Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Justiits- ja Digiministeerium

Teie: 05.11.2025 nr JDM/25-1228/-1K

Meie: 27.11.2025 nr 1-7/300-3

Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja

muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse

kooskõlastamine

Lugupeetud minister

Siseministeerium kooskõlastab hea õigusloome ja normitehnika eeskirja (edaspidi HÕNTE)

muutmise eelnõu väljatöötamiskavatsuse järgmiste märkustega (üldised tähelepanekud,

Euroopa Liidu õiguse ülevõtmine, järelhindamisest, keeletoimetusest).

Üldised tähelepanekud:

1. Teeme ettepaneku lahti mõtestada väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK)

väljatöötamise tingimused. Siseministeerium ei toeta lahendust, mille kohaselt iga

vähese mõjuga muudatuse korral on kohustus koostada VTK, mille koostamiseks läheb

töötunde, mis on omakorda kulu. VTK koostamine peaks olema kohustuslik üksnes

mahukate reformide läbiviimise korral. Arvestades, et mõnikord on VTK üksnes

formaalne samm ning tegelik eelnõu on juba olemas või on see suures osas samade

argumentidega, mis VTK-s, siis tuleks probleemi lahendamiseks kehtestada

kohustuslikud pikemad kooskõlastustähtajad (näiteks 60 kalendripäeva). See annaks

teatud juhtudel palju parema arusaama, mida täpselt teha soovitakse, sest VTK reeglina

ei ole sellise detailsusega, et sealt muudatustest nii hästi aru saaks. See hoiaks nii

koostajate kui ka kooskõlastajate aega kokku, mis on mõõdetav rahalise kuluna.

2. Kui punktis 1 kirjeldatud ettepanek ei leia toetust, siis tuleks VTK sisunõuded kogu

ulatuses üle vaadata. Peame vajalikuks viia kohustuslik teave miinimumnõueteni.

Praegune loetelu on liiga detailne ning ei vasta alati poliitikaprotsessi varajase etapi

tegelikule vajadusele. Tuleb ette näha VTK-s kohustusliku infona vaid probleem,

sihtrühm, eesmärk, lahendusvariandid ja olulisem mõju. Kaotada nõue kirjeldada VTK-

s regulatsiooni tasandit ja ülesehitust - see on mõistlik jätta eelnõu koostamise etappi.

Võimaldada väiksemate muudatuste korral esitada VTK lühivormis. Praktikas

täidetakse VTK-d sageli formaalselt, mis ei toeta sisulist poliitikakujundamist ning

reaalsete praktiliste probleemide lahendamist. VTK sisunõuete mõningane

leevendamine võib muuta VTK koostamise tõhusamaks ja lihtsamaks ning seega

vähendada olukordi, kus VTK koostamine kujuneb ebaproportsionaalselt mahukaks

võrreldes eelnõu tegeliku mõjuga.

2 (4)

3. Siseministeerium ei toeta HÕNTE § 46 muutmist nii, et sealt jääks edaspidi välja

kohustuslik mõjuvaldkond „mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele“. See on vajalik

selleks, et julgeolekuasutused saaksid eelnõudega kaasnevate riskide puhul arvestada

võimalike uute tööülesannetega ning sellega seotud kuludega.

4. Eelnõude mõjuanalüüsi osa on täna väga tehniline ning edaspidi võiks selle nõuded olla

mõnevõrra lihtsamad. Tegelikkuses on puudu andmetest ja tehnilisest lahendusest, mida

iga ametnik saaks kasutada.

5. Nõustume, et praktikas on põhiseaduspärasuse analüüsid ebajärjekindlad ning sageli kas

liigselt mahukad või vastupidi – ebapiisavad või puuduvad üldse. Sätestada kohustuslik

lühike kokkuvõte põhiseaduspärasusest iga eelnõu kohta. Nõuda põhjalikku analüüsi

vaid siis, kui esineb sisuline põhiõiguste riive. Paigutada põhiseaduspärasuse analüüs

selgesse ja üheselt leitavasse alaossa seletuskirjas.

6. Õigusaktide kokkuvõtted peavad olema standardiseeritud, eriti juhul, kui kasutatakse

tehisaru. Ühtselt tuleks kokku leppida, millist tehisaru võiks selleks kasutada, et tagada

üle valdkondade ühetaolisus ja kvaliteet. Lisaks tuleks seletuskirjas välja tuua, kui

eelnõu või seletuskirja koostamisel on kasutatud tehisaru.

