Kliimaministeerium_ettepanek

Hr Andres Sutt

Kliimaministeerium

[email protected]

Teie nr

Meie 19.01.2026 nr 6-1/251691/2600443

Ettepanek kliimaministri määruse põhiseaduse ja maapõueseadusega kooskõlla viimiseks

Austatud minister

Õiguskantsleril paluti kontrollida, kas kliimaministri 12.07.2024 määrus nr 48

„Keskkonnaministri 27. detsembri 2016. a määruse nr 87 „Kaevandamisega rikutud ja mahajäetud

turbaalade ning kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekiri” muutmine“ (edaspidi: määrus)

vastab maapõueseadusele (MaaPS) ja Eesti Vabariigi põhiseadusele (PS).

Riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (PS § 3 lg

1). Määrused on mõeldud seaduse täitmiseks ja need peavad jääma seaduses antud volituse piiresse

(PS § 94 lg 2). Määrusega ei ole lubatud lahendada küsimusi, mida põhiseaduse kohaselt peab

lahendama Riigikogu. Riigikohus on 11.10.2023 otsuses nr 3-20-771/103 märkinud: „PS §-dest 5

ja 53 tuleneva kasvuhoonegaaside heite piiramise kohustuse olulised küsimused peab PS § 3 lg 1

järgi parima kättesaadava teadusinfo ja Eesti rahvusvaheliste kohustuste põhjal otsustama

seadusandja.“

MaaPS § 45 lõigetes 6 ja 7 on öeldud, et ministeeriumil tuleb koostada kaevandamisega rikutud ja

mahajäetud turbaalade nimekiri ning kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekiri.

Kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekirja tuleb seaduse järgi kanda turbamaardla või selle

osa või muu turbaala, mis on inimtegevusest mõjutatud ja millel ei ole eeldatavasti olulist

looduskaitseväärtust (MaaPS § 45 lg 3). Sellesse nimekirja kandmine ei tähenda, et

kaevandamiseks selles kohas tuleb kindlasti luba anda. Nimekirja kandmine tähendab, et sellel alal

kaevandamiseks on võimalik luba taotleda (MaaPS § 45 lg 1). Kui looduskaitselised vm seaduses

nimetatud põhjused välistavad loa andmise, siis luba ei anta. Nimekirjast tohib ja tulebki välja

arvata alad, kus loodus on taastatud vms alad, mis enam ei vasta seaduses osutatud tingimustele –

need on alad, kus turba kaevandamiseks ei ole mõtet luba isegi taotleda, sest on selge, et seadus

luba anda ei võimalda.

Vaidlustatud määrusest jäeti välja kõik seaduses nimetatud tingimustele vastavad alad, kus turvast

veel ei kaevandata või kust kaevandamise loa taotlust ei olnud muudatuste kehtestamise ajaks veel

esitatud. Maapõueseadus ei anna ministrile kaalumisruumi jätta oluline osa seaduses nimetatud

tingimustele vastavatest aladest nimekirjast välja.

Turba kaevandamise põhimõttelise lubatavuse ja tingimused peab põhiseaduse kohaselt otsustama

Riigikogu. Riigikogul on muudatuste tegemiseks olnud nii piisavalt võimalusi kui ka aega.

Riigikogu XV koosseis on muutnud maapõueseadust viiel korral. Riigikogu teab, et kliimakaitse

eesmärgil tuleb ilmselt muuta maapõueseadust (vt õiguskantsleri ettekanne, suuliselt esitatud

2

19.04.2023). Põhiseadus ei luba ministril parlamendi asemel teha põhimõttelisi poliitikavalikuid.

Põhiseaduspärane ei ole lahendada küsimus määrusega, kui selleks tuleks hoopis muuta seadust.

Põhiseadus näeb sellise seaduse ja määruse vaheteo ette selleks, et olulised poliitikavalikud

arutataks Riigikogus avalikult läbi. Kõik olulised riigielu küsimused peab otsustama Riigikogu

seaduses.

Leian, et ministri 12.07.2024. a määrus nr 48 on vastuolus MaaPS § 45 lõigetega 3, 6 ja 7 ning PS

§ 3 lõikega 1 ja § 94 lõikega 2.

Lähtudes PS § 142 lõikest 1 teen ettepaneku viia keskkonnaministri 27. detsembri 2016. a määrus

nr 87 „Kaevandamisega rikutud ja mahajäetud turbaalade ning kaevandamiseks sobivate

turbaalade nimekiri” 12.07.2024.a muudetud osas kooskõlla seaduse ja põhiseadusega.

Vaidlustatud normid

Kliimaminister muutis oma 12.07.2024 määrusega nr 48 märkimisväärselt keskkonnaministri

27.12.2016 määrust nr 87. Määrus on antud MaaPS § 45 lõigete 6 ja 7 alusel.

MaaPS § 45 lõike 6 kohaselt kehtestab kaevandamisega rikutud ja mahajäetud turbaalade

nimekirja valdkonna eest vastutav minister määrusega. See nimekiri on esitatud määruse lisas 1.

