on teatud PPA lennutegevus välistatud

alusmääruse reguleerimisalast, seega ka rakendusmääruse (EL) 965/2012 reguleerimisalast, kui

seda tehakse avalikes huvides ning liikmesriigi kontrolli all ja vastutusel. Artikli 2(3) puhul on

oluline silmas pidada, et selline lennutegevus on välistatud eelkõige seetõttu, et see kätkeb endas

suuremat riski ning seetõttu ei ole alati võimalik kohaldada sellisele tegevustele

lennuohutusreegleid. Eelkõige puudutab see lende hädaolukorras või eriti rasketes tingimustes,

näiteks suurõnnetuste puhul. Seega näeme siin PPA lennutegevuse rolli eelkõige erandlikes

olukordades, kus tsiviillennundusreeglite kohaldamine on võimatu. See tuleks reguleerida nii

seaduse kui rakendusaktide tasemel. Ühtlasi juhime tähelepanu, et täna puudub seaduse

rakendamiseks vajalik õiguslik raamistik, mis toetaks PPA lennutegevust.“

II Õiguslik regulatsioon

Rahvusvaheline regulatsioon

Rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsiooni2 (edaspidi Chicago konventsioon) artikkel 3:

Tsiviil- ja riiklikud õhusõidukid

a) Konventsiooni kohaldatakse ainult tsiviilõhusõidukite suhtes ja seda ei kohaldata riiklike

õhusõidukite suhtes.

b) Sõjaväe-, tolli- ja politseiteenistuses kasutatavad õhusõidukid loetakse riiklikeks

õhusõidukiteks.

c) Ükski osalisriigi riiklik õhusõiduk ei või lennata teise riigi territooriumi kohal ega maanduda

seal ilma erikokkuleppest tuleneva või muu loata ning järgimata loa sätteid.

d) Kehtestades eeskirju riiklike õhusõidukite kohta, kohustub osalisriik osutama vajalikku

tähelepanu tsiviilõhusõidukite lennuohutusele.

Alusmääruse (EL) 2018/1139 artikli 2 lõike 3 punkti a kohaselt ei kuulu alusmääruse (ja selle

rakendusmääruste) kohaldamisalasse õhusõidukid ja nende mootorid, propellerid, osad ning

eraldiseisev varustus ja kaugjuhtimisseadmed sel ajal, kui avaliku võimu volitusi omav organ

täidab või tema nimel täidetakse avalikes huvides ning liikmesriigi kontrolli all ja vastutusel

sõjaväeliste, tolli, politsei, otsingu- ja pääste-, tuletõrje, piiri- ja rannikuvalve või muude

samalaadsete tegevuste või teenustega seotud ülesandeid; samuti kõnealuste õhusõidukitega

seotud tegevuse ja teenuste osutamisega tegelevad töötajad ja organisatsioonid.

Alusmääruse (EL) 2018/1139 põhjenduspunktis 15 tuuakse välja, et Chicago konventsiooniga

nähakse ette miinimumstandardid tsiviillennundusohutuse ja sellega seotud keskkonnakaitse

tagamiseks. Alusmääruses sätestatud liidu olulised nõuded ning täiendavad normid nende

rakendamiseks peaksid tagama, et liikmesriigid täidavad ühetaoliselt Chicago konventsioonis

sätestatud kohustusi, sealhulgas kolmandate riikidega seotud kohustusi. Liidu normide erinemine

Chicago konventsiooniga kehtestatud miinimumstandarditest ei mõjuta liikmesriikide kohustust

teavitada vastavalt Rahvusvahelist Tsiviillennunduse Organisatsiooni. Erinevustest teavitamise

kohustus tuleneb konventsiooni artiklist 38, kui esineb kõrvalekaldeid rahvusvahelistest normidest

ja protseduuridest (artikli 37 alusel kehtestatud normid konventsiooni lisades, st mitte

konventsiooni põhitekstist). Alusmääruses on arvestatud (oli ka eelmises alusmääruses (EÜ)

216/2008) samu põhimõtteid riiklike ja tsiviilõhusõidukite ja -lennunduse eristamisel.

