Submission of mid-term evaluation reports of 2021-2027 HOME Funds as of 31.03.2024

Euroopa Liidu perioodi 2021—2027 Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi,

Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu vahehindamine

VARJUPAIGA-, RÄNDE- JA INTEGRATSIOONIFOND

15.03.2024

2

Esikaane pilt on loodud Midjourney tehisintellekti poolt

Uuring Euroopa Liidu perioodi 2021—2027 Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Si- sejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu vahehindamine

Autorid Epp Kallaste Anu Rentel Kati Kadarik Sten Anspal Laura Helena Kivi

Tänusõnad Vahehindamise autorid tänavad hindamise projektijuhti Kai Raja, fondide koordinaa- toreid Aivi Kuivoneni, Ülle Lehte, Kristi Lillemägit, Martin Eberit ja Siseministeeriumi välisvahendite osakonna juhti Tairi Pallast sisuka ja tähelepaneliku tagasiside eest raporti kavandile, sisendi eest valideerimisseminaril ja igakülgse abi eest uuringu korraldamisel. Autorid tänavad kõiki intervjueeritud sidusrühmade esindajaid nende aja ja panuse eest hindamisse.

Uuringu teostaja Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR

Uuringu tellija Siseministeerium

Uuringut rahastati Euroopa Liidu Sisejulgeolekufondi ning Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi tehnilise abi eelarvest.

3

Sisukord

SISUKORD .............................................................................................................................................................. 3

LÜHIKOKKUVÕTE ................................................................................................................................................... 4

EXECUTIVE SUMMARY ........................................................................................................................................... 7

MÕISTED JA LÜHENDID ........................................................................................................................................ 11

SISSEJUHATUS ..................................................................................................................................................... 12

1 FONDI RAKENDAMISE STRUKTUUR JA HETKESEIS ........................................................................................ 15

2 ASJAKOHASUS .............................................................................................................................................. 27

2.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 27 2.2 MIS ULATUSES VASTAB RAKENDUSKAVA MUUTUVATELE VAJADUSTELE? ....................................................................... 27 2.3 MIS ULATUSES ON RAKENDUSKAVA VÕIMALIK KOHANDADA SEOSES UUTE TEKKIVATE VAJADUSTEGA? ................................. 30

3 TULEMUSLIKKUS .......................................................................................................................................... 32

3.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 32 3.2 KAS FONDI RAKENDAMINE ON AJAGRAAFIKUS, ET PÜSTITATUD EESMÄRGID SAAVUTADA? ................................................ 32 3.3 KUIVÕRD ASJAKOHANE ON SEIRE- JA HINDAMISRAAMISTIK RAKENDUSKAVA EESMÄRKIDE SAAVUTAMISE EDUSAMMUDEST

ARUANDMISEKS? .......................................................................................................................................................... 34 3.3.1 Andmevahetuskeskkond ja andmeedastusprotsess ............................................................................ 34 3.3.2 Väljund- ja tulemusnäitajad ................................................................................................................. 35 3.3.3 Mõjunäitajad ....................................................................................................................................... 38

3.4 KUIDAS ON TAGATUD ASJAOMASTE SIDUSRÜHMADE KAASAMINE PROGRAMMITÖÖ PERIOODI KÕIGIS ERINEVATES ETAPPIDES, SH

PLANEERIMISE, RAKENDAMISE, JÄRELEVALVE JA HINDAMISE KÄIGUS? ...................................................................................... 40 3.5 KUIDAS RAKENDUSKAVA ELLUVIIMISEL ARVESTATAKSE JA EDENDATAKSE HORISONTAALSEID PÕHIMÕTTEID? ........................ 41 3.6 KUIVÕRD TULEMUSLIK ON RAKENDUSKAVA OMA VÕIMALUSTEST JA SAAVUTUSTEST TEAVITAMISEL JA LEVITAMISEL? ............. 42

4 TÕHUSUS ..................................................................................................................................................... 45

4.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 45 4.2 MIL MÄÄRAL TOETAB RAKENDUSKAVA KULUTÕHUSAID MEETMEID? ............................................................................ 45 4.3 KUIVÕRD TÕHUSAD ON JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMID? .................................................................................... 46

4.3.1 Juhtimis- ja kontrollisüsteemid, halduskoormus ning ülereguleerimine .............................................. 47 4.3.2 Lihtsustatud kuluvõimalused ja tehniline abi ....................................................................................... 50

4.4 KAS JA MIL MÄÄRAL ON EDASINE LIHTSUSTAMINE SAAVUTATAV NING KUIDAS? .............................................................. 50

5 SIDUSUS JA EL-I LISANDVÄÄRTUS................................................................................................................. 53

5.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 53 5.2 MIL MÄÄRAL ON RAKENDUSKAVA KOOSKÕLAS OMA POLIITIKAVALDKONNA RAAMES TOETATAVATE ALGATUSTEGA, EELKÕIGE

TEMAATILISE RAHASTU RAAMES TOETATAVATE ALGATUSTEGA? .............................................................................................. 53 5.3 KUIVÕRD SIDUS ON RAKENDUSKAVA TEISTE EL-I FONDIDEGA (SEALHULGAS TEISTE SISEASJADE FONDIDEGA) JA EELKÕIGE EL-I

VÄLISTEGEVUSEGA (EXTERNAL ACTION)?............................................................................................................................ 55 5.4 MIL MÄÄRAL LOOB RAKENDUSKAVA EUROOPA LIIDU LISANDVÄÄRTUST? ...................................................................... 57

6 JÄRELDUSED JA SOOVITUSED ....................................................................................................................... 59

4

Lühikokkuvõte

Vahehindamine keskendub Euroopa Liidu (EL) perioodi 2021—2027 kolmest siseturvalisuspoliitika fondist (Si- sejulgeolekufond (ISF), piirihalduse ja viisapoliitika rahastu (BMVI), Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond (AMIF)) AMIF-i (edaspidi nimetatud ka fond) rakendamise hindamisele perioodil 1. jaanuar 2021 kuni 31. det- sember 2023. Fondi tegevusi viiakse ellu 2022. aasta sügisel vastu võetud rakenduskava alusel. Rakenduskavas on kolme erieesmärgi all 30 tegevust. Rakenduskava rahastuse maht on 27 790 304 eurot, millest EL-i toetus moodustab 76,1% ehk 21 141 906 eurot (sh tehniline abi). Vahehindamiseks oli alustatud tegevustega, mis moodustasid 82,8% kogu tegevustele kavandatud rahastusest ja toetuse saajad olid esitanud alustatud tege- vuste kogumahust 0,61% ulatuses maksetaotluseid.

Fondi rakendamist hindame järgmiste kriteeriumite lõikes: asjakohasus, tulemuslikkus, tõhusus, EL-i lisand- väärtus ja sidusus. Hindamise viime läbi kolmele siseturvalisuspoliitika fondile ühiselt, kasutades sisendina dokumendianalüüsi, seireandmeid ja intervjuusid nii korraldusasutuse, toetuse saajate kui seirekomisjoni liik- metega. Kolme fondi rakendamist analüüsime koos ja fondide ülesed tulemused kattuvad vahehindamise ra- portites.

Erinevalt varasemast rakendatakse perioodil 2021—2027 siseturvalisuspoliitika fonde samas õigusraamistikus EL-i struktuurivahenditega. Lühikokkuvõttes esitame olulisemad leiud hindamiskriteeriumite kaupa.

Asjakohasus

Kokkuvõttes vastab rakenduskava Eesti, sh sidusrühmade, vajadustele, kuna tegevuste valik põhineb valdkond- likel arengukavadel, mille koostamisel oli võimalik sidusrühmadel anda sisend ja tegevused on vajaduspõhiselt prioriseeritud koos toetuse saajatega. Rakenduskava rahaline maht jääb Eestis oluliselt alla fondi määruses nimetatud eesmärgi täitmise vajadusele tervikuna ja katab sellest vaid väikese osa. Rakenduskava planeerimi- sel jagati ressursid kohe alguses tegevustele laiali ning lisanduvate vajaduste katmine ei ole rakenduskavaga võimalik muul juhul, kui vaid mõnda tegevust oluliselt kärpides või kõrvale jättes. Rakenduskava sees saab tegevuste või piiratud mahus ka siseturvalisuspoliitika fondide vahel ressursse ümber jagada, näiteks tõsteti 5% AMIF-i esialgsest eraldisest BMVI-sse, kuna piiriehitus on valitsuse prioriteet Eestis. Eestis seiratakse vaja- dusi jooksvalt ning vajadusel ja võimalusel kohandatakse rakenduskava, toetuse andmise tingimusi (TAT-e) või tegevusi. Kuigi muutused on võimalikud ja seirekomisjoni liikmed ning partnerid kaasatud protsessi, on raken- duskava riigisisene muutmine bürokraatlik ja pikaajaline. TAT-ide ja rahastamiskava muutmine on suhteliselt lihtne ja piisavalt paindlik. Hindamistulemused viitavad aga rakenduskava muutmisel suurema paindlikkuse ja vähema bürokraatia vajadusele.

Tulemuslikkus

Rakenduskava elluviimise algus viibis, sest ühissätete määrus ja fondi määrus võeti vastu alles pärast prog- rammperioodi algust 2021. aastal ja neist sõltuvad Eesti õigusaktid 2022. aasta kevadel. Rakenduskava välja- töötamine koos Euroopa Komisjoniga võttis kaua aega ja Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. aasta sügisel. Alles seejärel sai alustada rahastamiskava koostamise ja riigisisese toetuse andmise tingi- muste õigusaktide ettevalmistamisega. Sellest viivitusest tulenevalt ollakse vahehindamise ajal fondi raken- damisega alles algusjärgus: paljud tegevused on ettevalmistamise faasis, mõned tegevused pole veel käivitu- nud, väljamakseid on tehtud vaid alla ühe protsendi ulatuses ja enamuse väljund- ning tulemusnäitajate täit- misel pole veel tulemusi, mida raporteerida. Juba alustatud tegevused on üldjoontes kulgenud plaanipäraselt.

5

Rakenduskava planeerimisel tehti põhjalik töö tegevuste mahtude ja tulemuste määramiseks. Mitu tegevust jätkus eelmisest perioodist ja planeerimisel arvestati varasema kogemusega. Väljund- ja tulemusnäitajate pla- neerimine toimus enne Ukraina sõja algust ning ümber planeerimine oleks tegevustega alustamist veelgi kau- gemale lükanud. Neist teguritest ja muudest jooksvatest arengutest (nt kiire hinnatõusu aeg) tuleneb ebakind- lus rakenduskava planeerimisel detailselt määratud näitajate sihtmäärades ja tegelikult kujunevates tulemus- tes. Vahehindamise ajal on väljund- ja tulemusnäitajate täitmise prognoosimiseks tegevused liiga algusjärgus, kuid enamiku näitajate sihtmäärade täitmiseks ei nähta vahehindamise ajal takistusi.

Siseturvalisuspoliitika fondide viimisel samadele alustele struktuurivahenditega võeti kasutusele ka teistele fondidele loodud andmevahetussüsteem. Andmevahetussüsteemi kohandamine ja kasutamisega alustamine on nõudnud osapooltelt tööd ja harjumist, kuid üldjoontes parandas süsteemi kasutuselevõtt andmevahetuse efektiivsust ja vähendas toetuse saajate halduskoormust. Praeguses andmevahetussüsteemis ei ole mugavalt lahendatud koolitustes osalejate ja toetust saanud inimeste registreerimine, tagasiside küsimine ja selle ra- porteerimine. Osalt tuleneb probleem IT-süsteemide funktsionaalsuse puudumisest, osalt väljund- ja tulemus- näitajate määratlusest, mille järgi peab raporteerima unikaalseid osalejaid, mitte osalemise kordi.

Rakenduskava hindamise näitajate raamistik ei ole terviklik, põhjustab suurt halduskoormust korraldusasutu- sele ja selle kasutegur rakenduskava elluviimisel riigi tasandil on vähene. Rakenduskava väljund- ja tulemus- näitajate raamistik ning näitajate valik võeti fondi määrusest, paarile tegevusele seati määruse välised näita- jad. Väljundnäitajad määrati kõikidele tegevustele, sh ka juhul, kui näitaja ei vasta sisuliselt hästi tegevuse väljunditele. Kuigi osad väljundnäitajad sobivad hästi tegevuste väljundite kirjeldamiseks, on ka liiga üldiseid ja häguselt määratletud ning liialt detailseid näitajaid (osalejate arvud vanuserühmade ja soo lõikes). Sobivaid tulemusnäitajaid paljudele tegevustele fondi määruses polnud. Näitajate raamistikus olevad mitmed tulemus- näitajad mõõdavad otseselt tegevuste väljundeid, olles samaväärsed väljundnäitajatega ja mitmed näitajad (nt vabatahtlikult tagasipöördunute arv, välja saadetud tagasipöördujate arv) ei ole fondi tegevustega mõjutata- vad. Andmete koondamise ja aruandlusega kaasneb oluline halduskoormus ja seda suurendab näitajate mää- ratlus, mille järgi raporteeritakse unikaalseid ühikuid. Mõjunäitajaid, millega hinnataks tegevuste laiemaid tu- lemeid fondi eesmärgi poole liikumisel, rakenduskaval pole ja mõju mõõtmiseks andmeid ei koguta. Toetuse saajad jälgivad, et tegevusele seatud näitajate sihtmäärad saaksid täidetud, projektide juhtimiseks ja arengute jälgimiseks kasutatakse valdavalt asutuste siseseid süsteeme.

Rakenduskava elluviimise etapis kaasatakse sidusrühmi läbi seirekomisjoni ja TAT-ide kooskõlastusringide. Seirekomisjon loodi muuhulgas nii sidusrühmade kaasamiseks kui dubleerimise vältimiseks erinevate minis- teeriumide ja fondide tegevuste vahel. Horisontaalsete teemadega arvestatakse rakenduskava elluviimisel vas- tavalt regulatsioonidele ja aruandlusnõuetele. Horisontaalsete teemade tähtsustamine ning nendega arvesta- mine sõltub enim toetuse saaja asutuse igapäevatöö praktikatest.

Teavitustegevused on perioodil 2021—2027 laiemad kui varasemalt. Lisaks toetuse saajate otseste tegevuste teavitusele on EL-i struktuurivahenditega analoogselt nõutud üldisema kommunikatsioonistrateegia loomist ja selleks palkas korraldusasutus teabevahetusametniku. Teavitustegevused toimuvad paralleelselt sisuliste tegevustega ning jõuavad erinevate sihtrühmadeni (sh avalikkuseni) sobivate suhtluskanalite ja platvormide kaudu.

Tõhusus

Tegevuste kulutõhusus tagatakse laiemalt kahe mehhanismi kaudu: planeerimisel valitud tegevused ja nen- dele kavandatud rahastusmahud ning riigihangete kaudu teenuse või toodete pakkujate leidmine. Lisaks on

6

toetuse saajatel asutusesisesed protsessid tegevuste dubleerimise vältimiseks ja kulutõhusaks elluviimiseks. Tegevusi on ellu viidud väga lühikest aega, mistõttu rakendamise käigus pole selgeid näiteid tõhususe suu- rendamist võimaldavate praktikate kohta.

Juhtimis- ja kontrollisüsteemide viimisega samasse õigusraamistikku struktuurivahendite rakendamisega kaas- nes korraldusasutusele mahukas aruandluse kohustus, mis toob kaasa suure halduskoormuse ja tundub ebapro- portsionaalne fondide rahastuse suurusega. Toetuse saajad tunnetavad halduskoormust koolitustel osalejate andmete kogumise ja aruandluse korraldamisel mitme IT-süsteemi vahel. Korraldusasutusele on aeganõudev ja töömahukas rakenduskava muutmise protsess.

Lihtsustatud kuluvõimalustena määratud ühikuhindadel, kindlasummalistel maksetel ja ühtsetel määradel põ- hinevaid toetuse võimalusi fondi rakendamisel Eestis ei kasutata, kuna nende kasutuselevõttu peeti metoodi- liselt liiga keerukaks. Kuludokumentidega sidumata kulusid arvestatakse vaid ühtses määras kaudsetele kulu- dele. Tehnilist abi kasutatakse korraldusasutuse ja auditeerimisasutuse tegevuste finantseerimiseks.

Lihtsustusvõimalusi nähakse rakenduskava muutmise protsessi lihtsustamisel, aruandluse koormuse vähenda- misel, kolmandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastuse nõude muutmises, IT- süsteemide paremas ühendamises koolitustel osalejate üle arvestuse ja aruandluse pidamisel.

Rakenduskava elluviimisel hinnatakse kõrgelt osapoolte koostööd ja infovahetust, eriti korraldusasutuse juures tegutsevate fondi koordinaatorite professionaalsust ja rakenduskava elluviimise koordineerimist.

Sidusus, EL-i lisandväärtus

Rakenduskava on kooskõlas temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega. Jagatud juhtimisviisi korral tagab kooskõla korraldusasutus, teiste juhtimisviiside puhul toetuse saajad läbi üldisema planeerimise süs- teemi. Toetuse saajad tagavad dubleerimise vältimise ning otsese ja kaudse juhtimisviisi tegevuste kooskõla muude tegevuste ja rakenduskavaga. Rakenduskava tervikliku elluviimise tagab ka Siseministeeriumi (SiM) ja toetuse saajate tihe omavaheline infovahetus ja koostöö. Probleemsena nähakse erimeetmeid, sest erimeet- mete rahastusega ei saa poliitikakujundamisel arvestada.

Rakenduskava sidususe teiste EL-i fondidega tagavad erinevad koordineerimismehhanismid nagu riiklike va- jaduste allikaneutraalne planeerimine, SiM-i kontrolliv ja koordineeriv roll, seirekomisjon, koostöö valdkonnas tegutsevate asutuste vahel. Samuti aitab rakenduskava ja EL-i teiste fondide sidususe tagamisele kaasa nende kooskõla riiklike strateegiadokumentidega ning arengukavadega.

Rakenduskava loob lisandväärtust sellega, et ilma fondi toeta oleks seatud eesmärke võimalik saavutada olu- liselt vähemal määral või väiksemas mahus, oluliselt aeglasemalt ja vähem efektiivselt. Rakenduskavas ürita- takse pakkuda võimalikult suure lisandväärtusega tegevusi ja süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse tee- nuste pakkumisel EL-i fondide toetusega.

7

Executive Summary

The mid-term evaluation focuses of the three 2021-2027 DG HOME funds (Internal Security Fund (ISF), Border Management and Visa Policy Instrument (BMVI), Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF)) on the imple- mentation of AMIF (hereinafter also called the fund) from January 1, 2021, to December 31, 2023. The funds' activities are carried out based on the national programme adopted in the autumn of 2022, covering 30 activ- ities under three specific objectives. The funding of the AMIF national programme amounts to €27,790,304, of which EU support accounts for €21,141,906 or 76.1% (including technical assistance). By the time of assess- ment, activities constituting 82.8% of the planned funding had commenced, with payment claims submitted by beneficiaries for 0.61% of the started activities’ total value.

The fund’s implementation is assessed from the perspective of the following evaluation criteria: relevance, effectiveness, efficiency, EU-added value, and coherence. The mid-term evaluation is based on document anal- ysis, monitoring data, and interviews with the managing authority, beneficiaries, and members of the Monitor- ing Committee of Programme. The implementation of the three DG HOME funds is analysed together, resulting in overlapping cross-fund results in the mid-term evaluation reports.

Unlike in the previous period, the 2021-2027 DG HOME funds are implemented within the same legal frame- work as the EU structural funds. In the executive summary, the most important findings by evaluation criteria are presented.

Relevance

The national programme meets the needs of Estonia, including stakeholders, as the selection of activities is based on sectoral development plans, for which the stakeholders have had the opportunity to provide input, and are needs-based, prioritized in co-operation with the beneficiaries. However, the programme’s financial scope is significantly below the level necessary to achieve the fund regulation's objectives in Estonia, covering only a small part. When planning the national programme, resources were distributed among activities right from the start, and covering additional needs is not possible with the implementation plan unless some activ- ities are significantly cut or omitted. Within the national programme, it is possible to redistribute resources between activities or, to a limited extent, between DG HOME funds. For example, during the preparation of the programmes, Estonia utilized the opportunity to transfer 5% of the initial AMIF allocation to BMVI, as border construction is a government priority. Estonia continuously monitors needs and, when necessary, adapts the programme, the conditions for grant of support, or activities. Although changes are possible and members of the Monitoring Committee of Programme and partners are involved in the process, changing the programme on the national level is bureaucratic and long-term. Changing the conditions for grant of support and the funding plan is relatively easy and flexible enough. However, the evaluation results indicate a need for greater flexibility and reduced bureaucracy in making changes to the national programme.

Effectiveness

The implementation of the national programme was delayed because the Common Provisions Regulation and the fund regulation were only adopted after the beginning of the program period in 2021. The Estonian legal acts dependent on these were prepared in the spring of 2022, and the development of the programme, in collaboration with the European Commission, took a long time, with the European Commission only approving the national programme in the autumn of 2022. Only then could the preparation for the funding plan and the national legislation for the conditions for grant of support begin. Due to this delay, by the time of the mid-

8

term evaluation, the implementation of the fund is still in the very early stages: many activities are in the preparation phase, some activities have not yet started, payments have been made for less than one percent of the total cost of activities, and there are no results to report yet for the majority of output and result indi- cators. Activities that have already started have generally progressed as planned.

In planning the national programme, thorough work was done to determine the volumes and outcomes of activities. Several activities continued from the previous period, and planning considered past experience. The planning of output and result indicators took place before the start of the war in Ukraine, and replanning would have further delayed the start of activities. From these factors and other ongoing developments (e.g., rapid inflation) arises uncertainty regarding the precisely defined target levels of indicators and the actual outcomes. At the time of the mid-term evaluation, the activities are too early in their stages to forecast the fulfilment of output and result indicators’ target levels, but so far, no obstacles are seen for the fulfilment of most indicators’ target levels.

When aligning the DG HOME funds with the structural funds, the Structural Funds Management Information System was also adopted. Adapting and starting to use the system has required effort and adjustment from the parties involved, but overall, the introduction of the system has improved the efficiency of data exchange and reduced the administrative burden on beneficiaries. In the current system, the registration of participants in training activities and participants supported, requesting feedback from them, and reporting it have not been conveniently resolved. This issue partly arises from the lack of functionality in IT systems, and partly from the definition of output and result indicators, which requires reporting unique participants, not instances of par- ticipation.

The performance framework of indicators for evaluating the programme is not comprehensive, causing a sig- nificant administrative burden for the managing authority and its utility in implementing the programme at the national level is minimal. The performance framework and the selection of output and result indicators were taken from the fund's regulation, with external indicators set for a few activities. Output indicators were assigned to all activities, including cases where the indicator does not effectively correspond to the activity outputs. Suitable result indicators for many activities were not available in the fund's regulation. While some output indicators suitably describe the activities' outputs, there are also too general and vaguely defined indi- cators and overly detailed indicators (all indicators relating to persons must be reported by age brackets and by gender). Many result indicators in the framework directly measure the activities' outputs, equating to output indicators and several indicators (e.g., number of returnees voluntarily returned, number of returnees who were removed) are not influenced by the fund's activities. The aggregation and reporting of data entail significant administrative burden, exacerbated by the definition of indicators requiring reporting of unique units. There are no impact indicators in the national programme to assess the broader outcomes of activities towards the fund's goal, and no data is collected for measuring impact. Beneficiaries monitor achievement of the target levels set for activity indicators, and for project management and monitoring developments, internal systems are predominantly used.

Stakeholders are involved in the implementation stage through the Monitoring Committee of Programme and the coordination rounds of the conditions for grant of support. The Monitoring Committee was created, among other reasons, for stakeholder involvement and to prevent duplication between different ministries’ and funds' activities. Horizontal themes are considered in the national programme according to regulations and reporting requirements. The importance and consideration of horizontal themes depend mostly on the daily practices of the beneficiary institutions.

9

Communication activities during the 2021-2027 period are broader than before. In addition to direct commu- nication activities of the beneficiaries, the creation of a more general communication strategy, analogous to EU structural funds, is required, and for this purpose, the managing authority hired a communication officer. Communication activities occur alongside substantive activities and reach various target groups (including the public) through appropriate communication channels and platforms.

Efficiency

The cost-effectiveness of activities is broadly ensured through two mechanisms: the activities selected during planning and their planned funding amounts and finding service or product providers through public procure- ment. In addition, beneficiaries have internal processes to prevent duplication of activities and ensure cost- effective implementation. Activities have been implemented for a very short time, so there are no clear exam- ples of practices that would allow for increased efficiency during implementation.

The alignment of Management and Control Systems with the same legal framework as the implementation of structural funds has resulted in a significant reporting obligation for the managing authority, leading to a large administrative burden that seems disproportionate to the size of the funds' financing. Beneficiaries perceive administrative burden in collecting and reporting data for participants in trainings across multiple IT systems. The process of changing the programme is time-consuming and labour-intensive for the managing authority.

Simplified cost options, such as unit costs, lump-sum payments, and flat rates, are not used in implementing the fund in Estonia because their introduction was considered methodologically too complex. Only indirect costs are accounted for at a single rate without being tied to expense documents. Technical assistance is used to finance the activities of the managing authority and the audit authority.

Simplification opportunities are seen in simplifying the process of modifying the programme, reducing the reporting burden, changing the requirement for coordination with the European Commission for projects with third countries, and better integration of IT systems for accounting and reporting on participants in training activities.

The collaboration and exchange of information in the implementation of the programme are highly valued. The professionalism of the fund coordinators operating at the managing authority and the coordination of the implementation of the programme are highly regarded by all parties.

Coherence, EU-added value

The programme is coherent with initiatives supported under the thematic facility. Coherence is ensured by the managing authority in shared management. In other fund management types, coherence is established by the beneficiaries through a more general planning system. Beneficiaries ensure the prevention of duplication and the coherence of activities under direct and indirect management types with other activities and the pro- gramme. The comprehensive implementation of the programme is also ensured by close information exchange and cooperation between the Ministry of the Interior and the beneficiaries. Certain specific actions are seen as problematic because their funding cannot be considered in policy formulation.

The coherence of the programme with other EU funds is ensured by various coordination mechanisms such as source-neutral planning for national needs, the controlling and coordinating role of the managing authority, the Monitoring Committee, and cooperation between authorities in the sector. The coherence is also supported by programme’s alignment with national strategy documents and development plans.

10

The programme creates added value by enabling goals to be achieved to a significantly larger extent or on a larger scale, faster, and more efficiently than without the fund's support. The activities of the programme are designed to offer the highest possible added value without systematically replacing national resources with EU fund support for service provision.

11

Mõisted ja lühendid

AMIF Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond

BMVI piirihalduse ja viisapoliitika rahastu

EL Euroopa Liit

ELVL Eesti Linnade ja Valdade Liit

ESF+ Euroopa Sotsiaalfond+

INSA Integratsiooni Sihtasutus

IOM Rahvusvaheline Migratsiooniorganisatsioon

ISF Sisejulgeolekufond

KOV kohalik omavalitsus

KuM Kultuuriministeerium

MTÜ mittetulundusühing

PPA Politsei- ja Piirivalveamet

RTIP riigitöötajate iseteenindusportaal

RTK Riigi Tugiteenuste Keskus

SFOS Struktuuritoetuse register

SiM Siseministeerium

SIS sündmuste infosüsteem

SKA Sotsiaalkindlustusamet

SMIT Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskus

SO Erieesmärk

STAK Siseturvalisuse arengukava 2021—2030

STAR Sotsiaalteenuste ja –toetuste andmeregister

TAT toetuse andmise tingimused

ÜSM Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Eu- roopa Merendus-, Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integrat- sioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad fi- nantsreeglid

ÜSS Perioodi 2021—2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise sea- dus

12

Sissejuhatus 1. EL-i siseturvalisuspoliitika fonde on perioodil 2021—2027 kolm: Sisejulgeolekufond1 (ingl. k. Internal Security

Fund (ISF)), piirihalduse ja viisapoliitika rahastu2 (ingl. k. Border Management and Visa Policy Instrument (BMVI)) ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond3 (ingl. k. Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF)) (edaspidi nimetatud koos fondid). Vahehindamise aruanne keskendub Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondile (edas- pidi nimetatud ka fond) ja katab rakenduskava programmitöö perioodi algusest (1. jaanuar 2021) kuni 31. det- sembrini 2023.

2. Vahehindamise ülesanne on analüüsida rakenduskava elluviimist järgmiste kriteeriumite lõikes: tulemuslikkus, tõhusus, asjakohasus, sidusus ja EL-i lisandväärtus. Hinnatakse fondi rakendamise protsessi, edusamme ja ta- kistusi, tuvastatakse rakendamist mõjutavad probleemid ning võimalikud viisid nende lahendamiseks. Hinda- mine põhineb uurimisküsimustel ning neile vastamiseks püstitatud otsustuskriteeriumitel, mis koos andmeal- likatega moodustavad hindamismaatriksi. Otsustuskriteeriumite nimekiri põhineb hindamise juhistel4. Raport koosneb uurimisküsimuste kaupa peatükkidest. Iga peatüki alguses esitame küsimusele vastava hindamismaat- riksi koos järeldustega, kuivõrd fondi rakendamine otsustuskriteeriumile vastas. Uuringus otsiti hindamiskri- teeriumite kaupa vastuseid järgmistele uurimisküsimustele:

3. Asjakohasus:

1. Mis ulatuses vastab (iga) rakenduskava muutuvatele vajadustele? 2. Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate vajadustega?

4. Tulemuslikkus:

3. Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada? 4. Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusam-

mudest aruandmiseks? 5. Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates

etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus? 6. Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid? 7. Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavitamisel ja levitamisel?

5. Tõhusus:

8. Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid? 9. Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid? 10. Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?

1 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1149, millega luuakse Sisejulgeolekufond.

2 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1148, millega luuakse Integreeritud Piirihal-

duse Fondi osana piirihalduse ja viisapoliitika rahastu.

3 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. a määrus (EL) 2021/1147, millega luuakse Varjupaiga-, Rände- ja

Integratsioonifond.

4 DG Home. Webinar of 19 April 2023 on the key elements of the mid-term evaluation and evaluation plans Home

Affairs Programmes 2021-2027. Revised Background Note – May 2023. Lk 8-11.

13

6. Sidusus ja EL-i lisandväärtus:

11. Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toetatavate algatustega, eel- kõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?

12. Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseasjade fondidega) ja eel- kõige EL-i välistegevusega (ingl. k. external action)?

13. Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

7. Hindamise sisendina kasutati dokumendianalüüsi (hindamismaatriksites viidatud DOK), tulemusaruandeid, väl- jund- ja tulemusnäitajate ning finantsandmete aruandeid (hindamismaatriksites viidatud SEIRE), intervjuusid korraldusasutuse, fondi tegevuste planeerijate ja toetuse saajate ning seirekomisjoni esindajatega (hindamis- maatriksites viidatud INT). Hindamise metoodikat avab täpsemalt raporti lisa (metoodikaraport).

8. Dokumendianalüüs keskendub rakenduskavale, kuid hõlmab ka rakenduskavaga seotud dokumente, mille alu- sel rakenduskavad koostati, ja dokumente, mis rakenduskava elluviimiseks loodi. Peamiselt keskendub analüüs järgmistele dokumentidele:

1. EL-i määrus, mille alusel fondi rakenduskava Eestis koostati: Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus EL 2021/1147, millega luuakse Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond

2. Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi rakenduskava 2021—2027; 3. Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi 2021—2027 rahastamiskava.

9. Lisaks nimetatutele analüüsime seonduvaid EL-i ja Eesti regulatsioone ning rakenduskava elluviimiseks loodud dokumente (dokumentide loetelu vt metoodikaraportist).

10. Seireandmete analüüs hõlmas järgimisi andmeid 2023. aasta lõpu seisuga:

1. Rakenduskavade elluviimisele planeeritud raha kasutamist; 2. Väljundnäitajate sihtmäärade täitmist; 3. Tulemusnäitajate sihtmäärade täitmist.

11. Kuna väljundnäitajate sihtmäärad määratleb rakenduskava vahe-eesmärkidena 2024. aasta lõpuks, aga hinda- mine toimub 2023. aasta lõpu seisuga, siis ei saa hinnata vahe-eesmärkide täitmist. Kuigi rakenduskava ette- valmistamine algas juba 2019. aastal, võeti see vastu alles 2022. aasta sügisel ja sisuline elluviimine algas 2023. aastal tegevuste ettevalmistamisega. Vähesed tegevused jõudsid hindamise ajaks väljund- ja tulemus- näitajateni, mida raporteerida. Rakenduskava elluviimise varajase etapi tõttu ei saa seireandmete põhjal hästi järeldada ega prognoosida eesmärgiks seatud sihtmäärade saavutamist.

12. Intervjuudega kogusime sisendit järgmistelt sihtgruppidelt:

• fondi koordinaatorid SiM-is; • SiM-i poliitikaosakonna ametnikud või valdkonna eksperdid toetuse saajate juures; • projektide koordinaatorid toetuse saajate juures; • projektijuhid toetuse saajate juures; • seirekomisjoni liikmed.

13. Uurimisküsimuste vastustena esitame erinevate allikate põhjal trianguleeritud tulemuse, kui tekstis ei nime- tata, et see põhineb üksiku vastaja seisukohal. Trianguleerimisel arvestati, et kirjeldatud tulemust kinnitaksid vähemalt kaks erinevat allikat (erinevad intervjueeritavad ja/või dokumendid ja/või seireandmed). Üksikutel

14

juhtudel, kui mõni intervjueeritav tõi välja fondi rakendamise seisukohast olulise teema, aga teisi allikaid selle kinnitamiseks ei olnud, toome välja tema arvamuse viidates, et tegemist on üksikjuhtumiga.

14. Vahehindamine tehti korraga kolmele siseturvalisuspoliitika fondile, kasutades analoogset metoodikat ja ühendades fondide ülese andmekogumise tegevused. Hindamisraportid kirjutati kolmele fondile ühtse struk- tuuri ja tekstiga neis aspektides, kus tulemused kattuvad.

15. Raporti esimene peatükk annab ülevaate fondi rakendamise struktuurist ja seisust 31.12.2023. Sellele järgne- vad analüüsi tulemused hindamiskriteeriumite ja uurimisküsimuste kaupa. Järeldused ja soovitused on koon- datud viimasesse peatükki. Uuringu metoodikat kirjeldame eraldiseisvas metoodikaraportis.

15

1 Fondi rakendamise struktuur ja hetkeseis 16. ELi Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi (AMIF) rakendatakse Eestis vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõu-

kogu määrusele EL 2021/11475. Eesti AMIF-ist toetatavad tegevused põhinevad Euroopa Komisjoni poolt 10. oktoobril 2022 heaks kiidetud Eesti AMIF-i rakenduskaval 2021—20276. AMIF-i rakenduskava toetab koostoi- mes teiste programmide ja vahenditega üldises riiklikus strateegias „Eesti 2035“7 seatud eesmärke. AMIF-i rakenduskava eesmärgid ja asjakohased meetmed põhinevad peamiselt „Siseturvalisuse arengukaval 2021— 2030“ 8 (STAK). Integratsiooni erieesmärgil on kõige olulisem seos „Sidusa Eesti arengukavaga 2021—2030“9. AMIF-i rakenduskava kavandamisel võeti arvesse ka „Eesti keele arengukava aastateks 2021—2035“10 ja „Heaolu arengukava 2016–2023“11.

17. AMIF-i määrus sätestab fondi poliitikaeesmärgina: aidata kaasa rändevoogude tõhusale haldamisele ning ühise varjupaigapoliitika ja ühise rändepoliitika rakendamisele, tugevdamisele ja arendamisele vastavalt asjaoma- sele liidu acquis’le ning järgides täielikult liidu ja liikmesriikide rahvusvahelisi kohustusi, mis tulenevad rah- vusvahelistest lepingutest, mille osalised nad on.

18. Poliitikaeesmärgi täitmine toimub nelja erieesmärgi kaudu:

a) tugevdada ja arendada kõiki Euroopa ühise varjupaigasüsteemi aspekte, sealhulgas selle välismõõdet; b) tugevdada ja arendada seaduslikku rännet liikmesriikidesse vastavalt nende majanduslikele ja sot-

siaalsetele vajadustele ning edendada kolmandate riikide kodanike tõhusat integratsiooni ja sotsiaal- set kaasamist ja aidata sellele kaasa;

c) aidata võidelda ebaseadusliku rände vastu, edendada tõhusat, turvalist ja väärikat tagasisaatmist ja tagasivõtmist ning edendada ja toetada tulemuslikku esialgset taasintegreerumist kolmandates riiki- des;

d) suurendada solidaarsust ja vastutuse õiglast jagamist liikmesriikide vahel, pöörates eeskätt tähele- panu rände- ja varjupaigaprobleemidest enim mõjutatud liikmesriikidele, sealhulgas praktilise koos- töö kaudu. (Eesti hetkel vabatahtlikult rahvusvahelise kaitse saajaid ümber ei asusta, seega antud erieesmärk on täitmata, kui poliitiline olukord muutub, siis on valmisolek erieesmärgi täitmiseks ole- mas).

19. Eesti rakenduskavas on kavandatud nende eesmärkide saavutamine meetmete esialgse loeteluga, rakendus- kava rahastamiskava ja toetuse andmise tingimused12 (TAT-id) panevad paika täpsemad tegevused ja alatege- vused. Kõigi rahastamiskavas kavandavate tegevuste jaoks pole veel TAT-e vastu võetud ning mõned

5 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2021/1147, 7. juuli 2021, millega luuakse Varjupaiga-, Rände- ja In-

tegratsioonifond.

6 Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi rakenduskava 2021—2027

7 Strateegia “Eesti 2035”

8 Eesti siseturvalisuse arengukava 2020—2030

9 Sidusa Eesti arengukava 2021—2030

10 Eesti keele arengukava 2021—2035

11 Heaolu arengukava 2016—2023

12 Rakenduskava rahastamiskava ja TAT-id on allalaetavad siit.

16

rahastamiskavas kavandatavad tegevused ei kajastu TAT-ides. Rahastamiskava alusel saavutatakse erieesmär- kide täitmine järgmiste meetme tegevuste ehk TAT-ide, tegevuste ehk projektide ja alategevuste ehk projek- tide alategevuste kaudu:

20. Erieesmärk 1 (SO1): Tugevdada ja arendada kõiki Euroopa ühise varjupaigasüsteemi aspekte, sh selle välis- mõõdet:

TAT 1.1 Varjupaigasüsteemi, sh varjupaigamenetluse tugevdamine ja arendamine

• Rahvusvahelise kaitse menetlusvõimekuse tagamine, selle alategevused: o Nõustamisteenus o Päritoluriigi teabe analüüsi teenus o Juriidiline tugi o Täiendavate menetlejate ametikohtade loomine o Reservametnike võimekuse tõstmine o Rahvusvahelise kaitse infosüsteemide peakasutaja

• Varjupaigavaldkonna IT arendused • Tõlketeenus rahvusvahelise kaitse taotlejatele ja saajatele • Tugiteenused rahvusvahelise kaitse taotlejatele • Varjupaigavaldkonna IT arenduste ülalpidamiskulud • Liikmesriikide vahelise solidaarsuse ja vastutuse jagamise edendamine, sh tehnilise ja

praktilise abi andmine teistele liikmesriikidele (see tegevus ei kajastu TAT-is)

TAT 1.2 Sotsiaalvaldkonnas kolmandate riikide kodanike, sh rahvusvahelise kaitse taotlejate ja kaitse saanute vastuvõtutingimuste tõhustamine:

• Tugiteenused rahvusvahelise kaitse taotlejate ja saajate majutuskohtades • Valdkondlik võimekuste arendamine koolitustegevuse kaudu • Tõlketeenuse pakkumise arendamine • RKV majutuskeskuse töö tõhustamine, sh valmisolek massiliseks sisserändeks • Vastuvõtuks vajaliku infrastruktuuri ligipääsetavuse parendamine

Erieesmärk 2 (SO2): Tugevdada ja arendada seaduslikku rännet liikmesriikidesse vastavalt nende majandusli- kele ja sotsiaalsetele vajadustele ning edendada kolmandate riikide kodanike tõhusat integratsiooni ja sot- siaalset kaasamist ja aidata sellele kaasa:

TAT 2.1 Migratsiooninõustamine:

• Migratsiooninõustamine, selle alategevused: o Migratsioonialane nõustamine o Migratsiooninõustajate ametikohtade täitmine o Migratsioonialased koolitused ja infotunnid (sh infomaterjalid) sihtrühmale, kaasu-

vale sihtrühmale ning rändemenetlustega tegelevatele PPA ametnikele o Migratsiooninõustajate täiendkoolitused o Nõustamisteenuse arendamine

TAT 2.2 Integratsioonimeetmete tõhustamine kolmandate riikide kodanike sotsiaalseks ja majandus- likuks kaasamiseks ning aktiivseks osalemiseks vastuvõtvas ühiskonnas:

• Teadlikkuse tõstmine lõimumisest, sh kohaliku meedia kaasamine ja võimestamine • Eesti keele kursused rahvusvahelise kaitse saajatele

17

• Koostöötegevused kolmandate riikide kodanike, sh rahvusvahelise kaitse saajate, ühis- kondliku aktiivsuse tõstmiseks

• Kohalike omavalitsuste võimekuse suurendamine kolmandate riikide kodanike, sh rah- vusvahelise kaitse saajate, toetamiseks ja sisserände väljakutsete lahendamiseks (teabe vahendamine ja avalike teenuste pakkumise toetamine)

• Infoplatvormide ja digiteenuste arendamine • Kohanemisprogramm rahvusvahelise kaitse saajatele

TAT 2.3 Tugiisikuteenus rahvusvahelise kaitse saajatele:

• Tugiisikuteenus rahvusvahelise kaitse saajatele

TAT 2.5 Kultuuri- ja spordiprogramm kolmandate riikide kodanikele, sh rahvusvahelise kaitse saaja- tele (TAT puudub hindamise alguse seisuga):

• Kultuuri- ja spordiprogramm kolmandate riikide kodanikele, sh rahvusvahelise kaitse saa- jatele

Erieesmärk 3 (SO3): Aidata võidelda ebaseadusliku rände vastu, edendada tõhusat, turvalist ja väärikat taga- sisaatmist ja tagasivõtmist ning edendada ja toetada tulemuslikku esialgset taasintegreerumist kolmandates riikides:

TAT 3.1 Tagasisaatmiste korraldamine:

• Tugiteenused tagasisaadetavatele • Tõlketeenus tagasisaadetavatele • Menetlusvõimekuse ja lahkumiskohustuse täitmise tagamine, selle alategevused:

o Eestis seadusliku aluseta viibivate kolmanda riigi kodanike tagasisaatmiste korral- damine ja neile vajaduse korral tagasisaatmiseelse, tagasisaatmisega seotud, saa- bumisjärgse ja/või tagasisaatmisele järgneva abi pakkumine

o Tagasisaadetavate nõustamine o Tagasisaatmismenetluse võimekuse arendamise ja tõstmine

• Koostöö arendamine isikute tagasisaatmise valdkonnas, selle alategevused: o Osaletakse kohtumistel eesmärgiga tagada järjepidev ja toimiv koostöö Eesti asu-

tuste ja välisesindustega ning Euroopa Liidu institutsioonide ja agentuuridega, et Eestis seadusliku aluseta viibivaid kolmandate riikide kodanikke oleks võimalik kiiremini tuvastada ja neile vajalikud dokumendid hankida ning optimaalse aja jooksul tagasi saata;

o Vajadusel korraldatakse tuvastusmissioonide Eestisse kutsumine; o Algatatakse ja korraldatakse läbirääkimisi tagasivõtualaste lepingute või kokkule-

pete sõlmimiseks; o Lahendatakse kolmanda riigi pädeva asutusega isikute tagasivõtmisega seotud

probleeme; o Aidatakse kaasa Euroopa Liidu ühtse tagasisaatmissüsteemi arendamisele ja ra-

kendamisele, sh edendatakse riigisiseste infosüsteemide koostalitusvõimet Eu- roopa Liidu digitaalsete keskkondadega (nt RCMS, FAR, IRMA) ning andmeedas- tuse ja -analüüsi võimekust;

o Tagatakse ametnike kestlik koolitamine tagasisaatmise valdkonna muudatustest ja Euroopa Liidu liikmesriikide parimatest praktikatest.

