Arvamuse avaldamine

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiits- ja Digiministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse

muutmise seaduse eelnõu täienduste kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise

seaduse eelnõu täienduste kohta.

Teie 12.02.2026 nr

Meie 20.02.2026 nr 6-6/26-14-1

Haldusmenetluse seaduse ja avaliku teabe seaduse muutmise seaduse eelnõu täiendused

Justiits- ja Digiministeerium esitas arvamuse andmiseks HMS ja AvTS muutmise eelnõu,

millega soovitakse luua selge ja tehnoloogianeutraalne õiguslik raamistik automaatseks

haldusmenetluseks. Eelnõu esimeselt kooskõlastusringilt saadud tagasiside põhjal on tehtud

eelnõu ja seletuskirja teksti täiendused, mille osas anti võimalus täiendavaks tagasisideks.

Riigikohus tunnustab, et saadud märkused töötati läbi ja anti nende põhjal selgitusi seletuskirja

täiendustena. Seejuures märgib Riigikohus, et selgitavaid norme on vaja lisada ka seaduse

teksti.

Haldusmenetlus võib alata ka haldusorgani initsiatiivil, st ilma menetlusosalise taotluseta,

haldusorgani esimese menetlustoimingu sooritamisega. Selliseks menetlustoiminguks võib olla

näiteks mitme andmekogu andmete omavaheline võrdlemine (nt erineva kuupäevaga tehtud

aerofotode omavaheline võrdlemine tuvastamaks muutusi) või andmekogusse kogutud andmete

teatud viisil töötlemine (nt aerofotode töötlemine tarkvaraga, mis tuvastab teatud objekte).

Eelnõu autorid on kooskõlastustabelis selle kohta vastanud, et "järelevalvemenetluses

kasutatavad automatiseeritud andmevõrdlused peavad ka edaspidi tuginema selgesõnalistele

materiaalõiguslikele volitusnormidele ning vastama isikuandmete kaitse ja põhiõiguste

proportsionaalsuse nõuetele." Riigikohus ei ole veendunud, et ilma seaduse teksti või

seletuskirja täienduseta ei välistata haldusorganite eksliku arusaama, et IKÜM art 22 kontekstis

isikuandmete massandmevõrdlus on lubatud ilma eriseaduses kehtestatud konkreetse aluse ja

reegliteta (mh andmete säilitamise ning andmesubjektide ning menetlusosaliste teavitamise

kohta). Vastasel juhul on oht väärpraktikaks ning tulevastes kohtuvaidlustes tuleb olulisel hulgal

toiminguid, haldusakte ning andmetöötlust õigusvastaseks tunnistada.

Märgime, et eelnevalt kirjeldatud massandmehõive ja massandmevõrdlus on mh

problemaatilised ka teavitamiskohustuse täitmise vaatest. Nende puhul ei pruugi HMSi kohane

ärakuulamiskohustus rakenduda, seda juhul, kui andmetöötluse tulemusel ei leita nö põhjust

haldusakti andmiseks või toimingu sooritamiseks ning menetlus lõpeb andmete võrdlusel

saadud tulemuste teatavaks võtmisega (et rikkumist ei leitud või sellele praegu ei reageerita).

IKÜMi järgi on teavitamiskohustus, kui andmetöötleja kogub andmeid (hiljemalt 1 kuu jooksul

andmete saamisest). Kui andmetöötleja kasutab tal juba olemasolevaid andmeid

massandmevõrdluseks, ei pruugigi teavitamiskohustust tekkida.

Teavitamiskohustusega peab olema tagatud, et isikuid teavitatakse sellest, kes ja milliseid

isikuandmeid on kogutud ning millistel eesmärkidel neid andmeid kasutatakse. Menetlusest

informeerimine on üks fundamentaalsemaid hea halduse tunnuseid. Teavitamiskohustus ei saa

piirduda ainult haldusakti andmisega. Alates esimesest automaatsest haldusmenetluse toimingu

tegemise hetkest tuleb teavitada isikuid, kelle andmeid koguti või töödeldi või keda puudutavas

küsimuses haldusmenetlust alustati. Välistada tuleb olukordi, kus automatiseeritud

haldusmenetluse käigus kogutakse isiku kohta teavet ilma, et sellest teavitatakse

andmesubjekti. Teave menetluse algatamisest on oluline tagamaks isikute võimalus kasutada

oma õigusi. Seaduse sõnastusest ei tule sõnaselget teavitamiskohustust just automatiseeritud

haldusmenetluse alustamisest. Kaheldav on, et ainuüksi HMS § 35 lg 1 p 2 täidab

automatiseeritud haldusmenetluse alguse teavitamiskohustuse täitmist. Ekslik on tõlgendus, et

isikut teavitatakse alles algatatud automaatsest haldusmenetlusest, kuivõrd HMS § 35 lg 1 p 2

sõnastuse järgi haldusmenetluse algab alles isiku teavitamisest. Oluline on see, et ka praktikas

täidetakse teavitamiskohustust massandmetöötluste osas.