Alusmääruse (EL) 2018/1139 artikli 2 lõike 6 (opt-in) võimaldab liikmesriikidel otsustada

kohaldada sama määruse III peatüki I (lennukõlblikkus ja keskkonnakaitse), II (õhusõiduki

meeskond), III (lennutegevus) või VII (mehitamata õhusõidukid) jagu eraldi või kombineerituna

lõike 3 esimese lõigu punktis a osutatud kõigi või osa tegevuste suhtes ning kõnealuste tegevustega

seotud töötajate ja organisatsioonide suhtes, kui ta leiab, et asjaomaste tegevuste, töötajate ja

organisatsioonide eripära ning asjaomaste sätete eesmärki ja sisu arvesse võttes on kõnealuseid

sätteid võimalik tulemuslikult kohaldada.

Siseriiklik regulatsioon

Lennundusseaduse (edaspidi LennS) § 2 lg 1 kohaselt kohaldatakse käesoleva seaduse sätteid

tsiviillennunduses ja riiklikus lennunduses, kui seaduse või välislepinguga ei ole sätestatud teisiti.

LennS § 5 lõigete 2 ja 3 kohaselt jagunevad õhusõidukid riiklikeks ja tsiviilõhusõidukiteks.

Riiklik õhusõiduk on avaliku võimu volitusi omava asutuse või isiku õhusõiduk, millega täidetakse

2 Rahvusvahelise tsiviillennunduse konventsioon–Riigi Teataja

riigi sõjalise kaitse, tollijärelevalve, päästesündmuse lahendamise, keskkonnakaitse, politsei või

muud avaliku korra või riigi julgeoleku tagamisega seotud ülesannet.

LennS § 61 lõike 1 kohaselt on riiklik lennundus avaliku võimu volitusi omava asutuse, isiku või

tema nimel avalikes huvides ning riigi kontrolli all toimuv lennundustegevus, sealhulgas riigi

sõjalise kaitse, tollijärelevalve, päästesündmuse lahendamise, keskkonnakaitse, politsei ülesande

täitmise või muu avaliku korra või riigi julgeoleku tagamisega seotud lennundustegevus, samuti

rahvusvahelise organisatsiooni avalikes huvides korraldatud ja tema kontrolli all toimuv

lennundustegevus.

LennS § 426 sätestab:

Operatiiv-teenistuslik lennutegevus

(1) Riigiasutus, kelle tegevusvaldkond on reageerimiskohustuslik ja operatiiv-teenistuslik

lennutegevus tsiviillennunduses, korraldab oma lennundustegevust vastavalt käesolevale

seadusele ja lennundustegevuse protseduurireegleid sätestavatele käsiraamatutele, mis on

eelnevalt kooskõlastatud Transpordiametiga.

(2) Operatiiv-teenistuslikus eristaatuses lennule võib lennuliiklusteenindusüksus anda eelisõiguse

teiste lendude suhtes, kui see ei mõjuta lennuohutust.

(3) Operatiiv-teenistusliku eristaatusega lennuks loetakse järgmisi lende:

1) meditsiiniline lend, kaasa arvatud lend abivajajani;

2) otsingu ja päästeoperatsiooniga seotud lend;

3) Kaitsepolitseiameti, Politsei- ja Piirivalveameti või Päästeameti ülesande täitmisega seotud

lend;

4) kaitselennunduse lend.

(4) Eristaatusega lennu puhul tuleb lennuplaanis kasutada asjaomast lennustaatuse indikaatoriga

lühendit:

1) HOSP – meditsiiniline lend, kaasa arvatud lend abivajajani;

2) SAR – otsingu ja päästeoperatsiooniga seotud lend;

3) STATE ‒ kaitselennunduse lend, Kaitsepolitseiameti, Politsei- ja Piirivalveameti ning

Päästeameti ülesande täitmisega seotud lend;

4) MEDEVAC ‒ erakorraline meditsiiniline evakuatsioonilend.

(5) Operatiiv-teenistuslikus eristaatuses lennule tsiviillennu ees eelisõiguse andmise korra ja

käesoleva paragrahvi lõikes 4 loetletud kahe võrdse riikliku lennu korral eelisõiguse andmise

tingimused kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega.

Majandus- ja taristuministri määruse3 nr 24 „Riigisisesed lennureeglid ja erandid ning

erisused komisjoni rakendusmääruses (EL) nr 923/2012 sätestatud lennureeglitest“ § 10.

Tervishoiuteenuste korraldamise seadus (edaspidi TTKS) § 16 lõike 1 kohaselt on kiirabi

ambulatoorne tervishoiuteenus eluohtliku haigestumise, vigastuse või mürgistuse esmaseks

diagnoosimiseks ja raviks ning vajaduse korral abivajaja transpordiks haiglasse.