18

• Tagasisaatmisvaldkonna IT arenduste ülalpidamiskulud • Tagasisaatmiseks vajalikud tehnilised vahendid või seadmed (see tegevus ei kajastu TAT-

is) • Massilise sisserände toimetuleku võimekuse tõstmine (see tegevus ei kajastu TAT-is) • Tagasisaatmisvaldkonna IT-lahenduste arendused (see tegevus ei kajastu TAT-is)

TAT 3.2 Sunniviisiliste väljasaatmiste vaatlemine (TAT puudub hindamise alguse seisuga):

• Sunniviisiliste väljasaatmiste sõltumatu vaatlemine

TAT 3.3 Vabatahtliku tagasipöördumise teenus (TAT puudub hindamise alguse seisuga):

• Vabatahtliku tagasipöördumise ja taasintegreerimise programmi rakendamine

21. Erieesmärk 1 meetmete elluviijad on Politsei- ja Piirivalveamet (PPA), Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskus (SMIT) ja Sotsiaalkindlustusamet (SKA), erieesmärk 2 elluviijad on PPA, Kultuuriministeerium (KuM), Integratsiooni Sihtasutus (INSA) ja SKA. Erieesmärk 2 meetme kultuuri- ja spordiprogrammi elluviija leitakse SiM taotlusvooru kaudu. Erimeesmärk 3 elluviijateks on PPA, SMIT, Rahvusvaheline Migratsiooniorga- nisatsioon (IOM) ning sunniviisiliste väljasaatmiste vaatlemise elluviija leitakse SiM taotlusvooru kaudu.

22. Meetmete elluviimise rahaliseks mahuks on kavandatud 26 593 592 eurot. AMIF-i rahastamiskava näeb ette, et eelarve on jaotatud erieesmärkide vahel suhteliselt võrdselt: kogueelarvest ca 35% on eraldatud esimese erieesmärgi, 32% teise ja 29% kolmanda erieesmärgi täitmiseks (vt Tabel 1). Meetmete lõikes on enim vahen- deid ette nähtud varjupaigasüsteemi tugevdamiseks ja arendamiseks ning tagasisaatmise korraldamiseks. Li- saks meetmete elluviimise rahastusele on tehniliseks abiks kavandatud 1 196 712 eurot, mis moodustab 4% tegevustele kavandatud eelarvest ja 5,7% EL-i toetusest. Meetme rahaline maht planeeriti terviklikult ära ra- kenduskava loomisel ja vabasid ressursse rakenduskava vahendites ei ole.

Tabel 1. AMIF-i rahastamiskava maht

Erieesmärk (SO)

TAT ehk meede (SFOS-is meetme tegevus)

EL toetus € (75%)

Riiklik kaas- finantseering € (25%)

Kokku € Osa- kaal

Elluviija

SO1 7 247 745 2 415 915 9 663 660 35% 1.1. Varjupaigasüsteemi, sh var-

jupaigamenetluse tugevdamine ja arendamine

5 477 745 1 825 915 7 303 660

PPA, SMIT,

1.2. Sotsiaalvaldkonnas kol- mandate riikide kodanike, sh rahvusvahelise kaitse taotlejate ja kaitse saanute vastuvõtutin- gimuste tõhustamine

1 770 000 590 000 2 360 000 SKA

SO2 6 037 500 2 012 500 8 050 000 29% 2.1. Migratsiooninõustamine 900 000 300 000 1 200 000 PPA 2.2. Integratsioonimeetmete tõ-

hustamine kolmandate riikide kodanike sotsiaalseks ja majan- duslikuks kaasamiseks ning ak- tiivseks osalemiseks vastuvõt- vas ühiskonnas

3 712 500 1 237 500 4 950 000

INSA, KuM

19

Erieesmärk (SO)

TAT ehk meede (SFOS-is meetme tegevus)

EL toetus € (75%)

Riiklik kaas- finantseering € (25%)

Kokku € Osa- kaal

Elluviija

2.3. Tugiisikuteenus rahvusva- helise kaitse saajatele

825 000 275 000 1 100 000 SKA

2.5 Kultuuri- ja spordiprogramm kolmandate riikide kodanikele, sh rahvusvahelise kaitse saaja- tele

600 000 200 000 800 000 SiM taotlus- voor

SO3 6 659 949 2 219 983 8 879 932 32% 3.1. Tagasisaatmiste korralda-

mine 5 331 493 1 777 164 7 108 657 PPA, SMIT

3.2 Sunniviisiliste väljasaat- miste vaatlemine

332 325 110 775 443 100 SiM taotlus- voor

3.3 Vabatahtliku tagasipöördu- mise teenus

996 131 332 044 1 328 175 IOM

Tehniline abi

1 196 712 0 1 196 712 4%

Kokku 21 141 906 6 648 398 27 790 304 100% Allikas: AMIF rahastamiskava (29.11.2023)

23. Rakenduskava raha kasutamise aruandlust esitatakse EL 2021/1147 määruse lisas toodud struktuuri järgi kom- bineerides järgmisi liigitusi:

1. Erieesmärk 2. Sekkumisvaldkond (SO1 7 koodi, SO2 12 koodi ja SO3 10 koodi), 3. Meetme laad (13 koodi), 4. Rakendamisvaldkond (5 koodi) ja 5. Konkreetsed teemad (3 koodi).

24. 2023. aasta lõpu seisuga on alustatud tegevustega (kinnitatud toetuse andmise tingimused projektidele), mille kavandatud kulud on 22 007 658 eurot, mis moodustab 82,8% rahastuskavas kavandatud tegevustest (vt Joonis 1). 31.12.2023 seisuga on deklareerinud abikõlblikke kulusid toetuse saajate poolt väljamaksetena 135 060 eurot ehk 0,61% alustatud tegevuste planeeritud abikõlblike kulude summast. Kõik väljamaksetaotlused on esimese ja kolmanda erieesmärgi tegevustel, teise erieesmärgi väljamaksetaotluseid veel pole esitatud.

20

Joonis 1. Fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja 31.12.2023 seisuga deklareeritud abikõlblike kulude summa eriees- märkide kaupa

Allikas: AMIF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65AMPR001

25. Natukene alla poole kõikidest deklareeritud väljamaksetest moodustavad tegevused varjupaigamenetluse sek- kumisvaldkonnas (väljamaksed moodustavad küll kõigest 0,97% kavandatud kuludest) (vt Joonis 2). Veidi suu- rem on deklareeritud väljamaksete osakaal kavandatud kuludest vastuvõtu-/kinnipidamistingimuste ja ebasea- dusliku rände stiimuleid käsitlevate meetmete sekkumisvaldkondades, vastavalt 4,1% ja 2,5%. Enamuses sek- kumisvaldkondades pole veel deklareeritud väljamakseid. Kõik tegevused on veel väga algusjärgus ja senine kulude maht on suhteliselt väike (vt Joonis 2, Joonis 3, Joonis 4).

26. Rakenduskava elluviimise hindamiseks kasutatakse väljund- ja tulemusnäitajate raamistikku vastavalt AMIF määruse lisale VIII ja tegevuste tulemusena oodatakse sekkumisloogika joonisel nimetatud näitajatesse pa- nustamist (vt Joonis 5).

27. Väljund- ja tulemusnäitajate sihttasemed on seatud rakenduskavas erieesmärkidele, aga nende täitmine on seotud tegevustega. Seos väljund- ja tulemusnäitajate ning tegevuste vahel määratakse rahastamiskavas. Kõi- gile tegevustele on määratud vähemalt üks väljundnäitaja. Ühtegi tulemusnäitajat pole määratud 18 tegevu- sele, sh on kaks meetme tegevust (2.1 Migratsiooninõustamine ja 3.2 Sunniviisiliste väljasaatmiste vaatle- mine), millele ei ole määratud ühtegi tulemusnäitajat. Kuna aga mitmel juhul panustavad tegevused sama tulemus- või väljundnäitaja saavutamisse, siis ei kujune rakenduskava väljund- ja tulemusnäitajate tasemed tegevuste näitajate summaarse tulemusena, vaid nende arvestamisel eemaldatakse korduvad näitajad.

28. Rakenduskava piirdub tulemusnäitajatega ning tulemuste saavutamisest tekkivaid mõjusid ei käsitle.

21

Joonis 2. Fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja 31.12.2023 seisuga deklareeritud abikõlblike kulude summa sekku- misvaldkondade kaupa

Allikas: AMIF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65AMPR001

22

Joonis 3. Fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja 31.12.2023 seisuga deklareeritud abikõlblike kulude summa meetme valdkondade kaupa

Allikas: AMIF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65AMPR001

Joonis 4. Fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja 31.12.2023 seisuga deklareeritud abikõlblike kulude summa raken- dusvaldkondade kaupa

Allikas: AMIF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65AMPR001

23

Joonis 5. AMIF-i sekkumisloogika visand

Märkus: tärniga (*) on märgitud tegevused, mille kohta TAT-id 31.12.2023 seisuga puuduvad

Vajadused/

väljakutsed/

katsumused

SO3.1, SO3.3 Välja saadetud tagasipöör- dujate arv SO3.2 - SO3.3. Vabatahtlikult tagasipöördunute arv

SO1.1 Varjupaigasüsteemi, sh varjupaigamenetluse tugevdamine ja arendamine SO1.2 Sotsiaalvaldkonnas kolmandate riikide kodanike, sh rahvusvahelise kaitse taotlejate ja kaitse saanute vastuvõtutingimuste tõhustamine

SO3.1 Tagasisaatmiste korraldamine SO3.2 Sunniviisiliste väljasaatmiste vaatlemine* SO3.3 Vabatahtliku tagasi-pöördu- mise teenus*

Tagasipöördujatele on esmatähtis pakkuda asjakohaseid ja kvaliteetseid teenuseid. Oluline on arendada edasi kinni-pida- mistingimusi ja osutada vajalikke teenuseid. Tagasi-saatmis- protsess muutub päritoluriikide arvukuse tõttu keeru-kamaks ja kulukamaks. Lähiaastatel võivad ebaseadusliku rände vood EL-i naaberriikide poliitilise ja majandusliku olukorra tõttu veelgi suureneda. Tagasisaatmise edu tagamiseks tuleb teha tõhusat koostööd päritoluriikidega.

Eesmärgid

Sisendid

Tegevused

Väljundid ehk väljund- näitajad

Tulemused ehk tulemus- näitajad

SO1.1, SO1.2 Nende osalejate arv, kes peavad koolitust oma töö jaoks kasulikuks SO1.1, SO1.2 Nende osalejate arv, kes teatavad kolm kuud pärast koolitust, et nad kasutavad koolituse käigus omandatud oskusi ja pädevust.

Mõjud

SO1: 9 663 660 € SO2: 8 050 000 € SO3: 8 879 932 €

Investeerida EL-s rände tõhusasse ja koordineeritud haldamisse, et luua vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala. Muutuvad rändealased katsumused EL-s: vajadus toetada liikmesriikide vastuvõtu-, varjupaiga-, integratsiooni- ja rändehaldussüsteemide tugevdamist, solidaarselt ennetada ja asjakohaselt käsitleda survet tekitavaid olukordi ning asendada ebaseaduslikud ja ohtlikud rändeteed seaduslike ja turvaliste sisserändevõimalustega.

Poliitikaeesmärk: aidata kaasa rändevoogude tõhusale haldamisele ning ühise varjupaigapoliitika ja ühise rände- poliitika rakendamisele, tugevdamisele ja arendamisele vastavalt asjaomasele liidu acquis’le ning järgides täieli- kult liidu ja liikmesriikide rahvusvahelisi kohustusi, mis tu- lenevad rahvusvahelistest lepingutest, mille osalised nad on.

SO1.1, SO1.2 Toetatud osalejate arv, millest omakorda nende osalejate arv, kes saavad muud liiki toetust, sealhulgas teavet ja abi kogu varjupaigamenet- luse jooksul SO1.1, SO1.2 Koolitustegevuses osalejate arv SO1.1 Toetatud osalejate arv, millest omakorda õigusabi saanud osalejate arv SO1.1 Hooldatud infosüsteemide arv SO1.1 Operatsioonide arv

SO3.1, SO3.2, SO3.3 Koolitustege- vuses osalejate arv SO3.1, SO3.3 Taasintegreerimise abi saanud tagasipöördujate arv SO3.1 Toetatud osalejate arv SO3.1 Ostetud seadmete arv, sealhulgas ostetud või ajakohas- tatud IKT-süsteemide arv SO3.1 Hooldatud infosüsteemide arv

Rakenduskava ei käsitle mõjusid.

Varjupaiga vastuvõtutaristu ja -teenuste kvaliteeti tuleb säilitada ja edasi arendada ning olla valmis ootamatuks massiliseks sisserändeks. Ränne Eestisse on eelmise programmitöö perioodi jook- sul pidevalt suurenenud. Seega on tarvis võtta tõhusaid ja tulemuslikke lõimumis-, sh kohanemismeetmeid, vaja on parendada uussisserändajate vastuvõtusüsteemi ja tööhõive määra.

SO2.1 Migratsiooninõustamine SO2.2 Integratsioonimeetmete tõhustamine kolmandate riikide kodanike sotsiaalseks ja majanduslikuks kaasamiseks ning aktiivseks osalemiseks vastuvõtvas ühiskonnas SO2.3 Tugiisikuteenus rahvusvahelise kaitse saajatele SO2.5 Kultuuri- ja spordiprogramm kolmandate riikide kodanikele, sh rahvusvahelise kaitse saajatele*

2 Nõustajate arv SO2.2 Teabepakettide ja kampaaniate arv, mille eesmärk on suurendada tead- likkust liitu suunduvatest seaduslikest rändekanalitest SO2.2 Toetatud osalejate arv, millest omakorda:

• keelekursusel osalejate arv • ühiskonnaõpetuse kursusel osalejate arv

SO2.2 Integratsioonimeetmete rakendamisel toetatud kohalike ja piirkondlike ametiasutuste arv SO2.2, SO2.3, SO2.5 Toetatud osalejate arv, millest omakorda: personaalset kutse- nõustamist saanud osalejate arv

SO1.2 Vastuvõtutaristus vastavalt liidu acquis’le • loodud uute kohtade arv • renoveeritud kohtade arv

SO2.1 –SO2.2 Nende keelekursustel osalejate arv, kes on parandanud oma vastuvõturiigi keele oskuse taset pärast keelekursuse lõpetamist vähemalt ühe taseme võrra vastavalt Euroopa keeleõppe raamdokumendile või samaväärsele riiklikule näitajale. SO2.2, SO2.3, SO2.5 Nende osalejate arv, kes teatasid, et tegevus aitas nende integreeru- misele kaasa

Erieesmärgid: SO1 Euroopa ühise varjupaigasüsteemi tugevdamine ja arendamine, sh välismõõde SO2 Seadusliku rände toetamine, kolmandate riikide ko- danike lõimumine SO3 Ebaseadusliku rände vastu võitlemine, tõhus tagasi- saatmine

24

29. Väljund- ja tulemusnäitajate sihttasemetele on seatud vahe-eesmärgid 2024. aastaks ja lõpp-eesmärgid 2029. aastaks. Eesmärgid on seatud aasta lõpu seisuga. Vahehindamine viiakse läbi 2023. aasta lõpus ja 2024. aasta esimeses kvartalis, mistõttu ei ole võimalik veel hinnata 2024. aasta lõpuks seatud sihttasemete saavutamist.

30. Kuigi deklareeritud abikõlblikud kulud toetuse saajate poolt väljamaksetena moodustavad kõigest 0,61% alus- tatud tegevuste planeeritud abikõlblike kulude summast, siis kaks väljundnäitajat on 2023. aasta lõpuks üle- tanud 2024. aasta vahe-eesmärke ja üks väljundnäitaja (õigusabi saanud osalejate arv) on juba ületanud 2029. aasta sihttaset 163%-ga (vt Tabel 2).

Tabel 2. Väljundnäitajate sihttasemed ja saavutustase 31.12.2023

Väljundnäitaja 2029 2024 2023 tulemus

% 2029 siht- tasemest

SO1 O.1.1 Toetatud osalejate arv 2 065 455 629 30,5% O.1.1.1 õigusabi saanud osalejate arv 280 80 457 163,2% O.1.1.2 nende osalejate arv, kes saavad muud liiki toetust, sealhulgas teavet ja abi kogu varjupai- gamenetluse jooksul

1 785 375 172 9,6%

O.1.2 Koolitustegevuses osalejate arv 898 278 18 2% O.1.3 Vastuvõtutaristus vastavalt liidu acquis’le loo- dud uute kohtade arv

120 20 0 0

O.1.4 Vastuvõtutaristus vastavalt liidu acquis’le re- noveeritud/remonditud kohtade arv

130 23 0 0

SO2 O.2.2 Integratsioonimeetmete rakendamisel toeta- tud kohalike ja piirkondlike ametiasutuste arv

15 15 0 0

O.2.3 Toetatud osalejate arv 1 858 538 8 0,4% O.2.3.1 keelekursusel osalejate arv 340 70 0 0 O.2.3.2 ühiskonnaõpetuse kursusel osalejate arv 168 48 0 0 O.2.3.3 personaalset kutsenõustamist saanud osalejate arv

1 690 490 8 0,5%

O.2.4 Teabepakettide ja kampaaniate arv, mille ees- märk on suurendada teadlikkust liitu suunduvatest seaduslikest rändekanalitest

3 2 0 0

SO3 O.3.1 Koolitustegevuses osalejate arv 475 124 16 3,4% O.3.2 Ostetud seadmete arv, sealhulgas ostetud või ajakohastatud IKT-süsteemide arv

3 2 0 0%

O.3.3 Taasintegreerimise abi saanud tagasipöördu- jate arv

665 190 80 12%

Allikas: AMIF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65AMPR001

31. AMIF-i näitajaid tuleb raporteerida soo ja vanusrühmade lõikes. 31.12.2023 seisuga valdav enamus inimestest, kes on AMIF-ist rahastatud teenustel/tegevustel osalenud ja keda arvestatakse väljundnäitajate täitmisel, on vanusevahemikus 18-60, erieesmärk ühe ja kolme tegevustel osalenud on valdavalt mehed ja erieesmärk kahe tegevustel osalenud on suures enamuses naised (vt Tabel 3).

25

Tabel 3. Väljundnäitajate 2023. aasta saavutustase soo ja vanuse lõikes

Väljundnäitaja Vanus Naised Mehed Kokku SO1 O.1.1 Toetatud osalejate arv < 18 1% (18) 1% (17) 6% (35)

18-60 5% (116) 18% (462) 92% (578) > 60 0% (7) 0% (9) 3% (16) Kokku 22% (141) 78% (488) 100% (629)

O.1.1.1 õigusabi saanud osalejate arv

< 18 0% (9) 0% (9) 4% (18) 18-60 5% (92) 18% (337) 94% (429) > 60 0% (5) 0% (5) 2% (10) Kokku 23% (106) 77% (351) 100% (457)

O.1.1.2 nende osalejate arv, kes saavad muud liiki toetust, sealhul- gas teavet ja abi kogu varjupai- gamenetluse jooksul

< 18 1% (9) 1% (8) 10% (17) 18-60 3% (24) 18% (125) 87% (149) > 60 0% (2) 1% (4) 3% (6) Kokku 20% (35) 80% (137) 100% (172)

O.1.2 Koolitustegevuses osalejate arv

< 18 0% (0) 0% (0) 0% (0) 18-60 8% (6) 17% (12) 100% (18) > 60 0% (0) 0% (0) 0% (0) Kokku 33% (6) 67% (12) 100% (18)

SO2 O.2.3 Toetatud osalejate arv, mil- lest omakorda

< 18 0% (0) 0% (0) 0% (0) 18-60 12% (4) 3% (1) 62% (5) > 60 6% (2) 3% (1) 38% (3) Kokku 75% (6) 25% (2) 100% (8)

O.2.3.3 personaalset kutsenõusta- mist saanud osalejate arv

< 18 0% (0) 0% (0) 0% (0) 18-60 12% (4) 3% (1) 62% (5) > 60 6% (2) 3% (1) 38% (3) Kokku 75% (6) 25% (2) 100% (8)

SO3 O.3.1 Koolitustegevuses osalejate arv

< 18 0% (0) 0% (0) 0% (0) 18-60 6% (4) 19% (12) 100% (16) > 60 0% (0) 0% (0) 0% (0) Kokku 25% (4) 75% (12) 100% (16)

O.3.3 Taasintegreerimise abi saa- nud tagasipöördujate arv

< 18 1% (2) 0% (1) 4% (3) 18-60 2% (5) 22% (72) 96% (77) > 60 0% (0) 0% (0) 0% (0) Kokku 9% (7) 91% (73) 100% (80)

Allikas: AMIF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65AMPR001

32. Tulemusnäitajatel puudub 2024. aasta vahe-eesmärk ning 31.12.2023 seisuga on panustatud ainult ühte tule- musnäitajasse (välja saadetud tagasipöördujate arv, kellest 80% olid 18.-60. aastased mehed) (vt Tabel 4 ja Tabel 5).

26

Tabel 4. Tulemusnäitajate sihttasemed ja saavutustase 31.12.2023

Tulemusnäitaja 2029 2023 tu- lemus

SO1 R.1.5 Nende osalejate arv, kes peavad koolitust oma töö jaoks kasulikuks 729 0 R.1.6 Nende osalejate arv, kes teatavad kolm kuud pärast koolitust, et nad kasutavad koolituse käigus omandatud oskusi ja pädevust

375 0

SO2 R.2.8 Nende keelekursustel osalejate arv, kes on parandanud oma vastu- võturiigi keele oskuse taset pärast keelekursuse lõpetamist vähemalt ühe taseme võrra vastavalt Euroopa keeleõppe raamdokumendile või sama- väärsele riiklikule

146 0

R.2.9 Nende osalejate arv, kes teatasid, et tegevus aitas nende integreeru- misele kaasa

1 382 0

SO3 R.3.6 Vabatahtlikult tagasipöördunute arv 560 0 R.3.7 Välja saadetud tagasipöördujate arv 1 190 40

Allikas: AMIF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65AMPR001

Tabel 5. Tulemusnäitajate 2023. aasta saavutustase soo ja vanuse lõikes

Vanus Naised Mehed Kokku R.3.7 Välja saadetud tagasipöördujate arv < 18 0% (0) 10% (4) 10% (4)

18-60 10% (4) 80% (32) 90% (36) > 60 0% (0) 0% (0) 0% (0) Kokku 10% (4) 90% (36) 100% (40)

Allikas: AMIF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65AMPR001

27

2 Asjakohasus

2.1 Sissejuhatus

33. Asjakohasuse kriteeriumi all analüüsime fondi rakendamise protsessi ja valitud prioriteetide ajakohasust ning kooskõla taotletavate eesmärkidega. Asjakohasuse kriteeriumi hindamiseks püstitati kaks uurimisküsimust:

1. Mis ulatuses vastab rakenduskava muutuvatele vajadustele? 2. Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate vajadustega?

2.2 Mis ulatuses vastab rakenduskava muutuvatele vajadustele?

Tabel 6. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mis ulatuses vastab rakenduskava muutuvatele vajadustele?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus-kritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Rakenduskava sidusrühmad on määratletud kooskõlas õiguslikus aluses sätestatud eesmärkidega.

X X Jah

Rakenduskava koostamisel arvestati kõigi oluliste sidusrühmade vajaduste ja nende prognoosidega.

X Jah

Tegevuste valik ja ressursside jaotus tegevuste vahel vastab praegu ja tulevikus Eesti vajadustele.

X X Nii ja naa

Tegevuste valik ja ressursside jaotus tegevuste vahel vastab siht- rühmade ehk tegevusi ellu viivate asutuste ja lõppkasutajate vaja- dustele.

X Jah

*Märkus. Siin ja edaspidi tähistavad hindamismaatriksi allikate viited järgmist: DOK – dokumentide analüüs, SEIRE – seireand- mete analüüs, INT – intervjuude analüüs.

34. Siseturvalisuspoliitika fondide rakendamine toimub Eestis rakenduskavade alusel, mille koostab koostöös as- jaomaste partneritega SiM, kinnitab Vabariigi Valitsus ja kiidab heaks Euroopa Komisjon. Rakenduskavadele koostatakse rahastamiskavad, mille kinnitab siseminister. Siseturvalisuspoliitika fondide rakenduskavade alu- sel koostatavad toetuste andmise tingimused (TAT) kehtestab siseminister.

35. Ühissätete määrus13 (ÜSM) artikkel 8 lõige 1 näeb ette, et iga liikmesriik korraldab ja rakendab partnerluse vähemalt järgmistega:

a) piirkondlikud, kohalikud, linnade ja muud avaliku sektori asutused; b) majandus- ja sotsiaalpartnerid; c) pädevad asutused, kes esindavad kodanikuühiskonda; d) teadusasutused ja ülikoolid, kui see on asjakohane.

13 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaala-

rengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Euroopa Merendus-, Kalandus-

ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihal-

duse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad finantsreeglid

28

36. Fondi rakenduskavas on peatükk partnerite kaasamise kohta. See peatükk on nõutud ÜSM art 22 lõike 3 järgi ja peab kirjeldama ÜSM artikli 8 lõikes 1 osutatud asjaomaste partnerite kaasamist programmi ettevalmista- misesse ning nende partnerite rolli programmi rakendamises, seires ja hindamises. Rakenduskava punkt 5 üt- leb, et Eesti varjupaiga-, integratsiooni- ja tagasisaatmispoliitika praeguste ja tulevaste katsumuste väljaselgi- tamisse ja lahenduste pakkumisse kaasati kõik asjaomased sidusrühmad.

37. Sidusrühmade kaasamine toimus mitmel moel. Rakenduskava kavandati kooskõlas erinevate riiklike stratee- giate ja arengukavadega, millest peamistena „Eesti 2035“ ja sellel põhinev Siseturvalisuse arengukava 2021— 2030 ning sidusa Eesti arengukava 2021—2030. Nimetatud arengukavade koostamisse kaasati sidusrühmad14. Rakenduskava läbis enne kinnitamist avaliku eelnõude konsulteerimise ringi, mille käigus said anda sisendi kõik asjast huvitatud osapooled. Fondi koordinaatorid näevad peamiste rakenduskava koostamisse kaasatud sidusrühmadena ministeeriume ja haldusala asutusi, kelle sisendi abil kaardistati ja prioriseeriti rakenduskava tegevused. AMIF-i rakenduskava koostamise käigus kaasati ka sotsiaalpartnereid, kellele saadeti e-kirja teel esmane strateegiline rakenduskava kavand ning tagasisidet saadi kolmelt sotsiaalpartnerilt: MTÜ Pagulasabi, ÜRO pagulasamet (UNHCR), IOM. Kolme siseturvalisuspoliitika fondi rakenduskava jälgimiseks ja suunamiseks loodi ühine seirekomisjon, mis koosneb suures osas samadest osalejatest, kes kuuluvad STAK-i valdkondlikesse komiteedesse. Lisaks neile kuuluvad seirekomisjoni horisontaalsete teemade esindajatena sotsiaalse kaasa- tuse, põhiõiguste, puuetega inimeste õiguste, soolise võrdõiguslikkuse ja mittediskrimineerimise edendamise eest vastutavad asutused (rakenduskava punkt 5) (vt ka ptk 3.4 ja 3.5). Seega määratletakse rakenduskava sidusrühmad kooskõlas ÜSM-iga. Rakenduskava koostamisse andsid sidusrühmad sisendi eelkõige läbi aren- gukavade, millel rakenduskava põhineb.

38. Rakenduskava tegevuste valiku aluseks olid STAK, sidusa Eesti arengukava 2021—2030, nendega seotud SiM- i haldusala allikaneutraalne valdkonna vajaduste kaardistus, ja konsultatsioonid valdkonnaga seotud minis- teeriumide ning valitsemisala asutustega. Nende põhjal selgitati välja ja pandi kokku loetelu fondi eesmärki- dega kattuvatest tegevustest, millest tehti rakenduskavast rahastatavate tegevuste valik. SiM-i haldusala alli- kaneutraalne vajaduste loetelu koostatakse koostöös haldusala asutustega (toetuse saajad rakenduskavas) ning seda kaasajastatakse jooksvalt. Uute vajaduste lisandumisel koostab asutus lisavajaduse kaardi, mis täien- dab rahastuse järjekorras olevate vajaduste loetelu. Selline süsteem tagab vajaduste kaardistuse ja vastavuse muutuvale keskkonnale. Lisaks Eesti vajaduste loetelule võeti arvesse Euroopa Komisjoni programmeerimise dokumendi ehk fiche tuleviku prioriteetide loetelu ja soovitusi Eestile. Fondi koordinaatorid hindavad, et fondi tegevused vastavad Eesti vajadustele, sest fiche kinnitas, et Eesti eelmise perioodi tegevused vajavad suures osas jätkamist ka uuel perioodil ning samuti kattusid fiche’i suunised, mida AMIF-i raames peaks tegema, mi- nisteeriumide ja nende haldusala asutustelt sisendina saadud vajadustega. Ainult ühel korral toodi ühe toetuse saaja poolt välja, et rakenduskavast on puudu oluline tegevus, mis on hetkel seoses suurenenud sisserändega akuutne ja päevakajaline ja võiks fondist rahastatud olla, nimelt vabatahtlike kaasamine ja sellega seonduva

14 Rakenduskava punkt 5 andmetel konsulteeriti STAK-i koostamisel erinevate ministeeriumide ja katusorganisat-

sioonidega ning peeti kõigis maakondades arutelusid, kuhu kutsuti maakondlikud turvalisuse nõukogud, muud maa-

kondade turvalisusega seotud institutsioonid, huvirühmad ja kodanikuühiskonna organisatsioonide esindajad, linna-

ja vallajuhid ning maakonna arenduskeskused. Sidusa Eesti arengukava koostamisel korraldati mitu seminari ja õpi-

koda ning muid kaasamisüritusi, kus osalesid teadlased, eksperdid ja sidusrühmad. Arengukava arutati üksikasjaliku-

malt ministeeriumide, muude riiklike organisatsioonide ja kõigi asjaomaste sotsiaalpartneritega (nt huvirühmad ja

kodanikuühiskonna organisatsioonide esindajad).

29

organiseerimine. Rakenduskavade koostamise käigus kasutas Eesti ka võimalust tõsta 5% AMIF-i esialgsest eraldisest BMVI-sse, kuna piiriehitus on valitsuse prioriteet.

39. Kuna Eesti vajadused fondi toetatavas valdkonnas ületasid rakenduskava rahastuse mahtu, siis kärbiti vaja- duste loetelus olnud tegevusi. Planeerimisprotsess algas enne seda, kui oli teada täpne Eestile määratud ra- hastus ja algsel planeerimisel arvestati suurema rahastuse summaga. Kärpimisel käsitleti fiche’s märgitud va- jadusi kohustuslikena ja neid ei kärbitud, teiste tegevuste mahte vähendati sel määral, et need mahuksid Eesti eraldisse. Kärpimine toimus koos toetuse saajatega ja vastavate ministeeriumidega, kes vaatasid üle ja vähen- dasid kavandatud tegevuste mahtu vastavalt rahastuse suurusele.

40. Võrreldes 2014—2020 programmperioodiga tuli AMIF-ile küll EL-ilt raha juurde, kuid Eesti eraldis määrati 2018.—2019. a rändestatistika põhjal ning vajadused on vahepeal kasvanud seoses sihtrühma suurenemisega (tingituna sõjast Ukrainas). Fondi koordinaatorite ja toetuse saajate hinnangul said rahastuse kõige prioriteet- semad tegevused ning rahast jääb pigem puudu. Lisaks ei ole arvestatud uue EL-i rändereformi paketiga15, mis toob Eestile kaasa palju uusi vajadusi, nt IT arendusvajadusi, menetlusvõimekuse vajadusi ja võib kaasa tuua olukorra, kus tuleb rakenduskava sees vahendeid ümber paigutada.

41. AMIF-i rakenduskava tegevuste valiku ja ressursside jaotuse vastavuse sihtrühmade vajadustele tagas ka sot- siaalpartnerite kaasamine, kes on oma valdkonna eksperdid ja puutuvad igapäevaselt kokku sihtrühmaga ning seega on kursis sihtrühma vajadustega. Suurim sisuline sisend rakenduskava tegevuste valikusse saadi minis- teeriumidelt (eelkõige Sise-, Kultuuri-, Sotsiaal- ning Haridus- ja teadusministeeriumilt) ja allasutustelt, sot- siaalpartneritelt saadi spetsiifilisematele aspektidele tagasisidet.

42. Mitmed Euroopa Komisjoni algatused eeldavad rakenduskava muutmist ja fondide rahalise mahu kasvu. Näi- teks EL-i rändereformi pakett ja reisijaid käsitleva eelteabe kogumise algatused, mille rahastusallikaks kavan- dab Euroopa Komisjon siseturvalisuspoliitika fonde ja millega tuldi välja pärast rakenduskava planeerimist ja vastuvõtmist. Kuna fondi rahastus planeeriti Eestis terviklikult ära, siis pole selliste algatuste rahastamine fon- dist võimalik ilma täiendava eraldiseta temaatilisest rahastust.

43. Kokkuvõttes vastab rakenduskava Eesti ja sidusrühmade vajadustele, kuna tegevuste valik põhineb arenguka- val, mille prioriteetide kujunemisse said sidusrühmad anda sisendi ja tegevused valiti vajaduspõhiselt koos toetuse saajatega. Rakenduskava rahaline maht jääb oluliselt alla Eestis fondi määruses nimetatud eesmärgi täitmise vajadusele tervikuna ja katab vaid väikese osa vajadustest. Seoses 2022. a alanud Venemaa agressioo- niga Ukraina vastu suurenes ränne Eestisse ning 2018.—2019. aasta rändestatistika põhjal tehtud EL-i rahaline eraldis jääb praegu ja võib-olla ka tulevikus Eestile liiga väikseks. Rakenduskava planeerimisel jagati ressursid kohe alguses tegevuste vahel ära ning lisanduvate vajaduste katmine rakenduskavaga on võimalik vaid siis, kui mõnda tegevust oluliselt kärpida või kõrvale jätta.

15 Rändereformi pakett võeti vastu 20.12.2023 ja sellesse kuulub kokku üheksa õigusakti, mis koos moodustavad

tuleviku EL ühtse ja kaasajastatud varjupaigasüsteemi õigustiku. Eelduslikult jääb paketi jõustumine aastasse 2026—

2027. Allikas: https://www.siseministeerium.ee/uudised/euroopa-leppis-kokku-uues-uhises-randepoliitikas

30

2.3 Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate

vajadustega?

Tabel 7. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate va- jadustega?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus-kritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Tegevuste aluseks olevat vajaduste muutumist seiratakse (regu- laarselt või vastavalt vajadusele).

X Jah

Partnerid/seirekomisjoni liikmed saavad õigeaegselt anda sisendit seoses muutuvate vajadustega ja asjakohaste kohapealsete aren- gutega.

X Jah

Rakenduskava muutmine on piisava paindlikkusega võimalik. X Nii ja naa Vajaduste muutudes on kohandatud rakenduskava või toetuse andmise tingimusi.

X X Jah

44. Valdkonna vajadusi ja nende muutumist seiravad nii toetuse saajad kui SiM. Muudatusi saavad algatada nii toetuse saajad, SiM, kui ka seirekomisjon. Fondide koordinaatorid ja seirekomisjoni liikmed näevad, et seire- komisjonilt muudatusettepanekuid pigem ei tule. Fondide koordinaatorite sõnul ei nähta ka eraldiseisvaid sot- siaalpartnereid enam niivõrd sisendit andmas, küll aga võib aja jooksul tulla sisend valdkondlikelt ministee- riumidelt ja haldusala asutustelt. Tegevuste muutmise vajadusi seiravad toetuse saajad, kes informeerivad sel- lest SiM-i. Muudatuste vajadusi seiratakse regulaarselt ka toetuse saajate aruannetega, milles analüüsivad toetuse saajad enda tegevuste ja SiM kõikide projektide progressi. Muudatuste vajadus võib tekkida ka jooks- valt, sõltuvalt ümbritsevast keskkonnast, nt poliitilistest otsustest. Tegevuste korrigeerimise vajadusel teeb koordinaator SiM-i juhtkonnale ettepaneku vahendite eraldamise ümbervaatamiseks.

45. Väljaspool rakenduskava seiratakse vajaduste lisandumist SiM-i haldusalas rahastusallikaneutraalselt lisava- jaduste kaartidega. Uute vajaduste ilmnemisel esitavad SiM-i haldusala asutused lisavajaduse kaardi, millel kajastatakse vajaduse kirjeldus, investeeringu maht ja haldus- või opereerimise kulu üle elukaare. Kuna raken- duskava rahastus on aga väiksem, kui eesmärkide täitmiseks vajalik ja Eestile eraldatud fondi maht jagatud tegevustele tervikuna ära, siis pole võimalik lisavajadusi fondist katta muul moel, kui juba planeeritud tegevusi asendades või temaatilise rahastuse lisandumisega. Seega puudutavad muutused eelkõige rakenduskava ellu- viimise seiramist ja vajadusel kavandatud tegevuste sees ja vahel muudatuste tegemist.

46. Sõltuvalt muudatuse suurusest tuleb muuta kas rakenduskava, rahastamiskava, toetuse andmise tingimusi või projekti tegevusi. Muudatuste tegemise paindlikkus sõltub dokumendist ning muudatuse suurusest. Nii raken- duskava kui TAT-id koostati suhteliselt üldistena, et muudatusi saaks teha paindlikult juba olemasolevate do- kumentide raames, kuid dokumentide muutmisest täiesti mööda ei saa. Üks toetuse saaja tõi välja, et TAT-ides olevate tegevuste eesmärkide ainult üldsõnaline kirjeldus võimaldab neil endal sisustada selle, kuidas nad eesmärgini jõuavad.

47. Rakenduskava võtab vastu ja muudab Vabariigi Valitsus oma otsusega ning kiidab heaks Euroopa Komisjon. Enne rakenduskava muutmise esitamist Vabariigi Valitsusele otsustamiseks peab muudatuse heaks kiitma sei- rekomisjon. Pelgalt redaktsioonilised või tehnilised parandused saab teha ilma valitsuse otsuse ja Euroopa Komisjoni heakskiiduta (ÜSM art 24 lg 6), kuid juba näiteks tulemus- või väljundnäitajate sihtväärtuste muut- mine ei ole tehniline ega redaktsiooniline ja nõuaks Euroopa Komisjoni heakskiitu rakenduskava muutmiseks.

31

Samuti on vaja rakenduskava muuta, kui lisanduvad erimeetmete rahastusega täiendavad tegevused. Bürok- raatlikku ja pikka rakenduskava muutmise protsessi püütakse vältida. Muutmisvajaduse ilmnemisel koonda- takse muudatused pikema perioodi peale kokku, et vähendada muutmise kordade arvu ning seega lükatakse edasi rakenduskava muutmist.

48. Rahastamiskava ja TAT-ide muutmine on lihtsam kui rakenduskava muutmine. Peamiselt seetõttu, et tegemist on riigisisese protsessiga. TAT-i muutmise algatamise õigus on SiM-il, aga TAT-i muutmise sisend võib tulla ka toetuse saajalt, seejärel konsulteerib fondi koordinaator poliitikaosakondadega ja kui muudatus on asjako- hane, siis algatatakse muutmise protsess. Muudatus kooskõlastatakse horisontaalsete teemade eest vastuta- vate ministeeriumidega ja seejärel kinnitatakse siseministri käskkirjaga. Fondi koordinaatorid näevad, et kuna nt AMIF-i varjupaiga valdkond on üpriski spetsiifiline ja ei puuduta väga paljusid huvigruppe (nt erinevaid ministeeriume, organisatsioone), siis on sisulises mõttes vaja peamiselt kooskõlastada ainult Sotsiaalministee- riumiga. ÜSM (art 24 lg 5) võimaldab sama erieesmärgi sees vahendeid liigutada sekkumiskoodide vahel kuni 15% ulatuses, nt luua uue tegevuse või vahendeid ümber tõsta. Üldiselt leitakse, et rahastamiskava ja TAT-ide muutmine on lihtne ja piisavalt paindlik ning seni hästi toiminud.

49. AMIF-i rakenduskava ei ole muudetud, rahastamiskava on muudetud mõned korrad ning käsil on ühe TAT-i muutmine, mille käigus lisatakse kaks projekti, mis on juba rahastamiskavas sees, aga kuna eelmise perioodi tegevused veel kestsid 2023. aasta lõpuni, siis on mõistlik need lisada TAT-i hiljem. Hindamise ajaks on vähe- malt veel üks toetuse saaja avaldanud soovi muuta TAT-i. Kaks TAT-i on hindamise alguse seisuga veel koos- tamisel ja pole vastu võetud.

50. Üks rakenduskava ja TAT-ide muutmise vajadus võib tuleneda sellest, et tegevused planeeriti aastaid tagasi (alustati 2019. aastal) üsna detailselt koos vahendite jaotuse ja näitajatega. Planeerimisel lähtuti sel hetkel parimast teadmisest ja eeldustest, kuid praktika erineb planeerimisel kavandatust. See tähendab, et tegevuste, mille elluviimine sõltub välistest teguritest (nt rändevood, poliitilised otsused), planeerimine pika perioodi peale ette sisaldab olulisi riske ja toob kaasa muudatuste vajadusi planeeritud tegevustes (vt ka ptk 2.2).

51. Kokkuvõttes seiratakse Eesti vajadusi jooksvalt ja tarvidusel tehakse kohandused rakenduskavas, TAT-ides või tegevustes. Võimalus rahastust teatud mahus tegevuste vahel ümber tõsta annab paindlikkuse suhteliselt bü- rokraatiavabalt muudatusi teha. Kuigi muutused on küll võimalikud ja seirekomisjoni liikmed ning partnerid kaasatud protsessi, esineb piiranguid, mis aeglustavad muudatuste tegemist. Rakenduskava muutmist piirab eelkõige rahastamise maht, kuna kogu eraldis on juba projektidega kaetud ja muutmisega kaasnev bürokraatia. TAT-ide ja rahastamiskava muutmine on suhteliselt lihtne ja piisavalt paindlik. Hindamistulemused viitavad suurema paindlikkuse ja väiksema bürokraatia vajadusele rakenduskava muutmisel, et tagada tõhusam vastus muutuvatele oludele.

32

3 Tulemuslikkus

3.1 Sissejuhatus

52. Tulemuslikkuse kriteerium määratleti järgmiselt: milline on fondi vahendite kasutamise progress ja võimalik- kus eesmärgiks seatud tulemuslikkuse näitajate saavutamisel programmeerimisperioodi lõpuks, milline on va- hehindamise ajaks (31.12.2023) fondile seatud tulemuslikkuse näitajate saavutamise tase, millised on kommu- nikatsiooni ja teavitustegevuse tulemuslikkuse näitajad.

53. Tulemuslikkuse kriteeriumi uurimisküsimused on järgmised:

1. Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada? 2. Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusam-

mudest aruandmiseks? 3. Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates

etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus? 4. Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid? 5. Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavitamisel ja levitamisel?

3.2 Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavu-

tada?

Tabel 8. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskri- teeriumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Kõigi asjakohaste konkreetsete eesmärkide ja tegevuste elluviimine, mida rakenduskava toetab, on alanud, välja arvatud juhul, kui tege- vus oli kavandatud hilisema algusega.

X Jah

Esialgsed edusammud vahe-eesmärkide ja sihtväärtuste saavutami- sel vastavad ootustele.

X X X Jah

Väljakutsed, mis mõjutavad rakendamist ja rakenduskava eesmär- kide saavutamist, on nõuetekohaselt kindlaks tehtud ja seotud tõ- husate parandusmeetmetega.

X Väljakutseid pole ilmnenud

Rakenduskavasse valiti sellised tegevused, mis varasemate prakti- kate või tõenduspõhiste lähenemiste järgi võimaldavad kavandatud tulemused saavutada planeeritud ajakavas.

X Jah

54. Arvestades, et Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. a oktoobris, kuid rakenduskava etteval- mistamisel arvestati perioodi algamisega 2021. aastal, on tegevustega alustamine läinud plaanipäraselt ja hetkel ollakse ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada. Selleks, et saavutada eesmärgid õigeaegselt, alustati fondi ettevalmistustega nii palju kui võimalik juba enne rakenduskava heakskiitmist, nt TAT-ide koos- tamise töörühmad moodustati varem. Rahastamiskava, mis on ka TAT-ide koostamise aluseks, sai hakata lõp- likult koostama ja ka kinnitada alles pärast rakenduskava heakskiitmist.