MaaPS § 45 lõikes 7 on öeldud, et kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekirja kehtestab

valdkonna eest vastutav minister määrusega. Kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekirja

kantakse turbamaardla või selle osa või muu turbaala, mis on inimtegevusest mõjutatud ja millel

ei ole eeldatavasti olulist looduskaitseväärtust (MaaPS § 45 lg 3). Vastav nimekiri on esitatud

määruse lisas 2.

Senise 46 ala asemel jäi lisa 1 nimekirja 13 ala. Seega kahanes nimekirja kantud territoorium üle

kahe korra: 3558,5 hektarilt 1161 hektarile. Mitmes maakonnas jäeti kõik rikutud ja mahajäetud

turbaalad nimekirjast välja.

Määruse lisas 2 esitatud nimekirja jäi 70 ala, mille kogupindala on 23 333 hektarit. Varem kehtinud

nimekirjas oli 266 ala kogupindalaga 145 429 hektarit.

Olulise riigielu küsimuse üle otsustamise pädevus

Põhiseaduse § 3 lõike 1 järgi teostatakse riigivõimu põhiseaduse ja seaduste alusel. Olulised

riigielu küsimused tuleb seetõttu otsustada Riigikogul seadusega.

MaaPS § 45 lõige 6 nõuab, et kaevandamisega rikutud ja mahajäetud turbaalade nimekirja

kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega. See tähendab, et ministri ülesanne on

tuvastada kõik kaevandamisega rikutud ja mahajäetud turbaalad ning need nimekirja kanda.

Seadus ei anna seejuures ministrile kaalumisruumi, et teha nende alade vahel nimekirja

koostamisel keskkonnapoliitilisi valikuid.

Kõigi kaevandamisega rikutud ja mahajäetud turbaalade nimekirja kandmine on oluline mitmel

põhjusel. Esiteks on seeläbi kõigil puudutatud osapooltel olemas ühetaoline teave alade kohta,

millisel alal kaevandamiseks loa taotlemist saab kaaluda. Teisest küljest annab nimekiri ülevaate

ka aladest, mis vajavad nii tähelepanu kui ka edasist tegevust: kas kaevandamist või hoopis rikutud

keskkond taastamist. Nimekirja tuleb kanda kõik varem kaevandamisega rikutud ja mahajäetud

3

turbaalad ning määruse muutmise aluseks võiks olla asjaolu, et nimekirja kantud ala on näiteks

taastatud. Kui ala on endiselt kaevandamisega rikutud ja mahajäetud turbaala, siis on sellise ala

määrusest väljaarvamine vastuolus MaaPS § 45 lõikega 6.

Nimekiri kehtestati määrusega esimest korda aastal 2016 ja see jõustus 2017. Toona tehti nimekirja

koostamiseks põhjalik eeltöö. Nimekirjade koostamisse kaasati aastatel 2014–2016 eri

valdkondade eksperdid ja moodustati töörühm, kuhu kuulusid looduskaitse, maapõue valdkonna

ja turbatööstuse esindajad. Määruse lisa 1 koostamisel lähtuti 2016. aastal keskkonnaministri

13. jaanuari 2011. a määrusest nr 7 „Kaevandamisega rikutud mahajäetud turbaalade nimekiri“.

See nimekiri sisaldas Eesti mahajäetud turbatootmisalade revisjoni tulemusel väljaselgitatud

turbaalasid, mis sobisid kaevandamiseks, ning kasutuskõlbliku vms turbaga alasid. Selle nimekirja

eesmärk oli soodustada kaevandamist kaevandamisega rikutud ja mahajäetud turbaaladel, et need

alad saaksid kiiresti korrastatud ning sellega peatataks sealt eralduvate kasvuhoonegaaside heide.

2016. a määruse seletuskirjas märgiti, et „nimekiri kehtestatakse selleks, et peatada looduslike

turbaalade edasine kuivendamine ning jätkata turba kaevandamist juba kuivendusest rikutud aladel

kuni maavara ammendamiseni“.

2016. aasta määruse seletuskirjas on öeldud: „Keskkonnaministeerium seadis eesmärgiks

reguleerida turba kaevandamist nii, et kaevandamiseks sobilike alade valikuprintsiibid oleksid

selged, arusaadavad ja ühtviisi mõistetavad nii soode kaitsega tegelevatele kui ka majandamisega

seotud huvigruppidele. Alade nimekirja koostamise töörühmas töötati selle nimel, et saavutada

konsensuslik kokkulepe, mis annaks maardlatel tegevuste planeerimisel suuna (kaevandamine,

ehitamine või muu turbaalade kasutamine). Seetõttu koostati kuivendusest mõjutatud ja madala

looduskaitselise väärtusega turbaaladest üle-eestiline nimekiri, mis sisaldab selliseid mõjutatud

turbaalasid, kus on potentsiaalselt võimalik turvast kaevandada. Enamik nimekirja kantud aladest

asuvad turbamaardlatel. Umbes 5% aladest ei asu turbamaardlal, vaid rikutud ja väheväärtuslikus

soos.“

Samuti peeti 2016. aastal silmas kliimakaitse vajadust: „Turba kaevandamisel tekkivate avatud

alade suurus, kaevandatava maavaralasundi paksus ja kuivendamise sügavus (loodusliku

veetaseme alandamine) avaldavad loodusele suuremat survet, kui kaevandatava turba maht.

