Arvamus haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu kohta

LISA 1

Riigikohtu arvamus1 haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse

eelnõu kohta

Justiits- ja Digiministeerium esitas kommenteerimiseks HMS ja AvTS muutmisese eelnõu,

millega soovitakse luua selge ja tehnoloogianeutraalne õiguslik raamistik automaatseks

haldusmenetluseks. Eelnõus defineeritakse automaatset haldusmenetlust, kus otsus või toiming

tehakse automaatselt, ilma inimese otsese sekkumiseta, kasutades selleks infotehnoloogilisi

lahendusi. Riigikohus kiidab eelnõu koostajaid haldusmenetluses automatiseerimise teema

edasi arendamast. Seejuures ei tohi alahinnata ohte ja probleeme, mis automatiseerimisega

kaasnevad. Eelnõu osas on Riigikohtul järgmised tähelepanekud.

1. Automatiseeritud otsused ilma inimsekkumiseta ka kaalutlusotsuste ja määratlemata

õigusmõiste korral.

HMS muudatusega antakse haldusorganile üldine volitusnorm automatiseeritud haldusakti või

toimingu tegemiseks. Eelnõuga täiendatakse HMS-i §-ga 71, mille lg 1 sõnastab, et haldusorgan

võib anda haldusakti või muu dokumendi või sooritada toimingu või menetlustoimingu

automaatselt infosüsteemi vahendusel ilma haldusorgani nimel tegutseva isiku vahetu

sekkumiseta. Seletuskirjast ei tulene selget vastust küsimusele, kas HMS § 71 lg 1 on üldvolitus

kasutada automatiseeritud haldusmenetlust sõltumata sellest, kas valdkonnaseaduses on vastav

alus loodud.

Eelnõu kohaselt on automaatne menetlus võimalik ka kaalutlusotsuste ja määratlemata

õigusmõiste korral. Seletuskiri annab mõista, et selliseid kaalutlusotsuseid saab teha määratud

reeglite alusel, kus valikute hulk kui ka oluliste asjaolude kogum on piiratud. Riigikohtu

hinnangul mitte kõikide kaalutlusõiguse teostamist eeldavate normide rakendamist ei ole

võimalik lihtsalt automatiseerida tagades HMS § 54 põhimõtet. Automatiseeritud süsteemi on

hõlpsam rakendada valdkondades, kus on õiguslik määratletus täpne. Asjaolud ja nende

määratud väärtused on ülimalt olulised, sest just nende põhjal saab algoritm teha oma järelduse.

Kaalutlusotsute tegemine ei pruugi olla mõeldav determineeritult, vaid võib eeldada masinõppe

ja tehisaru agendi rakendamist.

Eelnõust ei ilmne sõnaselget volitust, et haldusorganid võivad kasutada tehisaru aitamaks

sisustada määratlemata õigusmõisteid. Iga üksikjuhtumi elulised asjaolud on erinevad ja seega

tuleb vastavalt kaalutlusõiguse piiridele valida sobiv õiguslik tagajärg. Selleks, et tehisaru oleks

võimeline teostama võrdväärset kaalutlusõigust, peaks tehisarul olema kättesaadav ja

„mõistetav“ vastav haldus- ja kohtupraktika, õiguse üldpõhimõtted ja seadusse kirjutamata

teadmised ja reeglid. Jätkuvalt on olemas oht, mida seletuskirjast välja ei paista, et masinal jääb

tüüpjuhtumites tuvastamata erijuhud. Mistõttu tuleks automatiseeritud otsuste kaalutlus- või

hindamisruumi rakendada esmalt tüüpjuhtumite osas ja tagada erandite tuvastamine, sest nendel

juhtudel on edasise menetluse jätkamiseks nõutav inimsekkumine.

