Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise eelnõu kooskõlastamine

Pikk 61 / 15065 Tallinn / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Justiits- ja Digiministeerium Teie: 06.03.2026 nr JDM/25-1228/-2K

Meie: 15.04.2026 nr 1-7/95-2

Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja

muutmise eelnõu kooskõlastamine

Lugupeetud minister

Siseministeerium kooskõlastab hea õigusloome ja normitehnika eeskirja muutmise eelnõu

(edaspidi eelnõu) järgmiste ettepanekutega:

1. Eelnõu punktiga 1 jäetakse HÕNTE määruse § 1 lõikest 1 välja „kooskõlastamise“

mõiste, mida on käsitletud kitsendava tingimusena, mis võimaldab

väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK) etapis mitte kaasata laiemat huvirühmade ringi.

Seletuskirja kohaselt „[---] viidatakse üksnes kooskõlastamisele, millel on Vabariigi

Valitsuse reglemendi kohaselt kitsas tähendus [---]. Praktikas on VTK aga oluline

instrument haldusväliste isikute kaasamiseks. Seetõttu ei saa VTK funktsiooni piiritleda

vaid kooskõlastamisega.“. Tekib küsimus, kas VTK tasemel on ikka õige teha reeglina

laiemat kaasamist kui kooskõlastusring? Ilma valmis eelnõud ja seletuskirja nägemata

on halduseväliste isikute puhul suurem möödarääkimise oht. Seaduseelnõust mõjutatud

isikud ei ole poliitikakujundajad ning ei pruugi olla valmis VTK põhjal informeeritud

seisukohta esitama. Halvasti informeeritud arvamuste paljusus ei suurenda tingimata

väljatöötatava eelnõu kvaliteeti, küll aga tuleb igale laekunud seisukohale

argumenteeritult vastata. Kokkuvõttes tingib muudatus halduskoormuse suurenemise.

Vastavat riski ei ole eelnõu mõjude osas välja toodud ega hinnatud.

2. Sisukokkuvõttes on öeldud, et „täpsustatakse mõju hindamise nõudeid, kaotades mõju

olulisuse hindamise kohustuse ning nähes ette, et mõju hindamine peab olema

tasakaalustatud, teadmuspõhine ja proportsionaalne“.

Juhime tähelepanu, et muudatuste järgselt on Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a

määruses nr 180 „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“ (edaspidi HÕNTE) jätkuvalt

viited „mõju olulisusele“ – näiteks HÕNTE § 1 lõike 2 punkti 5 kohaselt VTK ei ole

nõutav, kui seaduseelnõu seadusena rakendamisega ei kaasne olulist õiguslikku

muudatust või muud olulist mõju või HÕNTE § 65 lõige 2 sätestab, et kaasnevate

oluliste mõjude korral lisatakse määruse eelnõu seletuskirjale mõjude analüüs. Mõju

olulisuse hindamine sellistes olukordades on vajalik, et vastu võtta otsuseid VTK või

analüüsi nõutavuse kohta. Kui eelnõuga loobutakse olulisuse tuvastamise nõudest

2 (5)

õigusakti mõju hindamisel, siis kuidas on mõeldud rakendada sätteid, mis ka edaspidi

eeldavad mõju olulisuse hindamist.

3. Sisukokkuvõttes on öeldud, et „lihtsustatakse nõudeid VTK-s esitatavale infole,

uuendusena lisatakse kohustus VTK koostamisel kaaluda, kas probleemi on võimalik

lahendada automatiseerimise või tehisaru abil“.

Kirjeldatud nõue lisatakse eelnõuga HÕNTE § 1 lõike 1 punkti 3. Jääb arusaamatuks,

miks on vajalik VTK-s sellises sõnastuses ette näha võimalike lahendustena

automatiseerimine või tehisaru kasutamine. VTK koostatakse enne seaduseelnõu ehk

üksnes siis, kui puudub muu võimalus probleemi lahendamiseks. Seletuskirjas on

nenditud samuti, et „tavapäraselt on VTK koostamisel selge, et kehtivat õigust tuleb

muuta, kuid kuidas täpsemalt, see kujuneb edasise õigusloomeprotsessi käigus“.

Edaspidi tuleb VTK-s selgitada, miks on seaduse muudatus vajalik ehk kas ja milliseid

lahendusi on veel kaalutud, sh kas on jõutud järeldusele, et automatiseerimine või

tehisaru kasutusele võtmine ei lahenda probleemi ja seetõttu on vaja seadusemuudatus.