33

55. Ainult üksikud tegevused ei ole alanud ajakava kohaselt16 ning neil ei ole hetkel suurt mõju üldiste eesmärkide saavutamisele. Alustatud tegevused on käivitunud plaanipäraselt. Paralleelselt perioodi algusega on lõpetatud eelmise perioodi projekte ja tegevusi. Perioodi 2021—2027 tegevusi alles valmistati 2023. aastal ette ja need on veel väga algusjärgus (fondi tegevusteks kavandatud eelarvest on kinnitatud tegevustega kaetud 83%, kuid 2023. aasta lõpu seisuga oli maksetaotluseid vaid 0,6%). Mitmete tegevuste esimeseks sammuks on riigihan- gete korraldamine, paljud hanked on hindamise ajal käimas või ettevalmistamisel ning seetõttu pole suurel osal tegevustest veel väljund- ja tulemusnäitajate täitmist võimalik raporteerida (viieteistkümnest väljundnäi- tajast seitsmel ja kuuest tulemusnäitajast viiel ei ole tulemusi näidata, vt ka ptk 1).

56. Väljakutsed, mis võivad ette tulla, on fondi koordinaatorite ja toetuse saajate hinnangul seotud sellega, et rakenduskava väljund- ja tulemusnäitajad on arvutatud varasemate aastate statistika põhjal, aga sihtrühm on märkimisväärselt suurenenud ja Eesti vajadused kasvanud, seega on nt varjupaiga- ja integratsiooni valdkonna näitajad ilmselt alahinnatud (vt ka ptk 2.2). Võib juhtuda, et enne perioodi lõppu saavad tegevused tehtud, rahastus otsa ja ka näitajad saavad varem täidetud, seetõttu ei ole paljud projektid planeeritud ka perioodi lõpuni (2029. a asemel 2027. aastani). Kui tegu on kohustusliku tegevusega (nt kohanemisprogramm), võib juhtuda, et tuleb küsida riigieelarvest lisavahendeid või loota, et selleks ajaks on järgmise perioodi rakendu- mine juba alanud. Ühel toetuse saajal (PPA-l) võib ette tulla takistusi seoses ühe tegevusega, mille üheks osaks on infosüsteemide arendus. Nimelt on nende arenduse raames tehtav moodul planeeritud liita suurema riigi- tasandi infosüsteemiga (Sotsiaalteenuste ja –toetuste andmeregister STAR), mida aga hakatakse tervikuna uuendama ja STAR-i uuendustest sõltuvalt võib tulla vajadus ka muudatusteks PPA tegevuses. Kahel tegevusel võib 2024. aastal muutuda ka toetuse saaja - PPA ülesanded meditsiiniteenuse pakkumisel muutuvad, mistõttu võib juurde tulla uus toetuse saaja. Intervjueeritavate hinnangul praeguses rakenduskava täitmise etapis ei saa öelda, et need võimalikud väljakutsed mõjutaksid rakenduskava elluviimist ja eesmärkide saavutamist. Toetuse saajad plaanivad seirata tegevuste olukorda jooksvalt vastavalt aruandlusele ja kui ilmnevad riskid, siis nen- dega tegeleda, et rakenduskava eesmärgid saaksid täidetud.

57. Rakenduskava tegevustest paljud on analoogsed eelmisele perioodile, seega on olemas rakendamise varasem kogemus ja varasema kogemuse põhjal on antud tegevustega võimalik kavandatud tulemused saavutada pla- neeritud ajakavaga.

16 Nt PPA nõustamisteenus varjupaigataotlejatele algus on veninud, sest teenuse alusuuring viidi läbi plaanitust hil-

jem.

34

3.3 Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmär-

kide saavutamise edusammudest aruandmiseks?

Tabel 9. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusammudest aruandmiseks?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Andmevahetuskeskkond ja andmeedastusprotsess Loodud on usaldusväärne elektrooniline andmevahetussüsteem (eel- kõige korraldusasutuse ja toetuse saajate vahel) andmete salvestami- seks ja säilitamiseks järelevalve ning hindamise eesmärgil.

X Jah

Andmeedastuse protsessis osalevad osapooled mõistavad järelevalve nõudeid ning vajadusel korraldatakse neile koolitusi või infotunde

X Jah

Väljund- ja tulemusnäitajad Ühised näitajad kajastavad rakenduskava peamisi tulemusi kooskõlas selle sekkumisloogikaga.

X X X Ei

Rakenduskava spetsiifilisi näitajaid kasutatakse selle sekkumisloogi- kast lähtuvate ühiste näitajate oluliste lünkade täitmiseks.

X X Ei

Väljund- ja tulemusnäitajate aruandlus kajastab õigesti tegevuste ra- kendamise progressi (puudub üle- või alaaruandlus).

X Nii ja naa

Mõjunäitajad Üldine registreeritud andmete kogum loob piisavalt tõendeid, mida saab kasutada fondide mõjude (st rakenduskavale selge põhjusliku seosega omistatavate mõjude) hindamisel, luues sellega eeldused jä- relhindamiseks.

X X X Ei

3.3.1 Andmevahetuskeskkond ja andmeedastusprotsess 58. Hindamisperioodil liideti siseturvalisuspoliitika fondide administreerimine ühtsesse süsteemi Euroopa struk-

tuurivahenditega ning võeti kasutusele struktuuritoetuste haldamiseks loodud andmevahetussüsteem. Korral- dusasutus ja toetuse saajad vahetavad andmeid (taotlemine, aruandlus ja kulude hüvitamine) struktuuritoe- tuste registri operatiivsüsteemi kaudu, millel on kaks poolt: rakendusasutuse vaade ehk SFOS ja taotleja vaade ehk e-toetuse keskkond. Koolituste ja ürituste projektid on omakorda seotud turvalise piiratud ligipääsuga sündmuste infosüsteemiga (SIS), kuhu toetuse saajad märgivad osalenud isikud.

59. Fondi koordinaatorid hindavad andmevahetuskeskkonda usaldusväärseks ja toimivaks ning efektiivsemaks, kui raporteerimist eelmisel perioodil. Toetuse saajate arvates ei ole üldiselt andmevahetusega probleeme ja info- süsteemi kasutamine on arusaadav. Kuna tegemist on siseturvalisuspoliitika fondide haldamisel uue andme- vahetussüsteemiga, siis nõuab selle kasutamine nii korraldusasutuselt kui toetuse saajatelt harjumist. Korral- dusasutus koos Riigi Tugiteenuste Keskusega viisid siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise struktuuri ning terminoloogia vastavusse struktuurivahenditele loodud süsteemiga.

60. Kasutusele võetud elektroonilised andmevahetussüsteemid aitavad kaasa parema ülevaate saamisele ja struk- tureeritud andmevahetuse korraldusele (eriti AMIF-is, kus tuleb väljund- ja tulemusnäitajad esitada väga de- tailselt, soo- ja vanusepõhiselt). Juba praegu nähakse uue andmevahetussüsteemi kasu järgmistes punktides:

• projektiga seotud inimesed näevad projekti andmeid tervikuna ja ajakohasena;

35

• aruannete ja maksetaotluse esitamine SFOS-i kaudu aitab hõlpsamalt vigu ja ebakõlasid leida; • maksetaotluste menetlemine ja projektide järelevalve on selgem ja lihtsam kui varem, kuna doku-

mendid koondatakse ühte kohta ja puudub vajadus eraldiseisvaks dokumentide vahetamiseks kirja teel.

61. Praeguses andmevahetussüsteemis on ebamugav väljund- ja tulemusnäitajate arve pidamine koolitustel osa- lenud isikute üle, kuna selleks kasutatakse erinevaid keskkondi ning andmeid tuleb enne esitamist puhastada. Kuna mõned inimesed osalevad mitmel koolitusel, aga väljundnäitajat ei arvestata koolituskordade vaid uni- kaalsete isikute lõikes, siis tuleb SIS-is koolitustel osalejate kohta täiendavat arvestust pidada. Riigitöötajate koolituste info liigub riigitöötajate iseteenindusportaalis (RTIP), kus toimub riigitöötajate personaliarvestus ja milles hallatakse töötajate koolitustel osalemisi. Seetõttu sisestatakse SIS-i ja RTIP-i analoogseid koolituste andmeid. Osa projektijuhtidest peavad ebamugavaks koolituste tagasiside arvestamist. Koolituste tagasisidet arvestavad projektijuhid eraldi failides ja sisestavad hiljem aruandlussüsteemi. AMIF-is on toetuse saajate vaa- tes lisaprobleemiks, et süsteemi saab ainult Eesti isikukoodiga isikute andmeid lisada (vastav arendus on RTK- l teostamisel), seega SIS ei anna koondvaadet, sest osa toetatud isikute üle peetakse arvet eraldi Excelis.

62. SiM on teinud toetuse saajatele andmevahetuskeskkonna kasutamise koolitusi ja infotunde, edastanud kõigile toetuse saajatele abimaterjali (sh eraldi juhise maksetaotluse koostamiseks) ning juhendanud vajadusel toe- tuse saajaid keskkonna kasutamisel. Üks toetuse saaja ootab veel koolitust, sest juhenditega tutvumiseks pole igapäeva töö kõrvalt aega ja koolitus annaks praktilist lisaväärtust. Mõni toetuse saaja tundis muret sündmuste infosüsteemi sisestatavate haavatavate isikute andmete turvalisuse pärast. Probleemi lahendamiseks tõendas SiM keskkonna turvalisust. Enamik andmeedastuse protsessis osalejaid mõistab andmete töötlemise reegleid ja järelevalve nõudeid ning SiM on toetuse saajaid igatpidi toetanud.

63. Kokkuvõttes kohandati andmevahetust selliselt, et see toimub elektroonilise infosüsteemi kaudu. Andmeva- hetuse protsessis osalejaid on informeeritud ja koolitatud ning osapooled saavad infosüsteemi kasutamisega hakkama. Kuigi üldjoontes on andmevahetus infosüsteemi kasutuselevõtuga paranenud, saaks RTIP-i koolitus- mooduli ja SIS-i liidese loomisega vähendada halduskoormust.

3.3.2 Väljund- ja tulemusnäitajad 64. Väljund-, tulemus- ja mõjunäitajaid tuleb hinnata kooskõlas sekkumisloogikaga. Sekkumisloogika kirjeldab ta-

valiselt tekstiliselt ja kokkuvõtva diagrammi kujul, kuidas sekkumine eesmärki täidab. Teisisõnu kirjeldab see eeldatavat loogilist sündmuste ahelat, mis peaks tegevusest viima kavandatud muutuseni ja eesmärgi täitmi- seni. Sekkumine on eeldatavalt lahendus probleemile või vajadusele ja sekkumisloogika on abivahend selgi- tamaks samm-sammulisi põhjuse ja tagajärje seoseid, mis näitavad, kuidas sekkumine eesmärki täidab. Üldis- tatult kirjeldab sekkumisloogika ülesehitust järgmine skeem, milles seotakse vajadused ja tegevused tegevuste väljundite, tulemuste ja nende mõjul tekkivate muutustega.

36

Joonis 6. Lihtsustatud sekkumisloogika skeem

Allikas: Autorite kohandatud European Commission (2023) ’Better Regulation’ toolbox 2023. Chapter 6 – How to carry out an evaluation and fitnesscheck. TOOL #46. Designing the evaluation.

65. Hea mõõdikute või näitajate17 süsteem on teoreetiliselt selline, mis mõõdab ja näitab sekkumisloogika tasan- ditele vastavat tulemuste arengut. Tavapäraselt jagatakse tagajärgede tasandid ja nendega seotud indikaatorid järgmiselt18:

• Väljundnäitajad (ingl k. output indicators), mis keskenduvad tegevuste konkreetsetele väljunditele, nt koolitatud inimeste arv, ostetud ühikute arv.

• Tulemusnäitajad (ingl k. result indicators), mis näitavad otsest väljundite kaudu ilmnenud tulemust, nt teadmiste suurenemine, käitumise muutus, turvatud piirkond vmt.

• Mõjunäitajad (ingl k. impact indicators), mis näitavad pikaajalist mõju või panust laiemate eesmärkide saavutamisse nagu julgeolek või mõni selle komponentidest.

66. Sellest jaotusest lähtuvalt hindame kuivõrd väljund- ja tulemusnäitajate raamistik sobib sekkumisloogikaga.

67. Kooskõlas üldise sekkumisloogika kirjeldusega defineerib ÜSM väljundnäitajatena näitajad, „mille abil mõõ- detakse sekkumise konkreetseid tulemusi“. Tulemusnäitajate määratlemisel on ÜSM üldisem ja selget eristust mõjude ja tulemuste vahel pole. ÜSM-is defineeritakse tulemusnäitaja kui näitaja, „mille abil mõõdetakse toe- tatud sekkumiste mõju ning mis kajastab eelkõige vahetule sihtrühmale, sihtpopulatsioonile või taristu kasu- tajatele avalduvat mõju". Seega määratleb ÜSM-i definitsioon tulemusnäitaja mõjuga vahetule sihtrühmale, mis tähendab, et ÜSM-i definitsiooni järgi on tulemusnäitaja kitsam kui mõjunäitaja. Laiemate ja pikaajalise- mate mõjude hindamise näitajaid (sekkumisloogika mõjunäitajaid) ÜSM ei määratle.

68. Rakenduskava tulemus- ja väljundnäitajate loetelu esitatakse fondi määruses. Korraldusasutus valis fondi mää- ruse lisas loetletud näitajatest rakenduskavasse Eesti tegevustele sobivad. Väljund- ja tulemusnäitajaid kirjel- dab detailselt rakenduskava tulemusraamistik (performance framework, ÜSM art 16 ja 17). Kõiki fondi määruses

17 Iga üksik näitaja peaks omakorda vastama määratletud kriteeriumitele nagu nt SMART (specific, measurable,

accurate, relevant, timely).

18 Vt nt. European Commission (2023) ’Better Regulation’ toolbox 2023. Chapter 5 – Monitoring the application of

interventions. Tool #43 Monitoring arrangements and indicators. Directorate General External Relations, Directorate

General Development, EuropeAid Co-operation Office, Joint Evaluation Unit (2006) Evaluation Methods for The Eu-

ropean Union’s External Assistance. Methodological bases for evaluation. Volume 1.

Vajadused

Eesmärgid Sisendid Tegevused Väljundid

Tulemused

Mõjud Oodatavad tagajärjed

37

nimetatud näitajaid Eesti rakenduskavas ei kasutata, kuna tegevused neisse ei panusta. Samas raporteeritakse osa sellistest näitajatest, millega on tegevustel vaid kaudne seos.

69. Rakenduskava näitajate valikul lähtuti ühelt poolt sellest, et oluline osa tegevustest oleks näitajatega kaetud. Lähtuti Euroopa Komisjoni antud suunisest, et näitajatega peaks mõõtma vähemalt 70% rahastatud tegevus- test. Teiselt poolt nõuab Eesti toetuste haldamise infosüsteem (SFOS), et kõikidel tegevustel oleks mõõdik, ilma selleta ei saa tegevust infosüsteemi sisestada. Kõigile tegevustele määrati väljundnäitaja. Fondi koordi- naatorite hinnangul oli neil probleeme varjupaiga erieesmärgi ühele tegevusele näitaja leidmisega, sest mää- ruses puudub selle erieesmärgi näitajate seas IT-süsteemide näitaja (kuigi tagasisaatmise erieesmärgile on olemas IT-süsteemide näitaja). Mitu liikmesriiki, sh Eesti, viitasid Euroopa Komisjonile puuduva näitaja prob- leemi kohta, kuid sobivat näitajat ei lisatud määrusesse. Sobiva näitaja puudumisel valiti määruse näitajatest Eesti rakenduskavva IT-süsteemi arenduse tegevuse näitajana koolitustegevuses osalejate arv (nt kasutajatoe koolitus), mis ei mõõda selle tegevuse sisulist väljundit ega tulemuslikkust. Kuna määruses ei olnud paarile tegevusele sobivat väljundnäitajat, valiti neile määrusevälised projektipõhised näitajad: migratsiooninõusta- misele näitaja „nõustajate arv“ ja varjupaiga ja tagasisaatmisvaldkonna IT arenduste ülalpidamiskuludele „hooldatud IT süsteemide arv“. Määrusega ette antud tulemusnäitajate raamistik ei sobinud kõikidele Eesti rakenduskavas kavandatud tegevustele, mistõttu mitmel tegevusel tulemusnäitaja puudub. 18-le tegevusele 30-st märgitakse rahastamiskavas, et tulemusnäitaja ei kohaldu.

70. Lisaks sellele, et paljudel tegevustel puudub tulemusnäitaja, ei kajasta mitu väljund- ja tulemusnäitajat sek- kumisloogika järgi vastava tasandi tegevustega seotud tulemusi (väljundnäitajad tegevuste väljundeid ja tule- musnäitaja väljundite tulemusena ilmnenud muutuseid).

71. Kuigi väljundnäitajad on üldjuhul konkreetsed, otseselt tegevuse väljunditega seotud, nt koolitatute arvud, siis mõned väljundnäitajad ei ole rakenduskava tegevustega mõjutatavad ega tegevuste elluviijate kontrolli all. Näiteks näitaja „taasintegreerimise abi saanud tagasipöördujate arv“ sõltub sellest, kui palju rahvusvahelise kaitse taotlejaid Eestisse saabub.

72. Väljundnäitajatest on teistest väiksema informatiivsusega IT-arenduste ja IT-funktsionaalsuse lisandumise näi- tajad. Kuna iga IT-arenduse või suurema funktsionaalsuse lisandumine vastab sisuliselt ühele projektile, siis ei mõõda selline näitaja projekti arengut ega edukust. Sisuliselt vastab selline mõõdik infole, kas projekti tege- vused on alanud (IT-arendused) või lõppenud (IT-funktsionaalsus).

73. Koolitustes osalenute või toetatud inimestega seotud väljundnäitajad on küll informatiivsed, kuid intervjuee- ritavate hinnangul ebavajalikult detailsed (kõik isikutega seotud näitajad tuleb vastavalt määrusele esitada vanuserühmade ja soo lõikes ning arvestust tuleb pidada projekti lõikes unikaalsete osalejate kohta) raken- duskava juhtimiseks ja suurt halduskoormust põhjustavad. Nii detailsete andmete sisestamisel tuleb projekti- juhte eraldi juhendada. Lisaks ei ole fondi koordinaatorite sõnul praegu kasutuses olev väljundnäitaja sobiv mõõdik koolituste hindamisel, kuna inimene võetakse arvele koolituse alustamise järgi, sõltumata lõpetami- sest.

74. Rakenduskava väljundnäitajate väärtused ei kujune tegevuste näitajate summana, vaid kombineeritakse selli- selt, et iga ühikut arvestatakse ainult üks kord (nt kui ühte IT-süsteemi arendatakse kahe tegevuse raames, siis kujuneb väljundnäitajaks üks, mitte kaks; koolitustel arvestatakse üks inimene, kes osaleb sama tegevuse raa- mes, mitmel erineval koolitusel ühena). Selline süsteem suurendab aruandluse halduskoormust ja vähendab rakenduskava aruandluse informatiivust tegevuste tulemuslikkuse kirjeldamisel.

38

75. Fondi määruses ettekirjutatud tulemusnäitajad jagunevad kaheks: osad on projekti tulemusena mõjutatavad (näiteks koolitusel omandatud teadmiste ja oskuste kasutamine, koolituse kasulikuks pidamine, nende osale- jate arv, kes teatasid, et tegevus aitas nende integreerumisele kaasa), osad aga tegevuste elluviijate kontrolli alt väljas, sõltuvad muudest ühiskondlikest ja rahvusvahelistest arengutest ja ei ole rakenduskava tegevustega mõjutatavad (nt vabatahtlikult tagasipöördunute arv, välja saadetud tagasipöördujate arv).

76. Toetuse saajate arvates on oluline, et tulemusnäitajad lisavad mingis mõttes kvaliteedinäitajad tegevustele, kuid ka nendes nähakse mitmeid probleeme. Tõdetakse, et sobivaid näitajaid, mis aitaksid kirjeldada terviklikku ja adekvaatset rakenduskava tulemuslikkust, on keeruline leida. Integreerumine on keeruline protsess ja seda on raske mõõta ning inimese tagasiside teenusele, koolitusele (nt tulemusnäitaja „nende osalejate arv, kes teatasid, et tegevus aitas nende integreerumisele kaasa“) ei pruugi näidata tegelikku olukorda ning parema ülevaate saamiseks võiks tulevikus koguda mitmekesisemaid andmeid. Üks projektijuht tõi näiteks põhjalikuma tagasiside küsimustiku, mis aitaks hinnata, kas koolituse läbinud oskab ka kogutud teadmisi praktikasse panna, kas õpitust on olnud kasu reaalsetes olukordades.

77. Koolitustes ja toetuses osalenuid puudutavate tulemusnäitajate andmed tuleb sihtrühmalt küsida teatud aja möödudes pärast tegevuse lõppu. See võib osutuda problemaatiliseks ja kaasa tuua nihkes tulemused, sest rahvusvahelise kaitse saajaid võib olla väga keeruline kätte saada (nad ei pruugi siis enam isegi Eestis olla) ja võib juhtuda, et vastused saadakse ainult väga väikeselt osalt osalenutest.

78. Kokkuvõttes ei kajasta praegune väljund- ja tulemusnäitajate valik hästi sekkumisloogika järgi rakenduskava tegevuste tulemusi. Kuigi osad väljundnäitajad on sobivad mõõdikud tegevuste väljunditele, on ka selliseid, mille väärtus on vähene: näitajad on liiga üldiseid või detailsed või pole seostavad otseselt tegevuse väljun- diga. Paljud tegevused ei ole üldse seotud tulemusnäitajatega, jättes augud tulemuslikkuse mõõtmisel. Täien- davaid näitajaid lisaks sekkumisloogikast lähtuvate ühiste näitajate lünkade täitmiseks pole kasutusele võetud ja intervjueeritutel on keeruline ka sobivaid mõõdikuid üleüldse määratleda. Fondi määrusega kehtestatud tulemus- ja väljundnäitajate raamistik on projektide riigisiseseks arengu jälgimiseks liiga üldine ning toetuse saajatel on endal projektide juhtimiseks asutusesisesed tegevuskavad ja lahendused.

79. Kuigi osa tegevuste väljundnäitajatest kajastab rakenduskava progressi hästi, esineb samal ajal nii üle- kui ala- aruandlust progressi hindamiseks. Väljund- ja tulemusnäitajate aruandlus ei võimalda rakenduskava rakenda- mise progressi hinnata eelnimetatud puudujääkide tõttu näitajate valikus. Alaaruandlus progressi hindamiseks toimub nende näitajate korral, mis on loodud liiga üldisena ja on võrdväärsed projektiga (projekti tegemine = väljundnäitaja väärtus). Ülearuandlus on nendes näitajates, mis on liigse detailsusastmega määratletud. Arves- tades halduskoormust, mida toob kaasa näitajate aruandluse koostamine kaks korda aastas, ja asjaolu, et Eesti- siseseks rakenduskava juhtimiseks näitajate aruandlust ei kasutata, on tegemist ülearuandlusega.

3.3.3 Mõjunäitajad 80. Rakenduskava mõjuna käsitlevad intervjueeritavad nende määruses nimetatud eesmärkide täitmist, mis on

kooskõlas STAK-i ja Eesti arengukavadega. Rakenduskava, tegevuste ja projektide oodatavat mõju, kirjelda- takse sõnaliselt ilma konkreetsete näitajateta. Süstemaatilist mõjude mõõtmist ega ka ühtset arusaama, kuidas mõju mõõta tuleks või kas üldse saab teha, ei ole. Samuti ei koguta andmeid, millega mõju mõõta.

81. Näiteks on võimalik visandada rakenduskava põhjal järgmisel joonisel kujutatud sekkumisloogika. Sekkumis- loogika kirjeldab fondi 1. erieesmärgi alla kuuluvaid järgmisi TAT 1.1 tegevusi: rahvusvahelise kaitse menet- lusvõimekuse tagamine, varjupaigavaldkonna IT arendused, tugiteenused rahvusvahelise kaitse taotlejatele,

39

valdkondlik võimekuste arendamine koolitustegevuste kaudu ja RVK majutuskeskuse töö tõhustamine. Loogi- list ahelat jälgides on näha, et tulemusnäitaja piiratud määral mõõdab sihtrühmale tekkivat mõju (v.a IT aren- dused, kus väljund- ega tulemusnäitajad ei mõõda selle tegevuse sisulist väljundit ega tulemuslikkust, vt ka ptk 3.3.2), kuid see, kuidas tulemustest laiemate mõjude või eesmärkide täitmiseni jõutakse, millist osa ees- märgist nende tegevuste tulemusena täidetakse, pole rakenduskavas ega fondi määruses täpsustatud ega selle mõõtmiseks näitajaid määratud.

Joonis 7. Erieesmärgi SO1 varjupaigasüsteemi, sh varjupaigamenetluse tugevdamise ja arendamise, sekkumisvaldkonna sekku- misloogika visand

Allikas: autorite koostatud rakenduskava ja rahastamiskava põhjal

82. STAK-i mõõdikud on aga liiga üldised ja fondi panus neisse tegevuste näol liialt väike, et nendega tegevuste mõju mõõta (STAK-i mõju mõõdikud kodakondsus-, rände- ja identiteedihalduspoliitika valdkonnas on „Elanike osakaal, kes peavad sisserännet riigi peamiseks mureks“, „Teistest rahvustest isikute hulgas tugeva ja keskmise riigiidentiteediga isikute osakaal“ ja „Turvalist elektroonset identiteeti kasutavate inimeste osakaal elektroo- nilist identiteeti omavatest isikutest“19) ning arengukava „Eesti 2035“ mõõdikud on veelgi üldisemad ja keeru- line seostada konkreetseid tegevusi selgete mõõdikutega. Intervjueeritavad leiavad, et rakenduskava tege- vuste valiku protsess põhineb tuvastatud vajadustel ja see garanteerib, et tegevused on vajalikud eesmärkide poole liikumiseks ning järelikult mõjutavad eesmärkide saavutamist positiivselt. Leitakse, et mõju sõnastamine konkreetse näitajana ja määratlemine arvuliselt on liiga keeruline ja ei ole sisuliselt vajalik. Mõned toetuse

19 STAK 2020—2030, alaeesmärk 4.4. „Eesti arengut toetav kodakondsus-, rände- ja identiteedihalduspoliitika“, mõõ-

dikud lk 34.

Tegevus/ sekkumine

Väljund – väljundnäitaja

Tulem – tulemusnäitaja

Eesmärgid – oodatavad tagajärjed – mõjud

Nende osale- jate arv, kes peavad kooli- tust oma töö jaoks kasuli- kuks

Koolitus- tegevuses osalejate arv

Nende osalejate arv, kes teatavad kolm kuud pärast koolitust, et nad kasutavad kooli- tuse käigus omandatud oskusi ja päde- vust.

Rahvusvahelise kaitse menetlusvõimekuse tagamine

Varjupaigavaldkonna IT arendused

Tugiteenused rahvus- vahelise kaitse taotle- jatele

Valdkondlik võimekuste arendamine koolituste- gevuse kaudu

RVK majutuskeskuse töö tõhustamine, sh valmisolek massiliseks sisserändeks

Arendatud varjupaiga- ja rändepoliitika

Euroopa ühise varjupaiga- süsteemi tu- gevdamine ja arendamine, sh välismõõde

40

saajad peavad tegevuste mõju mõõtmist oluliseks ka töömotivatsiooni seisukohast, tähendusrikas töö ja võim- alus ühiskonda positiivselt mõjutada suurendavad inimeste tahet oma tööd hästi teha. Projektidel ja tegevustel on laiem mõju ja see mõju peab olema sõnastatud ja teada inimestele, kes projektidega töötavad.

3.4 Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö pe-

rioodi kõigis erinevates etappides, sh planeerimise, rakendamise, järele-

valve ja hindamise käigus?

Tabel 10. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö pe- rioodi kõigis erinevates etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Kasutusele on võetud meetmed, mis võimaldavad partneritel osaleda kõigis rakenduskava elluviimise etappides.

X X Jah

83. Partnerite kaasamist rakenduskava planeerimise ja rakendamise käigus käsitleb hindamisraporti ptk 2.2. Part- nerite ehk sidusrühmade kaasamine oli ulatuslikum rakenduskava planeerimise käigus võrreldes rakendamise ehk elluviimise etapiga. Elluviimisel kaasatakse partnerid seirekomisjonis ja toetuse andmise tingimuste muu- datuste kooskõlastamise ringides. Seirekomisjoni kuuluvad ministeeriumide esindajad (milleks seirekomisjoni asutamise ajal olid: Haridus- ja Teadusministeerium, Justiitsministeerium, Kaitseministeerium, Keskkonnami- nisteerium (hindamise seisuga Kliimaministeerium), Kultuuriministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooni- ministeerium, Rahandusministeerium, Riigikantselei, Sotsiaalministeerium, Välisministeerium) ja sotsiaalpart- nerite esindajatena Eesti Linnade ja Valdade Liit, Eesti Puuetega Inimeste Koda, Vabaühenduste Liit, Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei, Eesti Keskkonnaühenduste Koda ja Eesti Kaubandus- Tööstuskoda20. Lisaks kuuluvad seirekomisjoni vaatlejatena Euroopa Komisjoni esindajad. Hindamise ajaks oli seirekomisjoni tegutsemise kogemus vähene, läbiti kolm otsuse vastuvõtmise protseduuri. Kuna kolme fondi ülene seirekomisjon on võrreldes eelmise perioodiga uus asi, on intervjueeritavatel erinevad arvamused ja ootused seirekomisjonile. Ühelt poolt oodatakse, et seirekomisjonist ei kujuneks ainult aruandeid ja rakendus- kava muudatusi kinnitav formaalne organ, vaid, et see panustaks partnerite kaasamise kaudu tulemusliku si- sulise aruteluga. Samuti peaks seirekomisjoni kaasatus hoidma ära erinevates valdkondades tegevuste dub- leerimisi. Teisalt on arvamusi, mille järgi seirekomisjonilt suurt sisulist panust ei oodata. Kuigi seirekomisjoni roll pole veel täielikult välja kujunenud, nähakse, et see tagab läbipaistvuse ja foorumi erinevatele organisat- sioonidele (ja nende läbi erinevatele ühiskonnagruppidele) kaasa rääkimiseks.

84. Tegevustes ja rahastamiskavas suuri sisulisi muudatusi rakendamise käigus ei ole praegu ette näha (v.a eri- meetmete lisamine), sest need on paika pandud rakenduskava prioriteetide põhjal. Ka toetuse saajad on ra- hastamiskavas suures osas täpselt määratletud. Rakenduskava ettevalmistuse käigus kaasati sotsiaalpartnereid rohkem, kui kaasatakse rakendamise käigus, sest polnud täpselt teada, palju uuel perioodil saab rahastamis- kavaga paika kindlaid toetuse saajaid ja palju tuleb avalikke taotlusvoore, kuhu kõik sotsiaalpartnerid saavad toetust taotlema tulla. Tulenevalt kultuuriministri 2023. aasta saadetud ettepanekust rahvusvahelise kaitse

20 Siseministeerium, käskkiri 17.10.2022 nr 1-3/75 Euroopa Liidu siseturvalisuspoliitika fondide rakenduskavade sei-

rekomisjoni moodustamine.

41

saajate kohanemisprogrammi liitmiseks integratsioonivaldkonna TAT-iga (TAT-i elluviijateks KuM/INSA), vä- henes plaanitud avalike taotlusvoorude arv. Seega on partnerite kaasatus rakendamise etapist olulisemgi et- tevalmistuse käigus, kuid ka rakendamise ajal on partneritel võimalik osaleda.

3.5 Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaal-

seid põhimõtteid?

Tabel 11. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kritee- riumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, et tagada raken- duskava elluviimisel EL põhiõiguste harta järgimine.

X X Jah

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, mis tagab asjako- haste meetmete rakendamise soolise võrdõiguslikkuse arvesse võtmi- seks ja edendamiseks rakenduskava elluviimise kõigis etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve, aruandluse ja hindamise käi- gus.

X X Jah

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, mis võimaldab rakendada asjakohaseid meetmeid igasugusel alusel diskrimineerimise vältimiseks rakenduskava elluviimise kõigis etappides.

X X Jah

Rakenduskava elluviimine on kooskõlas EL toimimise lepingu artiklis 11 sätestatud säästva arengu edendamise eesmärgiga, võttes arvesse ÜRO säästva arengu eesmärke, Pariisi kokkulepet ja „ei kahjusta oluli- selt“ põhimõtet.

X X Jah

85. Horisontaalsete põhimõtete järgimist rakenduskava elluviimisel käsitleb rakenduskava punkt 3 „Eeltingimu- sed“, kus kirjeldatakse horisontaalseid eeltingimusi ja nende täitmist, viiteid asjakohastele dokumentidele, sh õigusaktidele, ning selgitatakse õigusaktide omavahelisi seoseid ja nende rakendamise korraldust.

86. Inimõiguste, sh EL-i põhiõiguste harta sätete järgimine tagatakse riigisisese õiguse ja rahvusvaheliste lepin- gute kaudu. EL-i põhiõiguste harta põhimõtted on integreeritud strateegia „Eesti 2035“ aluspõhimõtetesse ja sihtidesse, arengukavadesse, projektide valikukriteeriumidesse ja toetuse andmise tingimustesse. Põhiõiguste kaitsmisega seotud institutsioonid, sh soolise võrdõiguslikkuse volinik, on seirekomisjoni liikmed ning kaasa- tud strateegiate ja õigusaktide koostamisse. Seirekomisjon jälgib harta täitmist ning kõigil seirekomisjoni liik- metel on võimalus seirekomisjonis neid teemasid tõstatada ja arutada. Iga ministeerium vastutab inimõiguste kaitsmise ja edendamise eest oma haldusalas.

87. Puuetega inimeste õiguste kaitse jaguneb eri strateegiate vahel. Puuetega inimeste õiguste kaitse poliitika strateegilised sihid seab „Heaolu arengukava 2016—2023“. „Sotsiaalkindlustusprogramm 2020—2023“ käsit- leb puuetega inimeste hüvitiste ja teenuste süsteemi ajakohastamist. „Hoolekandeprogramm 2020—2023“ kä- sitleb sotsiaalteenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi parandamist. Ligipääsetavuse teemat käsitleb strateegia „Eesti 2035“ ning tervikliku ligipääsetavuspoliitika väljatöötamiseks on loodud ligipääsetavuse rakkerühm. Sot- siaalministeerium koordineerib ligipääsetavuse teemat riiklikult ja edendab kõigis valdkondades:

42

ligipääsetavuse rakkerühma töö toetamine, analüüside ja uuringute tellimine, ligipääsetavuse direktiivi (EL) 2019/882 ülevõtmise koordineerimine. Võrdõiguslikkuse kompetentsikeskus annab nõu ja jälgib ligipääseta- vuse ja võrdsete võimaluste nõuete täitmist. Õiguskantsler ja Puuetega inimeste nõukoda edendavad, kaitse- vad ja jälgivad puuetega inimeste õiguste konventsiooni rakendamist läbi seirekomisjoni tegevuse.

88. Lisaks eelnevalt loetletud põhimõtetele kirjeldatakse rakenduskava kolmanda punkti all riigihangete turu jä- relevalve mehhanisme, mille eesmärk on tagada riigihankelepingute ja vastavate hangete kooskõla EL-i han- keõigusega.

89. Vastavalt fondi rakenduskava keskkonnamõju strateegilise hindamise eelhinnangule ei kaasne rakenduskava elluviimisega olulisi ebasoodsaid keskkonnamõjusid ja seega ei olnud täismahus keskkonnamõjude strateegi- list hindamist vajalik teha.

90. Horisontaalsete põhimõtete järgimist kirjeldatakse TAT-ides. Erimeetmete tegevuste horisontaalsete põhimõ- tetega kooskõla hindamiseks on SiM töötanud välja erimeetme taotlemise vormi, kus toetuse saaja peab kir- jeldama, kuidas horisontaalseid tingimusi täidetakse. Vorm töötati välja koostöös vastava valdkonna eksperti- dega teistest ministeeriumidest või organisatsioonidest.

91. Kuigi formaalselt on seirekomisjon loodud institutsioonina, mis peaks muuhulgas jälgima fondide rakendami- sel horisontaalseid põhimõtteid, siis eelkõige arvestatakse horisontaasete teemadega toetuse saajate asutu- sepõhiste praktikate järgimisel igapäevases töös, nt mittediskrimineerimise põhimõtted värbamisel ja teenuste pakkumisel, keskkonnahoiupõhimõtted igapäevaste tegevuste ja investeeringute planeerimisel. Horisontaal- sete põhimõtete tagamisel mängib olulist rolli asutustes töötavate spetsialistide professionaalsus ja tahe teha oma tööd võimalikult hästi, sh mitte kahjustada erinevaid ühiskonnagruppe ja keskkonda. Horisontaalsetest teemadest tähtsustatakse enam tegevusi, mis on olulised ellu viivale asutusele ja millele asutuse enda polii- tikates rohkem tähelepanu pööratakse, nt otseselt sisserändajatega seotud tegevustest on tähelepanu all spet- siaalselt diskrimineerimise vältimine. Intervjueeritavad peavad horisontaalsete teemadega arvestamist oluli- seks ning neid nõudeid järgitakse.

3.6 Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest tea-

vitamisel ja levitamisel?

Tabel 12. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavi- tamisel ja levitamisel?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskri- teeriumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Loodud on kommunikatsioonistrateegia, mille sihtrühmad ja järele- valve kord, sealhulgas kommunikatsioonitegevuse jaoks asjakoha- sed ja mõõdetavad eesmärgid on õigesti määratletud.

X X Jah

Teavitustegevused jõuavad sihtrühmani ja viiakse läbi sobivate suhtluskanalite ja platvormide kombinatsioonina, sealhulgas sot- siaalmeedia kaudu.

X X Jah

92. Rakenduskaval on ühised teavitusnõuded ühtekuuluvuspoliitika fondidega (vt ÜSM art 46—50) ning siseriikli- kult järgitakse perioodi 2021—2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide

43

rakendamise seaduse21 (ÜSS) alusel kehtestatud teavitusmäärust22. Vastavalt ÜSM-ile (art 22 lg 3 punkt j) on rakenduskava punktis 6 määratud programmi teabevahetuse ja nähtavuse eesmärk, teabevahetuskanalid, sh sotsiaalmeedia ja veebilehtede kasutamine ning kommunikatsiooni seire- ja hindamisnäitajad. Rakenduskavas märgitakse, et kommunikatsioonitegevusteks kasutatakse tehnilist abi. Erinevalt eelmisest perioodist tuleb vastavalt ÜSM-i art 48-le määrata programmile teabevahetusametnik. SiM-i kommunikatsiooniosakonda pal- gati kommunikatsiooninõunik/teabevahetusametnik, kes juhib fondide üleseid teavitustegevusi, pakub tuge rakenduskava võimalustest ja saavutustest teavitamisel ning levitamisel, korraldab teavituskoolitusi ja teabe- päevi ning on koostanud üldise kommunikatsioonistrateegia siseturvalisuspoliitika fondidele. Kommunikat- sioonistrateegia oli hindamise ajal valmimisel, kuid on seirekomisjoni kinnituse ootel. Kommunikatsioonistra- teegia kavand sisaldab nii kommunikatsiooni sihtrühmi (sh sisemisi, kes teavitustegevustes on info edastajad, kui välimisi, kellele teavitus on suunatud), kanalite kirjeldust, rakenduskavas määratud näitajatele täiendavaid mõõdikuid, mis moodustaksid tervikliku kommunikatsiooniplaani tulemuslikkuse kirjelduse kui ka kommuni- katsiooni põhisõnumeid, mida teavituses kavandatakse kasutada. Kommunikatsioonistrateegia kinnitamine on kavas lähiajal.

93. Kommunikatsioonitegevustes on oluline koht sellel, et toetuse saajad järgiksid teavitustegevuse reegleid kor- rektselt. Selleks on korraldusasutus juhendanud toetuse saajaid, RTK koondanud projektide elluviijatele info ühele veebilehele ning toetab teavituseks vajalike korrektsete visuaalsete elementide kasutamisel. Toetuse saajad teavad üldjuhul teavituse nõudeid, peavad neid vajalikuks ning järgivad neid. Olulisi raskusi nõuetele vastava teavituse korraldamine ei valmista. Küll aga tõi üks toetuse saaja välja, et kuna teavitustegevus on üsna ressursimahukas, on neil plaanis värvata kommunikatsioonispetsialist AMIF-i (ja ka ESF-i) tegevuste peale. Märgates võimalikke kõrvalekaldeid teavituse reeglitest, korrigeeritakse need ning püütakse edaspidi vältida.

94. Korraldusasutus ehk SiM kasutas 2023. a tulemusaruande põhjal peamiste teavitus- ja nähtavusmeetmetena pressiteateid, Facebooki (SiM-i konto ja RTK hallatav Eurotoetuste konto, mis jagab SiM-i kontole tehtavaid originaalpostitusi) ja X-i. Ajavahemikus 01.08.2022—31.07.2023 tehti SiM-i Facebooki kontol 6 fonde puudu- tavat postitust (postitused levisid keskmiselt 6033 jälgijani) ja saadeti välja kolm pressiteadet. SiM-i X-kontole tehti üks postitus, mis levis 4349 inimeseni. 2023. aasta alguses salvestati esimene eurotoetuste teemaline podcast (plaanis on salvestada igal aastal üks podcast). 08.11.2022 viis SiM läbi potentsiaalsetele toetuse saa- jatele teavitusnõudeid tutvustava seminari, kus osalesid kaheksa asutuse esindajad.

95. Kuna sihtrühmad on erinevad, nt ametnikud ja rahvusvahelise kaitse saajad, siis jõuavad toetuse saajad nen- deni erinevaid kanaleid kasutades (nt kohalike omavalitsuste (KOV) töötajateni asutuste kontaktbaaside ja teiste asutustega ühiselt korraldatud infoseminaride kaudu). Toetuse saajate teavitustegevus toimub nt asu- tuste veebilehtedel, asutuste sotsiaalmeedia kanalites, koostööpartnerite vahendusel, infomaterjalide kaudu, asutuste teenindussaalides olevatel elektroonilistel tahvlitel, meedias (nt raadios, Delfi RUS), aga ka infosemi- naridel ja asutuste siseveebis. Igale tegevusele eraldi kodulehte ei tehta, sest see ei ole mõistlik säästva arengu vaates, kuna projekti lõppedes koduleht risustaks serveriruumi. Küll aga võimendavad toetuse saajad üksteise

21 Perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seadus. Vastu

võetud 23.02.2022, RT I, 11.03.2022, 1, jõustumine 21.03.2022. viimane red. 01.01.2024, RT I, 30.06.2023, 56.

22 Perioodi 2021–2027 ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide vahendite andmisest avalikkuse teavitamine.

Vabariigi Valitsuse määrus, vastu võetud 12.05.2022 nr 54.

44

teavitustegevusi, et jõuda rohkemate inimesteni (erinevate tegevuste raames teavitatakse sihtrühma ka teis- test tegevustest). Üks toetuse saaja toob välja, et SiM võiks omakorda veel rohkem nende tehtud teavitustege- vust võimendada ja jagada infot ka enda kanalites. Heaks näiteks toodi SiM-i poolt korraldatud haldusalaülene infoseminari päev, kus kõik siseturvalisuspoliitika fondidest toetust saanud asutused viisid teised asutused kurssi oma tegevustega ja rääkisid, milliseid eesmärke nad fondi vahenditega taotlevad. Tehtud kommunikat- siooni- ja teavitustegevuste efektiivsust hindavad toetuse saajad nt läbi sotsiaalmeedia postituste vaatamiste arvu või jälgitakse, kuidas muutub päringute arv postitatud reklaami järgselt. Väljakutseks on, kuidas infot kõige inimsõbralikumalt esitleda, sest tänapäeval inimesed ei süvene pikkadesse tekstidesse ja tahavad info kätte saada kiiresti.

96. Kokkuvõttes on rakenduskava teavitustegevuste tulemuslikkust vara hinnata, sest rakenduskava tegevused on alles algusjärgus. Senised teavitustegevused on sihtrühmani jõudnud ja teavitusel on kasutatud sobivaid suht- luskanaleid ja platvorme.