Kohus teostab kaalutlusotsuse kontrolli hinnates, kas haldusorgan on järginud kaalutlusõiguse

piire ja eesmärki ning lähtunud lubatud, asjakohastest ja sobivatest kaalutlustest

(HKMS § 158 lg 3 teine lause).2 Automaatse kaalutud otsuste puhul on ohuteguriks nende

kaalumisprotsesside arusaamine, mille taha võivad takerduda hilisemad vaide- ja

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 2 RKHKo 3-23-885/83 , p 66.

LISA 1

kohtumenetlused. Programmi kaalumisotsuse protsess peab olema inimkeeli mõistetav nii

menetlejale kui ka isikule, kelle osas otsus langetati.

Olgugi, et eelnõu jätab häguseks infotehnoloogilised piirid, mille all mõeldakse

automatiseeritud haldusmenetlust, siis HMS § 71 lg 6 seab omamoodi tehnoloogia kasutamise

piiri. Lisatav säte põhineb IKÜM-i artikli 22 lõike 2 punktil b) ja põhjenduspunktil 71.

Automaatsed otsused on lubatavad, kui see on sätestatud liikmesriigi õigusega, milles on

sätestatud andmesubjektide õiguste kaitseks ka vastavad tagatised, et andmetöötlus peab olema

inimese jaoks läbipaistev ning välistada tuleb algoritmide kallutatuse ja läbipaistmatusega

sageli kaasnevaid vigu. Selleks täiendatakse ka AvTS § 28 lõiget 1 punktiga 313, et teave

automaatses haldusmenetluses kasutatava infosüsteemi funktsiooni ja toimimise loogika kohta

ning teave, kuidas tagatakse sellise infosüsteemi kasutusele võtmisega põhiõigustele

kaasnevate riskide leevendamine. Küsitav on tehisaru agendi otsuse kasutamine, mille

otsusprotsessi on üldjuhul keeruline ümber sõnastada selgesse kirjakeelde. Täiendavalt peab

haldusorgan tagama läbipaistvuse nõude selliselt, et viimane ei paljastataks otsustusprotsessi

selliselt, mis võimaldaks süsteemi kuritarvitada. Seadusandjal on võimalik tehisaru kasutamist

lubada, kui ta mõtleb üksikasjalikumalt läbi algoritmi meetodite ja kasutusvaldkonna

spetsiifilised riskid ja nende maandamise vahendid.

Eelnõu järgi lükatakse süsteemide kasutamise võimalused ja riski hindamine automatiseeritud

haldusmenetlust kasutava haldusorgani kanda. Seletuskirjas jääb vajaka mõjuhinnangutega

seonduv ja nende järgimine. IKÜM näeb ette mõjuhinnangu (nt IKÜM art 35),

tehisintellektimäärus (EL) 2024/1689 näeb ette teatud juhtudel mõjuhinnangu (nt suure riskiga

tehisintellektisüsteem art 6, vt nt art-d 26 ja 27 juurutaja kohustused). Kas ja kuidas on need

asjakohased ja kuivõrd tuleb neid ühildada jms otsustamaks, kas saab automatiseerida? Lõpliku

otsuse selliste süsteemide kasutusele võtmisel lasub asutuse juhil. Tuleb ka lisada, et mitte kõik

haldusmenetlused ei puuduta isikuandmeid, mis puhul nt IKÜM (ja kohustus teha

mõjuhinnang) ei kohaldu. Mistahes otsuse automatiseerimisel keerukama tehisaru (või

masinõppe) abil peab eelnema riskihindamine (täpsemalt riskijuhtimissüsteem), sh kas masin

on võimelike õigusnorme õigesti kohaldama.

Eelnõus on ka uus menetlusõigus HMS § 71 lg 3 näol, mille järgi on igal ajal õigus isiklikule

vahetule kontaktile ametniku või menetlejaga. Haldusorgan peab igat menetlusosalist või

taotlejat teavitama selle õiguse kasutamise võimalusest. Eelnõus on nimetatud erandid või nö

kaitsemeetmed, mille korral automaatne haldusmenetlus katkeb ja jätkub tavamenetlus.