Sätte sõnastus viitaks, et VTK-s tuleb käsitleda võimalikke lahendusi, teiste seas

rõhutatult automatiseerimisel või tehisarul põhinevate lahenduste kasutamist, kuid

seletuskirjas on selle analüüsimine märgitud VTK koostajale uue kohustusena.

Kas eelnõu koostajad on silmas pidanud, et iga VTK puhul tuleb analüüsida

automatiseerimist või tehisaru kasutamist või pigem kui see on ka asjakohane ja seda

on kaalutud, aga mingil põhjusel ei ole lahendus sobiv? Taolise kohustuse lisamine VTK

koostajatele ei lihtsusta VTK nõudeid.

Kui IT lahenduste jaoks tuleb taotleda eraldi raha, siis on arusaadav, et oleks vaja väga

detailselt loetelu ja infotehnoloogilistele lahenduste täpset maksumust ja ka detailseid

kirjeldusi ja ajaplaani. Samas IT tööd tehakse asutuse omavahenditest, siis nii detailne

lahti kirjutamine võib olla ebaproportsionaalne lisakohustus. Palume täpsustada, mis

detailsusega tuleb IT lahendusi kirjeldada ning kas see on seotud IT rahastamisega.

4. Seletuskirja punkti 2 „Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“, milles selgitatakse HÕNTE § 1

pealkirja, lõigete 3, 4 ja 5 ning § 42 lõike 2 muudatusi, väidetakse, et viimase kümne

aasta jooksul ei ole koostatud ühtegi kontseptsiooni. See väide ei vasta tõele. Näiteks

on 2018. aastal esitatud eelnõude infosüsteemi kaudu kooskõlastamiseks

Riigikaitseõiguse muudatuste kontseptsioon ja Isikuandmete kaitse uue õigusliku

raamistiku kontseptsioon, 2019. aastal Täitemenetluse ümberkorraldamise

kontseptsioon ning 2020. aastal Haldustrahviõiguse kontseptsioon.

5. HÕNTE § 43 lõike 1 punkti 5 kohaselt analüüsitakse seletuskirja osas „Eelnõu sisu ja

võrdlev analüüs” eelnõu kooskõla Eesti Vabariigi põhiseaduse, teiste seaduste, Euroopa

Liidu õiguse ja Eesti Vabariigi jõustunud välislepingutega ning kõnealust sätet

kooskõlastamisele esitatud eelnõuga ei muudeta. Küll aga täiendatakse HÕNTE § 43

lõikega 21, mille kohaselt tuleb eelnõu kooskõla põhiseadusega analüüsida seletuskirja

„Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs“ viimases alaosas.

Teeme ettepaneku kaaluda, kas see on seletuskirjas parim koht eelnõu

põhiseaduspärasuse analüüsiks. Enamasti analüüsitakse eelnõu põhiseaduspärasust

eelnõu eesmärkide kaudu. Kui kehtestatakse eelnõuga piirang, siis seda tehakse kindla

eesmärgi saavutamiseks, näiteks kas eelnõuga kehtestatav meede on proportsionaalne

eesmärgi saavutamiseks. Ühe eesmärgi saavutamiseks tuleb mahukama eelnõu puhul

3 (5)

teha mitmeid muudatusi, mis võivad olla seletuskirjas erinevates kohtades laiali. Seega

oleks selgem ja loogilisem, kui seletuskirjas järgneks põhiseaduspärasuse analüüsi osa

kohe seaduse eesmärgile ja regulatsioon asuks HÕNTE §-s 42.

Seletuskirja kohaselt ei pea põhiseaduspärasuse analüüs asuma tingimata seletuskirja

3. osa viimases alaosas, vaid selle võib esitada ka konkreetse sätte juures. Sellisel juhul

tuleks põhiseaduspärasust käsitlevas alaosas esitada viide seletuskirja osale, kust on

analüüs või selle osa leitav. Selline võimalus ei kajastu määruse tekstis ega ole määruses

soovituslikuna esitatud, seega kavandatav HÕNTE tekst sellist vabadust ei võimalda.

Praktikas ei võimaldata eelnõu põhiseaduspärasuse asukohta vabalt valida. Kui analüüs

paigutada eelnõu eesmärgi järele, siis tehakse selle kohta märkus kooskõlastusringil.