TTKS-i § 17 lõike 1 kohaselt osutab kiirabi kiirabibrigaad häirekeskuselt saadud

väljasõidukorralduse või muul viisil saadud teabe alusel.

3 Riigisisesed lennureeglid ja erandid ning erisused komisjoni rakendusmääruses (EL) nr 923/2012 sätestatud lennureeglitest–Riigi Teataja

TTKS-i § 17 lõike 4 kohaselt osutatakse kiirabi käesolevas seaduses ja teistes õigusaktides

sätestatud nõuetest lähtudes ning käesoleva seaduse § 172 lõike 1 alusel sõlmitud halduslepingus

kokkulepitud tingimustel.

III Seisukoht

5. Chicago konventsiooni ja alusmääruse (EL) 2018/1139 põhimõtete järgi toimub

tsiviillennunduse ja riikliku lennunduse eristamine. Selle järgi kvalifitseeruvad õhusõidukid

riiklikeks õhusõidukiteks, kui neid kasutatakse sõjaväe-, tolli- ja politseiteenistuses. Alusmääruse

(EL) 2018/1139 artikli 2 lõike 3 punkti a kohaselt on riiklik lennundus alusmääruse

kohaldamisalast väljas, mis tähendab et riiklikule lennundusele ei kohaldata tsiviillennunduse

nõudeid. Lihtsustatult tähendab see seda, et liikmesriigil on vaja riikliku lennunduse valdkonnas

siseriiklikult vastavad nõuded ise kehtestada, järgides seejuures alusmääruses esitatud juhiseid, et

tagatud oleks vähemalt samaväärne ohutustase. Liikmesriigile on jäetud alusmääruses (EL)

2018/1139 valikuvõimalus otsustamaks, et juhul kui siseriiklike nõudeid ei soovita kehtestada, on

võimalik kasutada alusmääruse artikli 2 lõikes 6 esitatud võimalust allutada riiklik lennundus

artiklis nimetatud ulatuses tsiviilnõuete kohaldamisele. Sellise valiku tegemiseks tuleb see

siseriiklikult aga selgelt otsustada, sellest peab olema Euroopa Komisjoni teavitatud ning saadud

ka viimase nõusolek.

6. Alusmääruse (EL) 2018/1139 kohaselt on ärilise lennutranspordiga tegemist, kui õhusõiduki

käitamine reisijate, kauba või posti veoks toimub rahalise või muu tasu eest. Alusmääruse (EL)

2018/1139 alusel on kehtestatud rakendusmäärus (EL) 965/2012, millega kehtestatakse

lennutegevusega seotud tehnilised nõuded ja haldusmenetlused, mida peavad järgima ärilise

lennutranspordiga tegelevad käitajad, kui käitatakse kopterit, mida ärilises lennutranspordis

kasutatakse kopteri kiirabilendudeks (HEMS lend).

7. Eeltoodud regulatsioonidest nähtub, et kopteriga kiirabilendude teostamine on äriline

lennutransport, see allub alusmääruses (EL) 2018/1139 ja selle alusel antud rakendusmäärustega

kehtestatud tsiviillennunduse nõuetele ning sellist teenust võib osutada vaid lennuettevõtja, kes

vastab kõikidele õigusaktides kehtestatud nõuetele.

8. Käesoleval juhul ei teostata aga riigis kopteriga kiirabilende lennuettevõtja poolt, vaid seda

teostab riigiasutusena Politsei- ja Piirivalveameti lennusalk. Politsei- ja Piirivalveameti

õhusõidukid on riiklikud õhusõidukid (õhusõidukite registris vastava märkega ingl State aircraft),

mida on lubatud kasutada vaid politseiteenistuses ehk politsei ülesannete täitmiseks. Vastavalt

alusmäärusele (EL) 2018/1139 peab riikliku lennunduse tegevus olema täidetav avaliku võimu

volitusi omava organi poolt või tema nimel avalikes huvides, liikmesriigi kontrolli all, vastutusel

ja ülesandel.

9. Politsei ülesandeid reguleerib politsei ja piirivalve seaduse § 3, millest ei nähtu politseile

kiirabilendude teostamise ülesande panemist. Kiirabiteenuse osutamise regulatsioonid tulenevad

TTKSist, milles paraku ei ole reguleeritud kiirabilendudega seonduvat. TTKS küll annab kiirabi

mõiste ning sätestab, et sellise teenuse osutamisega on hõlmatud ka vajadusel abivajaja transport,

kuid kuna sama regulatsiooni kohaselt on õigus kiirabiteenust osutada vaid kiirabibrigaadil ja seda

kiirabiautoga, siis õhuvedu ei ole riikliku kiirabi mõiste ja teenuse alla hõlmatud.