45

4 Tõhusus

4.1 Sissejuhatus

97. Kuigi tõhususe kriteeriumil tuleks hinnata kasutatud ressursside ja saavutatud tulemuste vastavust, siis pole selline määratlus vahehindamisel asjakohane, sest projektid pole veel tulemusteni jõudnud. Seetõttu sisus- tame selle kriteeriumi pigem vahendite jagamise protsessi hindamisega: kuivõrd tagab fondi rakendamise prot- sess ressursside säästlikku kasutamist ning milliseid võimalusi on protsessi lihtsustamiseks ja säästlikumateks lahendusteks.

98. Tõhususe kriteeriumi alla püstitati järgmised uurimisküsimused:

1. Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid? 2. Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid? 3. Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?

4.2 Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid?

Tabel 13. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Rakenduskava toetab olemasolevate tõendite põhjal, sealhulgas asjakohasel kirjandusel põhinevat ja teadaolevalt kulutõhusaid sekkumisi ja tegevuste tüüpe

X Jah

99. Tegevuste kulutõhusus tagatakse laiemalt kahe mehhanismi kaudu: planeerimisel valitud tegevused ja nen- dele kavandatud rahastusmahud ning riigihangete kaudu teenuse või toote pakkujate leidmine.

100. Rakenduskava tegevuste valik ja eelarve prognoosid põhinesid toetuse saajate eelmiste perioodide rakenda- mise ja turu-uuringute kogemusele. Toetuse saajad võtsid finantsplaanide koostamisel arvesse eeldatava hin- nakasvu. Planeerimise protsessi alguse ja tegevuste elluviimise vahepeal tõusid kiirelt hinnad ja tõsteti makse, millega tõenäoliselt ei osatud planeerimisel väga täpselt arvestada ja mis võib mõjutada tegevuste mahtu, kuid vahehindamise ajal ei ole selle kohta veel infot.

101. Üldiselt arvatakse, et vahepealsetest kriisidest tulenevat hinnatõusu on planeerimisel alahinnatud ja võib juh- tuda, et pigem jäävad tegevuste sisulised mahud väiksemaks – vahendid saavad enne perioodi lõppu otsa (vt ka ptk 2.2 ja 3.2). Samas nt Covidi kriisi tõttu on läinud osa keele- ja kohanemisprogrammi õppest veebi (jät- kuvalt kontaktõppe koolitused, aga veebi vahendusel), mis on fondi koordinaatorite hinnangul teinud teenuse pakkumise operatiivsemaks, paindlikumaks ja kulutõhusamaks ning samade vahendite eest on saadud kooli- tada rohkem inimesi. Kuigi on oluline pakkuda sihtrühmale ka kontakttegevusi, hindab tegevuse elluviija, et veelgi kulutõhusam oleks, kui kohanemisprogrammi saaks pakkuda osaliselt sellises formaadis e-õppena, mida inimesed saaksid läbida iseseisvalt ja paindlikult23. Kuigi see nõuaks osalejalt digipädevust, mida kõigil

23 Sellele ideele pakub toetust ka kohanemisprogrammi (perioodi 2014—2020) lõpphindamise tulemused (raport:

https://centar.ee/tehtud-tood/kohanemine)

46

sihtrühma kuuluvatel ei pruugi olla, nõuab praegune registreerimisprotsess (võimalik ainult veebis ID-kaar- diga) juba teatud digioskusi. Käesoleva perioodi TAT ei näe ette sellise terviklahenduse loomist, mis võimal- daks pakkuda kohanemisprogrammi rahvusvahelise kaitse saajate moodulit (või osa sellest) iseseisvalt läbivate õppevideote formaadis ning seega näeb teenuse pakkuja, et jätkatakse kontaktõppe koolitustega (osaliselt veebis), mis ei ole tema hinnangul pikas perspektiivis kõige kulutõhusam variant. Korraldusasutuse seisukoht on, et tegevuste planeerimisel ja elluviimisel saavad toetuse saajad valida sobiva metoodika teenuse pakku- miseks ning kohanemise valdkonna eest tervikuna vastutab Eestis KuM, kes seega ka parimad võimalikud viisid sihtgrupi kohanemiseks ette peaks nägema.

102. Toetuse saajate sisemised tööprotsessid toetavad samuti efektiivsust, nt välditakse tegevuste dubleerimist, koordineerides töid teiste osakondadega. Toetuse saajatel tagavad kulutõhususe riigihangete reeglid ja asu- tuse enda hankekord ning vastavad põhimõtted, sh konkurentsi soodustamine, majanduslik tõhusus, väikse- matel hangetel raamlepingud, kolme pakkumise võtmine jne.

103. Kokkuvõttes, kuna tegevuste kulutõhusust ning dubleerimise vältimist toetavad tegevuste planeerimise prot- sess, hangete reeglite järgimine tegevuste käigus ja asutuste sisemised töökorrad, siis rakenduskava toetab kulutõhusaid sekkumisi ja tegevuste tüüpe.

4.3 Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid?

Tabel 14. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Juhtimis- ja kontrollisüsteem on tõhus rakenduskava elluviimi- seks.

X Nii ja naa

Halduskoormus on proportsionaalne kõikide sidusgruppide (korraldusasutus, toetusesaajad) jaoks, võrreldes eelmise (2014—2020) programmitöö perioodiga / sarnaste teenuste pakkumisel võrreldavatele sihtrühmadele ilma rakenduskava toetuseta.

X Nii ja naa

Riiklikul tasandil puudub ülereguleerimine ehk regulatsioonide liiga kitsas tõlgendamine või nõuete ebamõistlik rakendamine.

X Ei

EL-i tasandil puudub ülereguleerimine ehk regulatsioonide liiga kitsas tõlgendamine või nõuete ebamõistlik rakendamine.

X Ei

Kasutusel olevad lihtsustatud kuluvõimalused loovad koha- pealse lihtsustamise.

X X Ei ole kasu- tusel

Vajadusel kasutatakse juhtimis- ja kontrollisüsteemide tugev- damiseks tehnilist abi.

X X Jah

47

4.3.1 Juhtimis- ja kontrollisüsteemid, halduskoormus ning ülereguleerimine 104. Korraldusasutus kirjeldab rakenduskava juhtimis- ja kontrollisüsteemi ministri käskkirjaga vastuvõetud töö-

korra dokumendis24. Tulenevalt Euroopa Komisjoni viivitusest võeti rakenduskava vastu alles 2022. aasta sü- gisel ja kuna enamus tegevusi on alles algusjärgus, tundub osapooltele vahehindamine 2023. aasta detsembris ja 2024. aasta esimeses kvartalis ebaotstarbekas. Euroopa Kontrollikoda25 tõi perioodi ettevalmistavas hinnan- gus välja, et „vahehindamise aeg võib olla programmitöö perioodi tulemuste hindamiseks liiga varajane, eel- kõige juhul, kui programmide rakendamisel esineb viivitusi, nagu on juhtunud varasemate programmidega (programmitöö perioodidel 2000—2006, 2007—2013 ja 2014—2020 kasutati esimesel neljal aastal ära ainult 20% rahalistest vahenditest)“. Praeguse vahehindamise ajaks on sisulised tegevused toimunud vaid aasta jook- sul ja fondi vahenditest kasutatud vaid alla protsendi. Kogunenud on väga vähe praktikat juhtimis- ja kontrol- lisüsteemide toimimisest ja olulisi puudujääke juhtimis- ja kontrollisüsteemis pole ilmnenud. Toetuse saajad on seniste kogemuste põhjal väga rahul SiM-i poolse rakenduskava juhtimise ja koostööga.

105. Siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise viimine ühtsesse õigusraamistikku EL-i struktuurivahenditega tõi kaasa mitu täiendavat nõuet teavitustegevustele ja mahuka aruandluse. Siseturvalisuspoliitika fondide laiema juhtimis- ja kontrollisüsteemide puudusena käesoleval programmeerimisperioodil nähakse suurenenud hal- duskoormust võrreldes eelmise perioodiga. Suurenenud halduskoormus tuleneb peamiselt aruandluse ja and- mete edastamise kohustusest Euroopa Komisjonile ning lisandunud avalikustamise ning teavitusnõuetest võr- reldes eelmise perioodiga. Võrreldes struktuurifondidega on siseturvalisuspoliitika fondid väikesed ning teis- tega samasuguse juhtimis- ja kontrollisüsteemi rakendamine ebaproportsionaalselt koormav. Näiteks kavan- datakse Euroopa Sotsiaalfondist Eesti toetusteks 2021—2027 perioodil 350 miljonit eurot26, samas kui sisetur- valisuspoliitika fondide mahud on kümme korda väiksemad, BMVI-st on kavandatud EL toetuste maht 39 mil- jonit, AMIF-ist 21 miljonit, ISF-ist 29 miljonit eurot, aga reeglid ja süsteemid rakendamisele on samasugused.

106. Korraldusasutuse aruandluse ja andmete edastamise kohustus Euroopa Komisjonile kasvas võrreldes eelmise perioodiga mitmekordselt. Kui eelmisel perioodil esitati kaks aruannet aastas, siis praeguses süsteemis esita- takse üheksa aruannet või andmete edastamise raportit, millele lisanduvad maksetaotlused. Lisaks aruannete ja andmete edastamise kordade arvule on ka andmete edastamise struktuur keerukas seoses kulude ja tulemus- ning väljundnäitajate raporteerimisega erinevate sekkumisvaldkondade, meetme laadide, rakendamisvaldkon- dade ja konkreetsete teemade koodide lõikes. Sellise aruandluse ja andmete edastamise vajalikkus pole fondi koordinaatoritele mõistetav.

107. Toetuse saajad ei oska üldjuhul veel hinnata halduskoormuse mahtu (nt võrreldes eelmise perioodiga) ja kui hästi juhtimis- ja kontrollisüsteemid toimivad, sest tegevused alles algasid ja uue süsteemiga pole veel

24 Siseministeerium, käskkiri 19.06.2023 nr 1-3/91, Siseministeeriumi töökord piirihalduse ja viisapoliitika rahastu,

Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi programmperioodi 2021–2027 vahendite kasu-

tamiseks.

25 KONTROLLIKODA ARVAMUS nr 6/2018 (vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõikele 4 ja artikli 322

lõike 1 punktile a) ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse

ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi+, Ühtekuuluvusfondi ning Euroopa Merendus- ja

Kalandusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse

ja viisade rahastamisvahendi suhtes kohaldatavad finantseeskirjad (2019/C 17/01)

26 Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava perioodiks 2021—2027, EESTI

48

kohanetud. Esineb vastakaid arvamusi: üldiselt hinnatakse halduskoormust suureks, aga üksikud toetuse saajad hindavad seda parajaks ning toovad välja, et halduskoormus sõltub sellest, kuidas toimivad asutuste sisesed tööprotsessid ja mehhanismid. Need projektijuhid ja toetuse saajate koordinaatorid, kellel on kogemus eelmi- sest eelarveperioodist, hindavad käesoleva eelarveperioodi aruandlust ja andmevahetust paremaks (vt ka ptk 3.3). Ka fondi koordinaatorid loodavad, et kui uue süsteemiga harjutakse, väheneb projektijuhtide halduskoor- mus, kasutusele võetud infosüsteemid osutuvad elluviimist toetavaks ning vigu tekib vähem kui eelmise pe- rioodi Exceli, Wordi ja e-posti põhises aruandluses ja andmevahetuses. Aruandlusega seotud halduskoormust peavad osad toetuse saajad küll suureks, aga nad mõistavad selle vajalikkust ning leiavad, et korraldusasutuse kontroll ja tagasiside annab projektijuhtidele kindluse, et esitatud aruandlus on korrektne.

108. Projektijuhid ja toetuse saajad nimetasid lisaks järgimisi halduskoormust tekitavaid praktikaid:

• dokumentide dubleerimine SFOS-is ja asutuse enda infosüsteemides (riigiasutustes on dokumentide kooskõlastamiseks ja säilitamiseks eraldi infosüsteemid ning dokumentide liigutamine nende info- süsteemide ja SFOS-i vahel tekitab täiendava koormuse);

• koolitatavate isikute üle arvestuse pidamine (koolitatavate registreerimine SIS-i ja RTIP-i, samuti unikaalsete isikute üle arvestuse pidamine, Eesti isikukoodita inimeste arvestamine, vt ka pkt 3.3) ja tagasiside kogumine, analüüsimine ning selle sisestamine;

• tagasinõuete hirmu tõttu pingutavad toetuse saajad reeglite täitmisel ja nõuete järgimisel üle ehk nad teevad igaks juhuks rohkem. Hirmu põhjuseks on varasemad kokkupuuted EL-i fondide projektide au- diteerimistega, kus audiitorid (eriti Eesti audiitorid) on olnud liiga jäigad ning võtnud kinni pisiasja- dest, mis tegevuse tegelikku tulemust ei ole mõjutanud.

109. Projektijuhtide hinnangul on kasusaajate halduskoormus mõistlik, näiteks koolitustel osalejad on harjunud sellega, et tuleb täita registreerimisleht ning anda koolitustele tagasisidet. Samas arvab üks projektijuht, et rahvusvahelise kaitse saajatele on mõned kuud pärast koolitust täidetav tagasisideleht pigem tüütu kohustus ja kuna sellest ei sõltu neil midagi, siis ilmselt paljud seda ei täida. Majutuskeskustes viibijatele lisakoormust ei nähta.

110. Rakenduskava toetuseta ehk riigieelarve raha kasutades on sarnaste teenuste pakkumine oluliselt väiksema halduskoormusega. Riigieelarvest rahastatud tegevustel ei pea kirjutama projekte, koostama TAT-e ja aruand- luse koormus on väiksem. Samas, arvestades viimaste aastate keerulist riigieelarve seisu, on riigieelarvest pal- jude tegevuste rahastus piiratud ja ebastabiilne, mis raskendab tegevuste elluviimist. Rakenduskavaga eralda- tud vahendite kasutamine on stabiilne pika perioodi peale jagatud rahastus, mis võimaldab suhteliselt suure kindlusega pikaajalisi plaane teha.

111. Üldjuhul tunnetatakse halduskoormust paratamatusena, vajalikuna fondide rakendamise reeglite järgimisel ja EL-i vahendite läbipaistva kasutamise tagamisel. Sellega seonduvalt ei nähta EL-i ja riiklikul tasandil olulist ülereguleerimist, saadakse aru nõuetest, kulude tõendamise ja kontrollmehhanismide vajadusest. Fondi koor- dinaatori sõnul püüti riiklikul tasandil hoida regulatsioone minimaalsete ja paindlikena, aga need peavad olema vastavuses ühissätete määruse nõuetega ja seetõttu ei ole võimalik siseriiklikult leebemaid nõudeid kehtestada.

112. Ühelt poolt Eesti, aga teiselt poolt EL-i tasandi ülereguleerimine võib olla seotud rakenduskava muutmise protsessiga. Rakenduskava tuleb enne Euroopa Komisjoni poolset heakskiitmist kiita heaks ka seirekomisjonil ja Vabariigi Valitsusel. Sellisest paljude kinnitajatega protsessist tulenevalt on kogu rakenduskava muutmine

49

pikaajaline ja keerukas protsess (vt ka ptk 2.3). Eesti fondi töökorras tehti muudatused27, mille järgi ei ole vaja temaatilise rahastu kasutuselevõtul seirekomisjoni kooskõlastamise vaheetappi ja teisalt tehnilised muudatu- sed, mida ei pea Euroopa Komisjon heaks kiitma, kooskõlastatakse seirekomisjonis. Vaatamata neile muuda- tustele on rakenduskava muutmine keerukas ning nt erimeetmete, mille rahastus on heaks kiidetud varasemas Euroopa Komisjoni hindamise protsessis, lisamine rakenduskavasse on liiga pikaajaline.

113. EL-i tasandil liiga keeruka või detailse või suurt halduskoormust põhjustava regulatsiooni või regulatsioonide tõlgendamise olukordadena märgiti järgmist:

• EL-i poolne koordineerimatus ja juhendite puudumine käesoleva perioodi ettevalmistamisel (näiteks algselt saatis Euroopa Komisjon ainult tulemusaruande vormi, aga juhise tulemusaruande täitmiseks saatis tunduvalt hiljem) ning lisanduvad nõuded pärast seda, kui periood oli juba alanud (pärast 2021. aastat).

• EL-ile esitatav aruandlus ja aruannete detailsus on liiga töömahukas ja selle otstarbekus ei ole koor- dinaatoritele mõistetav, kuna Euroopa Komisjon esitab täiendavaid samasisulisi päringuid, mis on juba aruannetega esitatud.

o Nii fondi koordinaatorid kui ka toetuse saajad näevad, et ülereguleerimine EL-i tasandil on nõue raporteerida väljund- ja tulemusnäitajaid liigse detailsusastmega (kõik teenuse saajad on vaja raporteerida soo ja vanuse lõikes). Nii detailses raporteerimises antud kontekstis ei nähta kasutegurit ja lisandväärtust, toetuse saajad ootaksid EL-i poolt paremat kommunikat- siooni ja põhjendusi, miks see on vajalik ja mida nende näitajatega edasi tehakse. Detailne näitajate raporteerimine on liigne halduskoormus nii SiM-le kui toetuse saajale, kes peavad projektijuhte koolitama, kuidas ja milliseid näitajaid koguda ja süsteemis sisestada, ning ka projektijuhtidele, kes peavad neid sisestama.

• ISF-i fondi kogemuste põhjal võib ebaproportsionaalset halduskoormust tekitada kolmandate riiki- dega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõue. See nõue on kõikides sisejul- geolekupoliitika fondide määrustes (ISF-i määrus art 13 lg 11, BMVI määrus art 13 lg 12, AMIF-i määrus art 16 lg 11). ISF-i tegevustes on iga koostöötegevuse eraldi kooskõlastamine Euroopa Komisjoniga olnud aeganõudev ja seetõttu on fondi koordinaator soovitanud toetuse saajatel kooskõlastatavad koostöötegevused koondada ühte koostöötaotlusesse, koostöötegevuste planeerimine pikema aja peale ette on aga toetuse saajatele keeruline ja halduskoormav. AMIF-i tegevustes ei ole kolmandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga konsulteerimise nõue seni probleeme tekitanud. Fondi koordinaatorite arvates tuleks täpsustada, millist kolmandate riikidega tehtavat koostööd on vajalik Euroopa Komisjoniga kooskõlastada ja välistada väiksemahulisemate seminaride, tutvumisvi- siitide ja konverentsidel osalemise kooskõlastamise nõue.

114. Kokkuvõttes on praegu veel vara juhtimis- ja kontrollisüsteemi hindamiseks, kuna rakendamine on väga algus- järgus. Olulisi puudujääke juhtimis- ja kontrollisüsteemis pole ilmnenud. Siseturvalisuspoliitika fondide raken- damise viimine samasse süsteemi struktuurifondidega tõi kaasa suuremad aruandluse ja teavituse nõuded võr- reldes varasema perioodiga. Oluliselt suuremahulisematele fondidele loodud süsteemi rakendatakse väikes- tele fondidele ning see toob kaasa suhteliselt suure halduskoormuse korraldusasutusele. Toetuse saajate ja

27 Siseminister, käskkiri 29.09.2023 nr 1-3/113, Siseministri 19. juuni 2023. a käskkirja nr 1-3/91 "Siseministeeriumi

töökord piirihalduse ja viisapoliitika rahastu, Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi

programmperioodi 2021–2027 vahendite kasutamiseks" muutmine.

50

projektijuhtide kogemus juhtimis- ja kontrollisüsteemi hindamiseks on veel vähene. Üldiselt hinnatakse EL-i toetusega tegevuste halduskoormust suureks, kuid teiste fondidega seotud infosüsteemi kasutuselevõtt liht- sustab andmevahetust ja kontrollide tegemist. Analoogsete andmete sisestamist mitmesse infosüsteemi tun- netatakse siiski liigse halduskoormusena. EL-i tasandi ülereguleerimisena tajutakse aruandluse mahukust ja detailsust. Eesti ja EL-i tasandi ülereguleerimisena tunnetatakse rakenduskava vastuvõtmise ja muutmise prot- sessi, mis on liiga keeruline ja pikaajaline ning ei võimalda paindlikkust.

4.3.2 Lihtsustatud kuluvõimalused ja tehniline abi 115. ÜSM-i artiklis 94 nimetatud lihtsustatud kuluvõimalusi (ühikuhindadel, kindlasummalistel maksetel ja ühtsetel

määradel põhinev toetus) fondi rakendamisel ei kasutata. Lihtsustatud toetuse arvestust, kasutatakse vaid kaudsete kulude arvestamiseks ühtses määras otsestest kuludest vastavalt ÜSM-i artiklile 54.

116. Lihtsustatud kuluvõimalusi ei võetud fondi rakendamisel kasutusse sellepärast, et lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamiseks vajaliku metoodika väljatöötamist hinnati liiga keeruliseks. Metoodika väljatöötamine eeldab (ÜSM art 94 lg 2 järgi) mahuka auditeeritud metoodilise aluse koostamist. Lihtsustatud kuluvõimaluste arves- tamise metoodika loomiseks puudusid vajalikud ühikuhinnad või võrdlusnäitajad ja nende loomiseks puudusid piisavad andmed ning teadmised.

117. Kaudsete kulude arvestamiseks kasutatakse ühtse määra alusel arvestatavat summat (ÜSM art 54) protsendina otsestest kuludest. Toetuse saajate kasutatav kaudsete kulude määr kujunes toetuse saajate sisendi põhjal ning vastav protsent määratakse toetuse andmise tingimustes. Vastuvõetud TAT-ide tegevuste kaudsete ku- lude määr jääb vahemikku 2,5—7% (kolmel tegevusel puuduvad kaudsed kulud) ning enamus tegevustel kasu- tatakse maksimaalset lubatud määra ehk 7%.

118. Tehnilise abi kasutamist käsitleb rakenduskava punkt 2.5 „Tehniline abi“, kus kirjeldatakse ühissätete määruses olevaid tehnilise abi kasutamise tingimusi ning täpsustakse tehnilise abi kasutamist rakenduskava elluviimisel. Tehnilist abi kasutavad korraldusasutuse ja auditeerimisasutuse ametnikud personalikuludeks, koolituseks, se- minaridel ja kohtumistel osalemiseks jne. Tehnilist abi kasutatakse ka struktuuritoetuse registri IT-lahenduse juurutamiseks, et vähendada taotlejate, toetuse saajate ja haldusasutuste töökoormust. Tehnilisest abist ra- hastatakse rakenduskava teavitustegevusi ja hindamist. Ühissätete määruse artikli 36 kohaselt on tehniline abi 6% eraldatud toetusest.

4.4 Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?

Tabel 15. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?“

Otsustuskriteeriumid Allikas Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Olemas on tõendid õigusaktidest tulenevate nõuete, protseduurireeg- lite või praktikate kohta, mis tekitavad EL-i või liikmesriikide tasandil ebaproportsionaalset halduskoormust, ning on olemas konkreetsed alternatiivid.

X X Jah

Eksisteerivad võimalused lihtsustatud kuluhüvitisviisi (ingl k simplified cost option) ja tegelike kuludega sidumata rahastamise (ingl k finan- cing not linked to costs) täiendavaks kasutamiseks.

X X Jah

51

Olemas on tõendeid selle kohta, et rakenduskava elluviimisse kaasa- tud osalejate vahel puudub koordineerimine, mille tulemuseks on nt. sidususe puudumine, suurenenud halduskoormus jne.

X Nii ja naa

119. Ühissätete määruse mitu punkti (näiteks 33, 41, 42 ja 48) kirjeldavad fondide kasutamise lihtsustamise põhi- mõtet, mille eesmärk on muuhulgas vähendada halduskoormust ja lihtsustada rahastuse taotlemist ja aruand- lust. Ka rakenduskava punkti 1 „Programmi strateegia: peamised katsumused ja poliitilised lahendused“ koha- selt võetakse tegevustes arvesse haldussuutlikkust ja tõhusust ning võimalusel rakendatakse lihtsustamis- meetmeid, et vähendada halduskoormust ning suurendada mõjusust, tõhusust ja säästlikkust.

120. Intervjueeritavad üldjuhul ei näinud ebaproportsionaalse halduskoormuse lihtsustamiseks konkreetseid või- malusi. Fondide koordinaatoritele tuleneb ebaproportsionaalne halduskoormus siseturvalisuspoliitika fondide viimisest ühissätete määruse regulatsiooni alla. Kuna fondide määrused on kinnitatud, siis ei näe koordinaa- torid muutustele ruumi. Juba määruste koostamise ajal oli Euroopa Komisjoniga raske läbi rääkida ja ei olnud võimalik muuta näiteks vahehindamise aega. Praegu täidab korraldusasutus kohustuslikke nõudeid ja järgib võimalikult täpselt EL-i reegleid. Loodetakse, et liikmesriigid oskavad järgmise perioodi ettevalmistamisel hää- lekamalt ja tõenduspõhiselt kaasa rääkida ning halduskoormust tõstvaid aspekte vähendada.

121. Ebaproportsionaalse halduskoormuse (vt ka ptk 4.3) vähendamise võimalike ettepanekutena märgiti intervjuu- des järgmisi tegevusi:

1. Rakenduskavade kiirem menetlemine Euroopa Komisjonis; 2. Vahehindamise aja paindlikum määramine; 3. Rakenduskava muudatuste kooskõlastusringide lihtsustamine (nt erimeetmete lisamisel); 4. Euroopa Komisjonile esitatavate andmete ja aruannete esitamise kordade vähendamine; 5. Osa riikidevahelistest taotlusvoorupõhistest erimeetmetest rahastab sarnaseid tegevusi, mida raken-

duskavagi. Kuna erimeetmete rahastusega ei saa arvestada, siis oleks sellisel viisil raha jagamise asemel mõistlik suurendada riikide baasrahastut, mida saab sihtotstarbeliselt ja riigi vajadustele vas- tavalt planeerida või hoida kriisireserviks.

122. Aastate jooksul on riigi- ja asutusesesiseseid protsesse lihtsustatud ja halduskoormust püütud vähendada. E- toetuse süsteemis on lihtne dokumente esitada, dokumente esitatakse valimipõhiselt (ei pea iga kord kõiki dokumente esitama) ja halduskoormust üldiselt väga suurena ei nähta. Siiski nähakse mõnda riigisiseste prot- sesside täiendava lihtsustamise ja automatiseerimise võimalust:

1. SFOS-i, SIS-i ja RTIP-i parem ühendamine, sh tõi üks toetuse saaja välja edasise automatiseerimise võimaluse, nii et koolitusel osalejad täidaksid enda andmed ja vormid SFOS-iga ühenduvas keskkon- nas ja seeläbi väheneks füüsiliselt paberi täitmine.

2. Maksete prognoosi esitamise viimine samasse infosüsteemi maksetaotlustega.

123. Kokkuvõttes nähakse mitut arendust, regulatsioonide nõuete paindlikkuse suurendamise ja protsesside muut- mise võimalust, mis lihtsustaks rakenduskava elluviimist ja suurendaks tõhusust.

124. Ühissätete määrus näeb ette võimaluse lihtsustatud kuluhüvitisviisi (simplified cost option) ja tegelike kuludega sidumata rahastamise (financing not linked to costs) kasutamiseks. Rakenduskavas kasutatakse dokumentidega tõendamata ühtse määraga finantseerimist ainult kaudsetele kuludele. Lihtsustatud kuluvõimaluste ja kulu- dega sidumata rahastamise täiendav kasutamine sisulistele tegevustele on fondi koordinaatori ja toetuse saa- jate arvates keeruline eelkõige vajalike ühikuhindade või võrdlusnäitajate puudumise tõttu (vt ka ptk 4.3).

52

Võimalusi lihtsustatud kuluhüvitisviisi ja tegelike kuludega sidumata rahastamise täiendavaks kasutamiseks praegu ei nähta.

125. Üldiselt hindavad kõik intervjueeritavad rakenduskava osapoolte infovahetust ja koostööd heaks (vt ka ptk 5.2), koordineerimatusest tulenevaid probleeme esineb vähe (sarnaste tegevuste pakkumine samale sihtrühmale erinevate toetuse saajate poolt ja sellest tulenev vajadus koordineerimiseks lisab toetuse saajatele haldus- koormust, vt ka ptk 5.2). Samas valdkonnas tegutsevate asutuste ja inimeste vahel on läbi aja välja kujunenud võrgustikud, info vahetamine ja ka regulaarsed kohtumised. Mõnel juhul, kui võrgustikud muutuvad informaal- seks, mis on väikeses riigis lihtne tekkima, võib koostöö sõltuda inimestest, nende aktiivsusest ja valdkonnas töötamise ajast. Ka inimeste vahetumine asutustes võib ohustada institutsionaalset mälu ja seeläbi koostööd ja koordineerimist.

53

5 Sidusus ja EL-i lisandväärtus

5.1 Sissejuhatus

126. Sidusust mõistetakse hindamisel järgmiselt: kuivõrd fondi rakendamine on terviklik fondisiseste tegevuste ja fondiüleste tegevuste kooskõlas, erinevaid asutusi ja poliitikakujundamise ning rakendamise protsesse arves- tades.

127. EL-i lisandväärtust mõistetakse järgmiselt: milline on fondi kasutamisest lisandunud väärtus ja milline oleks olukord EL-i fondidest toetust saamata.

128. Uurimisküsimused, mis nende kriteeriumite hindamiseks püstitati, on järgmised:

1. Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toetatavate algatustega, eel- kõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?

2. Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseasjade fondidega) ja eel- kõige EL-i välistegevusega (external action)?

3. Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

5.2 Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toe-

tatavate algatustega, eelkõige temaatilise rahastu raames toetatavate al-

gatustega?

Tabel 16. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toeta- tavate algatustega, eelkõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Loodud on struktuurid, organisatsioonilised korraldused või koordi- neerimismehhanismid, mis tagavad kooskõlastamise, vastastikuse täiendavuse ja vajaduse korral koostoime sama rakenduskava erine- vate juhtimisviiside vahel.

X X Jah

Väidetavad kattumised on objektiivselt õigustatud (nt sama sihtrühm, kuid erinevat tüüpi meede / erinev vajadus adresseeritud/ valitud ra- hastamisviisi erinev valmisolek).

X Jah

Rakenduskava koos temaatilise rahastuga tagab tervikliku rakendus- kava elluviimise.

X Jah

129. Rakenduskava juhtimisviisidena mõistame eelarve jagatud, otsese ja kaudse täitmise korras fondi eesmärkide elluviimist Eestis. Jagatud täitmisest ehk komisjoni ja liikmesriigi koostöös toimuvast juhtimisest moodustab põhilise osa fondi elluviimine esialgselt kinnitatud rakenduskavaga, sellele lisandub temaatiline rahastu, mille elluviimine toimub kas jagatud, otsese või kaudse täitmise korras.

130. Fondi määruse järgi pakub liikmesriikide programmide ülene temaatiline rahastu paindlikkust fondi haldami- sel, võimaldades suunata vahendeid suurema lisandväärtusega meetmetele ja reageerida pakilistele vajadus- tele, poliitika ja liidu prioriteetide muutumisele. Temaatilise rahastu osadeks on:

54

• Erimeetmed; • Otseselt hallatavad meetmed EL-i tasandil ehk otsetoetused/avalikud taotlusvoorud; • Erakorraline abi.; • Ümberasustamine, humanitaarsetel põhjustel vastuvõtmine ja ümberpaigutamine28; • Euroopa rändevõrgustik.

131. Euroopa Komisjon avab erimeetmete rahastamiseks taotlusvoorud. SiM informeerib potentsiaalseid taotlejaid (toetuse saajaid) avatud konkursist. Toetuse saajad kaaluvad konkursi teemat, selle kattuvust Eesti vajadustega ja taotluse kirjutamise ressursse. Kui konkursi teemale vastav vajadus on Eestis tuvastatud (SiM-i haldusalas on olemas lisavajaduskaart) ja toetuse saajal taotluse kirjutamiseks olemas tööjõud, siis kirjutatakse taotlus. Taotluse esitab SiM. Kui Euroopa Komisjon hindab taotlust positiivselt ja kiidab selle heaks, lisatakse see ra- kenduskavasse ja viiakse ellu rakenduskava tegevustega samasuguse juhtimis- ja kontrollisüsteemiga.

132. Seega viiakse erimeetmete tegevused, kui taotlus rahuldatakse, ellu jagatud juhtimise korras. Otsesel juhtimi- sel haldab rahastust Euroopa Komisjon ja kaudsel juhtimisel delegeeritakse haldamine kolmandatele osapool- tele nagu näiteks rahvusvahelised organisatsioonid. Otsese juhtimisviisi alla käivad temaatilise rahastu otse- toetused, mille eraldab Euroopa Komisjon otse toetuse saajale ja taotlused ei läbi SiM-i protsessi ega kajastu rakenduskavas. Vajadusel saab SiM ülevaate enda haldusala asutuste Euroopa Komisjonil taotletud otsetoe- tustest, aga SiM-ini ei pruugi jooksvalt jõuda teave muude asutuste, sh nt kolmanda sektori taotletud projek- tidest konkreetses Euroopa Komisjoni taotlusvoorus.

133. Erakorraline abi on mõeldud kiireloomuliste ja erivajaduste rahuldamiseks igakülgselt põhjendatud hädaolu- kordades29. Erakorralise abi taotluse esitab korraldusasutus või toetuse saaja, sõltuvalt Euroopa Komisjoni ot- susest. Kui liikmesriigi erakorralise abi taotlus rahuldatakse, lisatakse selle eelarve rakenduskavale või raken- datakse otsetoetusena, kuid lisaraha tohib kasutada ainult selleks ettenähtud otstarbel. AMIF on saanud ühe korra erakorralist abi, mis oli tulemuspõhine ja spetsiifiline skeem (2022. aastal 10,1 miljonit eurot toetamaks Ukraina sõja põgenike esmast kohanemist ja esmavajadusi) ja selle abiraha saamiseks sõlmis Euroopa Komis- jon SiM-iga lepingu ja käskkirja alusel anti raha SKA-le, kes majutas inimesi laeval, Kultuuriministeeriumile, kes toetas MTÜ-sid, ja Rahandusministeeriumile, kes toetas kohalikke omavalitsusi.

134. Euroopa rändevõrgustikku ei kajastata AMIF-i rakenduskavas, kuna tegemist on teistel õiguslikel alustel loodud organiga30. AMIF-ist rahastatakse rändevõrgustikku31, kuid rändevõrgustiku rahastamine ja tegevus käib otse läbi Euroopa Komisjoni, kes koordineerib rändevõrgustiku tööd ja kelle järelevalve all rändevõrgustiku tegevus toimub. Komisjon koostab eraldi tööprogrammid ja annab nende alusel otsetoetust rändevõrgustiku riiklike kontaktpunktide tegevuste toetamiseks. Seega Euroopa rändevõrgustiku tegevused ei pruugi täielikult olla kooskõlas rakenduskavaga, sest nende tegevus ja rahastamine ei käi läbi SiM-i.

28 Nende puhul saab lisaks liikmesriigi eraldisele liikmesriik iga vastu võetud inimese kohta lisasumma (vt lisaks Eu-

roopa Parlamendi ja Nõukogu määrus 2021/1147 artikkel 19 ja artikkel 20). Vahehindamise ajal Eesti vabatahtlikult

isikuid ümber ei paiguta, kuid poliitilise olukorra muutudes võib see muutuda.

29 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus 2021/1147 artikkel 31 lg 1.

30 Loodi Euroopa Nõukogu otsusega 2008/381/EÜ artikkel 6

31 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus 2021/1147 artikkel 26

55

135. Kokkuvõttes viiakse rakenduskava ellu jagatud juhtimisel, teiste fondi juhtimisviisidega koordineerivad juhti- mist läbi üldisema planeerimise süsteemi toetuse saajad. Toetuse saajad tagavad tegevuste dubleerimise väl- timise ning otsese ja kaudse juhtimisviisi tegevuste kooskõla muude tegevuste ja rakenduskavaga. Korraldusa- sutus ei saa terviklikult juhtida rakenduskava koos otsese ja kaudse juhtimisviisi alusel jagatud rahastusega Eestis, kuna korraldusasutus ei kontrolli otsese juhtimisviisiga jagatud rahastust.

136. Vahehindamise käigus me ei tuvastanud rakenduskava ja temaatilise rahastu algatuste vahel kattumisi. Küll aga tuvastasime, et toetuse saajad INSA ja SKA on planeerinud KOV-idele sarnased koolitused (KOV-ide või- mestamine rändeteemadel). Sellel konkreetsel juhtumil toetuse saajad alustasid koostööd ning mõtlevad pa- rimate lahenduste peale, kuidas vältida dubleerimist ja pakkuda sisuliselt erineva fookusega teenust efektiiv- selt ja targalt. Selline olukord tähendab toetuse saajatele lisatööd, et tagada tegevuste maksimaalne kasu riigile. Kuna kattuvuste avastamine ei ole garanteeritud ja koostöö ning dubleerimise vältimine vajab koordi- neerimist, siis ootavad toetuse saajad seda SiM-ilt. Kohanemisvaldkond on Eesti riigis küll Kultuuriministee- riumi vastutusalas, aga info rakenduskava kõikidest tegevustest koondub SiM-i, seega SiM saab koordineerida rakenduskava tegevusi ja luua ühtse infovälja ka pärast TAT-ide koostamist.

137. Rakenduskava ja temaatilise rahastu tervikliku elluviimise tagab SiM-i ning toetuse saajate tihe omavaheline infovahetus ja koostöö. Nii erimeetmete kui ka erakorralise abi rahastus käib läbi SiM-i ehk SiM-il on koordi- neeriv roll ja ta tagab tegevuste terviklikkuse. Otsetoetuste rahastamine ei käi läbi SiM-i, kuid toetuse saajatel, kes tegevusi ellu viivad, on organisatsioonisisesed juhtimissüsteemid, mis tagavad vajaduste ja rahastuse koos- kõla nii asutuse sees kui riiklikult selles valdkonnas. Nt AMIF-i lõimumisvaldkonnas toimuvad ka regulaarsed kohtumised erinevate koostööpartnerite vahel ja toimub erinevate osapoolte tegevuste infovahetus. Kui ilm- nevad tegevuste kattuvused, siis töötatakse koos välja lahendused, eesmärgiga vältida dubleerimist ja tagada vastastikune täiendavus. Samas tuuakse välja, et kui inimesed peaksid vahetuma, siis teadlikkus erinevate osa- poolte tegemistest väheneb ja see omakorda ohustab koostoimet. Erimeetmete ad hoc iseloom ei võimalda planeerida terviklikult rakenduskava ja erimeetmete tegevusi. Vahehindamise ajaks pole AMIF-i rakenduskavas ühtegi erimeedet, kuid võib juhtuda, et rakendusperioodi jooksul lisandub rakenduskavva erimeetmeid.

5.3 Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste si-

seasjade fondidega) ja eelkõige EL-i välistegevusega (external action)?

Tabel 17. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseas- jade fondidega) ja eelkõige EL-i välistegevusega (external action)?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Loodud on struktuurid, organisatsioonilised korraldused või koordinee- rimismehhanismid, mis tagavad kooskõlastamise, vastastikuse täienda- vuse ja vajaduse korral koostoime teiste EL-i fondide, eelkõige ühte- kuuluvuspoliitika ja EL-i välistegevuse (external action) vahel.

X X Jah

Koordineerimismehhanisme ja -korraldusi kasutatakse regulaarselt ja tulemuslikult.

X Jah

Väidetavad kattumised on objektiivselt õigustatud (nt sama sihtrühm, kuid erinevat tüüpi meede / erineva vajaduse toetamine/ valitud rahas- tamisviisi erinev valmisolek).

X Jah

56

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Rakenduskava toetab valdkonnaüleseid arengu- ja või tegevuskavasid, täiendades teistest EL-i fondidest pakutavat toetust

X X Jah

138. Rakenduskava kooskõla, vastastikune täiendavus ja koostoime teiste EL-i fondidega tagatakse läbi erinevate koordineerimismehhanismide, mida kasutatakse regulaarselt ja tulemuslikult:

• Riiklike vajadusi ja nende rahastust planeeritakse strateegiliselt keskselt ja koordineeritult. Vajadu- sed planeeritakse allikaneutraalselt, tegevustele valitakse sobivaimad rahastusallikad: siseturvalisus- poliitika valdkonna tegevusi rahastatakse riigieelarvest, teistest EL-i fondidest ja siseturvalisuspolii- tika fondidest. Nt SiM-i haldusalas kasutusel olev lisavajaduskaartidega planeerimine väldib topelt- rahastust (vt ka ptk 2.2).

• SiM-i välisvahendite osakond kontrollib ja koordineerib: SiM analüüsib rakenduskava koostamisel koostoimet ja kooskõla teiste programmide ning vahenditega, annab aru ja analüüsib erinevate fon- dide vastastikust täiendavust ja koostoimet iga-aastastes tulemusaruannetes32.

• Seirekomisjoni, kus on esindatud erinevad ministeeriumid, üheks ülesandeks on tagada kooskõla eri- nevate fondide tegevuste vahel.

• Samas valdkonnas tegutsevate asutuste omavaheline koostöö ja infovahetus aitab tagada rakendus- kavade kooskõla teiste fondidega (vt ka ptk 5.2).

• Fondi koordinaatorite sõnul on lõimumise erieesmärgi koondvaade kõikide lõimumispoliitika tege- vuste rahastamise kohta Kultuuriministeeriumil. Lõimumisvaldkonnas rahastatakse tegevusi lisaks AMIF-ile ka ESF+ ja Šveitsi-Eesti koostööprogrammist ning Kultuuriministeerium koordineerib kõigist kolmest fondist rahastatavate tegevuste jagunemist.

139. Vahehindamise käigus tuvastasime, et samale sihtgrupile (KOV-id) sarnast teenust rahastatakse nii rakendus- kavast (toetuse saajateks INSA ja SKA, vt ka ptk 5.2) kui ka muudest vahenditest (teenuse pakkujaks Eesti Linnade ja Valdade Liit (ELVL)). Konkreetses juhtumis alustasid teenusepakkujad omavahel koostööd, eesmär- giga vältida kattumisi, tagada optimaalne sihtrühma ajakasutus, kasutada ressursse efektiivselt ning pakkuda lisandväärtust, mida nt ELVL tegevustega ei saa pakkuda või vastupidi, mida AMIF-i tegevustega ei saa pak- kuda.

140. Rakenduskavas selgitatakse, milliste riiklike strateegiadokumentidega ja arengukavadega kooskõlas see välja töötati. Riiklikest arengukavadest võeti aluseks eelkõige STAK, kuid ka „Eesti 2035“ ja sidusa Eesti arengukava. Strateegiates seatud eesmärkide saavutamise rahastamine otsustatakse iga-aastasel riigieelarve arutelul, mis tagab riiklike ja muude vahendite kooskõla ning võimaldab vältida topeltrahastamist. Samuti kuuluvad sise- turvalisuspoliitika fondide seirekomisjoni, mis jälgib fondide rakendamist, STAK-i valdkondlike komiteede liik- med. Ka fondide TAT-id kirjeldavad põhjalikult, kuidas on meetmed seotud Eesti riigi eesmärkidega, täpsemalt, kuidas meetme tegevused aitavad kaasa erinevates riiklikes strateegia- ja arengudokumentides püstitatud ees- märkidele. Nagu eespool mainitud, siis rakenduskava koostamisel võeti arvesse teistest EL-i fondidest pakutav toetus ja analüüsiti, kuidas rakenduskava täiendab teisi EL-i fonde. Nt nii AMIF-i kui ESF+ tegevused on suu- natud kolmandate riikide kodanikele, aga kuna ESF+ keskendub kohalikele omavalitsustele mõeldud süsteemi arendamisele, sh kohalikele lõimumis- ja kohanemisstrateegiatele, ning AMIF keskendub rohkem kultuurilisele

32 Iga-aastase tulemusaruande punkt 2.

57

kohanemisele ja eelkõige kogukonnale33, siis fondide tegevused täiendavad üksteist. Rakenduskava toetab valdkonnaüleseid arengu- ja või tegevuskavasid ja täiendab teistest EL-i fondidest pakutavat toetust.