Nendeks on ärakuulamisõigus (HMS § 40), haldusmenetluse uuendamine (§ 71 lg 7) ja

vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Seletuskirja lugedes tekib küsimus, kas vaidemenetluses on

täiesti välistatud automatiseeritus, kuigi vaidemenetluses on ka menetlustoiminguid, mida

eelnõu lubab automatiseerida?

Eelnõu seletuskirjas mainitakse, et soovi korral on inimesel õigus nõuda ka tavamenetlust.

Ebaselgeks jääb, kuidas ja kas igal juhul seda soovi järgitakse. Eelduslikult võiks selline õigus

olla sõnastatud ka eelnimetud lõikes 3. Seevastu avaldajal või menetlusosalisel ei peaks ainult

erandi korral olema õigus tavamenetlusele, vaid igal ajal avaldada tahet, millist pakutavatest

haldusmenetluse viisidest kasutada. Keeruline on ette kujutada, et automatiseeritud menetlus

täielikult asendab tavamenetlust, vaid oleks esmane efektiivne viis haldusmenetluse

läbiviimiseks.

LISA 1

2. Isikuandmete kaitse ja andmetöötlus

IKÜM artiklist 22 tulenev üldreegel keelab teha isiku kohta otsust, mis põhineb üksnes

automatiseeritud töötlusel, sealhulgas profiilianalüüsil, mis toob kaasa teda puudutavaid

õiguslikke tagajärgi või avaldab talle märkimisväärset mõju (IKÜM art 22 lg 1). Sellisel

töötlemisel, sealhulgas profiilianalüüsil põhinev otsuste tegemine peaks olema lubatud siis, kui

see on sõnaselgelt lubatud liidu või liikmesriigi õigusega või kui see on vajalik lepingu

sõlmimiseks või täitmiseks või siis, kui andmesubjekt on andnud selleks oma selgesõnalise

nõusoleku.3 Lisatav HMS § 71 lg 2 lubab, et automaatne haldusakt võib põhineda eriliiki

isikuandmetel isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on sätestatud teisiti.

Eriliiki isikuandmete töötlemine eeldab, et õigusaktiga on selgelt sätestatud asutuse õigus

eriliiki andmete töötlemiseks.4 Eelnõukohane HMS § 71 lg 2 sätestab, et automaatne haldusakt

võib põhineda eriliiki isikuandmetel isiku nõusolekul, välja arvatud juhul, kui seaduses on

sätestatud teisiti. Ka seletuskiri ütleb, et eriliiki isikuandmete automatiseeritud kasutamine

lubatud üksnes erandjuhtudel, eelkõige isiku nõusolekul või seadusest tuleneval alusel.

Siinkohal peab rõhutama automatiseeritud lahenduste puhul on avalike ülesannete täitmiseks

isikuandmete töötlemise eelistatud alus õigusnorm ja loobuda tasub nõusoleku

kontseptsioonist. Kui isik võtab oma nõusoleku tagasi, võib talle jääda mulje, et siis

haldusorgan ei või eriliiki isikuandmeid üldse enam töödelda. Eelduslikult sellega tegu ei ole,

vaid lihtsalt nõusoleku tagasivõtmine tähendaks seda, et automaatset haldusmenetlust enam ei

või teha. Nõusoleku andmise ja tagasivõtmisega võib kaasneda liialt segadust.

Samas jääb ebaselgeks, mis või kust tulenvad need erandid seadusest, kus, rõhutades siinkohal

oluline avalik huvi, nõuab automaatset lahendust. Eelduslikult saavad need tulla ainult vastava

valdkonnaseadusest. Haldusmenetluses haldusülesannete täitmisel on asjakohane IKÜM artikli

6 lõike 1 punkt e, mille kohaselt isikuandmete töötlemine on õiguspärane, kui see on „vajalik

avalikes huvides oleva ülesande täitmiseks või vastutava töötleja avaliku võimu teostamiseks“

või art 6 lg 1 p a. Eriliigiliste andmete töötlemise alus tuleb vastavalt artiklist 9. Oluline on see,

et koheselt oleks selge õiguslik alus, mis töötlemise käigus peab jääma muutumata.