10. Seega kiirabilendude osas ei ole õiguslikult hetkel määratud, et seda teostataks riigis avaliku

võimu volitusi omava organi või tema nimel avalikes huvides riigi kontrolli all, vastutusel ega

ülesandel. Kuna Politsei- ja Piirivalveametil on õigus oma õhusõidukitega teostada lende vaid oma

ülesannete täitmiseks, ei lähtu tänane tegevus Euroopa Liidu lennundusvaldkonna õigusaktidest.

11. Eeltoodust tulenevalt saame kahetsusväärselt tõdeda, et tegemist õiguslüngaga, mida praktikas

on küll asutud rakendama, kuid on jäetud vajalikul määral seaduse tasandil reguleerimata. Seega

valitseb hetkel olukord, kus kiirabilende tehakse n-ö kahe regulatsiooni vahepealsel alal, st

kiirabilende ei teostata kohase ärilise lennutranspordi teenuseosutamise regulatsiooni kaudu ja

seda ei tehta ka riikliku lennundusele kohase regulatsiooni kaudu.

Seega kokkuvõtvalt, Eestis puudub kiirabilende puudutav regulatsioon. Eeltoodust tulenevalt

oleme alustanud ettevalmistustega analüüsimaks, milliseid õigusaktide muudatusi on vajalik

kõnealuses küsimuses teha. Ühtlasi märgime, et oleme oma seisukohast teavitanud

Siseministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi ja Transpordiametit ning kõik osapooled on kaasatud

analüüsi koostamisse. Kinnitame, et selge õigusliku regulatsiooni loomine on ministeeriumi jaoks

prioriteet.

IV Täiendav teave

12. Täiendavalt olete meie poole pöördunud 28.07.2023 kirjaga nr 19-5/23/3441, milles soovite

informatsiooni, millistele nõuetele peaksite vastama, kuna soovite alustada lennutegevust

kiirabilendude teenuseosutajana Sotsiaalministeeriumile. Samuti soovite teada, et kui kõnealust

kiirabilendude teenust osutada MTÜ Kiirabikopteri poolt avaliku võimu volitusi omava orgni või

tema nimel, siis kas vastava sertifikaadi olemasolu on vajalik või mitte.

13. Selgitame, et lennundusseadus (7. peatükk Lennutegevus) sätestab selgelt regulatsioonid

lennuettevõtjale ning ärilise lennutranspordiga seotud lennutegevusele. Kohaselt toote välja, et

kõnealuse teenuseosutamise korral tuleb lähtuda alusmäärusest (EL) 2018/1139 ning ka selle

alusel antud rakendusmäärusest (EL) 965/2012. Mis puudutab kiirabilendude osutamist riikliku

lennunduse kaudu (st riiklike õhusõidukitega) või nende lendude osutamist teenuseosutamise

kaudu ärilise lennutranspordina, siis nimetatud küsimuses oleme käesolevas vastuskirjas andnud

oma selge seisukoha ega pea vajalikuks seda korrata.

14. Kui Teil on soov saada lennuettevõtjaks täites selleks ettenähtud nõudeid ja korda, siis

kiirabilendude teenuse osutamisel ei ole Teie osas asjasse puutuvad riikliku lennunduse, st riiklike

õhusõidukitega seotud regulatsioonid. Peate lähtuma lennuettevõtjale kehtestatud

regulatsioonidest ja sellega seotult ärilise lennutranspordi regulatsioonidest. Riiklik lennundus, st

riiklike õhusõidukitega teenistusülesannete täitmine, ei oma kuidagi puutumust lennuettevõtja

poolt teostatava lennutegevusega.

Seega sisulistes küsimustes, mis puudutavad kiirabilendude teenuse osutamist (sh hankemenetlust,

teenuseosutamise sisu ja tingimusi jne) saab Teid abistada vaid Sotsiaalministeerium. Sisulistes

küsimustes seoses lennutegevuse alustamisega ja selleks vajalike menetlustoimingutega, palume

pöörduda Transpordiameti poole.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Sander Salmu

Liikuvuse asekantsler

Teadmiseks: Transpordiamet, Siseministeerium, Sotsiaalministeerium

Tairi Tonkson, 625 6454

[email protected]