5.4 Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

Tabel 18. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Rakenduskava keskendub valdkondadele, sekkumistele ja sihtrühma- dele, kus EL-i tasandi tulemused võivad ulatuda kaugemale sellest, mida liikmesriigid suudavad iseseisvalt saavutada. Muuhulgas:

X Jah

on olemas tõendid täiendavate sihtrühmade kaasamise või täien- davate sekkumiste kohta;

X Jah

on olemas tõendid mastaabiefektide kohta, st suurem hulk paku- tavaid teenuseid /lõppkasutajaid;

X Jah

Puuduvad tõendid sõltuvuse kohta EL-i rahastusest, st süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse teenuste pakkumisel EL-i fondide toetu- sega.

X Jah

141. Rakenduskava loob kindlasti lisandväärtust võrreldes sellega, mida Eesti suudaks iseseisvalt saavutada, seda eriti arendustegevustes praeguse majanduskliima ja riigieelarve keerulise seisu olukorras. Ilma fondi toeta saavutataks seatud eesmärke oluliselt vähemal määral või väiksemas mahus, oluliselt aeglasemalt ja vähem efektiivselt. Intervjueeritavad tõid välja, et eriti keeruline oleks midagi saavutada ilma EL-i rahastuseta just lõimumisvaldkonnas, sest ühiskonnale ei ole see hetkel prioriteet. Intervjueeritavate hinnangul riigi enda va- henditest pakutaks ainult seadustest või direktiividest tulenevaid kohustuslikke teenuseid ja lisandväärtust pakkuvaid tegevusi ei suudetaks teha. Pakutavate teenuste kvaliteet oleks madalam ja teenuste maht väiksem.

142. Toetuse saajad üritavad EL-i rahastusega pakkuda nii palju lisandväärtust kui võimalik ja mitte dubleerida enda põhitegevust. Tänu rakenduskavale tehakse täiendavaid tegevusi. EL-i rahastus on eriti oluline kompetentsi tõstmisel (nt koolitused) ja arendustegevustel, mis pakuvad paremat ja lihtsustatud teenust inimestele: nt in- foplatvormi arendamine, infosüsteemi (mis võimaldaks KOV-il näha, mis toiminguid inimesega majutusasutu- ses tehti) ja rakenduste (nt tõlketeenus) loomine. Selliseid mahukaid ja suuri tegevusi ainuüksi riigi rahastusest tõenäoliselt ei tehtaks. EL-i vahendid võimaldavad uusi tegevusi nö piloteerida ja tulevikus saab hinnata, kas tegevus täidab eesmärki, kuidas teha võimalikult kulutõhusalt ja vajadusel kohendada ja jätkata hiljem riigiee- larvelistest vahenditest.

143. Täiendavate sihtrühmade kaasamist nähakse kahest küljest: kui sihtrühmaks on rahvusvahelise kaitse saajad, siis EL-i vahenditega täiendavaid sihtrühmi ei kaasata või lõppkasutajate hulka ei suurendata, sest sihtrühma suurus sõltub sellest palju rahvusvahelise kaitse saanuid Eestisse saabub, küll aga saab fondi abil rohkem KOV- e toetada ja võimestada ning kaasata kohalikke elanikke (sest lõimumine pole ainult uussisserändaja töö, vaid kahepoolne pingutus). Samuti ei suudetaks ilma EL-i vahenditeta pakkuda nt psühholoogi teenust inimestele nii suures mahus. Fondi koordinaatorite hinnangul nende teenuste, mis ei ole riigile kohustuslikud, pakkumine

33 Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi rakenduskava punkt 1, lk 6.

58

ilma EL-i vahenditeta ei ole kindel, nt tugiisiku teenus majutusasutustes, KOV-ide toetamine ja võimestamine, kultuuri ja spordiprogramm. EL-i vahendite lisandväärtus avaldub ka paremas koostöös riigi ja kolmanda sek- tori vahel (MTÜ-dega, kes saavad AMIF-i toel kaasa lüüa).

144. Rakenduskavaga üritatakse pakkuda võimalikult suure lisandväärtusega tegevusi ja tänu rakenduskava rahas- tusele pakutakse teenuseid parema kvaliteediga, suuremas mahus, kiiremini ja efektiivsemalt, kui saaks ainult riiklike ressurssidega. Seega, süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse teenuste pakkumisel EL-i fondide toe- tusega.

59

6 Järeldused ja soovitused 145. Analüüsi leidudel põhinevalt kujunesid järeldused, millest tuletasime soovitused ja nn head tavad, mis väärivad

välja toomist. Soovitused omakorda jagunevad neljaks: (1) rakenduskava aruandluse ja andmete edastamisega seotud soovitused; (2) rakenduskavaga üldisemalt seonduvad soovitused nagu rakenduskava planeerimine ja rahastuse maht; (3) tehnilisemat laadi soovitused detailide kohta; (4) fondi spetsiifiline soovitus. Iga grupi sees on soovitused omakorda järjestatud laiematest ja põhimõttelisematest kuni kitsamate ning tehnilisemate soo- vitusteni.

Tabel 19. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise kohustuste kohta

1 Soovitus Vähendada Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise sagedust.

Leid Praegune aruandlus (ÜSM art 41) ja andmete edastamise kohustus (ÜSM art 42) on palju sagedasem (5 korda aastas raporteeritakse finantsandmeid ja 2 korda aastas väljund- ja tulemusnäitajad, lisaks esitatakse tulemusaruanne ja raama- tupidamise aruanne) võrreldes eelmise perioodiga (2 aruannet aastas). Aruand- luse ja andmete edastamise sagedus on loodud suuremahuliste struktuurifon- dide protsesse laiendades väikestele fondidele. Edastatavate andmete maht on suur, kuid ei mõõda sisuliselt hästi rakenduskava rakendamise riigisisest prog- ressi. Euroopa Komisjoni ametnikud küsivad aruannetes olevat infot e-posti teel täiendavalt üle ja see tekitab fondi koordinaatoritele halduskoormust.

Järeldus Euroopa Komisjonile edastavate andmete ja aruandluse koormus on ebapro- portsionaalne ja arvestades fondi rahalist mahtu liigse halduskoormusega.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmise perioodi ettevalmistamisel vähendada siseturvalisuspoliitika fondide

Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise kohustuse sa- gedust.

Viide lõikudele 79, 105, 106, 121 2 Soovitus Luua terviklik väljundite, tulemuste ja mõjude hindamise raamistik, sh määrata

mõjunäitajad enne rakenduskava koostamist. Leid Õigusakti ega rakenduskava tasandil pole mõjunäitajaid määratletud. ÜSM ja

fondi määrused ei anna raamistikku laiemate mõjude hindamiseks. Fondi mää- ruses loetletud väljund- ja tulemusnäitajad võimaldavad koostada vaid väga pii- ratud sekkumisloogika ja ei võimalda tegevusi mõistlikult siduda fondi määru- ses kirjeldatud eesmärkidega. Fondi määruses ja rakenduskavas sõnastatud ül- dise eesmärgi ja erieesmärkide täitmist ei mõõdeta ning selleks pole regulat- sioonides näitajaid määratud. Oodatavat laiemat mõju ei osata määratleda ega mõõta.

Järeldus Mõju ei ole võimalik mõõta. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Enne järgmise perioodi rakendamist täpsustada väljundite, tulemuste ja mõjude

mõõtmise süsteem ja sellest lähtuvalt kavandada andmete kogumise süsteem.

60

Viide lõikudele 80, 82 3 Soovitus Näitajate asemel, mille informatiivsus on piiratud, võtta kasutusele sellised, mis

kajastavad sisulisemalt tegevuste väljundeid ja tulemusi. Leid Kõikidele tegevustele ei ole fondi määruses sobivaid väljund- ja tulemusnäita-

jaid. Näitajad kirjeldavad piiratud osa väljunditest ja vähe tulemusi. Paljudel te- gevustele ei ole määratud tulemusnäitajaid. Väljund- ja tulemusnäitajate seas on selliseid, millel puudub seos tegevusega või on seos väga kaudne (vabataht- likult tagasipöördunute arv, välja saadetud tagasipöördujate arv).

Järeldus Näitajad kajastavad tegevuste väljundeid ja tulemusi lünklikult. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Enne järgmise perioodi ettevalmistamist hinnata olemasolevate näitajate sobi-

vust ja võtta kasutusele tegevusi sisulisemalt kirjeldavad näitajad. Viide lõikudele 69, 70, 71, 72, 75, 76, 78, 79

4 Soovitus Selgitada fondi koordinaatoritele, kuidas kasutab Euroopa Komisjon neile edas- tatavaid andmeid ning miks on vaja raporteerida näitajaid sellise detailsusega soo ja vanusrühmade lõikes.

Leid Fondi koordinaatorid ei tea, kuidas Euroopa Komisjon kasutab edastatavaid and- meid ja milline on andmete koondamise ja raporteerimisega kaasnev lisand- väärtus. Arvestades andmete edastamise sagedust on tegemist suure haldus- koormusega. Fondi koordinaatorid ja projektijuhid ei mõista väljund- ja tule- musnäitajate soo ja vanuse lõikes esitamise vajalikkust. Detailsete näitajate esi- tamiseks on vaja projektijuhte juhendada.

Järeldus Kogutavate ja esitatavate andmete kasutegur ja vajalikkus pole fondi koordinaa- toritele ja tegevuste elluviijatele selge.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Sel perioodil. Selgitada, kuidas kasutatakse edastatavaid andmeid ja miks on

nõutud detailsusaste vajalik. Viide lõikudele 73, 106, 113

5 Soovitus Määrata rakenduskavade näitajad sellisena, et need moodustuvad tegevuste näitajate summa.

Leid Väljundnäitajate väärtused ei kujune tegevuste näitajate summana, vaid kombi- neeritakse selliselt, et erinevate tegevuste käigus arendatud sama IT-süsteemi arvestatakse ainult üks kord. See teeb keeruliseks rakenduskava näitajate järgi tegevuste väljundite ja tulemuste hindamise ning rakenduskava tegevuste kaupa kitsaskohtade tuvastamise.

Järeldus Hindamise läbiviimisel on keeruline jälgida rakenduskava näitajate ja sekkumis- loogika järgi, milliste tegevuste tulemuslikkusega on probleeme.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Järgmisel perioodil korrastada rakenduskava näitajate süsteem selliselt, et need

moodustuksid tegevuste näitajate summa. Viide lõikudele 74

61

Tabel 20. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused rakenduskava koostamise, muutmise ja rahastuse mahu kohta

6 Soovitus Vähendada Euroopa Komisjoni temaatilise rahastu liikmesriikide konkurentsi- põhiste taotlusvoorude osa erimeetmetena ning eraldada liikmesriikidele selle võrra suurem baasosa.

Leid Konkurentsipõhiselt riikidevaheliste taotlusvoorudega on jagatavad erimeet- mete osad tegevused sarnased rakenduskava baasosa tegevustega. Konkursipõ- histe erimeetmete rahastusega ei saa arvestada pikemaajalisel tegevuste pla- neerimisel, kuna rahastuse saamine sõltub taotlusvooru tulemustest. Erimeet- mete taotlusvoorudega saadud täiendava rahastuse menetlemine rakenduskava muudatusena on ajakulukas ja halduskoormav.

Järeldus Erimeetmete taotlusvoorudega jagatava rahastusega ei saa arvestada rakendus- kava algsel planeerimisel.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmise perioodi kavandamisel. Vähendada Euroopa Komisjoni temaatilise ra-

hastu liikmesriikide konkurentsi-põhiste taotlusvoorude osa erimeetmetena ning eraldada liikmesriikidele selle võrra suurem baasosa.

Viide lõikudele 47, 112, 121, 137 7 Soovitus Tagada lisarahastus rakenduskavale, kui sellest kavandatakse finantseerida

täiendavaid tegevusi või uusi pärast rakenduskava vastuvõtmist loodud alga- tusi.

Leid Rakenduskava rahastus planeeriti tegevustele täielikult ära kohe alguses ja fon- dis pole täiendavaid vabu vahendeid. Fondist saab finantseerida täiendavaid te- gevusi vaid juhul, kui rahastus mõne teise tegevuse arvelt ümber suunata. Eu- roopa Komisjon on kavandamas mitmeid algatusi, mille finantseerimisallikana näeb fondi, aga pole selgelt kavandanud riikliku fondi mahu kasvu

Järeldus Olemasoleva rahastusega rakenduskavast pole võimalik finantseerida uusi, täiendavaid, algselt planeerimata algatusi.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Sel perioodil. Kavandada uued algatused koos täiendava rahastusega nt temaa-

tilise rahastu arvelt. Viide lõikudele 39, 42

8 Soovitus Lihtsustada rakenduskava muutmise protsessi, loobuda ülearustest kooskõlas- tustest ja kinnitustest muudatustele, mis on sisuliselt juba ühe korra heaks kii- detud, nagu taotlusvoorudega eraldatav erimeetmete rahastus. Erimeetmete li- sandumisel võiks rakenduskava muuta Euroopa Komisjoni otsusega.

Leid Rakenduskava muutmine on pikaajaline ja läbib kooskõlastusringi seirekomisjo- nis, Vabariigi Valitsuses ja Euroopa Komisjonis. Rakenduskava muutmise prot- sessi veidi lihtsustati SiM-i töökorras, kuid rakenduskava muutmist pigem väldi- takse.

Järeldus Rakenduskava muutmine on endiselt pikaajaline ja keeruline. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM

62

Tegevuskava Järgmise perioodi kavandamisel. Kaaluda läbi ja lihtsustada rakenduskava muutmise protsessi erimeetmete lisamisel.

Viide lõikudele 47, 112 9 Soovitus Rakenduskava vastuvõtmisest sõltuvad tähtajad määrata edaspidi paindliku-

malt. Leid Rakenduskava elluviimise algus viibis, sest ÜSM ja fondi määrus võeti vastu al-

les pärast programmeerimisperioodi algust 2021. aastal ning rakenduskava väl- jatöötamine koos Euroopa Komisjoniga võttis kaua aega ja Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. aastal. Eesti sai tegevustega alustada kaks aastat kavandatust hiljem, kuna ei olnud teada toetuse suurus ning tegevustega seotud näitajad. Fondi rakendamise õiguslikes alustes on määratud vahehinda- mise aeg väga jäigalt. Kombinatsioonina rakenduskava tegevustega alustamise hilinemise ja jäigalt fikseeritud vahehindamise aja tõttu toimub vahehindamine liiga vara, tegevused on alles algusjärgus.

Järeldus Rakenduskava elluviimise alguse hilinemine toob kaasa mitmeid probleeme fondi vahendite kasutamisel nagu tegevuste nihkumise hilisemaks ja lühema perioodi peale, vahehindamise järgselt Euroopa Komisjoni otsustatava lisara- hastuse saamiseks vajaliku eesmärgi mittetäitmise ja vahehindamise toimumise siis, kui tegevused on alles alanud ja kogunenud liiga vähe praktikat, mida hin- nata.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmisel perioodil planeerida õigusliku regulatsiooni ja rakenduskava vastu

võtmiseks kuluv aeg täpsemalt ning tähtajad jätta paindlikumaks. Viide lõikudele 39, 54, 104

10 Soovitus Tagada ühesed, järjepidevad ning põhjendatud suunised rakenduskava koosta- misel, aruandlusel ja andmete edastamisel.

Leid Euroopa Komisjonist anti erinevatel hetkedel erinevaid suuniseid rakenduska- vade koostamise ja aruandluse kohta. Näiteks, algselt saatis Euroopa Komisjon ainult tulemusaruande vormi, aga juhise tulemusaruande täitmiseks saatis tun- duvalt hiljem.

Järeldus Erinevate suuniste ja täpsete määratluste puudumise või nende mitte mõist- mise tõttu kasvas halduskoormus.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Selle perioodi teine pool ja järgmise perioodi ettevalmistamine. Tagada Eu-

roopa Komisjoni suuniste ühemõttelisus ja järjepidevus ja asjakohane kommu- nikatsioon.

Viide lõikudele 113

Tabel 21. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused tehniliste detailide kohta

11 Soovitus Lihtsustada andmevahetust RTIP-i ja SIS-i vahel. Luua mugavam koolituste ta- gasiside aruandluse koostamise ja raporteerimise võimalus.

63

Leid RTIP-i ja SIS-i sisestatakse analoogseid koolituste andmeid. Koolituste tagasi- side aruandlust teevad projektijuhid infosüsteemide väliselt eraldi arvestusega.

Järeldus Analoogsete koolituste andmete sisestamine infosüsteemidesse tekitab haldus- koormust ning tagasiside aruandluse koostamine ja raporteerimine on ebamu- gav.

Kellele suunatud SiM Tegevuskava Sel perioodil. SiM konsulteerib RTK-ga, kuidas süsteeme ühendada. Viide lõikudele 61, 108, 122

12 Soovitus Kaaluda võimalust viia maksetaotluste prognooside esitamine e-keskkonda. Leid Toetuse saajad esitavad maksetaotluste prognoose väljaspool ühtset andmeva-

hetuskeskkonda. Mugavam oleks esitada maksetaotlused ja maksetaotluste prognoosid sama keskkonna kaudu.

Järeldus Toetuse saajatele oleks mugavam kasutada ühte keskkonda kogu andmevahetu- sele.

Kellele suunatud SiM Tegevuskava Sel perioodil. SiM räägib RTK-ga võimalikest lahendustest. Viide lõikudele 122

13 Soovitus Täpsustada kolmandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõuet.

Leid Kolmandate riikidega tehtavate koostööprojektide kooskõlastamine Euroopa Komisjoniga võtab kaua aega ja ei ole põhjendatud kõikide tutvumisvisiitide ja konverentside korral. Koostöötegevuste planeerimine pikema aja peale ette võib olla toetuse saajatele keeruline.

Järeldus Kolmandate riikidega tehtavate koostööprojektide kooskõlastamise nõue Eu- roopa Komisjoniga on suure halduskoormusega.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Selle perioodi teine pool ja järgmise perioodi ettevalmistamine. Täpsustada kol-

mandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõuet. Tuleks kindaks määrata, millist kolmandate riikidega tehtavat koostööd tuleb Euroopa Komisjoniga kooskõlastada.

Viide lõikudele 113

Tabel 22. Fondispetsiifiline soovitus

14 Soovitus Võtta lisatähelepanu alla rakenduskavas olevad erinevate elluviijatega sarnased tegevused samale sihtrühmale.

Leid Rakenduskava raames pakuvad erinevad elluviijad samale sihtrühmale sarnase fookusega koolitusi. SiM on kavandanud tegevused üksteist täiendavate, mitte kattuvatena. Tegevuste rakendamise käigus on elluviijad omavahel tegevuste fookust täpsustanud, et vältida koolitustel käsitlevate teemade kattuvust. See on lisanud elluviijatele halduskoormust ja oodatakse, et sellistel juhtudel looks korraldusasutus ühtse infovälja ka pärast TAT-ide vastuvõtmist.

64

Järeldus Tegevuste rakendamisel võivad samale sihtrühmale sarnaste koolituste pakku- misel tekkida kattuvused, mis võivad viia tegevuste kordamiseni ja sihtrühma liigse koormamiseni. Osapoolte tegevuste koordineerimine välistab võimalikud kattumised ja võimaldab sihtrühmale tekkiva kasu maksimeerimist.

Kellele suunatud SiM Tegevuskava Sel perioodil. Juhtida sama sihtrühmaga analoogsete tegevuste erinevate ellu-

viijate või valdkonda kureeriva ja siseturvalisuspoliitika fondide seirekomisjonis esindatud ministeeriumi tähelepanu võimalikele kattuvustele ning suunata ellu- viijad omavahelisele koostööle ja tegevuste koordineerimisele.

Viide lõikudele 136, 139

146. Heade praktikatena võime hindamise põhjal välja tuua järgmised:

1. Intervjueeritavad on rahul korraldusasutuse tööga ja abiga, mida fondi koordinaatorid tegevuste el- luviimisel pakuvad. Korraldusasutus ja fondi koordinaatorid teevad oma tööd hästi ja sellega tuleks jätkata samasugusel moel nagu seni.

2. Tegevuste planeerimine vastavalt vajadustele toimib hästi, tegevuste planeerimine on allikaneut- raalne, riiklikud arengukavad on rakenduskava koostamise sisendiks. Tegevused vastavad vajadus- tele. Analoogse vajaduste põhise tegevuste planeerimise süsteemiga võiks jätkata ka edaspidi.

3. Rakenduskava elluviimisel võimaldatakse teatud ulatuses paindlikkust rahastuse liigutamisel tege- vuste ja fondide vahel. Tegevuste vahel rahastuse ümber tõstmine on vajalik, kui mõni tegevus min- gite asjaolude tõttu välja langeb (nt Luhamaa piiripunkt ehitatakse riigieelarvest). Paindlikkus rahas- tuse liigutamiseks tegevuste vahel on vajalik ning praeguses regulatsioonis hea praktikana sätesta- tud ning sellise võimalusega tuleks järgmistel perioodidel jätkata.

15.03.2024

2

Esikaane pilt on loodud Midjourney tehisintellekti poolt

Uuring Euroopa Liidu perioodi 2021–2027 Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Si- sejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu vahehindamine

Autorid Epp Kallaste Anu Rentel Kati Kadarik Sten Anspal Laura Helena Kivi

Tänusõnad Vahehindamise autorid tänavad hindamise projektijuhti Kai Raja, fondide koordinaa- toreid Aivi Kuivoneni, Ülle Lehte, Kristi Lillemägit, Martin Eberit ja Siseministeeriumi välisvahendite osakonna juhti Tairi Pallast sisuka ja tähelepaneliku tagasiside eest raporti kavandile, sisendi eest valideerimisseminaril ja igakülgse abi eest uuringu korraldamisel. Autorid tänavad kõiki intervjueeritud sidusrühmade esindajaid nende aja ja panuse eest hindamisse.

Uuringu teostaja Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR

Uuringu tellija Siseministeerium

Uuringut rahastati Euroopa Liidu Sisejulgeolekufondi ning Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi tehnilise abi eelarvest.

3

LÜHIKOKKUVÕTE ................................................................................................................................................... 4

EXECUTIVE SUMMARY ........................................................................................................................................... 7

MÕISTED JA LÜHENDID ........................................................................................................................................ 11

SISSEJUHATUS ..................................................................................................................................................... 12

1 RAHASTU RAKENDAMISE STRUKTUUR JA HETKESEIS ................................................................................... 15

2 ASJAKOHASUS .............................................................................................................................................. 24

2.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 24 2.2 MIS ULATUSES VASTAB RAKENDUSKAVA MUUTUVATELE VAJADUSTELE? ....................................................................... 24 2.3 MIS ULATUSES ON RAKENDUSKAVA VÕIMALIK KOHANDADA SEOSES UUTE TEKKIVATE VAJADUSTEGA? ................................. 26

3 TULEMUSLIKKUS .......................................................................................................................................... 29

3.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 29 3.2 KAS FONDI RAKENDAMINE ON AJAGRAAFIKUS, ET PÜSTITATUD EESMÄRGID SAAVUTADA? ................................................ 29 3.3 KUIVÕRD ASJAKOHANE ON SEIRE- JA HINDAMISRAAMISTIK RAKENDUSKAVA EESMÄRKIDE SAAVUTAMISE EDUSAMMUDEST

ARUANDMISEKS? .......................................................................................................................................................... 30 3.3.1 Andmevahetuskeskkond ja andmeedastusprotsess ............................................................................ 31 3.3.2 Väljund- ja tulemusnäitajad ................................................................................................................. 32 3.3.3 Mõjunäitajad ....................................................................................................................................... 35

3.4 KUIDAS ON TAGATUD ASJAOMASTE SIDUSRÜHMADE KAASAMINE PROGRAMMITÖÖ PERIOODI KÕIGIS ERINEVATES ETAPPIDES, SH

PLANEERIMISE, RAKENDAMISE, JÄRELEVALVE JA HINDAMISE KÄIGUS? ...................................................................................... 36 3.5 KUIDAS RAKENDUSKAVA ELLUVIIMISEL ARVESTATAKSE JA EDENDATAKSE HORISONTAALSEID PÕHIMÕTTEID? ........................ 37 3.6 KUIVÕRD TULEMUSLIK ON RAKENDUSKAVA OMA VÕIMALUSTEST JA SAAVUTUSTEST TEAVITAMISEL JA LEVITAMISEL? ............. 39

4 TÕHUSUS ..................................................................................................................................................... 41

4.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 41 4.2 MIL MÄÄRAL TOETAB RAKENDUSKAVA KULUTÕHUSAID MEETMEID? ............................................................................ 41 4.3 KUIVÕRD TÕHUSAD ON JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMID? .................................................................................... 42

4.3.1 Juhtimis- ja kontrollisüsteemid, halduskoormus ning ülereguleerimine .............................................. 42 4.3.2 Lihtsustatud kuluvõimalused ja tehniline abi ....................................................................................... 46

4.4 KAS JA MIL MÄÄRAL ON EDASINE LIHTSUSTAMINE SAAVUTATAV NING KUIDAS? .............................................................. 46

5 SIDUSUS JA EL-I LISANDVÄÄRTUS................................................................................................................. 49

5.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 49 5.2 MIL MÄÄRAL ON RAKENDUSKAVA KOOSKÕLAS OMA POLIITIKAVALDKONNA RAAMES TOETATAVATE ALGATUSTEGA, EELKÕIGE

TEMAATILISE RAHASTU RAAMES TOETATAVATE ALGATUSTEGA? .............................................................................................. 49 5.3 KUIVÕRD SIDUS ON RAKENDUSKAVA TEISTE EL-I FONDIDEGA (SEALHULGAS TEISTE SISEASJADE FONDIDEGA) JA EELKÕIGE EL-I

VÄLISTEGEVUSEGA (EXTERNAL ACTION)?............................................................................................................................ 51 5.4 MIL MÄÄRAL LOOB RAKENDUSKAVA EUROOPA LIIDU LISANDVÄÄRTUST? ...................................................................... 52

6 JÄRELDUSED JA SOOVITUSED ....................................................................................................................... 54

4

Vahehindamine keskendub Euroopa Liidu (EL) perioodi 2021–2027 kolmest siseturvalisuspoliitika fondist (Si- sejulgeolekufond (ISF), piirihalduse ja viisapoliitika rahastu (BMVI), Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond (AMIF)) BMVI (edaspidi nimetatud ka fond) rakendamise hindamisele perioodil 1. jaanuar 2021 kuni 31. det- sember 2023. Fondi tegevusi viiakse ellu 2022. aasta sügisel vastuvõetud ja 2023. a detsembris muudetud rakenduskava alusel. Rakenduskavas on kahe erieesmärgi all 29 tegevust ja neli erimeedet. Rakenduskava rahastuse maht on 50 771 422 eurot, EL-i toetus on 39 512 368 eurot ehk 77,8% (sh tehniline abi). Vahehin- damiseks oli alustatud tegevustega, mis moodustasid 98% kogu tegevustele kavandatud rahastusest ja toetuse saajad olid esitanud alustatud tegevuste kogumahust 1,42% ulatuses maksetaotluseid.

Fondi rakendamist hindame järgmiste kriteeriumite lõikes: asjakohasus, tulemuslikkus, tõhusus, EL-i lisand- väärtus ja sidusus. Hindamise viime läbi kolmele siseturvalisuspoliitika fondile ühiselt, kasutades sisendina dokumendianalüüsi, seireandmeid ja intervjuusid nii korraldusasutuse, toetuse saajate kui seirekomisjoni liik- metega. Kolme fondi rakendamist analüüsime koos ja fondide ülesed tulemused kattuvad vahehindamise ra- portites.

Erinevalt varasemast rakendatakse perioodil 2021–2027 siseturvalisuspoliitika fonde samas õigusraamistikus EL-i struktuurivahenditega. Lühikokkuvõttes esitame olulisemad leiud hindamiskriteeriumite kaupa.

Kokkuvõttes vastab rakenduskava Eesti, sh sidusrühmade, vajadustele, kuna tegevuste valik põhineb valdkond- likel arengukavadel, mille koostamisel oli võimalik sidusrühmadel anda sisend ja tegevused on vajaduspõhiselt prioriseeritud koos toetuse saajatega. Rakenduskava rahaline maht jääb Eestis oluliselt alla fondi määruses nimetatud eesmärgi täitmise vajadusele tervikuna ja katab sellest vaid väikese osa. Rakenduskava planeerimi- sel jagati ressursid kohe alguses tegevustele laiali ning lisanduvate vajaduste katmine ei ole rakenduskavaga võimalik muul juhul, kui vaid mõnda tegevust oluliselt kärpides või kõrvale jättes. Rakenduskava sees saab tegevuste või piiratud mahus ka siseturvalisuspoliitika fondide vahel ressursse ümber jagada, näiteks tõsteti 5% AMIF-i esialgsest eraldisest BMVI-sse, kuna piiriehitus on valitsuse prioriteet Eestis. Eestis seiratakse vaja- dusi jooksvalt ning vajadusel ja võimalusel kohandatakse rakenduskava, toetuse andmise tingimusi (TAT-e) või tegevusi. Kuigi muutused on võimalikud ja seirekomisjoni liikmed ning partnerid kaasatud protsessi, on raken- duskava riigisisene muutmine bürokraatlik ja pikaajaline. TAT-ide ja rahastamiskava muutmine on suhteliselt lihtne ja piisavalt paindlik. Hindamistulemused viitavad aga rakenduskava muutmisel suurema paindlikkuse ja vähema bürokraatia vajadusele.

Rakenduskava elluviimise algus viibis, sest ühissätete määrus ja fondi määrus võeti vastu alles pärast prog- rammperioodi algust 2021. aastal ja neist sõltuvad Eesti õigusaktid 2022. aasta kevadel. Rakenduskava välja- töötamine koos Euroopa Komisjoniga võttis kaua aega ja Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. aasta sügisel. Alles seejärel sai alustada rahastamiskava koostamise ja riigisisese toetuse andmise tingi- muste õigusaktide ettevalmistamisega. Sellest viivitusest tulenevalt ollakse vahehindamise ajal fondi raken- damisega alles algusjärgus: paljud tegevused on ettevalmistamise faasis, mõned tegevused pole veel käivitu- nud, väljamakseid on tehtud vaid mõne protsendi ulatuses ja enamuse väljund- ning tulemusnäitajate täitmisel pole veel tulemusi, mida raporteerida. Tegevustest on edasi lükkunud Entry-Exit IT-süsteemist sõltuvad koos- talitlusvõimega seotud IT-arendused, kuna Entry-Exit EL-i keskselt arendatud süsteem ei valminud

5

õigeaegselt. Juba alustatud tegevused on üldjoontes kulgenud plaanipäraselt, .v.a. Luhamaa juhtimispunkti renoveerimine, mille täielikuks ümberehitamiseks eraldati riigieelarvest raha, mistõttu BMVI-sse planeeritud renoveerimise vahendid suunatakse ümberehituse projekteerimisse.

Rakenduskava planeerimisel tehti põhjalik töö tegevuste mahtude ja tulemuste määramiseks. Mitu tegevust jätkus eelmisest perioodist ja planeerimisel arvestati varasema kogemusega. Väljund- ja tulemusnäitajate pla- neerimine toimus enne Ukraina sõja algust ning ümber planeerimine oleks tegevustega alustamist veelgi kau- gemale lükanud. Neist teguritest ja muudest jooksvatest arengutest (nt kiire hinnatõusu aeg, otsused maksu- tõusudeks, konsulaatide sulgemine) tuleneb ebakindlus rakenduskava planeerimisel detailselt määratud näi- tajate sihtmäärades ja tegelikult kujunevates tulemustes. Vahehindamise ajal on väljund- ja tulemusnäitajate täitmise prognoosimiseks tegevused liiga algusjärgus, kuid enamiku näitajate sihtmäärade täitmiseks ei nähta vahehindamise ajal takistusi.

Siseturvalisuspoliitika fondide viimisel samadele alustele struktuurivahenditega võeti kasutusele ka teistele fondidele loodud andmevahetussüsteem. Andmevahetussüsteemi kohandamine ja kasutamisega alustamine on nõudnud osapooltelt tööd ja harjumist, kuid üldjoontes parandas süsteemi kasutuselevõtt andmevahetuse efektiivsust ja vähendas toetuse saajate halduskoormust. Praeguses andmevahetussüsteemis ei ole mugavalt lahendatud koolitustes osalejate ja toetust saanud inimeste registreerimine, tagasiside küsimine ja selle ra- porteerimine. Osalt tuleneb probleem IT-süsteemide funktsionaalsuse puudumisest, osalt väljund- ja tulemus- näitajate määratlusest, mille järgi peab raporteerima unikaalseid osalejaid, mitte osalemise kordi.

Rakenduskava hindamise näitajate raamistik ei ole terviklik, põhjustab suurt halduskoormust korraldusasutu- sele ja selle kasutegur rakenduskava elluviimisel riigi tasandil on vähene. Rakenduskava väljund- ja tulemus- näitajate raamistik ning näitajate valik võeti fondi määrusest. Rakenduskava elluviimise progressi hindamisel täiendavaid näitajaid mõõdikutena ei kasutata. Väljundnäitajad määrati kõikidele tegevustele, sh ka juhul, kui näitaja ei vasta sisuliselt hästi tegevuse väljunditele. Kuigi osad väljundnäitajad sobivad hästi tegevuste väl- jundite kirjeldamiseks, on ka liiga üldiseid ja häguselt määratletud ning liialt detailseid näitajaid (nt arendatud IT-süsteemide arv). Sobivaid tulemusnäitajaid paljudele tegevustele fondi määruses polnud. Näitajate raamis- tikus olevad mitmed tulemusnäitajad mõõdavad otseselt tegevuste väljundeid, olles samaväärsed väljundnäi- tajatega ja mitmed näitajad (nt piiril keeldutud sisenemiste arv, digitaalselt esitatud viisataotluste arv, ABC väravate kaudu sisenemiste arv) ei ole fondi tegevustega mõjutatavad. Andmete koondamise ja aruandlusega kaasneb oluline halduskoormus ja seda suurendab näitajate määratlus, mille järgi raporteeritakse unikaalseid ühikuid. Mõjunäitajaid, millega hinnataks tegevuste laiemaid tulemeid fondi eesmärgi poole liikumisel, raken- duskaval pole ja mõju mõõtmiseks andmeid ei koguta. Toetuse saajad jälgivad, et tegevusele seatud näitajate sihtmäärad saaksid täidetud, projektide juhtimiseks ja arengute jälgimiseks kasutatakse valdavalt asutuste si- seseid süsteeme.

Rakenduskava elluviimise etapis kaasatakse sidusrühmi läbi seirekomisjoni ja TAT-ide kooskõlastusringide. Seirekomisjon loodi muuhulgas nii sidusrühmade kaasamiseks kui dubleerimise vältimiseks erinevate minis- teeriumide ja fondide tegevuste vahel. Horisontaalsete teemadega arvestatakse rakenduskava elluviimisel vas- tavalt regulatsioonidele ja aruandlusnõuetele. Horisontaalsete teemade tähtsustamine ning nendega arvesta- mine sõltub enim toetuse saaja asutuse igapäevatöö praktikatest.

Teavitustegevused on perioodil 2021–2027 laiemad kui varasemalt. Lisaks toetuse saajate otseste tegevuste teavitusele on EL-i struktuurivahenditega analoogselt nõutud üldisema kommunikatsioonistrateegia loomist ja selleks palkas korraldusasutus teabevahetusametniku. Teavitustegevused toimuvad paralleelselt sisuliste

6

tegevustega ning jõuavad erinevate sihtrühmadeni (sh avalikkuseni) sobivate suhtluskanalite ja platvormide kaudu.

Tegevuste kulutõhusus tagatakse laiemalt kahe mehhanismi kaudu: planeerimisel valitud tegevused ja nen- dele kavandatud rahastusmahud ning riigihangete kaudu teenuse või toodete pakkujate leidmine. Lisaks on toetuse saajatel asutusesisesed protsessid tegevuste dubleerimise vältimiseks ja kulutõhusaks elluviimiseks. Tegevusi on ellu viidud väga lühikest aega, mistõttu rakendamise käigus pole selgeid näiteid tõhususe suu- rendamist võimaldavate praktikate kohta.

Juhtimis- ja kontrollisüsteemide viimisega samasse õigusraamistikku struktuurivahendite rakendamisega kaas- nes korraldusasutusele mahukas aruandluse kohustus, mis toob kaasa suure halduskoormuse ja tundub ebapro- portsionaalne fondide rahastuse suurusega. Toetuse saajad tunnetavad halduskoormust koolitustel osalejate andmete kogumise ja aruandluse korraldamisel mitme IT-süsteemi vahel. Korraldusasutusele on aeganõudev ja töömahukas rakenduskava muutmise protsess.

Lihtsustatud kuluvõimalustena määratud ühikuhindadel, kindlasummalistel maksetel ja ühtsetel määradel põ- hinevaid toetuse võimalusi fondi rakendamisel Eestis ei kasutata, kuna nende kasutuselevõttu peeti metoodi- liselt liiga keerukaks. Kuludokumentidega sidumata kulusid arvestatakse vaid ühtses määras kaudsetele kulu- dele. Tehnilist abi kasutatakse korraldusasutuse ja auditeerimisasutuse tegevuste finantseerimiseks.

Lihtsustusvõimalusi nähakse rakenduskava muutmise protsessi lihtsustamisel, aruandluse koormuse vähenda- misel, kolmandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastuse nõude muutmises, IT- süsteemide paremas ühendamises koolitustel osalejate üle arvestuse ja aruandluse pidamisel.

Rakenduskava elluviimisel hinnatakse kõrgelt osapoolte koostööd ja infovahetust, eriti korraldusasutuse juures tegutsevate fondi koordinaatorite professionaalsust ja rakenduskava elluviimise koordineerimist.

Rakenduskava on kooskõlas temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega. Jagatud juhtimisviisi korral tagab kooskõla korraldusasutus, teiste juhtimisviiside puhul toetuse saajad läbi üldisema planeerimise süs- teemi. Toetuse saajad tagavad dubleerimise vältimise ning otsese ja kaudse juhtimisviisi tegevuste kooskõla muude tegevuste ja rakenduskavaga. Rakenduskava tervikliku elluviimise tagab ka Siseministeeriumi (SiM) ja toetuse saajate tihe omavaheline infovahetus ja koostöö. Probleemsena nähakse erimeetmeid, sest erimeet- mete rahastusega ei saa poliitikakujundamisel arvestada.

Rakenduskava sidususe teiste EL-i fondidega tagavad erinevad koordineerimismehhanismid nagu riiklike va- jaduste allikaneutraalne planeerimine, SiM-i kontrolliv ja koordineeriv roll, seirekomisjon, koostöö valdkonnas tegutsevate asutuste vahel. Samuti aitab rakenduskava ja EL-i teiste fondide sidususe tagamisele kaasa nende kooskõla riiklike strateegiadokumentidega ning arengukavadega.

Rakenduskava loob lisandväärtust sellega, et ilma fondi toeta oleks seatud eesmärke võimalik saavutada olu- liselt vähemal määral või väiksemas mahus, oluliselt aeglasemalt ja vähem efektiivselt. Rakenduskavas ürita- takse pakkuda võimalikult suure lisandväärtusega tegevusi ja süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse tee- nuste pakkumisel EL-i fondide toetusega.

7

The mid-term evaluation focuses of the three 2021-2027 DG HOME funds (Internal Security Fund (ISF), Border Management and Visa Policy Instrument (BMVI), Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF)) on the imple- mentation of BMVI (hereinafter also called the fund) from January 1, 2021, to December 31, 2023. The funds' activities are carried out based on the national programme adopted in the autumn of 2022 and amended in December 2023, covering 29 activities and four specific actions under two specific objectives. The funding of the BMVI national programme amounts to €50,771,422, of which EU support accounts for €39,512,368 or 77.8% (including technical assistance). By the time of the assessment, activities constituting 98% of the planned funding had commenced, with payment claims submitted by beneficiaries for 1.42% of the started activities' total value.

The fund’s implementation is assessed from the perspective of the following evaluation criteria: relevance, effectiveness, efficiency, EU-added value, and coherence. The mid-term evaluation is based on document anal- ysis, monitoring data, and interviews with the managing authority, beneficiaries, and members of the Monitor- ing Committee of Programme. The implementation of the three DG HOME funds is analysed together, resulting in overlapping cross-fund results in the mid-term evaluation reports.

Unlike in the previous period, the 2021-2027 DG HOME funds are implemented within the same legal frame- work as the EU structural funds. In the executive summary, the most important findings by evaluation criteria are presented.

The national programme meets the needs of Estonia, including stakeholders, as the selection of activities is based on sectoral development plans, for which the stakeholders have had the opportunity to provide input, and are needs-based, prioritized in co-operation with the beneficiaries. However, the programme’s financial scope is significantly below the level necessary to achieve the fund regulation's objectives in Estonia, covering only a small part. When planning the national programme, resources were distributed among activities right from the start, and covering additional needs is not possible with the implementation plan unless some activ- ities are significantly cut or omitted. Within the national programme, it is possible to redistribute resources between activities or, to a limited extent, between DG HOME funds. For example, during the preparation of the programmes, Estonia utilized the opportunity to transfer 5% of the initial AMIF allocation to BMVI, as border construction is a government priority. Estonia continuously monitors needs and, when necessary, adapts the programme, the conditions for grant of support, or activities. Although changes are possible and members of the Monitoring Committee of Programme and partners are involved in the process, changing the programme on the national level is bureaucratic and long-term. Changing the conditions for grant of support and the funding plan is relatively easy and flexible enough. However, the evaluation results indicate a need for greater flexibility and reduced bureaucracy in making changes to the national programme.

The implementation of the national programme was delayed because the Common Provisions Regulation and the fund regulation were only adopted after the beginning of the program period in 2021. The Estonian legal acts dependent on these were prepared in the spring of 2022, and the development of the programme, in collaboration with the European Commission, took a long time, with the European Commission only approving the national programme in the autumn of 2022. Only then could the preparation for the funding plan and the

8

national legislation for the conditions for grant of support begin. Due to this delay, by the time of the mid- term evaluation, the implementation of the fund is still in the very early stages: many activities are in the preparation phase, some activities have not yet started, payments have been made for a few percent of the total cost of activities, and there are no results to report yet for the majority of output and result indicators. The development of IT capabilities related to interoperability that depend on the Entry-Exit IT system has been postponed, as the Entry-Exit system developed centrally by the EU was not completed on time. Activities that have already started have generally progressed as planned, except for the renovation of the Luhamaa control point, for which funds from the state budget were allocated for complete reconstruction, leading to the redi- rection of the funds planned in the BMVI for renovation to the design of the reconstruction.

In planning the national programme, thorough work was done to determine the volumes and outcomes of activities. Several activities continued from the previous period, and planning considered past experience. The planning of output and result indicators took place before the start of the war in Ukraine, and replanning would have further delayed the start of activities. From these factors and other ongoing developments (e.g., rapid inflation, decisions on tax increases, closures of consulates) arises uncertainty regarding the precisely defined target levels of indicators and the actual outcomes. At the time of the mid-term evaluation, the activities are too early in their stages to forecast the fulfilment of output and result indicators’ target levels, but so far, no obstacles are seen for the fulfilment of most indicators’ target levels.

When aligning the DG HOME funds with the structural funds, the Structural Funds Management Information System was also adopted. Adapting and starting to use the system has required effort and adjustment from the parties involved, but overall, the introduction of the system has improved the efficiency of data exchange and reduced the administrative burden on beneficiaries. In the current system, the registration of participants in training activities and participants supported, requesting feedback from them, and reporting it have not been conveniently resolved. This issue partly arises from the lack of functionality in IT systems, and partly from the definition of output and result indicators, which requires reporting unique participants, not instances of par- ticipation.

The performance framework of indicators for evaluating the programme is not comprehensive, causing a sig- nificant administrative burden for the managing authority and its utility in implementing the programme at the national level is minimal. The performance framework and the selection of output and result indicators were taken from the fund's regulation. No additional indicators as metrics are used in assessing the progress of implementing the programme. Output indicators were assigned to all activities, including cases where the indicator does not effectively correspond to the activity outputs. Suitable result indicators for many activities were not available in the fund's regulation. While some output indicators suitably describe the activities' out- puts, there are also too general and vaguely defined indicators (e.g., the number of developed IT systems). Many result indicators in the framework directly measure the activities' outputs, equating to output indicators, and several indicators (e.g., the number of persons refused entry by border authorities, the number of visa applications using digital means, the number of border crossings through automated border control systems and e-gates) are not influenced by the fund's activities. The aggregation and reporting of data entail significant administrative burden, exacerbated by the definition of indicators requiring reporting of unique units. There are no impact indicators in the national programme to assess the broader outcomes of activities towards the fund's goal, and no data is collected for measuring impact. Beneficiaries monitor achievement of the target levels set for activity indicators, and for project management and monitoring developments, internal systems are predominantly used.