Tervitatav on lisatav HMS § 71 lg 5 nõue anda ülevaade andmekogudest tehtud päringutest

(andmetöötlusest teavitamine). See on kookõlas AvTS eesmärkidega tagada juurdepääs teabele

kui ka täidab IKÜM artikkel 12 lg 1 kohustus, vastutav töötleja esitama andmesubjektidele

kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti kättesaadavas vormis teabe nende

isikuandmete töötlemise kohta. Teavitamiskohustus peab jääma automatiseeritud

haldusmenetluste puhul, kus isikuandmeid ei ole kasutatud. Ebamääraseks jääb ka selgitus, et

suuremahullise teavitamiskohtuse korral võib haldusorgan jätta haldusakti liigse teabega

koormamata ja selgitada, kust on vajalik teave soovi korral kättesaadav. Sellist teavet ei peaks

menetlusosaline ise hakkama koondama, veel vähem esitama teabenõuet. HMS § 71 lg 6 alusel

tuleb menetlusosalisele selgitada kokkuvõtlikult, selgelt, arusaadavalt ning lihtsasti

kättesaadavas vormis menetlust ja põhimõtteid, mida konkreetselt rakendatakse selle isiku

3 Keelust on tehtud erandid muuhulgal juhuks, kui otsus on vajalik andmesubjekti ja vastutava töötleja vahelise

lepingu sõlmimiseks või täitmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p a)), otsus on lubatud vastutava töötleja suhtes

kohaldatava liidu või liikmesriigi õigusega, milles on sätestatud ka asjakohased meetmed andmesubjekti õiguste

ja vabaduste ning õigustatud huvide kaitsmiseks (IKÜM art 22 lg 2 p b) või kui andmesubjekt on andnud

selgesõnalise nõusoleku andmete töötlemiseks (IKÜM art 22 lg 2 p c). Täiendavalt on lõikes 4 märgitud, et

lõikes 2 osutatud otsused ei tohi põhineda artikli 9 lõikes 1 osutatud isikuandmete eriliikidel, välja arvatud juhul,

kui kohaldatakse artikli 9 lõike 2 punkti a või g ning kehtestatud on asjakohased meetmed andmesubjekti

õiguste, vabaduste ja õigustatud huvide kaitsmiseks. 4 EKo C-667/21 – Krankenversicherung Nordrhein, p 79.

LISA 1

isikuandmete automatiseeritud töötlemisel teatud tulemuse.5 Selline teave võib olla esitatav

näiteks iseteeninduskeskkonnas või menetlusosalise soovi korral edastavad läbi muu

infokanali.

3. Õiguskaitse

Eelnõus mainitakse riskidena valeandmete kasutamist või profiilianalüüsi ebaõige

tõlgendamist, mida püütakse vältida eelnõus sätestatud kaitsemeetmetega. Eelnõus on

nimetatud erandid või nii-öelda kaitsemeetmed, mille korral automaatne haldusmenetlus katkeb

ja jätkub tavamenetlus. Nendeks on ärakuulamisõigus, haldusmenetluse uuendamine (§ 71 lg 7)

ja vaidemenetluse etapp (§ 71 lg 8). Menetlusosalise õigus saada menetleja kontakti ja olla ära

kuulatud ei ole preventiivne kaitsemeede, vaid riskist tuleneva tagajärjega tegelemine. Lisaks

puudub meede tagamaks arvutitarkvarade ja algoritmide korrapärast kontrolli või algoritmide

auditit, et masinõppesüsteemide väljatöötatud ja nende kasutatavate algoritmid ei anna

diskrimineerivaid, valesid või põhjendamatuid tulemusi. Kaitsemeetme funktsioon on

ennetavalt hoida ära riskide realiseerumine.

5 EKo C-203/22, p 66.

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse

muutmise seaduse eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise

seaduse eelnõu kohta

Teie 04.12.2025 nr 8-1/9769-1

Meie 29.12.2025 nr 6-6/25-60-1