7. Tehisaru kasutamine õigusloomes vajab selget juhtimist ja koordineerimist, et see

vastaks õigusaktides sätestatud nõuetele. Kõik intelligentsed tehisaru süsteemid

põhinevad pilvandmetöötlussüsteemidel, mis tähendab, et nende kasutamine vajab

küberturvalisuse seadusest tulenevalt riskianalüüside koostamist, mis sisaldab

hinnangut süsteemi turvalisusele, usaldusväärusele ning vastavust andmekaitsealastele

nõuetele. Kui neid analüüse riigis juba koostatakse, siis puudub vajadus teistel asutustel

seda sama analüüsi läbi viia ka õigusloome koostamisel. Palume Justiits- ja

Digiministeeriumi abi nimetatud teema koordineerimisel. Lisaks vajab tehisaru pidevat

treenimist, andmete täiendamist ning kvaliteedi kontrolli. Leiame, et tehisaru pigem

tuleb tööriistana kasutusele lähiajal ning seda kompetentsi peab tõstma. Lisaks vajab

tehisaru kasutamine üle valdkondade üldpõhimõtteid ning suuniseid selle kasutamise

osas.

8. Siseministeeriumi kogemusel võib väita, et tänane eelnõude koostamise praktika

(kaasamine) on väga erinev. Toetame lahendusi, mille kohaselt on loodud üle

valdkondade tehnilised lahendused, mis võimaldavad kõigil osapooltel oma sisendit

anda vahetult selleks loodud keskkonna kaudu. Samuti vähendaks üle valdkondade

loodud tehniline süsteem näiteks ministeeriumite kooskõlastuskirjade koostamist.

Toetame lahendusi, mis suurendab üle valdkondade õigusloome avatust. Selleks peab

loobuma näiteks aegunud tehnoloogiatest, mis ei võimalda kiiresti aru saada, kas ja mis

on näiteks konkreetses eelnõu versioonis muutunud. Näiteks Vabariigi Valitsusele

esitatud eelnõu versioon ei pruugi selles sõnastuses saada Vabariigi Valitsuse

heakskiitu. Selleks peavad ministeeriumid tegema täiendava analüüsi, milleks on vajalik

kasutada ressursse (eelkõige eksperdi ajakulu). Tehnoloogiline võimekus peaks olema

selline, et igast muudatusest jääb selge jälg.

9. Teeme ettepaneku kaaluda, kas kokkuvõtted peaksid sisaldama märksõnade loetelu

kogu eelnõu ja seletuskirja kohta.

10. Ühtse dokumendihaldussüsteemi loomisel palume koostada eelseadistatud vormid

eelnõu koostamiseks.

3 (4)

11. Esile on toodud ka, et VTK-le on järgnenud eelnõu mitteväljatöötamine. Jääb

arusaamatuks, kas igale VTK-le peab järgnema alati eelnõu. Probleemiks on ka asjaolu,

et VTK-le esitatud ettepanekutele ja märkustele ei pea ministeerium andma tagasisidet.

Euroopa Liidu õiguse ülevõtmisest:

12. Euroopa Liidu määruste kohta vastavustabeli koostamine tundub ebamõistlik ja

ebaselge, sest määrus on otsekohalduv ning ministeeriumil pole ülevõtmise osas

kaalutusõigust. Kuivõrd vastavat siseriiklikku õigust veel ei ole, jääb arusaamatuks,

millega vastavust Euroopa Liidu määruse sätete puhul tuleks siseriiklikus õiguses

võrrelda. Teeme ettepaneku Euroopa Liidu määruse ülevõtmise korral mitte ette näha

kohustust koostada vastavustabelit.

13. Siseministeerium ei toeta punktis 6.2 esitatud ettepanekut, mille kohaselt kaalute

HÕNTE täiendamist nõudega, et seletuskirjas tuleb esitada info Eesti seisukohtade

kujundamise etapis otsustatu kohta. Seletuskirjas tuleks esitada viited varasemale

menetlusele, sh mõjuanalüüsile. Selline töö dubleerimine ei ole mõistlik, sest

seisukohtade kujundamine on väga põhjalikult dokumenteeritud, sh Justiits- ja

Digiministeeriumi juhiste kaudu1. Sealt laiab seiskohtade kujundamiseks vormi, kus

nähakse ette põhjalik mõjuanalüüs, samuti protokollitakse seisukohtade arutelud

Euroopa Liidu õigusaktide koordinatsioonikogus ja Riigikogus. Siseministeerium ei näe

vajadust kõike seda dubleerida seletuskirjades.

14. Võiks kaaluda võimalust lisada Euroopa Liidu õigust üle võtva õigusakti seletuskirja

lühike kokkuvõte Eesti läbirääkimispositsioonist ja selle arvestamisest. See annab

Riigikogule parema pildi valikuvabadusest ja eelnõu poliitilisest raamistikust ning

suurendab läbipaistvust ja lihtsustab kooskõlastust.

Järelhindamine

15. Ettepanekutest ei tule välja, kas järelhindamine peaks edaspidi toimuma kõikide

eelnõude puhul. Euroopa Liidu õigusaktide ülevõtmise korral teeb Euroopa Komisjon

alati ise järelhindamise, kuidas on õigusakti liikmesriigi õigusesse üle võetud. Kui

järelhindamise eesmärk on kontrollida õigusakti ülevõtmist, siis teeme ettepaneku mitte

dubleerida Euroopa Komisjoni tööd. Siseministeerium ei toeta rangemat lähenemist

järelhindamise kohta. See peaks olema riskipõhine ning sõltuma konkreetsest eelnõust,

kas seda on vaja teha või mitte.