6. Eelnõu § 1 punktiga 11 täiendatakse HÕNTE § 20 punkti 1 pärast sõna „EELNÕU“

sõnadega „ja eelnõu versiooni kuupäev“. Sõnale „EELNÕU“ tuleks lisada veel ühed

jutumärgid, sest olemasoleva muutmiskäsuga oleks HÕNTE § 20 punkti 1 tekst pärast

muudatuse jõustumist järgmine: 1) märge „EELNÕU ja eelnõu versiooni kuupäev”

seaduseelnõu esimese lehekülje paremas ülanurgas;.

Tõenäoliselt peaks punkti soovitud tekst olema: 1) märge „EELNÕU“ ja eelnõu

versiooni kuupäev seaduseelnõu esimese lehekülje paremas ülanurgas;

7. Eelnõu § 1 punktiga 28 täiendatakse määrust uue §-ga 661. Muudatuse sisus on antud

üksnes uue paragrahvi tekst, kuid puudu on uue paragrahvi number ja pealkiri.

8. Määrus on kavandatud jõustuma juba 1. mail 2026 ning rakendussätte kohaselt

kontrollib Justiits- ja Digiministeerium uute nõuete kohaldamist nende seaduseelnõude

ja VTK-de puhul, mis esitatakse esmakordselt kooskõlastamisele 1. juulil 2026 või

hiljem.

Seletuskirjas viidatakse mitmel juhul juhendmaterjalile, mis peaks nt seletuskirja

koostamisel abiks olema, näiteks on öeldud, et täpsemad juhised selle kohta, millal ja

kuidas põhiseaduspärasust analüüsida, avaldab Justiits- ja Digiministeerium oma

veebilehel. Seletuskirja lk-l 5 on märgitud ka nt, et Justiits- ja Digiministeerium pakub

valitsusasutustele nõustamist ja metoodilisi juhendeid, sealhulgas tehnoloogiliste

võimaluste varajast kaardistamist. Kavas on luua juhendmaterjalid ja korraldada

koolitusi. Juhendmaterjalid on kindlasti vajalikud, et vastavalt muudatustele pärast

määruse jõustumist õigusakte ja seletuskirju vastavalt korrigeerida ja parandada.

Seletuskirjas pole öeldud, millal juhendmaterjalid ilmuvad, kuigi need on üliolulised

eelnõu rakendamisel. Seega palume kaaluda muudatuste jõustumise ning rakendussättes

toodud nõuete kontrollimise kohaldamise tähtaja edasilükkamist seni, kuni on valminud

ka Justiits- ja Digiministeeriumi vastavasisulised juhendmaterjalid.

9. Kehtiv HÕNTE ega eelnõu ei kajasta kohustust hinnata ja kirjeldada eelnõude puhul

isikuandmete töötlemisega andmesubjektile kaasnevat mõju ega tee viidet sellele,

kuidas õigusloomes peaks väljenduma isikuandmete kaitse üldmäärusest (edaspidi

IKÜM) tulenev andmekaitsealase mõjuhinnangu tegemise kohustus. Kui riigil on soov,

et eelnõudes oleks asjakohaselt tähelepanu pööratud ka isikuandmete töötlemisest

tulenevatele mõjudele, siis tuleks seda mõjuhinnangu aspekti HÕNTE-s eraldi

kajastada.

4 (5)

IKÜM artikkel 35 lg 1 kohaselt tekib vastutaval töötlejal kohustus teha

andmekaitsealane mõjuhinnang, kui isikuandmete töötlemisel tekib „tõenäoliselt

füüsiliste isikute õigustele ja vabadustele suur oht“. Olukorras, kus ohtu ei saa asjaolusid

objektiivselt hinnates eitada ehk esineb suure ohu tõenäosus, tuleb asjakohane

mõjuhinnang teha. Lisaks näeb art 35 lg 3 ette olukorrad, kus mõjuhinnangu tegemine

on kohustuslik. Mida mõjuhinnang peab vähemalt sisaldama on toodud sama artikli

lõikes 7.

Kuigi selline hindamine tuleb läbi viia on enne andmetöötlusega alustamist, tuleks

küsimused läbi töötada juba siseriiklike alusnormide välja töötamisel. Selleks, et

eelnõudes oleks mõjusid hinnatud ka andmesubjekti ja teda mõjutava andmetöötluse

vaatest, oleks asjakohane mõjude hindamist ka HÕNTE-s selgelt kajastada ning muuta

see tugevamalt õigusloomes nähtavaks ja nõutavaks. Isikuandmete kaitse vaatest tehtav

mõjuhinnang lähtub andmesubjekti positsioonist ja mitte organisatsiooni vaatest,

mistõttu erineb selle hindamise vaatenurk tänasest mõjude hindamise vaatenurgast.