Seletuskirjas täpsustati, et kavandatav HMS § 71 lg 1 on üldvolitusnorm, mis kohaldub nii nagu

kohaldub HMS tervikuna kõikidele haldusmenetlustele. Seega kohaldub ka uus kavandatav

automaatse haldusmenetluse norm mistahes haldusmenetlustele. Samuti antakse mõista, et

HMS vastav säte (üldnormina) täidabki liikmesriigi õiguse loa rolli (vrdl IKÜM art 22) ning

sisaldab ka nõutavaid garantiisid (nt õigus inimese sekkumisele, selgituste saamisele), mistõttu

ei ole eriseadusesse eraldi alust vaja, kui järgitakse HMS-is toodud tingimusi. Eelnõu jätab

ebamääraseks piiritlemaks eriliiki isikuandmete töötlemise automatiseeritud haldusmenetluses

ja tavamenetluses. Eriliiki isikuandmete töötlemine eeldab, et õigusaktiga on selgelt sätestatud

asutuse õigus eriliiki andmete töötlemiseks. Küsitav on, kas HMS § 71 lg 1 üldvolitusnorm

ikkagi täidab IKÜM § 22 lg 1 p b) eelduse või nõuab see asjakohast erinormi vastava

valdkonnaseaduses. Automatiseeritud otsuste tegemine eriliigiliste isikuandmete põhjal peaks

olema lubatud ainult eritingimustel. Küsitav on automaatses haldusmenetluses eriliigiliste

isikuandmete töötlemine pelgalt HMS § 71 lg 1 üldvolitusnormi alusel. Selleks, et tagada

andmesubjekti suhtes õiglane ja läbipaistev töötlemine, võttes arvesse isikuandmete töötlemise

konkreetseid asjaolusid, tuleks kohaldada asjakohaseid meetmeid, mida on võimalik sätestada

eriseadustes.

Eelnõu eesmärk on luua tehnoloogianeutraalne regulatsioon, sh ei piirata ega reguleerita

tehisiaru kasutamist automatiseeritud haldusmenetluses. Seletuskirjas mainitakse, et vajaduse

korral on võimalik täpsustada tehisintellektimääruse rakendamisega seotud küsimusi

valdkondlikes õigusaktides või rakenduspraktikas. Selgitusest olenemata esineb konkreetse

piirangu puudumise tõttu mõõdukas risk, et haldusorganid mõistavad automatiseerimise all ka

tehisaru kasutamise võimalust ja jätavad tähelepanuta tehisintellektimäärusest (TI-määrus (EL)

2024/1689) tulenevad sisulised ja menetluslikud piirangud. Seaduse sõnastuses jääb

ebaselgeks, millal on vajadus kehtestada konkreetse automatiseeriva otsuse tegemiseks

erinormid. Eelduslikult tuleb keerukamate süsteemide kasutusele võtmisel ja tehisharu

rakendamisel kehtestada erinormid eriseadustes, et tagada selge regulatsioon ja kaitsegarantiid.

Võiks sätestada, et automaatotsusele kehtestatud vorminõuded (iseäranis HMS § 71 lg 6) ei

välista põhjendamiskohustust ega piira selle ulatust. Muidu võib lg 6 küll põhjustada

väärarusaama, et piisav on mingi üldine süsteemi toimimise kirjeldus ja konkreetseid

põhjendusi pole vaja. Tolereerida ei saa, et kavandatava lõike 6 sõnastusest saab järeldada

haldusakti põhjendamiskohustuse teatud leevendamist või ka kitsendamist automaatses

haldusmenetluses.

Automaatse haldusmenetluse kasutamine eeldab avaliku sektori asutustelt mitte ainult tehnilist

võimekust, vaid ka sisulist analüüsi selle sobivuse, sihtrühma, õiguskaitsemehhanismide ja

vastutuse kohta. Ainuüksi põhiseaduse §-dest 3 ja 14 ja muudest õigusaktidest tulenevad

kohustused haldusorganile ei pruugi selgelt tagada analüüsi tegemise kohustust. Sõnaselge

kohustus tuleks ka vastavalt §-i 71 kirja panna, et haldusmenetluse automatiseerimise peab

otsustama asutuse juht ning sellele peab eelnema riskide analüüs. Sellisel juhul on tagatud ka

kontroll, et haldusorgan on enne automatiseerimise kasutusele võtmist enda jaoks läbi mõelnud

süsteemi rakendatavuse ja vastavuse õigusaktidele (vt HKTS § 5).