9

Stakeholders are involved in the implementation stage through the Monitoring Committee of Programme and the coordination rounds of the conditions for grant of support. The Monitoring Committee was created, among other reasons, for stakeholder involvement and to prevent duplication between different ministries’ and funds' activities. Horizontal themes are considered in the national programme according to regulations and reporting requirements. The importance and consideration of horizontal themes depend mostly on the daily practices of the beneficiary institutions.

Communication activities during the 2021-2027 period are broader than before. In addition to direct commu- nication activities of the beneficiaries, the creation of a more general communication strategy, analogous to EU structural funds, is required, and for this purpose, the managing authority hired a communication officer. Communication activities occur alongside substantive activities and reach various target groups (including the public) through appropriate communication channels and platforms.

The cost-effectiveness of activities is broadly ensured through two mechanisms: the activities selected during planning and their planned funding amounts and finding service or product providers through public procure- ment. In addition, beneficiaries have internal processes to prevent duplication of activities and ensure cost- effective implementation. Activities have been implemented for a very short time, so there are no clear exam- ples of practices that would allow for increased efficiency during implementation.

The alignment of Management and Control Systems with the same legal framework as the implementation of structural funds has resulted in a significant reporting obligation for the managing authority, leading to a large administrative burden that seems disproportionate to the size of the funds' financing. Beneficiaries perceive administrative burden in collecting and reporting data for participants in trainings across multiple IT systems. The process of changing the programme is time-consuming and labour-intensive for the managing authority.

Simplified cost options, such as unit costs, lump-sum payments, and flat rates, are not used in implementing the fund in Estonia because their introduction was considered methodologically too complex. Only indirect costs are accounted for at a single rate without being tied to expense documents. Technical assistance is used to finance the activities of the managing authority and the audit authority.

Simplification opportunities are seen in simplifying the process of modifying the programme, reducing the reporting burden, changing the requirement for coordination with the European Commission for projects with third countries, and better integration of IT systems for accounting and reporting on participants in training activities.

The collaboration and exchange of information in the implementation of the programme are highly valued. The professionalism of the fund coordinators operating at the managing authority and the coordination of the implementation of the programme are highly regarded by all parties.

The programme is coherent with initiatives supported under the thematic facility. Coherence is ensured by the managing authority in shared management. In other fund management types, coherence is established by the beneficiaries through a more general planning system. Beneficiaries ensure the prevention of duplication and the coherence of activities under direct and indirect management types with other activities and the pro- gramme. The comprehensive implementation of the programme is also ensured by close information exchange

10

and cooperation between the Ministry of the Interior and the beneficiaries. Certain specific actions are seen as problematic because their funding cannot be considered in policy formulation.

The coherence of the programme with other EU funds is ensured by various coordination mechanisms such as source-neutral planning for national needs, the controlling and coordinating role of the managing authority, the Monitoring Committee, and cooperation between authorities in the sector. The coherence is also supported by programme’s alignment with national strategy documents and development plans.

The programme creates added value by enabling goals to be achieved to a significantly larger extent or on a larger scale, faster, and more efficiently than without the fund's support. The activities of the programme are designed to offer the highest possible added value without systematically replacing national resources with EU fund support for service provision.

11

AMIF Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond

BMVI piirihalduse ja viisapoliitika rahastu

EL Euroopa Liit

ELVL Eesti Linnade ja Valdade Liit

ESF+ Euroopa Sotsiaalfond+

Frontex Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet

INSA Integratsiooni Sihtasutus

ISF Sisejulgeolekufond

KOV kohalik omavalitsus

MTÜ mittetulundusühing

PPA Politsei- ja Piirivalveamet

RTIP riigitöötajate iseteenindusportaal

RTK Riigi Tugiteenuste Keskus

SFOS Struktuuritoetuse register

SiM Siseministeerium

SIS sündmuste infosüsteem

SKA Sotsiaalkindlustusamet

SO Erieesmärk

STAK Siseturvalisuse arengukava 2021–2030

STAR Sotsiaalteenuste ja –toetuste andmeregister

TAT toetuse andmise tingimused

ÜSM Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Eu- roopa Merendus-, Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integrat- sioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad fi- nantsreeglid

ÜSS Perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise sea- dus

12

1. EL-i siseturvalisuspoliitika fonde on perioodil 2021–2027 kolm: Sisejulgeolekufond1 (ingl. k. Internal Security Fund (ISF)), piirihalduse ja viisapoliitika rahastu2 (ingl. k. Border Management and Visa Policy Instrument (BMVI)) ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond3 (ingl. k. Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF)) (edaspidi nimetatud koos fondid). Vahehindamise aruanne keskendub piirihalduse ja viisapoliitika rahastule (edaspidi nimetatud ka fond) ja katab rakenduskava programmitöö perioodi algusest (1. jaanuar 2021) kuni 31. detsemb- rini 2023.

2. Vahehindamise ülesanne on analüüsida rakenduskava elluviimist järgmiste kriteeriumite lõikes: tulemuslikkus, tõhusus, asjakohasus, sidusus ja EL-i lisandväärtus. Hinnatakse fondi rakendamise protsessi, edusamme ja ta- kistusi, tuvastatakse rakendamist mõjutavad probleemid ning võimalikud viisid nende lahendamiseks. Hinda- mine põhineb uurimisküsimustel ning neile vastamiseks püstitatud otsustuskriteeriumitel, mis koos andmeal- likatega moodustavad hindamismaatriksi. Otsustuskriteeriumite nimekiri põhineb hindamise juhistel4. Raport koosneb uurimisküsimuste kaupa peatükkidest. Iga peatüki alguses esitame küsimusele vastava hindamismaat- riksi koos järeldustega, kuivõrd fondi rakendamine otsustuskriteeriumile vastas. Uuringus otsiti hindamiskri- teeriumite kaupa vastuseid järgmistele uurimisküsimustele:

3. Asjakohasus:

1. Mis ulatuses vastab (iga) rakenduskava muutuvatele vajadustele? 2. Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate vajadustega?

4. Tulemuslikkus:

3. Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada? 4. Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusam-

mudest aruandmiseks? 5. Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates

etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus? 6. Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid? 7. Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavitamisel ja levitamisel?

5. Tõhusus:

8. Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid? 9. Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid? 10. Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?

6. Sidusus ja EL-i lisandväärtus:

1 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1149, millega luuakse Sisejulgeolekufond.

2 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1148, millega luuakse Integreeritud Piirihal- duse Fondi osana piirihalduse ja viisapoliitika rahastu.

3 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. a määrus (EL) 2021/1147, millega luuakse Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond.

4 DG Home. Webinar of 19 April 2023 on the key elements of the mid-term evaluation and evaluation plans Home Affairs Programmes 2021–2027. Revised Background Note – May 2023. Lk 8–11.

13

11. Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toetatavate algatustega, eel- kõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?

12. Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseasjade fondidega) ja eel- kõige EL-i välistegevusega (ingl. k. external action)?

13. Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

7. Hindamise sisendina kasutati dokumendianalüüsi (hindamismaatriksites viidatud DOK), tulemusaruandeid, väl- jund- ja tulemusnäitajate ning finantsandmete aruandeid (hindamismaatriksites viidatud SEIRE), intervjuusid korraldusasutuse, fondi tegevuste planeerijate ja toetuse saajate ning seirekomisjoni esindajatega (hindamis- maatriksites viidatud INT). Hindamise metoodikat avab täpsemalt raporti lisa (metoodikaraport).

8. Dokumendianalüüs keskendub rakenduskavale, kuid hõlmab ka rakenduskavaga seotud dokumente, mille alu- sel rakenduskavad koostati, ja dokumente, mis rakenduskava elluviimiseks loodi. Peamiselt keskendub analüüs järgmistele dokumentidele:

1. EL-i määrus, mille alusel fondi rakenduskava Eestis koostati: Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus EL 2021/1148 piirihalduse ja viisapoliitika rahastu;

2. piirihalduse ja viisapoliitika rahastu rakenduskava 2021–2027; 3. piirihalduse ja viisapoliitika rahastu 2021–2027 rahastamiskava.

9. Lisaks nimetatutele analüüsime seonduvaid EL-i ja Eesti regulatsioone ning rakenduskava elluviimiseks loodud dokumente (dokumentide loetelu vt metoodikaraportist).

10. Seireandmete analüüs hõlmas järgimisi andmeid 2023. aasta lõpu seisuga:

1. Rakenduskavade elluviimisele planeeritud raha kasutamist; 2. Väljundnäitajate sihtmäärade täitmist; 3. Tulemusnäitajate sihtmäärade täitmist.

11. Kuna väljundnäitajate sihtmäärad määratleb rakenduskava vahe-eesmärkidena 2024. aasta lõpuks, aga hinda- mine toimub 2023. aasta lõpu seisuga, siis ei saa hinnata vahe-eesmärkide täitmist. Kuigi rakenduskava ette- valmistamine algas juba 2019. aastal, võeti see vastu alles 2022. aasta sügisel ja sisuline elluviimine algas 2023. aastal tegevuste ettevalmistamisega. Vähesed tegevused jõudsid hindamise ajaks väljund- ja tulemus- näitajateni, mida raporteerida. Rakenduskava elluviimise varajase etapi tõttu ei saa seireandmete põhjal hästi järeldada ega prognoosida eesmärgiks seatud sihtmäärade saavutamist.

12. Intervjuudega kogusime sisendit järgmistelt sihtgruppidelt:

• fondi koordinaator SiM-is; • SiM-i poliitikaosakonna ametnikud või valdkonna eksperdid toetuse saajate juures; • projektide koordinaatorid toetuse saajate juures; • projektijuhid toetuse saajate juures; • seirekomisjoni liikmed.

13. Uurimisküsimuste vastustena esitame erinevate allikate põhjal trianguleeritud tulemuse, kui tekstis ei nime- tata, et see põhineb üksiku vastaja seisukohal. Trianguleerimisel arvestati, et kirjeldatud tulemust kinnitaksid vähemalt kaks erinevat allikat (erinevad intervjueeritavad ja/või dokumendid ja/või seireandmed). Üksikutel juhtudel, kui mõni intervjueeritav tõi välja fondi rakendamise seisukohast olulise teema, aga teisi allikaid selle kinnitamiseks ei olnud, toome välja tema arvamuse viidates, et tegemist on üksikjuhtumiga.

14

14. Vahehindamine tehti korraga kolmele siseturvalisuspoliitika fondile, kasutades analoogset metoodikat ja ühendades fondide ülese andmekogumise tegevused. Hindamisraportid kirjutati kolmele fondile ühtse struk- tuuri ja tekstiga neis aspektides, kus tulemused kattuvad.

15. Raporti esimene peatükk annab ülevaate fondi rakendamise struktuurist ja seisust 31.12.2023. Sellele järgne- vad analüüsi tulemused hindamiskriteeriumite ja uurimisküsimuste kaupa. Järeldused ja soovitused on koon- datud viimasesse peatükki. Uuringu metoodikat kirjeldame eraldiseisvas metoodikaraportis.

15

16. EL-i piirihalduse ja viisapoliitika rahastut (BMVI) rakendatakse Eestis vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele EL 2021/11485. Eesti BMVI-st toetatavad tegevused põhinevad 5. septembril 2022 vastuvõetud Eesti BMVI rakenduskaval 2021–20276. Rakenduskava töötati välja lähtudes Eesti arengustrateegiast „Eesti 2035“7, millel omakorda põhineb riiklik siseturvalisuse arengukava8 (STAK).

17. BMVI rakenduskavasse lisati erimeetmed detsembris 2023. Rakenduskava alusel loodud rahastamiskavas on kümme meedet, mis jagunevad 29 tegevuseks. Meetmed viiakse ellu siseministri toetuse andmise tingimuste (TAT) käskkirjade alusel ja hindamise ajaks kinnitatud nelja erimeetmete projektiga. Viie meetme TAT-id olid vahehindamise alguseks vastuvõetud ja üks vastu võtmata. Selle vastu võtmine on kavandatud 2024. aasta algusesse.

18. EL-i toimise leping seab Liidu eesmärgiks kõrge turvalisuse taseme, mille saavutamiseks on vaja liikmesriikide ühismeetmeid sisepiiride ületamise, välispiiride kontrolli ja ühise viisapoliitika alal. BMVI EL 2021/1148 viib seda eesmärki ellu läbi tõhusa piirihalduse ja viisamenetluse tagamise. BMVI EL 2021/1148 sätestab rahastu poliitikaeesmärgina tagada tugev ja tõhus Euroopa integreeritud piirihaldus välispiiridel, aidates seeläbi ta- gada liidus kõrgetasemelise sisejulgeoleku, samal ajal kaitstes inimeste vaba liikumist liidu piires, ning järgi- des täielikult asjaomast liidu acquis’d ning liidu ja liikmesriikide rahvusvahelisi kohustusi, mis tulenevad rah- vusvahelistest lepingutest, mille osalised nad on.

19. BMVI poliitikaeesmärgi täitmine toimub kahe määruses EL 2021/1148 mainitud erieesmärgi kaudu:

20. toetada Euroopa piiri- ja rannikuvalve poolt välispiiridel rakendatavat tõhusat Euroopa integreeritud piirihal- dust, mille eest jagavad vastutust Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet ning piirihalduse eest vastutavad riikli- kud asutused, et hõlbustada seaduslikku piiriületust, ennetada ja avastada ebaseaduslikku sisserännet ja pii- riülest kuritegevust ning hallata tõhusalt rändevooge;

21. toetada ühist viisapoliitikat, et tagada ühtlustatud lähenemisviis viisade väljastamisele ja hõlbustada õiguspä- rast reisimist, aidates samal ajal ennetada rände- ja julgeolekuriske.

22. Eesti rakenduskava lähtub otseselt BMVI EL 2021/1148 määrusest ja eesmärkide saavutamiseks on kavandatud järgmised meetmed ja tegevused:

Erieesmärk 1 (SO1): toetada välispiiridel rakendatavat tõhusat Euroopa integreeritud piirihaldust, et hõl- bustada seaduslikku piiriületust, ennetada ja avastada ebaseaduslikku sisserännet ja piiriülest kuritegevust ning hallata tõhusalt rändevooge TAT 1.1. varustuse uuendamine välispiiridel • Droonide soetamine (002 Piirivalve – õhuvarustus)

• Piirikontrolliseadmete uuendamine (001 Piirikontrollid) • Piirivalve ja -kontrolli maismaasõidukid (003 Piirivalve – maismaavarustus) • Seiretehnika soetamine ja kaasajastamine (003 Piirivalve – maismaavarustus ja 006 Piiri-

valve – muud meetmed)

5 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2021/1148, 7. juuli 2021, millega luuakse Integreeritud Piirihalduse Fondi osana piirihalduse ja viisapoliitika rahastu. 6 https://www.siseministeerium.ee/media/3776/download 7 Strateegia “Eesti 2035” 8 Eesti siseturvalisuse arengukava 2020–2030

16

• Tegevustoetus: seiretehnika ülalpidamine ja hooldamine (026 Tegevustoetus – integree- ritud piirihaldus)

• Tegevustoetus: seiretehnikute värbamine ja koolitamine (026 Tegevustoetus – integree- ritud piirihaldus)

• Tegevustoetus: automatiseeritud piiriületuse tagamine (026 Tegevustoetus – integreeri- tud piirihaldus)

TAT 1.2. IKT-süsteemide loomine ja kasutamine välispiiridel • ETIAS riiklik üksus (022 Suuremahulised IT-süsteemid – EL-i reisiinfo ja -lubade süsteem

(ETIAS) – (EL-i määruse 2018/1240 artikli 85, lõige 2) • IKT arendused: SIRENE töövoo süsteemi (iSpoC), Schengeni infosüsteemi (ESIS, ESIS_AD-

MIN) ja Interlyysi arendamine (024 Suuremahulised IT-süsteemid – Schengeni infosüs- teem (SIS))

• InterOperability ehk koostalitlusvõime arendamine Eestis (025 Suuremahulised IT-süs- teemid – koostalitlusvõime)

• Tegevustoetus: EKSPO rakenduse ülalhoidmine ja jätkuarendused (027 Tegevustoetus – suuremahulised IT-süsteemid piirihalduseks)

• Tegevustoetus: EL-i infosüsteemide andmekeskuse rent (027 Tegevustoetus – suurema- hulised IT-süsteemid piirihalduseks)

• Tegevustoetus: ELi infosüsteemide koordineerimine (027 Tegevustoetus – suuremahuli- sed IT-süsteemid piirihalduseks)

TAT 1.3. Koolitamine ja koostöö välispiiridel • Koolitused: Tolliametnike piirikontrollilased koolitused (001 Piirikontrollid)

• Koolitused: veesõidukite juhtimisoskuste koolitused, I ja II astme piirikontrolli koolitused, arendusalased koolitused, riigipiiri valvamise taktika täiendkoolitused; õigusalased kooli- tused, keelekoolitused, koolitus PPA töötajate ettevalmistuseks tööks kõrgema riskiga piirkonnas (mini HEAT) (001 Piirikontrollid)

• EBCG-i panustamisega seotud uute ametnike koolitused. (014 Euroopa piiri- ja ranniku- valve arendamine)

• Kontaktametniku lähetamine Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti juurde (016 Asutuste vaheline koostöö – liidu tasand)

Erimeede 1: Autonoomse ja mobiilse kaugseire võimekuse tõstmine (003 Piirivalve – maismaavarus- tus)

Erimeede 2: Koostalitlusvõime määruse rakendamise toetamine (025 Suuremahulised IT-süsteemid – koostalitlusvõime)

Erimeede 3: iSPoC + analüüs (024 Suuremahulised IT-süsteemid – Schengeni infosüsteem (SIS)) Erimeede 4: Maismaapiiri patrullivõimekuse tõstmine (003 Piirivalve – maismaavarustus) Erieesmärk 2 (SO2): toetada ühist viisapoliitikat, et tagada ühtlustatud lähenemisviis viisade väljastami- sele ja hõlbustada õiguspärast reisimist, aidates samal ajal ennetada rände- ja julgeolekuriske: TAT 2.1 Seadmete uuendamise ja kasutamise kaudu ühise viisapoliitika toetamine (TAT puudub hinda-

mise alguse seisuga) • SEADMED: Näokujutise ja sõrmejälje hõive seadmed (002 Konsulaatide töö tõhustamine

ning nende kliendisõbralikkuse ja turvalisuse suurendamine) TAT 2.2 IKT-süsteemide ja rakenduste loomise ning kasutamise kaudu ühise viisapoliitika toetamine • IKT ARENDUSED: Euroopa Liidu ühtne e-viisa ja e-taotluskeskkonna rakendamine (001

Viisataotluste menetlemise parandamine) • IKT ARENDUSED: Riigisisese viisaregistri arenduste II etapp (007 Muud IKT-süsteemid

viisataotluste töötlemiseks) • IKT ARENDUSED: VIS määruse muudatuste rakendamine (006 Suuremahulised IT-süstee-

mid – viisainfosüsteem (VIS))

17

TAT 2.3 Koolituste ja koostöö kaudu ühise viisapoliitika toetamine (hindamise alguse seisuga TAT puu- dub)

• KOOLITUSED: viisamenetlejate koolitamine ja stažeerimisprogramm, Schengeni hindami- seks riiklike ekspertide ettevalmistamine (001 Viisataotluste menetlemise parandamine)

• KOOSTÖÖ: ühisauditid ja viisamenetluspraktika (004 Konsulaarkoostöö) 23. Erieesmärk 1 meetmete elluviija on kõikidel tegevustel Politsei- ja Piirivalveamet (PPA), millele lisandub IKT

süsteemide arendamise tegevuste juures SiM infotehnoloogia ja arenduskeskus (SMIT) ja koolitamise ning koostöö tegevustes Maksu- ja Tolliamet. Erieesmärk 2 meetmete elluviijad on PPA ja Välisministeerium ning partneriks SMIT.

24. Meetmete elluviimise rahaliseks mahuks on kavandatud 48 534 873 eurot, millest suurim osa (60%) kasuta- takse erieesmärgile 1 − piirihalduse varustuse soetamisele ja uuendamisele ja IKT süsteemide loomisele ning kasutamisele (20%) (vt Tabel 1). Lisaks meetmete elluviimise rahastusele on tehniliseks abiks kavandatud 2 236 549 eurot, mis moodustab 6% EL-i toetusest. Meetme rahaline maht planeeriti terviklikult ära rakendus- kava loomisel ja vabasid ressursse rakenduskava vahendites ei ole.

Tabel 1. BMVI rahastuskava maht (eurodes)

Erieesmärk TAT ehk meede (SFOSis meetme tegevus)/ eri- meetme projekt

EL-i toetus Riigi kaasfi- nantseering

Kokku

SO1

35 775 819 10 759 054 46 534 873 Erimeede 1: Autonoomse ja mobiilse kaugseire või- mekuse tõstmine

2 021 549 224 617 2 246 166

Erimeede 2: Koostalitlusvõime määruse rakenda- mise toetamine

982 129 109 125 1 091 255

Erimeede 3: iSPoC + analüüs 480 306 53 367 533 673 Erimeede 4: Maismaapiiri patrullivõimekuse tõst- mine

1 764 000 196 000 1 960 000

TAT 1.1. Asjakohase varustuse uuendamise ja kasu- tamise kaudu Euroopa piiri- ja rannikuvalve toeta- mine välispiiridel tõhusa Euroopa integreeritud pii- rihalduse rakendamisel

22 005 673 7 335 224 29 340 897

TAT 1.2. IKT-süsteemide loomise ja kasutamise kaudu Euroopa piiri- ja rannikuvalve toetamine vä- lispiiridel tõhusa Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamisel

7 397 162 2 465 721 9 862 883

TAT 1.3. Koolitamise ja koostöö kaudu Euroopa piiri- ja rannikuvalve toetamine välispiiridel tõhusa Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamisel

1 125 000 375 000 1 500 000

SO2

1 500 000 500 000 2 000 000 TAT 2.1 Seadmete uuendamise ja kasutamise kaudu ühise viisapoliitika toetamine

352 500 117 500 470 000

TAT 2.2 IKT-süsteemide ja rakenduste loomise ning kasutamise kaudu ühise viisapoliitika toetamine

637 500 212 500 850 000

TAT 2.3 Koolituste ja koostöö kaudu ühise viisapo- liitika toetamine

510 000 170 000 680 000

Tehniline abi 2 236 549 2 236 549 Kokku

39 512 368 11 259 054 50 771 422

Allikas: BMVI rahastamiskava (26.06.2023)

18

25. Rakenduskava raha kasutamise aruandlus esitatakse EL 2021/1148 järgi, kombineerides järgmisi liigitusi:

1. Erieesmärk 2. Sekkumisvaldkond (SO1 29 koodi ja SO2 12 koodi) 3. Meetme laad (13 koodi) 4. Rakendamisvaldkond (6 koodi) 5. Konkreetsed teemad (6 koodi).

26. 2023. aasta lõpu seisuga on kinnitatud toetuse andmise tingimused projektidele ja alustatud tegevustega, mille kavandatud kulud on 47 673 972 eurot, mis moodustab 98% rahastuskavas kavandatud tegevuste kogu- mahust. 31.12.2023 seisuga on deklareerinud abikõlblikke kulusid toetuse saajate poolt väljamaksetena 677 596 eurot ehk 1,42% alustatud tegevuste planeeritud abikõlblike kulude summast. Kõik väljamaksetaotlused on esimese erieesmärgi tegevustel, teise erieesmärgi väljamaksetaotluseid pole veel esitatud.

Joonis 1. Fondi 31.12.2023 rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja deklareeritud abikõlblike väljamaksete kulude summa erieesmärkide kaupa (eurodes)

Allikas: BMVI programme 2021–2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65BVPR001

27. Veidi suurem on deklareeritud väljamaksete osakaal piirikontrollide ja integreeritud piirihalduse tegevustoe- tuse sekkumisvaldkondades (vastavalt 5,68% ja 3,79%), aga kõik tegevused on siiski veel väga algusjärgus ja senine kulude maht on suhteliselt väike.

19

Joonis 2. Fondi 31.12.2023 rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja deklareeritud abikõlblike väljamaksete kulude summa sekkumisvaldkondade kaupa (eurodes)

Allikas: BMVI programme 2021–2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65BVPR001

Joonis 3. 31.12.2023 seisuga fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja deklareeritud abikõlblike väljamaksete summa meetme valdkondade kaupa (eurodes)

Allikas: BMVI programme 2021–2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65BVPR001

20

Joonis 4. 31.12.2023 seisuga fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja deklareeritud abikõlblike kulude summa rakendus- valdkondade kaupa (eurodes)

Allikas: BMVI programme 2021–2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65BVPR001

28. Rakenduskava elluviimise hindamiseks kasutatakse väljund- ja tulemusnäitajate raamistikku vastavalt BMVI määruse lisale VIII ja tegevuste tulemusena oodatakse sekkumisloogika joonisel nimetatud näitajatesse pa- nustamist (vt Joonis 5).

21

Joonis 5. BMVI sekkumisloogika rakenduskava põhjal

29. Väljund- ja tulemusnäitajate sihttasemed on seatud rakenduskavas erieesmärkidele, aga nende täitmine on

seotud tegevustega. Seos väljund- ja tulemusnäitajate ning tegevuste vahel määratakse rahastamiskavas.

Vajadused/

väljakutsed/

katsumused

Eesmärgid

Sisendid

Tegevused

Väljundid ehk väljund-näi- tajad

Tulemused ehk tulemus- näitajad

SO1.1 Automaatse piirikontrolli süsteemide ja e-väravate kaudu toimunud piiriületuste arv SO1.1, SO1.E4: Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti tehni- liste seadmete reservis registreeritud seadmete arv SO1.1, SO1.3, SO1.E1, SO1.E2: Nende osalejate arv, kes tea- tavad kolm kuud pärast koolitust, et nad kasutavad kooli- tuse käigus omandatud oskusi ja pädevust.

Mõjud

SO2.1, 2.2: Digitaalselt esitatud viisataotluste arv SO2.3: Nende osalejate arv, kes teatavad kolm kuud pärast koolitust, et nad kasutavad koolituse käigus omandatud oskusi ja pädevust. SO2.3: Liikmesriikide vahel viisataotluste menetlemisel alustatud/tõhustatud koostöövormide arv

SO1: 46 534 873 eurot SO2: 2 000 000 eurot

BMVI määrus: ühismeetmete kaudu sisepiiride ületamisel, välispiiride kontrolli ja ühise viisapoliitika valdkonnas ta- gada kõrge vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajanev turvalisuse tase EL-i alal. Rakenduskava katsumused: piiritaristu rajamine; sujuva, kuid turvalise piiriliikluse tagamine; ELi suuremahuliste IT-süsteemide ja koostalitusõime toimimise tagamine ning Euroopa piiride valvamise süsteemi ajakohastamine.

Poliitikaeesmärk: Tagada tugev ja tõhus Euroopa integreeritud piirihaldus välispiiridel, aidates seeläbi tagada liidus kõrgetasemeline sisejulgeolek, samal ajal kaitstes inimeste vaba liikumist liidu piires. STAK, programm „Kindel si- sejulgeolek“, alameede piirihaldus: Eesti piir kui EL-i välispiir on valvatud ja kaitstud ning see on piisav julgeoleku tagamiseks. Tõkestatud on piiri ebaseaduslik ületamine, ebaseaduslikud toimingud piiri lähedal, inimkaubandus ja salakaubavedu. Eesti piiril on tagatud reisijasõbralik piirikontroll. Erieesmärgid: SO1: toetada välispiiridel tõhusat integreeritud piirihaldust, et hõlbustada seaduslikku piiriületust, ennetada ja avastada ebaseaduslikku sisserännet ja piiriülest kuritegevust ning hallata tõhusalt rändevooge

SO1.1: varustuse uuendamine välispiiridel SO1.2: IKT-süsteemide loomine ja kasutamine välispiiridel SO1.3: Koolitamine ja koostöö välispiiridel SO1 (E - erimeetmed): (1) autonoomse ja mobiilse kaugseire võimekuse tõstmine; (2) koostalitlusvõime määruse rakenda- mise toetamine; (3) iSPoC + analüüs; (3) maismaapiiri patrulli- võimekuse tõstmine

SO2.1: Seadmete uuendamise ja kasutamise kaudu ühise viisapoliitika toetamine SO2.2: IKT-süsteemide ja rakenduste loomise ning kasutamise kaudu ühise viisapoliitika toetamine SO2.3: Koolituste ja koostöö kaudu ühise viisapolii- tika toetamine

SO1.1: Ehitatud/ajakohastatud piiripunktirajatiste arv SO1.1: Hooldatud/parandatud taristuosade arv SO1.1, SO1.E4: Ostetud maismaatranspordivahendite arv SO1.1: Ostetud õhusõidukite arv, millest omakorda ostetud mehitamata õhusõidukite arv SO1.1, SO1.E1: Piiripunktide jaoks ostetud/renditud sead- mete arv, millest omakorda:

• ostetud automaatse piirikontrolli süsteemide/ iseteenindussüsteemide/ e-väravate arv.

SO1.1, SO1.3, SO1.E1, SO1.E2: Toetatud osalejate arv SO1.2, SO1.E2, SO1.E3: Välja töötatud/ hooldatud/ ajako- hastatud suuremahuliste IT-süsteemide arv SO1.2, SO1.E2: Välja töötatud/hooldatud/ajakohastatud IT- funktsioonide arv SO1.3, SO1.E1, SO1.E2: Koolitustegevuses osalejate arv

SO2.1: Viisade menetlemise digitaliseerimist toeta- vate projektide arv SO2.2: Välja töötatud/hooldatud/ajakohastatud suu- remahuliste IT-süsteemide arv SO2.2: Viisade menetlemise digitaliseerimist toeta- vate projektide arv SO2.3: Toetatud osalejate arv SO2.3: Koolitustegevuses osalejate arv

Rakenduskava loetleb tulemused, kuid tulemuste saavutamisel tekkivaid mõjusid piirihaldusele, viisapoliitikale või nende tulemusena ühiskonnas tekkivatele muutustele ei käsitle.

Tõhus piirihaldus: välispiir katta terviklikult tehnilise valvega; uute tehnoloogiliste lahenduste kasutuselevõtt; küber- julgeoleku tagamine; sujuva piiriületuse tagamine; koostalitusvõime ja koostöö parandamine. Tõhus viisapoliitika: IT süsteemide ja koostöö arendamine, uudse tehnoloogia kasutamine ja tehnoloogia uuendamine.

SO2: toetada ühist viisapoliitikat, et ühtlustada viisade väljastamist, hõl- bustada õiguspärast reisimist, enneta- des rände- ja julgeolekuriske

22

Kõigile tegevustele on määratud vähemalt üks väljundnäitaja. Ühtegi tulemusnäitajat pole määratud 15 tege- vusele, sh on üks meede ja üks erimeetme projekt, millele ei ole ühtegi tulemusnäitajat. Kuna aga mitmel juhul panustavad tegevused sama tulemus- või väljundnäitaja saavutamisse, siis ei kujune rakenduskava väljund- ja tulemusnäitajate tasemed tegevuste näitajate summaarse tulemusena, vaid nende arvestamisel eemaldatakse korduvad.

30. Rakenduskava piirdub tulemusnäitajatega ning tulemuste saavutamisest tekkivaid mõjusid ei käsitle.

31. Väljund- ja tulemusnäitajate sihttasemetele on seatud vahe-eesmärgid 2024. aastaks ja lõpp-eesmärgid 2029. aastaks. Eesmärgid on seatud aasta lõpu seisuga. Vahehindamine viiakse läbi 2023. aasta lõpus, mistõttu ei ole võimalik veel hinnata 2024. aasta lõpuks seatud sihttaseme saavutamist. Väljund- ja tulemusnäitajate siht- tasemed on seatud rakenduskava erieesmärkide kaupa.

Tabel 2. Väljundnäitajate sihttasemed ja saavutustase 31.12.2023

Eriees- märk

Väljundnäitaja Sihttase Tulemus 2029 2024 2023 % 2029. a

sihttasemest SO1 O.1.1 Piiripunktide jaoks ostetud seadmete arv 4 020 1 216 18 0,4%

O.1.1.1 ostetud automaatse piirikontrolli süsteemide/iseteenindussüsteemide/e-väravate arv

16 16 18 113%

O.1.2 Hooldatud/parandatud taristuosade arv 1 1 0 0% O.1.4 Ehitatud/ajakohastatud piiripunkti-raja- tiste arv

1 1 0 0%

O.1.5 Ostetud õhusõidukite arv 26 0 0 0% O.1.5.1 ostetud mehitamata õhusõidukite arv

26 0 0 0%

O.1.7 Ostetud maismaatranspordivahendite arv 33 0 0 0% O.1.8 Toetatud osalejate arv 496 347 302 61% O.1.8.1 koolitustegevuses osalejate arv 494 347 301 61% O.1.10 Välja töötatud/hooldatud/ajakohastatud IT-funktsioonide arv

7 4 0 0%

O.1.11 Välja töötatud/hooldatud/ajakohastatud suuremahuliste IT-süsteemide arv

4 4 3 75%

O.1.11.1 välja töötatud suuremahuliste IT- süsteemide arv

1 1 2 200%

O.1.13 Piiripunktides rahvusvahelist kaitset taotlenud isikute arv

256 96 77 30%

SO2 O.2.1 Viisade menetlemise digitaliseerimist toetavate projektide arv

3 2 0 0%

O.2.2 Toetatud osalejate arv 90 80 0 0% O.2.2.1 koolitustegevuses osalejate arv 70 60 0 0% O.2.4 Välja töötatud/hooldatud/ajakohastatud IT-funktsioonide arv

2 1 0 0%

O.2.5 Välja töötatud/hooldatud/ajakohastatud suuremahuliste IT-süsteemide arv

1 0 0 0%

O.2.5.1 välja töötatud suuremahuliste IT- süsteemide arv

1 0 0 0%

23

Tabel 3. Tulemusnäitajate sihttasemed ja saavutustase 31.12.2023

Eriees- märk

Tulemusnäitaja 2029 sihttase

2023 tulemus

SO1 R.1.14 Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti tehniliste seadmete reservis registreeritud seadmete arv

43 0

R.1.15 Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti käsutusse antud seadmete arv

43 0

R.1.17 Automaatse piirikontrolli süsteemide ja e-väravate kaudu toimu- nud piiriületuste arv

2 200 000 699 004

R.1.18 Piirihalduse valdkonnas läbi viidud Schengeni hindamiste ja haa- vatavuse hindamiste tulemusel esitatud soovituste arv, mida on arvesse võetud

100 0

R.1.19 Nende osalejate arv, kes teatavad kolm kuud pärast koolitust, et nad kasutavad koolituse käigus omandatud oskusi ja pädevust

382 0

R.1.20 Piirivalveasutuste poolt sisenemiskeelu saanud isikute arv 12 800 6 687 SO2 R.2.8 Väljaspool Schengeni ala asuvate uute/ajakohastatud konsulaatide

arv 20 0

R.2.8.1 nende konsulaatide arv, mida on ajakohastatud, et muuta need viisataotlejate jaoks kliendisõbralikumaks

20 0

R.2.9 Ühise viisapoliitika valdkonnas läbi viidud Schengeni hindamiste raames esitatud soovituste arv, mida on arvesse võetud

100 0

R.2.10 Digitaalselt esitatud viisataotluste arv 976 292 12 223 R.2.11 Liikmesriikide vahel viisataotluste menetlemisel alustatud/tõhus- tatud koostöövormide arv

7 0

R.2.12 Nende osalejate arv, kes teatavad kolm kuud pärast koolitust, et nad kasutavad koolituse käigus omandatud oskusi ja pädevust

70 0

24

32. Asjakohasuse kriteeriumi all analüüsime fondi rakendamise protsessi ja valitud prioriteetide ajakohasust ning kooskõla taotletavate eesmärkidega. Asjakohasuse kriteeriumi hindamiseks püstitati kaks uurimisküsimust:

1. Mis ulatuses vastab rakenduskava muutuvatele vajadustele? 2. Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate vajadustega?

Tabel 4. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mis ulatuses vastab rakenduskava muutuvatele vajadustele?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Rakenduskava sidusrühmad on määratletud kooskõlas õiguslikus aluses sätestatud eesmärkidega.

X X Jah

Rakenduskava koostamisel arvestati kõigi oluliste sidusrühmade vajaduste ja nende prognoosidega.

X Jah

Tegevuste valik ja ressursside jaotus tegevuste vahel vastab praegu ja tulevikus Eesti vajadustele.

X X Nii ja naa

Tegevuste valik ja ressursside jaotus tegevuste vahel vastab siht- rühmade ehk tegevusi ellu viivate asutuste ja lõppkasutajate vaja- dustele.

X Jah

*Märkus. Siin ja edaspidi tähistavad hindamismaatriksi allikate viited järgmist: DOK – dokumentide analüüs, SEIRE – seireand- mete analüüs, INT – intervjuude analüüs.

33. Siseturvalisuspoliitika fondide rakendamine toimub Eestis rakenduskavade alusel, mille koostab koostöös as- jaomaste partneritega SiM, kinnitab Vabariigi Valitsus ja kiidab heaks Euroopa Komisjon. Rakenduskavadele koostatakse rahastamiskavad, mille kinnitab siseminister. Siseturvalisuspoliitika fondide rakenduskavade alu- sel koostatavad toetuste andmise tingimused (TAT) kehtestab siseminister.

34. Ühissätete määrus9 (ÜSM) artikkel 8 lõige 1 näeb ette, et iga liikmesriik korraldab ja rakendab partnerluse vähemalt järgmistega:

a) piirkondlikud, kohalikud, linnade ja muud avaliku sektori asutused; b) majandus- ja sotsiaalpartnerid; c) pädevad asutused, kes esindavad kodanikuühiskonda; d) teadusasutused ja ülikoolid, kui see on asjakohane.

9 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 24. juuni 2021 (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa

Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Euroopa Merendus-

, Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi

ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad finantsreeglid.

25

35. Fondi rakenduskavas on peatükk partnerite kaasamise kohta. See peatükk on nõutud ÜSM art 22 lõike 3 järgi ja peab kirjeldama ÜSM artikli 8 lõikes 1 osutatud asjaomaste partnerite kaasamist programmi ettevalmista- misesse ning nende partnerite rolli programmi rakendamises, seires ja hindamises. Rakenduskava punkt kuus ütleb, et Eesti välispiiride ja viisapoliitika praeguste ja tulevaste katsumuste väljaselgitamisse ja lahenduste pakkumisse kaasati kõik asjaomased sidusrühmad.

36. Sidusrühmade kaasamine toimus mitmel moel. Rakenduskava kavandati kooskõlas erinevate riiklike stratee- giate ja arengukavadega, millest peamistena „Eesti 2035“ ja sellel põhinev Siseturvalisuse arengukava 2021– 2030 (STAK) 2021–2030. Nimetatud arengukavade koostamisse kaasati sidusrühmad10. Rakenduskava läbis enne kinnitamist avaliku eelnõude konsulteerimise ringi, mille käigus said anda sisendi kõik asjast huvitatud osapooled. Fondi koordinaator näeb peamiste rakenduskava koostamisse kaasatud sidusrühmadena ministee- riume ja haldusala asutusi, kelle sisendi abil kaardistati ja prioriseeriti rakenduskava tegevused. Kolme sise- turvalisuspoliitika fondi rakenduskava jälgimiseks ja suunamiseks loodi ühine seirekomisjon, mis koosneb suu- res osas samadest osalejatest, kes kuuluvad STAK-i valdkondlikesse komiteedesse. Lisaks neile kuuluvad sei- rekomisjoni horisontaalsete teemade esindajatena sotsiaalse kaasatuse, põhiõiguste, puuetega inimeste õi- guste, soolise võrdõiguslikkuse ja mittediskrimineerimise edendamise eest vastutavad asutused (rakenduskava punkt 6) (vt ka ptk 3.4 ja 3.5).

37. Seega määratletakse rakenduskava sidusrühmad kooskõlas ÜSM-iga. Rakenduskava koostamisse andsid sidus- rühmad sisendi eelkõige läbi arengukavade, millel rakenduskava põhineb.

38. Rakenduskava tegevuste valiku aluseks olid STAK sellega seotud SiM-i haldusala allikaneutraalne valdkonna vajaduste kaardistus, ja konsultatsioonid valdkonnaga seotud ministeeriumide ning valitsemisala asutustega. Nende põhjal selgitati välja ja pandi kokku loetelu fondi eesmärkidega kattuvatest tegevustest, millest tehti rakenduskavast rahastatavate tegevuste valik. SiM-i haldusala allikaneutraalne vajaduste loetelu koostatakse koostöös haldusala asutustega (toetuse saajad rakenduskavas) ning seda kaasajastatakse jooksvalt. Uute vaja- duste lisandumisel koostab asutus lisavajaduse kaardi, mis täiendab rahastuse järjekorras olevate vajaduste loetelu. Selline süsteem tagab vajaduste kaardistuse ja vastavuse muutuvale keskkonnale. Lisaks Eesti vaja- duste loetelule võeti arvesse Euroopa Komisjoni programmeerimise dokumendi ehk fiche tuleviku prioriteetide loetelu ja soovitusi Eestile. Kõik fiche’s ette kirjutatud tegevused ei oleks olnud Eesti enda vajaduste kaardis- tuse järgi prioriteetsuselt sellised, mida rakenduskavasse oleks lülitatud ehk tegevuste valik eelistab osaliselt EL-i prioriteete Eestis kaardistatud vajadustele.

39. Kuna Eesti vajadused fondi toetatavas valdkonnas ületasid rakenduskava rahastuse mahtu, siis kärbiti vaja- duste loetelus olnud tegevusi. Planeerimisprotsess algas enne seda, kui oli teada täpne Eestile määratud ra- hastus ja algsel planeerimisel arvestati suurema rahastuse summaga. Pärast Euroopa Komisjonis riikidevahe- lise jaotusvõtme kokku leppimist ja rakendamist selgus, et Eestile eraldatakse oluliselt väiksem summa, kui algselt Eesti rakenduskava kavandamisel arvestati. Kuna jaotusvõti on väga keeruline ning kasutab selliseid sisendeid, mille kohta info puudus, siis polnud võimalik hinnata rahastuse suurust enne lõpliku info laekumist Euroopa Komisjonilt. Kärpimisel käsitleti fiche’s märgitud vajadusi kohustuslikena ja neid ei kärbitud, teiste

10 Rakenduskava punkt 6 andmetel konsulteeriti STAK-i koostamisel erinevate ministeeriumide ja katusorganisat-

sioonidega ning peeti kõigis maakondades arutelusid, kuhu kutsuti maakondlikud turvalisuse nõukogud, muud maa-

kondade turvalisusega seotud institutsioonid, huvirühmad ja kodanikuühiskonna organisatsioonide esindajad, linna-

ja vallajuhid ning maakonna arenduskeskused..

26

tegevuste mahte vähendati sel määral, et need mahuksid Eesti eraldisse. Kärpimine toimus koos toetuse saa- jatega, kes vaatasid üle ja vähendasid kavandatud tegevuste mahtu vastavalt rahastuse suurusele.

40. Mitmed Euroopa Komisjoni algatused eeldavad rakenduskava muutmist ja fondide rahalise mahu kasvu. Näi- teks EL-i rändereformi pakett ja reisijaid käsitleva eelteabe kogumise algatused, mille rahastusallikaks kavan- dab Euroopa Komisjon siseturvalisuspoliitika fonde ja millega tuldi välja pärast rakenduskava planeerimist ja vastuvõtmist. Kuna fondi rahastus planeeriti Eestis terviklikult ära, siis pole selliste algatuste rahastamine fon- dist võimalik ilma täiendava eraldiseta temaatilisest rahastust.

41. Kokkuvõttes vastab rakenduskava Eesti ja sidusrühmade vajadustele, kuna tegevuste valik põhineb arenguka- val, mille prioriteetide kujunemisse said sidusrühmad anda sisendi ja tegevused valiti vajaduspõhiselt koos toetuse saajatega. Rakenduskava rahaline maht jääb oluliselt alla Eestis fondi määruses nimetatud eesmärgi täitmise vajadusele tervikuna ja katab vaid väikese osa vajadustest. Rakenduskava planeerimisel jagati ressur- sid kohe alguses tegevuste vahel ära ning lisanduvate vajaduste katmine rakenduskavaga on võimalik vaid siis, kui mõnda tegevust oluliselt kärpida või kõrvale jätta.