Seetõttu on tegemist täiesti omaette mõjude hindamise süsteemiga, kus omakorda tuleks

lähtuda Euroopa Andmekaitsenõukogu suunistest ja juhistest ning arvestada

vastavasisulise Euroopa Kohtu praktikaga.

10. Käesoleva eelnõu kohaselt tuleb väljatöötamisel olev eelnõu keeletoimetada. Sealjuures

on eelnõu seletuskirjas märgitud, et HÕNTE-t täiendatakse sõnaselge nõudega, et nii

eelnõu kui ka seletuskiri tuleb keeletoimetada. Nõue ei ole uus, kuid seni on see olnud

sätestatud kaudselt, HÕNTE § 41 lõike 3 punktis 2 sisalduva kohustuse kaudu märkida

eelnõu seletuskirjas keeletoimetaja andmed. Sõnaselge nõudega keeletoimetada nii

eelnõu kui ka seletuskiri paraneb õigusselgus. Keeletoimetamine on enesestmõistetav ja

kohustuslik menetlusetapp õigusloomes, mis tagab õigustekstide selguse,

ühetähenduslikkuse ja täpsuse. Lähtutakse keeleseaduse § 4 lõikest 1, mille kohaselt

peab ametlik keelekasutus vastama eesti kirjakeele normile.

Nõustume, et keeletoimetamise nõue vajab HÕNTEs selget regulatsiooni, samas ei

selgu eelnõu sõnastusest ega seletuskirjast, mida on silmas peetud eelnõu ja seletuskirja

keeletoimetuse all, st kas silmas on peetud keeletoimetust või teatud juhtudel piisaks

näiteks ka keelekorrektuurist. Killustunud süsteemi korral jätkub praktika, kus seaduste

ja määruste korral on ministeeriumitel ja Riigikogul vähesel määral erinev vormistus

või sõnastus, sõnastuse parandamine, näiteks olukorras, kus olemasolev ei ole vale, aga

parandajale on mõni teine variant subjektiivselt meelepärasem. Seetõttu on vajalik

HÕNTE muutmisel analüüsida, kui kaugele on põhjendatud keeletoimetuse nõudega

minna, sealjuures hinnata kõnealuse nõudega kaasnevat kulu ja personaliressursi

vajadust. Kõikides ministeeriumites ei ole keeletoimetajat ja teenus tellitakse sisse.

Nõuded eelnõu seletuskirjade detailsusele kasvavad, st kasvab ka seletuskirjade maht,

mistõttu vajab hindamist, kas on põhjendatud teostada seletuskirjadele keeletoimetus

või tegelikult piisaks seletuskirjade puhul keelekorrektuurist. Vastavas osas ei ole

teostatud mõjuhinnangut, mis eelnõu seletuskirja nõuete kohaselt peaks olema lisatud.

Samuti ei selgu esitatud sõnastusest, millises menetlusetapis peab eelnõu ja seletuskiri

olema keeletoimetatud. Õigusselguse huvides võiks täpsustada keeletoimetamise

kohustuse täitmise aeg, näiteks seaduseelnõu puhul „Eelnõu ja seletuskiri

keeletoimetatakse hiljemalt enne nende esitamist Justiits- ja Digiministeeriumile.“.

Lisaks on analüüsimata jäänud, kas kiireloomuliste eelnõude puhul võib keelelise

toimetuse nõude täitmata jätta või mitte.

5 (5)

Juhime tähelepanu, et Siseministeerium on esitanud põhjalikud ettepanekud

keeletoimetuse kohta juba HÕNTE VTK-le tagasiside andmisel. Sellega seoses ei saa

me nõustuda kooskõlastustabelis Siseministeeriumi kooskõlastuskirja punktides 17

kuni 19 antud selgitustega. Siseministeerium peab jätkuvalt oluliseks lahendada

keeletoimetusega seotud probleemid. Lähiminevikus ei ole toimunud ühtegi sisulist

arutelu keeletoimetuse tsentraliseerimise võimaluse või selle teenusega seotud

küsimuste arutamiseks. Seetõttu teeme Justiits- ja Digiministeeriumile ettepaneku

algatada keeletoimetuse protsessikorrastuse teemaline arutelu. Eesmärk on tõsta

õigusaktide keelelist kvaliteeti ning lõpetada teenuse killustatus ning sellega seotud

kulude suurenemine.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Igor Taro

siseminister

Jaanus Põldmaa 6125041

[email protected]