Seetõttu on looduskaitse arengukavas aastani 2020 sätestatud, et looduslike turbaalade edasist

avamist (taimkatte eemaldamist) ja kuivendamist tuleb vältida, eelistades turba kaevandamise

jätkamist juba kuivendusest rikutud aladel (peatükk 3.2, lk 35). Uuringud on näidanud, et

kasvuhoonegaaside heide on aktiivses kasutuses olevatelt turbaaladelt väiksem kui kuivendatud ja

mahajäetud aladelt. Võttes arvesse, et Eestist lähtuv kasvuhoonegaaside emissioon pindalaühiku

kohta on küllalt suur, on otstarbekas vähendada heitkoguseid juba avatud aladel maavara lõpuni

kaevandamisega ning alade korrastamisega. Ka Riigikontrolli 2005. aasta auditiaruandes

„Turbavarude kasutamine“ (töö nr OSIV-2-6/05/71) on tehtud ettepanek määrata edaspidi turba

kasutamise kavandamisel ja kaevandamise korraldamisel kaevandamiseks eelisjärjekorras alad,

mis on juba rikutud.“

Kliimaministeeriumist selgitati, et 2024. aastal määrust muutes sellist hindamist ei toimunud, kuna

olukord oli võrreldes 2016. aastaga oluliselt muutunud ning turba kaevandamise lähtekohad olid

hoopis teistsugused. Kui 2016. aastal lähtuti peamiselt sellest, millistel aladel on võimalik

kaevandada, siis 2024. aastal tuli aluseks võtta kliimaeesmärkide täitmine ja eesmärk saavutada

aastaks 2050 kliimaneutraalsus. See tingis kaevandamise piiramise nimekirjade kaudu, mille

käigus jäeti nimekirjast välja kõik seaduses näidatud tingimustele vastavad alad, kus kaevandamist

veel ei toimunud. Sellise otsuse saaks teha üksnes Riigikogu. Nimekirjast väljajätmise teel

4

kasvuhoonegaaside heidet vähendada ei saa: need alad tuleb kas taastada või tühjaks kaevandada.

Otsuse, kas Eestis vajatakse kodumaist turvast, saab põhiseaduse kohaselt teha üksnes Riigikogu.

2024. aasta määruse seletuskiri kinnitab, et määrus ei ole antud seaduse täitmiseks, vaid seaduse

asemel poliitiliste eesmärkide saavutamiseks. Väljavõte määruse seletuskirjast: „Käesoleva

eelnõuga muudetakse määruse 87 lisades olevate alade loetelu. Nimekirjade uuendamine on

vajalik tulenevalt lisandunud teadmistest märgalade ja ka kahjustatud märgalade tähtsuse, rolli ja

taastamisvõimaluste kohta. Pärast algset alade valikut on muutunud nii riigi poliitikad (sh

kinnitatud kliimapoliitika põhialused aastani 2050), lisandunud on ambitsioonikad

rahvusvahelised eesmärgid ning riigipoolsed kohustused heite vähendamiseks, suurenenud on

teadlikkus ning täienenud teadmised vajadusest kaitsta veel säilinud ja taastada ka kahjustatud

märgalasid nendega seotud elurikkuse ja looduse hüvede säilitamiseks ja taastamise.“ Seletuskirjas

märgitakse ka, et „mõju ettevõtja tegevusele on lühikese aja jooksul väike, kuid pika aja jooksul

suur, kuna kaevandamiseks sobivate turbaalade nimekirjade muudatused kitsendavad märgatavalt

kaevandamise võimalusi tulevikus“.

Nende muudatuste põhjuseks ei olnud alade ulatuslik taastamine ega maavara ammendumine, vaid

soov piirata tulevikus turba kaevandamist.

Ühiskondliku kokkuleppe tulemusel või suunavalikuna saab loomulikult turba kaevandamise

lõpetada, kuid sellist otsust ei saa ega tohi teha minister. Lähtudes PS § 3 lõikest 1 tuleb niisugune

otsus teha seadusega.

See ettepanek ei sea kahtluse alla keskkonnapoliitilisi valikuid ega kliimakaitse vajadust. Küsimus

on selles, kes tohib ja peab otsustama riigielu olulisi küsimusi. Ühe majandussektori tegevuse

märkimisväärse piiramise üle peab otsustama Riigikogu seadusega ning sellest lähtudes peab

toimima ka täitevvõim.

Palun andke 20 päeva jooksul teada, kuidas kavatsete ettepaneku täita.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Ülle Madise

Teadmiseks: avaldaja

Evelin Lopman 693 8431

[email protected]