Tabel 5. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate va- jadustega?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Tegevuste aluseks olevat vajaduste muutumist seiratakse (regu- laarselt või vastavalt vajadusele).

X Jah

Partnerid/seirekomisjoni liikmed saavad õigeaegselt anda sisendit seoses muutuvate vajadustega ja asjakohaste kohapealsete aren- gutega.

X Jah

Rakenduskava muutmine on piisava paindlikkusega võimalik. X Nii ja naa Vajaduste muutudes on kohandatud rakenduskava või toetuse andmise tingimusi.

X X Jah

42. Valdkonna vajadusi ja nende muutumist seiravad nii toetuse saajad kui SiM. Muudatusi saavad algatada nii toetuse saajad, SiM, kui ka seirekomisjon. Fondide koordinaatorid ja seirekomisjoni liikmed näevad, et seire- komisjonilt muudatusettepanekuid pigem ei tule. Fondide koordinaatorite sõnul võib aja jooksul tulla sisend valdkondlikelt ministeeriumidelt ja haldusala asutustelt. Tegevuste muutmise vajadusi seiravad toetuse saa- jad, kes informeerivad sellest SiM-i. Muudatuste vajadusi seiratakse regulaarselt ka toetuse saajate aruanne- tega, milles analüüsivad toetuse saajad enda tegevuste ja SiM kõikide projektide progressi. Tegevuste korri- geerimise vajadusel teeb koordinaator SiM-i juhtkonnale ettepaneku vahendite eraldamise ümbervaatamiseks.

43. Väljaspool rakenduskava seiratakse vajaduste lisandumist SiM-i haldusalas rahastusallikaneutraalselt lisava- jaduste kaartidega. Uute vajaduste ilmnemisel esitavad SiM-i haldusala asutused lisavajaduse kaardi, millel kajastatakse vajaduse kirjeldus, investeeringu maht ja haldus- või opereerimise kulu üle elukaare. Kuna raken- duskava rahastus on aga väiksem, kui eesmärkide täitmiseks vajalik ja Eestile eraldatud fondi maht jagatud tegevustele tervikuna ära, siis pole võimalik lisavajadusi fondist katta muul moel, kui juba planeeritud tegevusi

27

asendades või temaatilise rahastuse lisandumisega. Seega puudutavad muutused eelkõige rakenduskava ellu- viimise seiramist ja vajadusel kavandatud tegevuste sees ja vahel muudatuste tegemist.

44. Sõltuvalt muudatuse suurusest tuleb muuta kas rakenduskava, rahastamiskava, toetuse andmise tingimusi või projekti tegevusi. Muudatuste tegemise paindlikkus sõltub dokumendist ning muudatuse suurusest. Nii raken- duskava kui TAT-id koostati suhteliselt üldistena, et muudatusi saaks teha paindlikult juba olemasolevate do- kumentide raames, kuid dokumentide muutmisest täiesti mööda ei saa.

45. Rakenduskava võtab vastu ja muudab Vabariigi Valitsus oma otsusega ning kiidab heaks Euroopa Komisjon. Enne rakenduskava muutmise esitamist Vabariigi Valitsusele otsustamiseks peab muudatuse heaks kiitma sei- rekomisjon. Pelgalt redaktsioonilised või tehnilised parandused saab teha ilma valitsuse otsuse ja Euroopa Komisjoni heakskiiduta (ÜSM art 24 lg 6), kuid juba näiteks tulemus- või väljundnäitajate sihtväärtuste muut- mine ei ole tehniline ega redaktsiooniline ja nõuaks Euroopa Komisjoni heakskiitu rakenduskava muutmiseks. Samuti on vaja rakenduskava muuta, kui lisanduvad erimeetmete rahastusega täiendavad tegevused. Bürok- raatlikku ja pikka rakenduskava muutmise protsessi püütakse vältida. Muutmisvajaduse ilmnemisel koonda- takse muudatused pikema perioodi peale kokku, et vähendada muutmise kordade arvu ning seega lükatakse edasi rakenduskava muutmist.

46. Rahastamiskava ja TAT-ide muutmine on lihtsam kui rakenduskava muutmine. Peamiselt seetõttu, et tegemist on riigisisese protsessiga. TAT-i muutmise algatamise õigus on SiM-il, aga TAT-i muutmise sisend võib tulla ka toetuse saajalt, seejärel konsulteerib fondi koordinaator poliitikaosakondadega ja kui muudatus on asjako- hane, siis algatatakse muutmise protsess. Muudatus kooskõlastatakse horisontaalsete teemade eest vastuta- vate ministeeriumidega ja seejärel kinnitatakse siseministri käskkirjaga. Teistest ministeeriumidest huvitab BMVI TAT-ide osa tegevuste muutmine vaid Välisministeeriumi, seega pole kooskõlastusring väga lai, kuid kohustuslik kooskõlastusaeg Eelnõude infosüsteemis on sellele vaatamata 10 tööpäeva. . ÜSM (art 24 lg 5) võimaldab sama erieesmärgi sees vahendeid liigutada sekkumiskoodide vahel kuni 15% ulatuses, nt luua uue tegevuse või vahendeid ümber tõsta. Üldiselt leitakse, et rahastamiskava ja TAT-ide muutmine on lihtne ja piisavalt paindlik ning seni hästi toiminud. Samas on projektide juhte, kes leiavad, et võrreldes eelmise perioo- diga, kus projektide rakendamiseks sõlmiti toetuslepingud, on TAT-ide muutmine keerulisem ja bürokraatli- kum.

47. Kuna tegu ei olnud ÜSM-i art 24 kohaselt märkimisväärse muudatusega (erieesmärgi 1 tegevuskulude suurust tõsteti ISF-i määruse lisas IV toodud tegevuste arvelt), kiitis muudatuse heaks seirekomisjon ning sellest tea- vitati Euroopa Komisjoni.

48. BMVI rakenduskava muudeti vahehindamise ajaks ühel korral: 2023. aastal parandati teksti ja lisati nelja eri- meetme projekti tegevused. Lisaks juba tehtud muutustele tuleks täiendavalt muuta rakenduskava juhul, kui tegevuste muutumine tingib erinevuse kavandatud väljund- ja tulemusnäitajate sihtmäärades. Näiteks, kui BMVI-st finantseeritavatele tegevusele leitakse alternatiivne rahastusallikas, muutuvad ka näitajate sihtmää- rad. Tegevuse rahastamist fondile alternatiivsest rahastusallikast võib eelistada mitmel põhjusel: (1) fondi ra- hastus ei kata kogu investeeringut ja rahastusallikate kombineerimise asemel on lihtsam kasutada ühte allikat; (2) alternatiivne rahastus võimaldab kiiremini või ühe korraga projekti ellu viia, samas kui BMVI-s kavandati pikemat perioodi; (3) alternatiivse rahastusega soetatud vahendeid ei pea andma Euroopa Piiri- ja Ranniku- valve Ameti (Frontex) kasutusse; (4) riigieelarve kasutamist peetake lihtsamaks, kuna ei pea esitama aruandeid ja tõendama tehtud kulusid.

28

49. Üks rakenduskava ja TAT-ide muutmise vajadus võib tuleneda sellest, et tegevused planeeriti aastaid tagasi (alustati 2019. aastal) üsna detailselt koos vahendite jaotuse ja näitajatega. Planeerimisel lähtuti sel hetkel parimast teadmisest ja eeldustest, kuid praktika erineb planeerimisel kavandatust. Praeguseks on ilmnenud, et mõned eeltingimused, millega arvestati tegevuste planeerimisel ei realiseerunud (kolmandatest osapooltest sõltuvad IT süsteemid ei valminud), mistõttu ei ole võimalik nende tegevuste algselt rakenduskavasse kavan- datud tegevuskava ja eelarvega jätkata. See tähendab, et tegevuste, mille elluviimine sõltub mõnest varase- mast tegevusest, planeerimine pika perioodi peale ette sisaldab olulisi riske ja toob kaasa muudatuste vajadusi planeeritud tegevustes. Selline sõltuvus varasematest tegevustest puudutab eelkõige IT süsteemide arendusi ja ei puuduta regulaarseid ja jooksvaid haldustegevusi.

50. Konkreetsel juhul ei valminud 2021. aastaks planeeritud Entry-Exit IT-süsteem, mis on sisendiks mitmele selle perioodi projektile. Entry-Exit IT-süsteemi arendamise finantseerimine planeeriti eelmise perioodi rahastusest, kuid EL-i kesksüsteemi arenduse venimise tõttu ei saanud seda Eestis eelmisel perioodil lõpetada. Uuel pe- rioodil rakenduskavasse Entry-Exit süsteemi arenduseks rahastust ei planeeritud, kuid kavandati vastavalt Eu- roopa Komisjoni plaanidele mitmeid EL-i suuremahuliste IT-süsteemide jätkuarendusi ja koostalitlusvõime komponentide rahastamist, mida pole võimalik realiseerida enne Entry-Exit kesksüsteemi valmimist. Vahehin- damise ajal kasutati Entry-Exit IT-süsteemi arenduse lõpetamise finantseerimiseks ajutist lahendust, kus ra- kenduskava hilisemateks aastateks planeeritud koostalitusvõime arenduste eelarvet kasutati Entry-Exit ja ETIAS-e süsteemi 2024. a arendusteks. See lahendus võimaldab kohustustega edasi liikuda, kuid koostalitus- võime loomiseks vajalik rahastus tuleb samuti leida. Kokkuvõttes on kujunenud perioodi rakenduskavasse pla- neeritud tegevuste rahastusvajadus suuremaks, kui algselt kavandati. Vajalik on leida sel perioodil arendatud Entry-Exit süsteemile täiendav rahastus ning muuta vastavalt rakenduskava, nt erimeetme lisamise kaudu. Seda muudatust pole võimalik teha enne, kui rahastus leitakse ning rahastust pole võimalik leida praeguse rakenduskava tegevuste vahel raha liigutades.

51. Kokkuvõttes seiratakse Eesti vajadusi jooksvalt ja tarvidusel tehakse kohandused rakenduskavas, TAT-ides või tegevustes. Võimalus rahastust teatud mahus tegevuste vahel ümber tõsta annab paindlikkuse suhteliselt bü- rokraatiavabalt muudatusi teha. Kuigi muutused on küll võimalikud ja seirekomisjoni liikmed ning partnerid kaasatud protsessi, esineb piiranguid, mis aeglustavad muudatuste tegemist. Rakenduskava muutmist piirab eelkõige rahastamise maht, kuna kogu eraldis on juba projektidega kaetud ja muutmisega kaasnev bürokraatia. TAT-ide ja rahastamiskava muutmine on suhteliselt lihtne ja piisavalt paindlik. Hindamistulemused viitavad suurema paindlikkuse ja väiksema bürokraatia vajadusele rakenduskava muutmisel, et tagada tõhusam vastus muutuvatele oludele.

29

52. Tulemuslikkuse kriteerium määratleti järgmiselt: milline on fondi vahendite kasutamise progress ja võimalik- kus eesmärgiks seatud tulemuslikkuse näitajate saavutamisel programmeerimisperioodi lõpuks, milline on va- hehindamise ajaks (31.12.2023) fondile seatud tulemuslikkuse näitajate saavutamise tase, millised on kommu- nikatsiooni ja teavitustegevuse tulemuslikkuse näitajad.

53. Tulemuslikkuse kriteeriumi uurimisküsimused on järgmised:

1. Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada? 2. Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusam-

mudest aruandmiseks? 3. Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates

etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus? 4. Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid? 5. Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavitamisel ja levitamisel?

Tabel 6. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskri- teeriumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Kõigi asjakohaste konkreetsete eesmärkide ja tegevuste elluviimine, mida rakenduskava toetab, on alanud, välja arvatud juhul, kui tege- vus oli kavandatud hilisema algusega.

X Ei

Esialgsed edusammud vahe-eesmärkide ja sihtväärtuste saavutami- sel vastavad ootustele.

X X X Jah

Väljakutsed, mis mõjutavad rakendamist ja rakenduskava eesmär- kide saavutamist, on nõuetekohaselt kindlaks tehtud ja seotud tõ- husate parandusmeetmetega.

X Nii ja naa

Rakenduskavasse valiti sellised tegevused, mis varasemate prakti- kate või tõenduspõhiste lähenemiste järgi võimaldavad kavandatud tulemused saavutada planeeritud ajakavas.

X Jah

54. Arvestades, et Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. a septembris, kuid rakenduskava ette- valmistamisel arvestati perioodi algamisega 2021. aastal, on tegevustega alustamine läinud plaanipäraselt ja hetkel ollakse ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada. Selleks, et saavutada eesmärgid õigeaegselt, alustati fondi ettevalmistustega nii palju kui võimalik juba enne rakenduskava heakskiitmist, nt TAT-ide koos- tamise töörühmad moodustati varem.

55. Algselt planeeritud ajakavas on toimunud mõningad muudatused: on tegevusi, millega pole saanud alustada, kuigi oleks pidanud; on tegevusi mille alguse edasi lükkumine või varasemaks toomine on seotud asjaolude

30

selgumisega pärast rakenduskava planeerimist. Tegevused, mis sõltusid eelmisel perioodil valmima pidanud Euroopa kesksest Entry-Exit IT-süsteemist, on edasi lükkunud või muutunud (vt ptk 2.3). Vahehindamise ajal ei olnud veel selge, kuidas rahastatakse nii Entry-Exit kui rakenduskavasse planeeritud IT-süsteemide arendusi. Teised ajakava muudatused on osa paindlikust planeerimisest, mis võimaldab TAT-id vastu võtta ja tegevus- tega alustada vastavalt vajaduse ilmnemisele hiljem või tuua tegevuse algus varasemaks11.

56. Alustatud tegevused on käivitunud plaanipäraselt. Paralleelselt perioodi algusega on lõpetatud eelmise pe- rioodi projekte ja tegevusi. Perioodi 2021–2027 tegevusi alles valmistati 2023. aastal ette ja need on veel väga algusjärgus (fondi tegevusteks kavandatud eelarvest on kinnitatud tegevustega kaetud 98%, kuid 2023. aasta lõpu seisuga oli maksetaotluseid vaid 1,42% vt ka ptk 1). Mitmete tegevuste esimeseks sammuks on riigihangete korraldamine, paljud hanked on hindamise ajal käimas või ettevalmistamisel ning seetõttu pole suurel osal tegevustest veel väljund- ja tulemusnäitajate täitmist võimalik raporteerida (19 väljundnäitajast seitsmel ei ole tulemusi näidata vt ka ptk 1).

57. Rakenduskava tegevustest paljud on analoogsed eelmisele perioodile, seega on olemas rakendamise varasem kogemus ja varasema kogemuse põhjal on antud tegevustega võimalik kavandatud tulemused saavutada pla- neeritud ajakavaga. Seadmete soetamise kavandamisel uuriti turgu ja hindu, et planeerida korrektselt maksu- must. Eelmise perioodi kogemusi arvestati ajakava ja näitajate sihtmäärade planeerimisel. Planeerimise ja te- gevuste alguse vahele jäi suhteliselt pikk kõrge inflatsiooniga periood, millega ei osatud väga täpselt arves- tada. Kõrge hinnatõus võib viia selleni, et kavandatud tegevuste mahu asemel tuleb piirduda vähemaga, kui raha ei jätku või tõsta finantse ringi, kui mõnel tegevusel tekib ülejääk. Siiski polnud 2023. a lõpu seisuga hinnatõusu tõttu sellises mahus tegevuste muudatusi ilmnenud, et rahastamist peaks ringi mängima või tule- musnäitajaid kohandama. Varasemal perioodil said mitmele tegevusele komistuskiviks riigihanked, mis võisid erinevatel põhjustel ebaõnnestuda ja seetõttu osutus keerukaks ajakavast kinni pidamine. Praegusel perioodil arvestatakse riigihangete korraldamisel puhverajaga ning vahehindamise ajaks polnud riigihangete tõttu ta- gasilööke olnud.

Tabel 7. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusammudest aruandmiseks?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Andmevahetuskeskkond ja andmeedastusprotsess Loodud on usaldusväärne elektrooniline andmevahetussüsteem (eel- kõige korraldusasutuse ja toetuse saajate vahel) andmete salvestami- seks ja säilitamiseks järelevalve ning hindamise eesmärgil.

X Jah

Andmeedastuse protsessis osalevad osapooled mõistavad järelevalve nõudeid ning vajadusel korraldatakse neile koolitusi või infotunde

X Jah

11 Tegevuse „Konsulaatide töö tõhustamine ning nende kliendisõbralikkuse ja turvalisuse suurendamine“ alustamine

lükkub 2024. aastale. Tegevuse „Asutustevaheline koostöö - liidu tasand“ käigus kontaktametniku lähetamine Eu-

roopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti (Frontex) juurde toodi algselt kavandatust varasemaks.

31

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Väljund- ja tulemusnäitajad Ühised näitajad kajastavad rakenduskava peamisi tulemusi kooskõlas selle sekkumisloogikaga.

X X X Ei

Rakenduskava spetsiifilisi näitajaid kasutatakse selle sekkumisloogi- kast lähtuvate ühiste näitajate oluliste lünkade täitmiseks.

X X Ei

Väljund- ja tulemusnäitajate aruandlus kajastab õigesti tegevuste ra- kendamise progressi (puudub üle- või alaaruandlus).

X Nii ja naa

Mõjunäitajad Üldine registreeritud andmete kogum loob piisavalt tõendeid, mida saab kasutada fondide mõjude (st rakenduskavale selge põhjusliku seosega omistatavate mõjude) hindamisel, luues sellega eeldused jä- relhindamiseks.

X X X Ei

58. Hindamisperioodil liideti siseturvalisuspoliitika fondide administreerimine ühtsesse süsteemi Euroopa struk-

tuurivahenditega ning võeti kasutusele struktuuritoetuste haldamiseks loodud andmevahetussüsteem. Korral- dusasutus ja toetuse saajad vahetavad andmeid (taotlemine, aruandlus ja kulude hüvitamine) struktuuritoe- tuste registri operatiivsüsteemi kaudu, millel on kaks poolt: rakendusasutuse vaade ehk SFOS ja taotleja vaade ehk e-toetuse keskkond. Koolituste ja ürituste projektid on omakorda seotud turvalise piiratud ligipääsuga sündmuste infosüsteemiga (SIS), kuhu toetuse saajad märgivad osalenud isikud.

59. Fondi koordinaator leiab, et andmevahetuskeskkond on usaldusväärne ja toimiv ning lihtsustab kontrollide läbiviimist. Samas on andmevahetussüsteemi kasutades andmete koondamine maksetaotlustesse ja aruanne- tesse fondi koordinaatorile suurema halduskoormusega kui eelmisel perioodil, mil raporteerimine toimus kirja teel ja andmed koondati Excelis. Toetuse saajate arvates ei ole üldiselt andmevahetusega probleeme ja info- süsteemi kasutamine on arusaadav. Kuna tegemist on siseturvalisuspoliitika fondide haldamisel uue andme- vahetussüsteemiga, siis nõuab selle kasutamine nii korraldusasutuselt kui toetuse saajatelt harjumist. Korral- dusasutus koos Riigi Tugiteenuste Keskusega viisid siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise struktuuri ning terminoloogia vastavusse struktuurivahenditele loodud süsteemiga. Projektijuhid näevad andmevahetussüs- teemi miinusena, et iga aruanne sisestatakse algusest peale ja järgnevate aruannete aluseks ei saa võtta vara- semat aruannet. Kuna tegevusaruanded kumuleeruvad aja jooksul, siis tõi mitu projektijuhti välja, et selline arendus aitaks neil mugavamalt andmevahetussüsteemi kasutada.

60. Kasutusele võetud elektroonilised andmevahetussüsteemid aitavad kaasa parema ülevaate saamisele ja struk- tureeritud andmevahetuse korraldusele. Juba praegu nähakse uue andmevahetussüsteemi kasu järgmistes punktides:

• projektiga seotud inimesed näevad projekti andmeid tervikuna ja ajakohasena; • aruannete ja maksetaotluse esitamine SFOS-i kaudu aitab hõlpsamalt vigu ja ebakõlasid leida; • maksetaotluste menetlemine ja projektide järelevalve on selgem ja lihtsam kui varem, kuna doku-

mendid koondatakse ühte kohta ja puudub vajadus eraldiseisvaks dokumentide vahetamiseks kirja teel.

32

61. Praeguses andmevahetussüsteemis on ebamugav väljund- ja tulemusnäitajate arve pidamine koolitustel osa- lenud isikute üle, kuna selleks kasutatakse erinevaid keskkondi ning andmeid tuleb enne esitamist puhastada. Kuna mõned inimesed osalevad mitmel koolitusel, aga väljundnäitajat ei arvestata koolituskordade vaid uni- kaalsete isikute lõikes, siis tuleb SIS-is koolitustel osalejate kohta täiendavat arvestust pidada. Riigitöötajate koolituste info liigub riigitöötajate iseteenindusportaalis (RTIP), kus toimub riigitöötajate personaliarvestus ja milles hallatakse töötajate koolitustel osalemisi. Seetõttu sisestatakse SIS-i ja RTIP-i analoogseid koolituste andmeid. Osa projektijuhtidest peavad ebamugavaks koolituste tagasiside arvestamist. Koolituste tagasisidet arvestavad projektijuhid eraldi failides ja sisestavad hiljem aruandlussüsteemi. Halduskoormuse vähendami- seks on koolitusprojektid kavandatud pikaajalisena, mis võimaldab iga inimest sisestada SIS-i vaid üks kord seitsme aasta jooksul.

62. SiM on teinud toetuse saajatele andmevahetuskeskkonna kasutamise koolitusi ja infotunde, edastanud kõigile toetuse saajatele abimaterjali (sh eraldi juhise maksetaotluse koostamiseks) ning juhendanud vajadusel toe- tuse saajaid keskkonna kasutamisel. Mõnele toetuse saajale tekitab ebamugavust e-toetuse keskkonda isikuandmeid sisaldavate dokumentide nagu töötasutõendite üles laadimine, kuna neil pole kindlust, kellel on sellele infole ligipääs ja kuidas see on kooskõlas töötaja isikuandmete kaitse reeglitega. Enamik andmeedas- tuse protsessis osalejaid mõistab andmete töötlemise reegleid ja järelevalve nõudeid ning SiM on toetuse saajaid igatpidi toetanud.

63. Kokkuvõttes kohandati andmevahetust selliselt, et see toimub elektroonilise infosüsteemi kaudu. Andmeva- hetuse protsessis osalejaid on informeeritud ja koolitatud ning osapooled saavad infosüsteemi kasutamisega hakkama. Kuigi üldjoontes on andmevahetus infosüsteemi kasutuselevõtuga paranenud, saaks RTIP-i koolitus- mooduli ja SIS-i liidese loomisega vähendada halduskoormust.

64. Väljund-, tulemus- ja mõjunäitajaid tuleb hinnata kooskõlas sekkumisloogikaga. Sekkumisloogika kirjeldab ta-

valiselt tekstiliselt ja kokkuvõtva diagrammi kujul, kuidas sekkumine eesmärki täidab. Teisisõnu kirjeldab see eeldatavat loogilist sündmuste ahelat, mis peaks tegevusest viima kavandatud muutuseni ja eesmärgi täitmi- seni. Sekkumine on eeldatavalt lahendus probleemile või vajadusele ja sekkumisloogika on abivahend selgi- tamaks samm-sammulisi põhjuse ja tagajärje seoseid, mis näitavad, kuidas sekkumine eesmärki täidab. Üldis- tatult kirjeldab sekkumisloogika ülesehitust järgmine skeem, milles seotakse vajadused ja tegevused tegevuste väljundite, tulemuste ja nende mõjul tekkivate muutustega.

65. Hea mõõdikute või näitajate12 süsteem on teoreetiliselt selline, mis mõõdab ja näitab sekkumisloogika tasan- ditele vastavat tulemuste arengut. Tavapäraselt jagatakse tagajärgede tasandid ja nendega seotud indikaatorid järgmiselt13:

12 Iga üksik näitaja peaks omakorda vastama määratletud kriteeriumitele nagu nt SMART (specific, measurable,

accurate, relevant, timely).

13 Vt nt. European Commission (2023) ’Better Regulation’ toolbox 2023. Chapter 5 – Monitoring the application of

interventions. Tool #43 Monitoring arrangements and indicators. Directorate General External Relations, Directorate

General Development, EuropeAid Co-operation Office, Joint Evaluation Unit (2006) Evaluation Methods for The Eu-

ropean Union’s External Assistance. Methodological bases for evaluation. Volume 1.

33

• Väljundnäitajad (ingl k. output indicators), mis keskenduvad tegevuste konkreetsetele väljunditele, nt koolitatud inimeste arv, ostetud ühikute arv.

• Tulemusnäitajad (ingl k. result indicators), mis näitavad otsest väljundite kaudu ilmnenud tulemust, nt teadmiste suurenemine, käitumise muutus, turvatud piirkond vmt.

• Mõjunäitajad (ingl k. impact indicators), mis näitavad pikaajalist mõju või panust laiemate eesmärkide saavutamisse nagu julgeolek või mõni selle komponentidest.

66. Sellest jaotusest lähtuvalt hindame kuivõrd väljund- ja tulemusnäitajate raamistik sobib sekkumisloogikaga.

Joonis 6. Lihtsustatud sekkumisloogika skeem

Allikas: Autorite kohandatud European Commission (2023) ’Better Regulation’ toolbox 2023. Chapter 6 – How to carry out an evaluation and fitnesscheck. TOOL #46. Designing the evaluation.

67. Kooskõlas üldise sekkumisloogika kirjeldusega defineerib ÜSM väljundnäitajatena näitajad, „mille abil mõõ- detakse sekkumise konkreetseid tulemusi“. Tulemusnäitajate määratlemisel on ÜSM üldisem ja selget eristust mõjude ja tulemuste vahel pole. ÜSM-is defineeritakse tulemusnäitaja kui näitaja, „mille abil mõõdetakse toe- tatud sekkumiste mõju ning mis kajastab eelkõige vahetule sihtrühmale, sihtpopulatsioonile või taristu kasu- tajatele avalduvat mõju". Seega määratleb ÜSM-i definitsioon tulemusnäitaja mõjuga vahetule sihtrühmale, mis tähendab, et ÜSM-i definitsiooni järgi on tulemusnäitaja kitsam kui mõjunäitaja. Laiemate ja pikaajalise- mate mõjude hindamise näitajaid (sekkumisloogika mõjunäitajaid) ÜSM ei määratle.

68. Rakenduskava tulemus- ja väljundnäitajate loetelu esitatakse fondi määruses. Korraldusasutus valis fondi mää- ruse lisas loetletud näitajatest rakenduskavasse Eesti tegevustele sobivad, kusjuures täiendavaid Eesti-spetsii- filisi näitajaid rakenduskavale ei lisatud ning määruseväliseid näitajaid rakenduskava väljundite või tulemuste mõõtmiseks Eestis ei kasutata. Väljund- ja tulemusnäitajaid kirjeldab detailselt rakenduskava tulemusraamistik (performance framework, ÜSM art 16 ja 17). Kõiki fondi määruses nimetatud näitajaid Eesti rakenduskavas ei kasutata, kuna tegevused neisse ei panusta. Samas raporteeritakse osa sellistest näitajatest, millega on tege- vustel vaid kaudne seos.

69. Rakenduskava näitajate valikul lähtuti ühelt poolt sellest, et oluline osa tegevustest oleks näitajatega kaetud. Lähtuti Euroopa Komisjoni antud suunisest, et näitajatega peaks mõõtma vähemalt 70% rahastatud tegevus- test. Teiselt poolt nõuab Eesti toetuste haldamise infosüsteem (SFOS), et kõikidel tegevustel oleks mõõdik, ilma selleta ei saa tegevust infosüsteemi sisestada. Kõigile tegevustele määrati väljundnäitaja. Määrusega ette antud tulemusnäitajate raamistik ei sobinud kõikidele Eesti rakenduskavas kavandatud tegevustele, mistõttu

Vajadused

Eesmärgid Sisendid Tegevused Väljundid

Tulemused

Mõjud Oodatavad tagajärjed

34

mitmel tegevusel tulemusnäitaja puudub. Pooltele tegevustele märgitakse rahastamiskavas, et tulemusnäitaja ei kohaldu.

70. Lisaks sellele, et paljudel tegevustel puudub tulemusnäitaja, ei kajasta mitu väljund- ja tulemusnäitajat sek- kumisloogika järgi vastava tasandi tegevustega seotud tulemusi (väljundnäitajad tegevuste väljundeid ja tule- musnäitaja väljundite tulemusena ilmnenud muutuseid).

71. Kuigi väljundnäitajad on üldjuhul konkreetsed, otseselt tegevuse väljunditega seotud, nt ostetud ühikud, tükid, koolitatute arvud vmt, siis üks neist erineb teistest, kuna ei ole rakenduskava tegevustega mõjutatav ega te- gevuste elluviijate kontrolli all. Nimelt näitaja „piiripunktides rahvusvahelist kaitset taotlenud isikute arv“ ku- juneb sõltumatult rakenduskava tegevustest.

72. Väljundnäitajatest on teistest väiksema informatiivsusega IT-arenduste ja IT-funktsionaalsuse lisandumise näi- tajad. Kuna iga IT-arenduse või suurema funktsionaalsuse lisandumine vastab sisuliselt ühele projektile, siis ei mõõda selline näitaja projekti arengut ega edukust. Sisuliselt vastab selline mõõdik infole, kas projekti tege- vused on alanud (IT-arendused) või lõppenud (IT-funktsionaalsus). Kuigi korraldusasutus kirjeldab e-toetuse keskkonnas ja abimaterjalides, et näitaja tuleks raporteerida tegevuste algamisel, siis tõid mõned projektijuhid välja, et selle hindamine, millal arendus või funktsionaalsus on arendatud ja millal seda raporteerida, ei ole üheselt mõistetav.

73. Rakenduskava väljundnäitajate väärtused ei kujune tegevuste näitajate summana, vaid kombineeritakse selli- selt, et iga ühikut arvestatakse ainult üks kord (nt kui ühte IT-süsteemi arendatakse kahe tegevuse raames, siis kujuneb väljundnäitajaks üks, mitte kaks; koolitustel arvestatakse üks inimene, kes osaleb sama tegevuse raa- mes, mitmel erineval koolitusel ühena). Selline süsteem suurendab aruandluse halduskoormust ja vähendab rakenduskava aruandluse informatiivust tegevuste tulemuslikkuse kirjeldamisel.

74. Fondi määruses ettekirjutatud tulemusnäitajad jagunevad kolmeks: osad on samaväärsed tegevuste väljund- näitajatega ehk otseselt tegevuse tulemusena tekkiv väljund (registreeritud seadmete arv, koostööprojektide arv, soovituste arv, mis tegevustega lahendati), osad on projekti tulemusena mõjutatavad (koolitusel omanda- tud teadmiste ja oskuste kasutamine igapäevatöös), osad aga tegevuste elluviijate kontrolli alt väljas, sõltuvad muudest ühiskondlikest ja rahvusvahelistest arengutest ja ei ole rakenduskava tegevustega mõjutatavad (di- gitaalselt esitatud viisataotluste arv, piiripunktis sisenemiskeelu saanud inimeste arv).

75. Tõdetakse, et sobivaid näitajaid, mis aitaksid kirjeldada terviklikku ja adekvaatset rakenduskava tulemus- likkust, on keeruline leida. Olemasolevatest tulemusnäitajatest peab fondi koordinaator probleemseks eel- kõige neid, mis ei ole fondi tegevustega seotud või on fondi tegevustest vähe mõjutatud. Kuigi rakenduskava tegevused on muuhulgas suunatud digitaalse viisataotluste esitamise süsteemi arendamisele, siis ei sõltu prak- tikas süsteemi arendusest see, milliseks kujuneb näitaja „digitaalselt esitatud viisataotluste arv“ väärtus. Sa- muti on rakenduskava tegevustest sõltumatud näitajad „Automaatse piirikontrolli süsteemide ja e-väravate kaudu toimunud piiriületuste arv“ ja „Piirivalveasutuste poolt sisenemiskeelu saanud isikute arv“. Mitmetel intervjueeritutel on väga keeruline pakkuda ka sisuliselt sobivaid alternatiivseid tulemusnäitajaid, mis tege- vuste tulemusi hästi kirjeldaks. Eriti keeruline on sellistele tegevustele tulemusnäitajate leidmine, mille tule- musena hoitakse ära ebaseaduslikku tegevust.

76. Kokkuvõttes ei kajasta praegune väljund- ja tulemusnäitajate valik hästi sekkumisloogika järgi rakenduskava tegevuste tulemusi. Kuigi osad väljundnäitajad on sobivad mõõdikud tegevuste väljunditele, on ka selliseid, mille väärtus on vähene: näitajad on liiga üldiseid või pole seostavad otseselt tegevuse väljundiga. Paljud

35

tegevused ei ole üldse seotud tulemusnäitajatega, jättes augud tulemuslikkuse mõõtmisel. Täiendavaid näita- jaid lisaks sekkumisloogikast lähtuvate ühiste näitajate lünkade täitmiseks pole kasutusele võetud ja interv- jueeritutel on keeruline ka sobivaid mõõdikuid üleüldse määratleda. Fondi määrusega kehtestatud tulemus- ja väljundnäitajate raamistik on projektide riigisiseseks arengu jälgimiseks liiga üldine ning toetuse saajatel on endal projektide juhtimiseks asutusesisesed tegevuskavad ja lahendused.

77. Kuigi osa tegevuste väljundnäitajatest kajastab rakenduskava progressi hästi, esineb samal ajal nii üle- kui ala- aruandlust progressi hindamiseks. Väljund- ja tulemusnäitajate aruandlus ei võimalda rakenduskava rakenda- mise progressi hinnata eelnimetatud puudujääkide tõttu näitajate valikus. Alaaruandlus progressi hindamiseks toimub nende näitajate korral, mis on loodud liiga üldisena ja on võrdväärsed projektiga (projekti tegemine = väljundnäitaja väärtus). Fondi koordinaator hindab näitajate aruandluse sagedust Euroopa Komisjonile liiga suureks. Arvestades halduskoormust, mida toob kaasa näitajate aruandluse koostamine kaks korda aastas, ja asjaolu, et Eesti-siseseks rakenduskava juhtimiseks näitajate aruandlust ei kasutata, on tegemist ülearuandlu- sega.

78. Rakenduskava mõjuna käsitlevad intervjueeritavad nende määruses nimetatud eesmärkide täitmist, mis on

kooskõlas STAK-i ja Eesti arengukavadega. Rakenduskava, tegevuste ja projektide oodatavat mõju, kirjelda- takse sõnaliselt ilma konkreetsete näitajateta. Süstemaatilist mõjude mõõtmist ega ka ühtset arusaama, kuidas mõju mõõta tuleks või kas üldse saab teha, ei ole. Samuti ei koguta andmeid, millega mõju mõõta.

Joonis 7. Erieesmärgi SO1 maismaa- ja õhusõidukite soetamise sekkumisvaldkonna sekkumisloogika visand

Allikas: autorite koostatud rakenduskava ja rahastamiskava põhjal

79. Näiteks on võimalik visandada rakenduskava põhjal järgmisel joonisel kujutatud sekkumisloogika. Sekkumis- loogika kirjeldab fondi 1. erieesmärgi alla kuuluvaid järgmisi tegevusi: droonide soetamine (TAT 1.1), piirivalve ja -kontrolli maismaasõidukid (TAT 1.1) ning maismaapiiri patrullivõimekuse tõstmine (4. erimeede). Loogilist

Siseju lgeo

leku kasv

liid u

s

Hõlpsam piiriületus, ebaseadusliku sisserände ja

piiriülese kuritegevuse

ennetamise ja avastamise

paranemine; rändevoogude tõhus

haldamine

Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti tehniliste seadmete

reservis registreeritud seadmete arv

43

Ostetud õhusõidukite arv, millest omakorda ostetud mehitamata õhusõidukite

arv

26

Droonide soetamine

Ostetud maismaatranspordi-

vahendite arv

33

Piirivalve ja -kontrolli maismaasõidukid

Patrullsõidukite soetamine

Tegevus/ sekkumine

Väljund - väljund- näitaja

Tulem - tule- musnäitaja

Eesmärgid – oodatavad tagajärjed - mõjud

36

ahelat jälgides on näha, et tulemusnäitaja ei mõõda sihtrühmale tekkivat mõju, vaid on otseselt alamhulk väljundnäitajast. See, kuidas tulemustest mõjude või eesmärkide täitmiseni jõutakse, millist osa eesmärgist nende tegevuste tulemusena täidetakse, pole rakenduskavas ega fondi määruses täpsustatud ega selle mõõt- miseks näitajaid määratud.

80. STAK-i mõõdikud on aga liiga üldised ja fondi panus neisse tegevuste näol liialt väike, et nendega tegevuste mõju mõõta (STAK-i mõju mõõdik piirihalduse valdkonnas on „Elanike osakaal, kes hindavad heaks Eesti val- misolekut tulla toime erinevate kriisidega“ ja lisaks veel sisuliselt tulemusnäitaja „Maismaapiiri kaetus tehni- lise seirega“14) ning arengukava „Eesti 2035“ mõõdikud on veelgi üldisemad ja keeruline seostada konkreetseid tegevusi selgete mõõdikutega. Intervjueeritavad leiavad, et rakenduskava tegevuste valiku protsess põhineb tuvastatud vajadustel ja see garanteerib, et tegevused on vajalikud eesmärkide poole liikumiseks ning järeli- kult mõjutavad eesmärkide saavutamist positiivselt. Leitakse, et mõju sõnastamine konkreetse näitajana ja määratlemine arvuliselt on liiga keeruline ja ei ole sisuliselt vajalik. On ka intervjueeritavaid, kes näevad siiski, et rakenduskava tegevusi saaks STAK-i programmide ja programmi tegevustega konkreetsemalt siduda ja see looks raami mõju mõõtmisele. Mõned toetuse saajad peavad tegevuste mõju mõõtmist oluliseks ka töömoti- vatsiooni seisukohast, tähendusrikas töö ja võimalus ühiskonda positiivselt mõjutada suurendavad inimeste tahet oma tööd hästi teha. Projektidel ja tegevustel on laiem mõju ja see mõju peab olema sõnastatud ja teada inimestele, kes projektidega töötavad.

Tabel 8. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Kasutusele on võetud meetmed, mis võimaldavad partneritel osaleda kõigis rakenduskava elluviimise etappides.

X X Jah

81. Partnerite kaasamist rakenduskava planeerimise ja rakendamise käigus käsitleb hindamisraporti ptk 2.2. Part- nerite ehk sidusrühmade kaasamine oli ulatuslikum rakenduskava planeerimise käigus võrreldes rakendamise ehk elluviimise etapiga. Elluviimisel kaasatakse partnerid seirekomisjonis ja toetuse andmise tingimuste muu- datuste kooskõlastamise ringides. Seirekomisjoni kuuluvad ministeeriumide esindajad (milleks seirekomisjoni asutamise ajal olid: Haridus- ja Teadusministeerium, Justiitsministeerium, Kaitseministeerium, Keskkonnami- nisteerium (hindamise seisuga Kliimaministeerium), Kultuuriministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooni- ministeerium, Rahandusministeerium, Riigikantselei, Sotsiaalministeerium, Välisministeerium) ja sotsiaalpart- nerite esindajatena Eesti Linnade ja Valdade Liit, Eesti Puuetega Inimeste Koda, Vabaühenduste Liit, Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei, Eesti Keskkonnaühenduste Koda ja Eesti Kaubandus-

14 STAK 2020–2030, alaeesmärk „Kindel sisejulgeolek“, mõõdikud lk 28 ja STAK Programmi kavand „Siseturvalisus

2024–2027“, meede 3. Kindel sisejulgeolek, alameede 3.5. Piirihaldus, lk 91.

37

Tööstuskoda15. Lisaks kuuluvad seirekomisjoni vaatlejatena Euroopa Komisjoni esindajad. Hindamise ajaks oli seirekomisjoni tegutsemise kogemus vähene, läbiti kolm otsuse vastuvõtmise protseduuri. Kuna kolme fondi ülene seirekomisjon on võrreldes eelmise perioodiga uus asi, on intervjueeritavatel erinevad arvamused ja ootused seirekomisjonile. Ühelt poolt oodatakse, et seirekomisjonist ei kujuneks ainult aruandeid ja rakendus- kava muudatusi kinnitav formaalne organ, vaid, et see panustaks partnerite kaasamise kaudu tulemusliku si- sulise aruteluga. Samuti peaks seirekomisjoni kaasatus hoidma ära erinevates valdkondades tegevuste dub- leerimisi. Teisalt on arvamusi, mille järgi seirekomisjonilt suurt sisulist panust ei oodata. Kuigi seirekomisjoni roll pole veel täielikult välja kujunenud, nähakse, et see tagab läbipaistvuse ja foorumi erinevatele organisat- sioonidele (ja nende läbi erinevatele ühiskonnagruppidele) kaasa rääkimiseks.

82. Tegevustes ja rahastamiskavas suuri sisulisi muudatusi rakendamise käigus ei ole praegu ette näha (v.a eri- meetmete lisamine), sest need on paika pandud rakenduskava prioriteetide põhjal. Ka toetuse saajad on ra- hastamiskavas täpselt määratletud. Seega on partnerite kaasatus rakendamise etapist olulisemgi ettevalmis- tuse käigus, kuid ka rakendamise ajal on partneritel võimalik osaleda.

Tabel 9. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kritee- riumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, et tagada raken- duskava elluviimisel EL põhiõiguste harta järgimine.

X X Jah

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, mis tagab asjako- haste meetmete rakendamise soolise võrdõiguslikkuse arvesse võtmi- seks ja edendamiseks rakenduskava elluviimise kõigis etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve, aruandluse ja hindamise käi- gus.

X X Jah

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, mis võimaldab rakendada asjakohaseid meetmeid igasugusel alusel diskrimineerimise vältimiseks rakenduskava elluviimise kõigis etappides.

X X Jah

Rakenduskava elluviimine on kooskõlas EL toimimise lepingu artiklis 11 sätestatud säästva arengu edendamise eesmärgiga, võttes arvesse ÜRO säästva arengu eesmärke, Pariisi kokkulepet ja „ei kahjusta oluli- selt“ põhimõtet.

X X Jah

83. Horisontaalsete põhimõtete järgimist rakenduskava elluviimisel käsitleb rakenduskava punkt 4 „Eeltingimu- sed“, kus kirjeldatakse horisontaalseid eeltingimusi ja nende täitmist, viiteid asjakohastele dokumentidele, sh õigusaktidele, ning selgitatakse õigusaktide omavahelisi seoseid ja nende rakendamise korraldust.

15 Siseministeerium, käskkiri 17.10.2022 nr 1-3/75 Euroopa Liidu siseturvalisuspoliitika fondide rakenduskavade sei-

rekomisjoni moodustamine.

38

84. Inimõiguste, sh EL-i põhiõiguste harta sätete järgimine tagatakse riigisisese õiguse ja rahvusvaheliste lepin- gute kaudu. EL-i põhiõiguste harta põhimõtted on integreeritud strateegia „Eesti 2035“ aluspõhimõtetesse ja sihtidesse, arengukavadesse, projektide valikukriteeriumidesse ja toetuse andmise tingimustesse. Põhiõiguste kaitsmisega seotud institutsioonid, sh soolise võrdõiguslikkuse volinik, on seirekomisjoni liikmed ning kaasa- tud strateegiate ja õigusaktide koostamisse. Seirekomisjon jälgib harta täitmist ning kõigil seirekomisjoni liik- metel on võimalus seirekomisjonis neid teemasid tõstatada ja arutada. Iga ministeerium vastutab inimõiguste kaitsmise ja edendamise eest oma haldusalas.