16. Jagame hinnangut, et praegune järelhindamise kord ei ole rakendunud ning vajab

sisulist ümberkujundamist. Järelhindamise kohaldamisel on oluline eristada

kiireloomulisi eelnõusid ja olulise mõjuga kiireloomulisi eelnõusid — need ei pruugi

kattuda. Kiireloomulisus ei tähenda automaatselt, et eelnõul on märkimisväärne või

pikaajaline mõju, mis vajaks järelhindamist. Kui HÕNTE-s sätestada järelhindamise

kohustus, oleks vajalik selgemalt määratleda, mida käsitatakse „olulise mõjuna“ ja

millistel juhtudel järelhindamine on põhjendatud. See aitaks tagada, et järelhindamist

tehakse seal, kus see annab lisaväärtust.

1 Euroopa Liit ja parem õigusloome - https://www.justdigi.ee/oigusloome-arendamine/hea-oigusloome-ja-

normitehnika/euroopa-liit-ja-parem-oigusloome. Ametniku Euroopa Liidu käsiraamat, 3. peatükk -

https://www.justdigi.ee/sites/default/files/documents/2022-02/ametniku_euroopa_liidu_kasiraamat.pdf.

4 (4)

Keeletoimetusest:

17. VTK-s on ühe probleemina toodud välja seaduseelnõude ja nende seletuskirjade

keeletoimetamine. Probleemi ja hetkeolukorra kirjelduse kohaselt on tegemist

probleemiga, mida on erinevad ministeeriumid välja toonud. Arusaamatuks jääb, kuidas

on VTK koostajad jõudnud arusaamale, et probleemi ei ole. Siseministeerium toetab

lahendusi, mis suurendavad keeletoimetuse konsolideerimist ühtsesse asutusse, et

tagada ühetaoline kvaliteet ning kulude optimeerimine. Teenuse killustatus on kallim

kui tsentraliseeritud teenus. Kui riigis on konsolideeritud raamatupidamine või muude

tugiteenuste osutamine, siis keeletoimetus oma olemuselt ei ole selline teenus, mida ei

saa konsolideerida.

18. Kui eelmises punktis kirjeldatud ettepanek toetust ei leia, siis juhime tähelepanu, et

praktikas on tekkinud rahulolematus mitmeastmelise toimetuse ja ajakulu osas.

Keeletoimetamist võiks olla vähem, piisaks kahest põhietapist: 1) ministeeriumis enne

kooskõlastamist, 2) Justiits- ja Digiministeeriumi lõplik normi- ja keelekontroll. Muuta

Riigikogu Kantselei toimetamine valikuliseks sõltuvalt Riigikogu menetluses tehtud

muudatuste ulatusest. Hea mõte on arendada tehisintellektil põhinev eelnõude tehniline

ja keeleline kontroll. Alternatiiv „seada piir seletuskirja mahule“ ei pruugi praktikas

toimida. Eelnõude maht ja keerukus on väga erinevad ning mahupiirangute seadmine

oleks kunstlik. See võib viia olukorrani, kus olulised teemad jäävad käsitlemata lihtsalt

seetõttu, et maht on täis. Seetõttu ei toeta mahu piiramine seletuskirjade sisulist

kvaliteeti. Näiteks tekib küsimus, kas joonised või graafikud on selle mahu osa? Lugeja

saab teksti mahtu vähendada, andes selle töö tehisintellektile.

19. Eelnõude keeletoimetuse küsimust ei ole HÕNTE-s üheselt ja selgelt reguleeritud.

HÕNTE § 15 lõike 1 kohaselt peab seaduseelnõu keelekasutus vastama eesti kirjakeele

normile ning HÕNTE § 41 lõike 3 punkti 2 kohaselt tuleb seletuskirjas muuhulgas tuua

välja keeletoimetaja andmed. Kehtiv HÕNTE ei ütle üheselt, et eelnõu peab olema

keeletoimetatud ning millistes etappides ja mahus seda teha tuleb. HÕNTE VTK

ettepanekutes on jäädud seisukohale, et keeletoimetus kõigis etappides on vajalik,

samas ei ole analüüsitud, kas kõigis etappides, kus täna tehakse keeltoimetust on vajalik

just keeletoimetus või teatud juhtudel piisaks näiteks ka keelekorrektuurist. Killustunud

süsteemi korral jätkub praktika, kus seaduste ja määruste korral on ministeeriumitel ja

Riigikogul vähesel määral erinev vormistus või sõnastus, sõnastuse parandamine,

näiteks olukorras, kus olemasolev ei ole vale, aga parandajale on mõni teine variant

subjektiivselt meelepärasem.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Jaanus Põldmaa 6125041

[email protected]