85. Puuetega inimeste õiguste kaitse jaguneb eri strateegiate vahel. Puuetega inimeste õiguste kaitse poliitika strateegilised sihid seab „Heaolu arengukava 2016–2023“. „Sotsiaalkindlustusprogramm 2020–2023“ käsitleb puuetega inimeste hüvitiste ja teenuste süsteemi ajakohastamist. „Hoolekandeprogramm 2020–2023“ käsitleb sotsiaalteenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi parandamist. Ligipääsetavuse teemat käsitleb strateegia „Eesti 2035“ ning tervikliku ligipääsetavuspoliitika väljatöötamiseks on loodud ligipääsetavuse rakkerühm. Sotsiaal- ministeerium koordineerib ligipääsetavuse teemat riiklikult ja edendab kõigis valdkondades: ligipääsetavuse rakkerühma töö toetamine, analüüside ja uuringute tellimine, ligipääsetavuse direktiivi (EL) 2019/882 ülevõt- mise koordineerimine. Võrdõiguslikkuse kompetentsikeskus annab nõu ja jälgib ligipääsetavuse ja võrdsete võimaluste nõuete täitmist. Õiguskantsler ja Puuetega inimeste nõukoda edendavad, kaitsevad ja jälgivad puuetega inimeste õiguste konventsiooni rakendamist läbi seirekomisjoni tegevuse.

86. Lisaks eelnevalt loetletud põhimõtetele kirjeldatakse rakenduskava neljanda punkti all riigihangete turu järe- levalve mehhanisme, mille eesmärk on tagada riigihankelepingute ja vastavate hangete kooskõla EL-i han- keõigusega.

87. Vastavalt fondi rakenduskava keskkonnamõju strateegilise hindamise eelhinnangule ei kaasne rakenduskava elluviimisega olulisi ebasoodsaid keskkonnamõjusid ja seega ei olnud täismahus keskkonnamõjude strateegi- list hindamist vajalik teha.

88. Horisontaalsete põhimõtete järgimist kirjeldatakse TAT-ides. Erimeetmete tegevuste horisontaalsete põhimõ- tetega kooskõla hindamiseks on SiM töötanud välja erimeetme taotlemise vormi, kus toetuse saaja peab kir- jeldama, kuidas horisontaalseid tingimusi täidetakse. Vorm töötati välja koostöös vastava valdkonna eksperti- dega teistest ministeeriumidest või organisatsioonidest.

89. Kuigi formaalselt on seirekomisjon loodud institutsioonina, mis peaks muuhulgas jälgima fondide rakendami- sel horisontaalseid põhimõtteid, siis eelkõige arvestatakse horisontaasete teemadega toetuse saajate asutu- sepõhiste praktikate järgimisel igapäevases töös, nt mittediskrimineerimise põhimõtted värbamisel ja teenuste pakkumisel, keskkonnahoiupõhimõtted igapäevaste tegevuste ja investeeringute planeerimisel. Horisontaal- sete põhimõtete tagamisel mängib olulist rolli asutustes töötavate spetsialistide professionaalsus ja tahe teha oma tööd võimalikult hästi, sh mitte kahjustada erinevaid ühiskonnagruppe ja keskkonda. Horisontaalsetest teemadest tähtsustatakse enam tegevusi, mis on olulised ellu viivale asutusele ja millele asutuse enda polii- tikates rohkem tähelepanu pööratakse. Intervjueeritavad peavad horisontaalsete teemadega arvestamist olu- liseks ning neid nõudeid järgitakse.

39

Tabel 10. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavi- tamisel ja levitamisel?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskri- teeriumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Loodud on kommunikatsioonistrateegia, mille sihtrühmad ja järele- valve kord, sealhulgas kommunikatsioonitegevuse jaoks asjakoha- sed ja mõõdetavad eesmärgid on õigesti määratletud.

X X Jah

Teavitustegevused jõuavad sihtrühmani ja viiakse läbi sobivate suhtluskanalite ja platvormide kombinatsioonina, sealhulgas sot- siaalmeedia kaudu.

X X Jah

90. Rakenduskaval on ühised teavitusnõuded ühtekuuluvuspoliitika fondidega (vt ÜSM art 46-50) ning siseriiklikult järgitakse perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seaduse16 (ÜSS) alusel kehtestatud teavitusmäärust17. Vastavalt ÜSM-ile (art 22 lg 3 punkt j) on rakenduskava punktis 7 määratud programmi teabevahetuse ja nähtavuse eesmärk, teabevahetuskanalid, sh sotsiaalmeedia ja veebilehtede kasutamine ning kommunikatsiooni seire- ja hindamisnäitajad. Rakenduskavas märgitakse, et kommunikatsioonitegevusteks kasutatakse tehnilist abi. Erinevalt eelmisest perioodist tuleb vastavalt ÜSM-i art 48-le määrata programmile teabevahetusametnik. SiM-i kommunikatsiooniosakonda palgati kommunikat- siooninõunik/teabevahetusametnik, kes juhib fondide üleseid teavitustegevusi, pakub tuge rakenduskava võimalustest ja saavutustest teavitamisel ning levitamisel, korraldab teavituskoolitusi ja teabepäevi ning on koostanud üldise kommunikatsioonistrateegia siseturvalisuspoliitika fondidele. Kommunikatsioonistrateegia oli hindamise ajal valmimisel, kuid on seirekomisjoni kinnituse ootel. Kommunikatsioonistrateegia kavand si- saldab nii kommunikatsiooni sihtrühmi (sh sisemisi, kes teavitustegevustes on info edastajad, kui välimisi, kel- lele teavitus on suunatud), kanalite kirjeldust, rakenduskavas määratud näitajatele täiendavaid mõõdikuid, mis moodustaksid tervikliku kommunikatsiooniplaani tulemuslikkuse kirjelduse kui ka kommunikatsiooni põhisõ- numeid, mida teavituses kavandatakse kasutada. Kommunikatsioonistrateegia kinnitamine on kavas lähiajal.

91. Kommunikatsioonitegevustes on oluline koht sellel, et toetuse saajad järgiksid teavitustegevuse reegleid kor- rektselt. Selleks on korraldusasutus juhendanud toetuse saajaid, RTK koondanud projektide elluviijatele info ühele veebilehele ning toetab teavituseks vajalike korrektsete visuaalsete elementide kasutamisel. Toetuse saajad teavad üldjuhul teavituse nõudeid, peavad neid vajalikuks ning järgivad neid. Olulisi raskusi nõuetele vastava teavituse korraldamine ei valmista. Kohati peavad projektijuhid olema leidlikud ning lahendama olu- kordi, milles ei saa vahetult nõuetes kirjeldatud lahendusi kasutada (nt väga väikese suurusega seadmete pu- hul, mille märgistamine pole võimalik).

16 Perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seadus. Vastu-

võetud 23.02.2022, RT I, 11.03.2022, 1, jõustumine 21.03.2022. viimane red. 01.01.2024, RT I, 30.06.2023, 56.

17 Perioodi 2021–2027 ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide vahendite andmisest avalikkuse teavitamine.

Vabariigi Valitsuse määrus, vastuvõetud 12.05.2022 nr 54.

40

92. Üksikuid apse on teavitustegevuste reeglite järgimisel ilmnenud kommunikatsiooni korraldamisel, kus kom- munikatsioonikanal on pikk ja selles kasutatakse toetuse saajate kontrolli alt väljas olevaid meediume (nt te- lekanalid, kes filmivad sündmust ja toimetavad klipid ise). Märgates võimalikke kõrvalekaldeid teavituse reeg- litest, korrigeeritakse need ning püütakse edaspidi vältida. Samas on ka edaspidi keeruline tagada teavituste- gevuste vastavust reeglitele, kui teavitus hõlmab fondi rakendajatest sõltumatut kanalit.

93. Mõni projektijuht tunneb, et teavitustegevuste nõuetega liialdatakse, näiteks osale asutusesisestele dokumen- tidele logode ja finantseerimise info lisamise nõue. Samas ei näinud teised selles liigset halduskoormust ega keerukust nõude täitmisel.

94. Korraldusasutus ehk SiM kasutas 2023. a tulemusaruande põhjal peamiste teavitus- ja nähtavusmeetmetena pressiteateid, Facebooki (SiM-i konto ja RTK hallatav Eurotoetuste konto, mis jagab SiM-i kontole tehtavaid originaalpostitusi) ja X-i. Ajavahemikus 01.08.2022–31.07.2023 tehti SiM-i Facebooki kontol 6 fonde puudu- tavat postitust (postitused levisid keskmiselt 6033 jälgijani) ja saadeti välja kolm pressiteadet. SiM-i X-kontole tehti üks postitus, mis levis 4349 inimeseni. 2023. aasta alguses salvestati esimene eurotoetuste teemaline podcast (plaanis on salvestada igal aastal üks podcast). 08.11.2022 viis SiM läbi potentsiaalsetele toetuse saa- jatele teavitusnõudeid tutvustava seminari, kus osalesid kaheksa asutuse esindajad.

95. Teavitust tehakse ka projektide tasandil. Projektide infot levitatakse toetuse saajate veebilehtedel ja sisevee- bides, lisaks on osal asutustel projektide info ka teenindussaali või vastuvõtu ruumi elektroonilisel infotablool. Projektide raames värvatavate isikute töökuulutustele lisatakse siseturvalisuspoliitika fondide logo. Projektide raames korraldatud üritustel ja koolitustel on üleval plakatid viidetega rahastajale ning registreerimislehtedel, ajakavadel ja ettekannete slaididel on viited rahastajale. Valdavalt on teavitustegevused asutusesisesed või suunatud teistele sisejulgeoleku teemadega tegelevate asutuste töötajatele.

96. Kokkuvõttes on rakenduskava teavitustegevuste tulemuslikkust vara hinnata, sest rakenduskava tegevused on alles algusjärgus. Senised teavitustegevused on sihtrühmani jõudnud ja teavitusel on kasutatud sobivaid suht- luskanaleid ja platvorme.

41

97. Kuigi tõhususe kriteeriumil tuleks hinnata kasutatud ressursside ja saavutatud tulemuste vastavust, siis pole selline määratlus vahehindamisel asjakohane, sest projektid pole veel tulemusteni jõudnud. Seetõttu sisus- tame selle kriteeriumi pigem vahendite jagamise protsessi hindamisega: kuivõrd tagab fondi rakendamise prot- sess ressursside säästlikku kasutamist ning milliseid võimalusi on protsessi lihtsustamiseks ja säästlikumateks lahendusteks.

98. Tõhususe kriteeriumi alla püstitati järgmised uurimisküsimused:

1. Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid? 2. Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid? 3. Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?

Tabel 11. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Rakenduskava toetab olemasolevate tõendite põhjal, sealhulgas asjakohasel kirjandusel põhinevat ja teadaolevalt kulutõhusaid sekkumisi ja tegevuste tüüpe

X Jah

99. Tegevuste kulutõhusus tagatakse laiemalt kahe mehhanismi kaudu: planeerimisel valitud tegevused ja nende kavandatud rahastusmahud ning riigihangete kaudu teenuse või toote pakkujate leidmine.

100. Rakenduskava tegevuste valik ja eelarve prognoosid põhinesid toetuse saajate eelmiste perioodide rakenda- mise ja turu-uuringute kogemusele. Toetuse saajad võtsid finantsplaanide koostamisel arvesse eeldatava hin- nakasvu. Planeerimise protsessi alguse ja tegevuste elluviimise vahepeal tõusid kiirelt hinnad ja tõsteti makse, millega tõenäoliselt ei osatud planeerimisel väga täpselt arvestada ja mis võib mõjutada tegevuste mahtu, kuid vahehindamise ajal ei ole selle kohta veel infot.

101. Toetuse saajate sisemised tööprotsessid toetavad samuti efektiivsust, nt välditakse tegevuste dubleerimist, koordineerides töid teiste osakondadega. Toetuse saajatel tagavad kulutõhususe riigihangete reeglid ja asu- tuse enda hankekord ning vastavad põhimõtted, sh konkurentsi soodustamine, majanduslik tõhusus, väikse- matel hangetel raamlepingud, kolme pakkumise võtmine jne.

102. Kokkuvõttes, kuna tegevuste kulutõhusust ning dubleerimise vältimist toetavad tegevuste planeerimise prot- sess, hangete reeglite järgimine tegevuste käigus ja asutuste sisemised töökorrad, siis rakenduskava toetab kulutõhusaid sekkumisi ja tegevuste tüüpe.

42

Tabel 12. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Juhtimis- ja kontrollisüsteem on tõhus rakenduskava elluviimi- seks.

X Nii ja naa

Halduskoormus on proportsionaalne kõikide sidusgruppide (korraldusasutus, toetusesaajad) jaoks, võrreldes eelmise (2014–2020) programmitöö perioodiga / sarnaste teenuste pakkumisel võrreldavatele sihtrühmadele ilma rakenduskava toetuseta.

X Nii ja naa

Riiklikul tasandil puudub ülereguleerimine ehk regulatsioonide liiga kitsas tõlgendamine või nõuete ebamõistlik rakendamine.

X Ei

EL-i tasandil puudub ülereguleerimine ehk regulatsioonide liiga kitsas tõlgendamine või nõuete ebamõistlik rakendamine.

X Ei

Kasutusel olevad lihtsustatud kuluvõimalused loovad koha- pealse lihtsustamise.

X X Ei ole kasu- tusel

Vajadusel kasutatakse juhtimis- ja kontrollisüsteemide tugev- damiseks tehnilist abi.

X X Jah

103. Korraldusasutus kirjeldab rakenduskava juhtimis- ja kontrollisüsteemi ministri käskkirjaga vastuvõetud töö-

korra dokumendis18.

104. Tulenevalt Euroopa Komisjoni viivitusest võeti rakenduskava vastu alles 2022. aasta sügisel ja kuna enamus tegevusi on alles algusjärgus, tundub osapooltele vahehindamine 2023. aasta detsembris ja 2024. a I kvartalis ebaotstarbekas. Euroopa Kontrollikoda19 tõi perioodi ettevalmistavas hinnangus välja, et „vahehindamise aeg võib olla programmitöö perioodi tulemuste hindamiseks liiga varajane, eelkõige juhul, kui programmide ra- kendamisel esineb viivitusi, nagu on juhtunud varasemate programmidega (programmitöö perioodidel 2000– 2006, 2007–2013 ja 2014–2020 kasutati esimesel neljal aastal ära ainult 20% rahalistest vahenditest)“. Prae- guse vahehindamise ajaks on sisulised tegevused toimunud vaid aasta jooksul ja fondi vahenditest kasutatud vaid mõni protsent. Kogunenud on väga vähe praktikat juhtimis- ja kontrollisüsteemide toimimisest ja olulisi puudujääke juhtimis- ja kontrollisüsteemis pole ilmnenud. Toetuse saajad ja poliitika osakond on seniste ko- gemuste põhjal väga rahul SiM-i poolse rakenduskava juhtimise ja koostööga.

18 Siseministeerium, käskkiri 19.06.2023 nr 1-3/91, Siseministeeriumi töökord piirihalduse ja viisapoliitika rahastu,

Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi programmperioodi 2021–2027 vahendite kasu-

tamiseks.

19 KONTROLLIKODA ARVAMUS nr 6/2018 (vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõikele 4 ja artikli 322

lõike 1 punktile a) ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse

ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi+, Ühtekuuluvusfondi ning Euroopa Merendus- ja

Kalandusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse

ja viisade rahastamisvahendi suhtes kohaldatavad finantseeskirjad (2019/C 17/01)

43

105. Siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise viimine ühtsesse õigusraamistikku EL-i struktuurivahenditega tõi kaasa mitu täiendavat nõuet teavitustegevustele ja mahuka aruandluse. Siseturvalisuspoliitika fondide laiema juhtimis- ja kontrollisüsteemide puudusena käesoleval programmeerimisperioodil nähakse suurenenud hal- duskoormust võrreldes eelmise perioodiga. Suurenenud halduskoormus tuleneb peamiselt aruandluse ja and- mete edastamise kohustusest Euroopa Komisjonile ning lisandunud avalikustamise ning teavitusnõuetest võr- reldes eelmise perioodiga. Võrreldes struktuurifondidega on siseturvalisuspoliitika fondid väikesed ning teis- tega samasuguse juhtimis- ja kontrollisüsteemi rakendamine ebaproportsionaalselt koormav. Näiteks kavan- datakse Euroopa Sotsiaalfondist Eesti toetusteks 2021–2027 perioodil 350 miljonit eurot20, samas kui sisetur- valisuspoliitika fondide mahud on kümme korda väiksemad, BMVI-st on kavandatud EL toetuste maht 39 mil- jonit, AMIF-ist 21 miljonit, ISF-ist 29 miljonit eurot, aga reeglid ja süsteemid rakendamisele on samasugused.

106. Korraldusasutuse aruandluse ja andmete edastamise kohustus Euroopa Komisjonile kasvas võrreldes eelmise perioodiga mitmekordselt. Kui eelmisel perioodil esitati kaks aruannet aastas, siis praeguses süsteemis esita- takse üheksa aruannet või andmete edastamise raportit, millele lisanduvad maksetaotlused. Lisaks aruannete ja andmete edastamise kordade arvule on ka andmete edastamise struktuur keerukas seoses kulude ja tulemus- ning väljundnäitajate raporteerimisega erinevate sekkumisvaldkondade, meetme laadide, rakendamisvaldkon- dade ja konkreetsete teemade koodide lõikes. Sellise aruandluse ja andmete edastamise vajalikkus pole fondi koordinaatoritele mõistetav.

107. Toetuse saajad ei oska üldjuhul veel hinnata halduskoormuse mahtu (nt võrreldes eelmise perioodiga) ja kui hästi juhtimis- ja kontrollisüsteemid toimivad, sest tegevused alles algasid ja uue süsteemiga pole veel koha- netud. Esineb vastakaid arvamusi: üldiselt hinnatakse halduskoormust suureks, aga üksikud toetuse saajad hindavad seda parajaks ning toovad välja, et halduskoormus sõltub sellest, kuidas toimivad asutuste sisesed tööprotsessid ja mehhanismid. Need projektijuhid ja toetuse saajate koordinaatorid, kellel on kogemus eelmi- sest eelarveperioodist, hindavad käesoleva eelarveperioodi aruandlust ja andmevahetust paremaks (vt ka ptk 3.3). Ka fondi koordinaatorid loodavad, et kui uue süsteemiga harjutakse, väheneb projektijuhtide halduskoor- mus, kasutusele võetud infosüsteemid osutuvad elluviimist toetavaks ning vigu tekib vähem kui eelmise pe- rioodi Exceli, Wordi ja e-posti põhises aruandluses ja andmevahetuses. Aruandlusega seotud halduskoormust peavad osad toetuse saajad küll suureks, aga nad mõistavad selle vajalikkust ning leiavad, et korraldusasutuse kontroll ja tagasiside annab projektijuhtidele kindluse, et esitatud aruandlus on korrektne.

108. Projektijuhid ja toetuse saajad nimetasid lisaks järgimisi halduskoormust tekitavaid praktikaid:

• dokumentide dubleerimine SFOS-is ja asutuse enda infosüsteemides (riigiasutustes on dokumentide kooskõlastamiseks ja säilitamiseks eraldi infosüsteemid ning dokumentide liigutamine nende info- süsteemide ja SFOS-i vahel tekitab täiendava koormuse);

• koolitatavate isikute üle arvestuse pidamine (koolitatavate registreerimine SIS-i ja RTIP-i, samuti unikaalsete isikute üle arvestuse pidamine, vt ka pkt 3.3) ja tagasiside kogumine, analüüsimine ning selle sisestamine;

• tagasinõuete hirmu tõttu pingutavad toetuse saajad reeglite täitmisel ja nõuete järgimisel üle ehk nad teevad igaks juhuks rohkem. Hirmu põhjuseks on varasemad kokkupuuted EL-i fondide projektide au- diteerimistega, kus audiitorid (eriti Eesti audiitorid) on olnud liiga jäigad ning võtnud kinni pisiasja- dest, mis tegevuse tegelikku tulemust ei ole mõjutanud.

20 Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava perioodiks 2021–2027, EESTI

44

109. Projektijuhtide hinnangul on kasusaajate halduskoormus mõistlik, näiteks koolitustel osalejad on harjunud sellega, et tuleb täita registreerimisleht ning anda koolitustele tagasisidet.

110. Rakenduskava toetuseta ehk riigieelarve raha kasutades on sarnaste teenuste pakkumine oluliselt väiksema halduskoormusega. Riigieelarvest rahastatud tegevustel ei pea kirjutama projekte, koostama TAT-e ja aruand- luse koormus on väiksem. Samas, arvestades viimaste aastate keerulist riigieelarve seisu, on riigieelarvest pal- jude tegevuste rahastus piiratud ja ebastabiilne, mis raskendab tegevuste elluviimist. Rakenduskavaga eralda- tud vahendite kasutamine on stabiilne pika perioodi peale jagatud rahastus, mis võimaldab suhteliselt suure kindlusega pikaajalisi plaane teha.

111. Üldjuhul tunnetatakse halduskoormust paratamatusena, vajalikuna fondide rakendamise reeglite järgimisel ja EL-i vahendite läbipaistva kasutamise tagamisel. Sellega seonduvalt ei nähta EL-i ja riiklikul tasandil olulist ülereguleerimist, saadakse aru nõuetest, kulude tõendamise ja kontrollmehhanismide vajadusest. Fondi koor- dinaatori sõnul püüti riiklikul tasandil hoida regulatsioone minimaalsete ja paindlikena, aga need peavad olema vastavuses ühissätete määruse nõuetega ja seetõttu ei ole võimalik siseriiklikult leebemaid nõudeid kehtestada.

112. Riiklikul tasandil liiga keeruka või detailse või suurt halduskoormust põhjustava regulatsiooni või regulatsioo- nide tõlgendamise näidetena märgiti järgmisi:

• Üks toetuse saaja tõi välja, et TAT-ide süsteemiga fikseeritakse liiga täpselt, detailselt ja liiga pika perioodi peale projektiplaanid. Nt alustati projekti TAT-is kavandatud ajal, kuigi oleks mõistlikum ol- nud projektiga alustada hiljem, sest projekti eelduseks olevad tegevused venisid. Tööle võeti projek- tijuht, kes valmistab pikalt ette tegevusi, millega oleks paindlikumas süsteemis võinud alustada hil- jem. Võimalik lahendus oleks detailsem projektide planeerimine lühemaks ajaks ning pikemaajaliste plaanide jätmine üldisemaks. Samas, mitu teiste projektide juhti ja fondi koordinaator tõid välja, et TAT-ide süsteem on praktikas piisavalt paindlik, võimaldab muudatusi vastavalt vajadusele ja juhti- mistasandile (projektis, TAT-is või rakenduskavas).

• Eesti TAT-idesse on lisatud säte, mis lähtub varasemast EL-i nõudest, kuid pole käesoleval perioodil nõutud, mille järgi peab ostetud seadmeid kasutama sihtotstarbeliselt teatud aastad. Selle sätte mõte on ostetud seadmete operatiivne kasutusse võtmine ja riiulisse seisma jäämise vältimine. Samas tõi üks projektijuht välja, et kriisireserv võibki tähendada, et mõni ost on varudesse ostetud ja selle kasu- tamise vajadus tekib kriisi olukorras. Kriisi olukord ei pruugi realiseeruda, mistõttu võib olla mõnel juhul vajalik seadmete ostmine varudesse, nii et seda otseselt ei kasutata.

113. Ühelt poolt Eesti, aga teiselt poolt EL-i tasandi ülereguleerimine võib olla seotud rakenduskava muutmise protsessiga. Rakenduskava tuleb enne Euroopa Komisjoni poolset heakskiitmist kiita heaks ka seirekomisjonil ja Vabariigi Valitsusel. Sellisest paljude kinnitajatega protsessist tulenevalt on kogu rakenduskava muutmine pikaajaline ja keerukas protsess (vt ka ptk 2.3). Eesti fondi töökorras tehti muudatused21, mille järgi ei ole vaja temaatilise rahastu kasutuselevõtul seirekomisjoni kooskõlastamise vaheetappi ja teisalt tehnilised muudatu- sed, mida ei pea Euroopa Komisjon heaks kiitma, kooskõlastatakse seirekomisjonis. Vaatamata neile

21 Siseminister, käskkiri 29.09.2023 nr 1-3/113, Siseministri 19. juuni 2023. a käskkirja nr 1-3/91 "Siseministeeriumi

töökord piirihalduse ja viisapoliitika rahastu, Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi

programmperioodi 2021–2027 vahendite kasutamiseks" muutmine.

45

muudatustele on rakenduskava muutmine keerukas ning nt erimeetmete, mille rahastus on heaks kiidetud varasemas Euroopa Komisjoni hindamise protsessis, lisamine rakenduskavasse liiga pikaajaline.

114. EL-i tasandil liiga keeruka või detailse või suurt halduskoormust põhjustava regulatsiooni või regulatsioonide tõlgendamise olukordadena märgiti järgmist:

• EL-poolne koordineerimatus ja juhendite puudumine käesoleva perioodi ettevalmistamisel (näiteks algselt saatis Euroopa Komisjon ainult tulemusaruande vormi, aga juhise tulemusaruande täitmiseks saatis tunduvalt hiljem) ning lisanduvad nõuded pärast seda, kui periood oli juba alanud (pärast 2021. aastat).

• EL-ile esitatav aruandlus ja aruannete detailsus on liiga töömahukas ja selle otstarbekus ei ole koor- dinaatori(te)le mõistetav, kuna Euroopa Komisjon esitab täiendavaid samasisulisi päringuid, mis on juba aruannetega esitatud

• ISF-i fondi kogemuste põhjal võib ebaproportsionaalset halduskoormust tekitada kolmandate riiki- dega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõue. See nõue on kõikides sisejul- geolekupoliitika fondide määrustes (ISF-i määrus art 13 lg 11, BMVI määrus art 13 lg 12, AMIF-i määrus art 16 lg 11). ISF-i tegevustes on iga koostöötegevuse eraldi kooskõlastamine Euroopa Komisjoniga olnud aeganõudev ja seetõttu on fondi koordinaator soovitanud toetuse saajatel kooskõlastatavad koostöötegevused koondada ühte koostöötaotlusesse, koostöötegevuste planeerimine pikema aja peale ette on aga toetuse saajatele keeruline ja halduskoormav. BMVI tegevustes ei ole kolmandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga konsulteerimise nõue seni probleeme tekitanud. Fondi koordinaatori arvates tuleks täpsustada, millist kolmandate riikidega tehtavat koostööd on va- jalik Euroopa Komisjoniga kooskõlastada ja välistada väiksemahulisemate seminaride, tutvumisvisii- tide ja konverentsidel osalemise kooskõlastamise nõue.

115. Regulatsioonide paindlikkuse suurenemisest on käesoleval perioodil võrreldes varasemaga üks näide. EL-i ta- sandil lubatakse ostetud seamete ristkasutust, mis lihtsustab oluliselt Eestisugusel väikeriigil toetuste kasuta- mist. Ristkasutuse võimaldamine lubab ostetud seadmeid teatud ulatuses kasutada ka teisel otstarbel kui soe- tamise otsene eesmärk. Eesti väiksuse tõttu ei ole seadmete ainult ühel otstarbel soetamine optimaalne, kuna kasutajaid on vähe ja seadmete kasutusotstarve võimaldab ka muid eesmärke täita. Eestile oleks optimaalne ristkasutuse praegusest veelgi suurem võimaldamine. Ristkasutust tuleb raporteerida tegevusaruandes ning näidata protsentuaalselt kasutamist erinevate eesmärkide vahel. Selline raporteerimiskohustus ja arvestuse pidamine on suure halduskoormusega (nt sõrmejälje võtmise jagamine erinevate eesmärkide vahel) ja ristka- sutuse võimaluse laiendamisega võiks sellest loobuda.

116. Kokkuvõttes, on praegu veel vara juhtimis- ja kontrollisüsteemi hindamiseks, kuna rakendamine on väga al- gusjärgus. Olulisi puudujääke juhtimis- ja kontrollisüsteemis pole ilmnenud. Siseturvalisuspoliitika fondide ra- kendamise viimine samasse süsteemi struktuurifondidega tõi kaasa suuremad aruandluse ja teavituse nõuded võrreldes varasema perioodiga. Oluliselt suuremahulisematele fondidele loodud süsteemi rakendatakse väi- kestele fondidele ning see toob kaasa suhteliselt suure halduskoormuse korraldusasutusele. Toetuse saajate ja projektijuhtide kogemus juhtimis- ja kontrollisüsteemi hindamiseks on veel vähene. Üldiselt hinnatakse EL- i toetusega tegevuste halduskoormust suureks, kuid teiste fondidega seotud infosüsteemi kasutuselevõtt liht- sustab andmevahetust ja kontrollide tegemist. Analoogsete andmete sisestamist mitmesse infosüsteemi tun- netatakse siiski liigse halduskoormusena. EL-i tasandi ülereguleerimisena tajutakse aruandluse mahukust ja detailsust. Eesti ja EL-i tasandi ülereguleerimisena tunnetatakse rakenduskava vastuvõtmise ja muutmise prot- sessi, mis on liiga keeruline ja pikaajaline ning ei võimalda paindlikkust.

46

117. ÜSM-i artiklis 94 nimetatud lihtsustatud kuluvõimalusi (ühikuhindadel, kindlasummalistel maksetel ja ühtsetel

määradel põhinev toetus) fondi rakendamisel ei kasutata. Lihtsustatud toetuse arvestust, kasutatakse vaid kaudsete kulude arvestamiseks ühtses määras otsestest kuludest vastavalt ÜSM-i artiklile 54.

118. Lihtsustatud kuluvõimalusi ei võetud fondi rakendamisel kasutusse sellepärast, et lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamiseks vajaliku metoodika väljatöötamist hinnati liiga keeruliseks. Metoodika väljatöötamine eeldab (ÜSM art 94 lg 2 järgi) mahuka auditeeritud metoodilise aluse koostamist. Lihtsustatud kuluvõimaluste arves- tamise metoodika loomiseks puudusid vajalikud ühikuhinnad või võrdlusnäitajad ja nende loomiseks puudusid piisavad andmed ning teadmised. Lihtsustatud kuluvõimaluste kasutuselevõttu takistas ka kartus, et ei osata kavandada selliseid ühikuhindu, mis oleksid taganud kindluse kulude ja toetuse arvestamiseks nii pika perioodi peale nagu rakenduskava planeeriti (vt ka pkt 4.2).

119. Kaudsete kulude arvestamiseks kasutatakse ühtse määra alusel arvestatavat summat (ÜSM art 54) protsendina otsestest kuludest. Toetuse saajate kasutatav kaudsete kulude määr kujunes toetuse saajate sisendi põhjal ning vastav protsent määratakse toetuse andmise tingimustes. Projektide kaudsete kulude määr jääb alla lu- batud määra 7%, kuna kogu fondi maht osutus oluliselt väiksemaks algselt arvestatust ja toetuse kasutamisel eelistati otsekulude katmist, mistõttu jäi kaudseteks kuludeks väike summa. Nt on tegevuse „Asjakohase va- rustuse uuendamise ja kasutamise kaudu Euroopa piiri- ja rannikuvalve toetamine välispiiridel tõhusa Euroopa integreeritud piirihalduse rakendamisel“ all olevate projektide kaudsete kulude määr 0%–3%.

120. Tehnilise abi kasutamist käsitleb rakenduskava punkt 2.3 „Tehniline abi“, kus kirjeldatakse ühissätete määruses olevaid tehnilise abi kasutamise tingimusi ning täpsustakse tehnilise abi kasutamist rakenduskava elluviimisel. Tehnilist abi kasutavad korraldusasutuse ja auditeerimisasutuse ametnikud personalikuludeks, koolituseks, se- minaridel ja kohtumistel osalemiseks jne. Tehnilist abi kasutatakse ka uue struktuuritoetuse registri IT-lahen- duse juurutamiseks, et vähendada taotlejate, toetuse saajate ja haldusasutuste töökoormust. Tehnilisest abist rahastatakse rakenduskava teavitustegevusi ja hindamist. Ühissätete määruse artikli 36 kohaselt on tehniline abi 6% eraldatud toetusest. Fondi koordinaatori hinnangul on tehnilise abi summa piisav.

Tabel 13. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?“

Otsustuskriteeriumid Allikas Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Olemas on tõendid õigusaktidest tulenevate nõuete, protseduurireeg- lite või praktikate kohta, mis tekitavad EL-i või liikmesriikide tasandil ebaproportsionaalset halduskoormust, ning on olemas konkreetsed al- ternatiivid.

X X Jah

Eksisteerivad võimalused lihtsustatud kuluhüvitisviisi (ingl k simplified cost option) ja tegelike kuludega sidumata rahastamise (ingl k finan- cing not linked to costs) täiendavaks kasutamiseks.

X X Jah

Olemas on tõendeid selle kohta, et rakenduskava elluviimisse kaasa- tud osalejate vahel puudub koordineerimine, mille tulemuseks on nt. sidususe puudumine, suurenenud halduskoormus jne.

X Nii ja naa

47

121. Ühissätete määruse mitu punkti (näiteks 33, 41, 42 ja 48) kirjeldavad fondide kasutamise lihtsustamise põhi- mõtet, mille eesmärk on muuhulgas vähendada halduskoormust ja lihtsustada rahastuse taotlemist ja aruand- lust. Ka rakenduskava punkti 1 „Programmi strateegia: peamised katsumused ja poliitilised lahendused“ koha- selt võetakse tegevustes arvesse haldussuutlikkust ja tõhusust ning võimalusel rakendatakse lihtsustamis- meetmeid, et vähendada halduskoormust ning suurendada mõjusust, tõhusust ja säästlikkust.

122. Intervjueeritavad üldjuhul ei näinud ebaproportsionaalse halduskoormuse lihtsustamiseks konkreetseid või- malusi. Fondide koordinaatoritele tuleneb ebaproportsionaalne halduskoormus sisteurvalisuspoliitika fondide viimisest ühissätete määruse regulatsiooni alla. Kuna fondide määrused on kinnitatud, siis ei näe koordinaa- torid muutustele ruumi. Juba määruste koostamise ajal oli Euroopa Komisjoniga raske läbi rääkida ja ei olnud võimalik muuta näiteks vahehindamise aega. Praegu täidab korraldusasutus kohustuslikke nõudeid ja järgib võimalikult täpselt EL-i reegleid. Loodetakse, et liikmesriigid oskavad järgmise perioodi ettevalmistamisel hää- lekamalt ja tõenduspõhiselt kaasa rääkida ning halduskoormust tõstvaid aspekte vähendada.

123. Ebaproportsionaalse halduskoormuse (vt ka ptk 4.3) vähendamise võimalike ettepanekutena märgiti intervjuu- des järgmisi tegevusi:

1. Rakenduskavade kiirem menetlemine Euroopa Komisjonis; 2. Vahehindamise aja paindlikum määramine; 3. Rakenduskava muudatuste kooskõlastusringide lihtsustamine (nt erimeetmete lisamisel); 4. Euroopa Komisjonile esitatavate andmete ja aruannete esitamise kordade vähendamine; 5. Osa riikidevahelistest taotlusvoorupõhistest erimeetmetest rahastab sarnaseid tegevusi, mida raken-

duskavagi. Kuna erimeetmete rahastusega ei saa arvestada, siis oleks sellisel viisil raha jagamise asemel mõistlik suurendada riikide baasrahastut, mida saab sihtotstarbeliselt ja riigi vajadustele vas- tavalt planeerida või hoida kriisireserviks.

124. Aastate jooksul on riigi- ja asutusesesiseseid protsesse lihtsustatud ja halduskoormust püütud vähendada. E- toetuse süsteemis on lihtne dokumente esitada, dokumente esitatakse valimipõhiselt (ei pea iga kord kõiki dokumente esitama) ja halduskoormust üldiselt väga suurena ei nähta. Siiski nähakse mõnda riigisiseste prot- sesside täiendava lihtsustamise ja automatiseerimise võimalust:

1. SFOS-i, SIS-i ja RTIP-i parem ühendamine. 2. Maksete prognoosi esitamise viimine samasse infosüsteemi maksetaotlustega.

125. Kokkuvõttes nähakse mitut arendust, regulatsioonide nõuete paindlikkuse suurendamise ja protsesside muut- mise võimalust, mis lihtsustaks rakenduskava elluviimist ja suurendaks tõhusust.

126. Ühissätete määrus näeb ette võimaluse lihtsustatud kuluhüvitisviisi (simplified cost option) ja tegelike kuludega sidumata rahastamise (financing not linked to costs) kasutamiseks. Rakenduskavas kasutatakse dokumentidega tõendamata ühtse määraga finantseerimist ainult kaudsetele kuludele. Lihtsustatud kuluvõimaluste ja kulu- dega sidumata rahastamise täiendav kasutamine sisulistele tegevustele on fondi koordinaatori ja toetuse saa- jate arvates keeruline eelkõige vajalike ühikuhindade või võrdlusnäitajate puudumise tõttu (vt ka ptk 4.3). Võimalusi lihtsustatud kuluhüvitisviisi ja tegelike kuludega sidumata rahastamise täiendavaks kasutamiseks praegu ei nähta.

127. Üldiselt hindavad kõik intervjueeritavad rakenduskava osapoolte infovahetust ja koostööd heaks (vt ka ptk 5.2), koordineerimatusest tulenevaid probleeme esineb vähe. Samas valdkonnas tegutsevate asutuste ja inimeste vahel on läbi aja välja kujunenud võrgustikud, info vahetamine ja ka regulaarsed kohtumised. Mõnel juhul, kui

48

võrgustikud muutuvad informaalseks, mis on väikeses riigis lihtne tekkima, võib koostöö sõltuda inimestest, nende aktiivsusest ja valdkonnas töötamise ajast. Ka inimeste vahetumine asutustes võib ohustada institutsio- naalset mälu ja seeläbi koostööd ja koordineerimist.

49

128. Sidusust mõistetakse hindamisel järgmiselt: kuivõrd fondi rakendamine on terviklik fondisiseste tegevuste ja fondiüleste tegevuste kooskõlas, erinevaid asutusi ja poliitikakujundamise ning rakendamise protsesse arves- tades.

129. EL-i lisandväärtust mõistetakse järgmiselt: milline on fondi kasutamisest lisandunud väärtus ja milline oleks olukord EL-i fondidest toetust saamata.

130. Uurimisküsimused, mis nende kriteeriumite hindamiseks püstitati, on järgmised:

1. Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toetatavate algatustega, eel- kõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?

2. Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseasjade fondidega) ja eel- kõige EL-i välistegevusega (external action)?

3. Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

Tabel 14. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toeta- tavate algatustega, eelkõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Loodud on struktuurid, organisatsioonilised korraldused või koordi- neerimismehhanismid, mis tagavad kooskõlastamise, vastastikuse täiendavuse ja vajaduse korral koostoime sama rakenduskava erine- vate juhtimisviiside vahel.

X X Jah

Väidetavad kattumised on objektiivselt õigustatud (nt sama sihtrühm, kuid erinevat tüüpi meede / erinev vajadus adresseeritud/ valitud ra- hastamisviisi erinev valmisolek).

X Jah

Rakenduskava koos temaatilise rahastuga tagab tervikliku rakendus- kava elluviimise.

X Jah

131. Rakenduskava juhtimisviisidena mõistame eelarve jagatud, otsese ja kaudse täitmise korras fondi eesmärkide elluviimist Eestis. Jagatud täitmisest ehk komisjoni ja liikmesriigi koostöös toimuvast juhtimisest moodustab põhilise osa fondi elluviimine esialgselt kinnitatud rakenduskavaga, sellele lisandub temaatiline rahastu, mille elluviimine toimub kas jagatud, otsese või kaudse täitmise korras.

132. Fondi määruse järgi pakub liikmesriikide programmide ülene temaatiline rahastu paindlikkust fondi haldami- sel, võimaldades suunata vahendeid suurema lisandväärtusega meetmetele ja reageerida pakilistele vajadus- tele, poliitika ja liidu prioriteetide muutumisele. Temaatilise rahastu osadeks on:

50

• Erimeetmed; • Otseselt hallatavad meetmed EL-i tasandil ehk otsetoetused/avalikud taotlusvoorud; • Erakorraline abi.

133. Euroopa Komisjon avab erimeetmete rahastamiseks taotlusvoorud. SiM informeerib potentsiaalseid taotlejaid (toetuse saajaid) avatud konkursist. Toetuse saajad kaaluvad konkursi teemat, selle kattuvust Eesti vajadustega ja taotluse kirjutamise ressursse. Kui konkursi teemale vastav vajadus on Eestis tuvastatud (SiM-i haldusalas on olemas lisavajaduskaart) ja toetuse saajal taotluse kirjutamiseks olemas tööjõud, siis kirjutatakse taotlus. Taotluse esitab SiM. Kui Euroopa Komisjon hindab taotlust positiivselt ja kiidab selle heaks, lisatakse see ra- kenduskavasse ja viiakse ellu rakenduskava tegevustega samasuguse juhtimis- ja kontrollisüsteemiga.

134. Seega viiakse erimeetmete tegevused, kui taotlus rahuldatakse, ellu jagatud juhtimise korras. Otsesel juhtimi- sel haldab rahastust Euroopa Komisjon ja kaudsel juhtimisel delegeeritakse haldamine kolmandatele osapool- tele nagu näiteks rahvusvahelised organisatsioonid. Otsese juhtimisviisi alla käivad temaatilise rahastu otse- toetused, mille eraldab Euroopa Komisjon otse toetuse saajale ja taotlused ei läbi SiM-i protsessi ega kajastu rakenduskavas. Vajadusel saab SiM ülevaate enda haldusala asutuste Euroopa Komisjonil taotletud otsetoe- tustest, aga SiM-ini ei pruugi jooksvalt jõuda teave muude asutuste, sh nt kolmanda sektori taotletud projek- tidest konkreetses Euroopa Komisjoni taotlusvoorus.

135. Erakorraline abi on mõeldud kiireloomuliste ja erivajaduste rahuldamiseks igakülgselt põhjendatud hädaolu- kordades22. Erakorralise abi taotluse esitab korraldusasutus või toetuse saaja, sõltuvalt Euroopa Komisjoni ot- susest. Kui liikmesriigi erakorralise abi taotlus rahuldatakse, lisatakse selle eelarve rakenduskavale või raken- datakse otsetoetusena, kuid lisaraha tohib kasutada ainult selleks ettenähtud otstarbel.

136. Kokkuvõttes viiakse rakenduskava ellu jagatud juhtimisel, teiste fondi juhtimisviisidega koordineerivad juhti- mist läbi üldisema planeerimise süsteemi toetuse saajad. Toetuse saajad tagavad tegevuste dubleerimise väl- timise ning otsese ja kaudse juhtimisviisi tegevuste kooskõla muude tegevuste ja rakenduskavaga. Korraldusa- sutus ei saa terviklikult juhtida rakenduskava koos otsese ja kaudse juhtimisviisi alusel jagatud rahastusega Eestis, kuna korraldusasutus ei kontrolli otsese juhtimisviisiga jagatud rahastust.

137. Vahehindamise käigus me ei tuvastanud rakenduskava ja temaatilise rahastu algatuste vahel kattumisi. Raken- duskava ja temaatilise rahastu tervikliku elluviimise tagab SiM-i ning toetuse saajate tihe omavaheline info- vahetus ja koostöö. Nii erimeetmete kui ka erakorralise abi rahastus käib läbi SiM-i ehk SiM-il on koordineeriv roll ja ta tagab tegevuste terviklikkuse. Otsetoetuste rahastamine ei käi läbi SiM-i, kuid toetuse saajatel, kes tegevusi ellu viivad, on organisatsioonisisesed juhtimissüsteemid, mis tagavad vajaduste ja rahastuse kooskõla nii asutuse sees kui riiklikult selles valdkonnas.

138. Samas ei võimalda erimeetmete ad hoc iseloom planeerida terviklikult rakenduskava ja erimeetmete tegevusi. BMVI rakenduskavas on neli erimeetme tegevust. Lisaks neile osales Eesti kahel erimeetme taotluse konkursil, kuid taotlused ei saanud rahastust. Erimeetmete kasutamine rakenduskava tegevuste elluviimiseks on riigisi- sese valdkonna planeerimise seisukohast ettearvamatu rahastus, millega ei saa arvestada. Erimeetmete rahas- tusega ei saa fondi tegevuste juhtimisel arvestada: teada ei ole aeg, mil erimeetmed välja kuulutatakse, eri- meetmele kavandatud rahastuse maht ning see, kas erimeetme konkursil võidetakse rahastus. Erimeetme taot- luste kirjutamine on ajamahukas ja kuna pole teada, millal või millisel teemal taotluseid tuleks kirjutada, siis

22 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus EL 2021/1148 artikkel 25 p1.

51

on keeruline planeerida tööjõudu ja ressursse taotluse täitmiseks. Kokkuvõttes on tegemist riigi seisukohast ad hoc rahastusega, mis aitab küll täiendavaid vajadusi katta ja mõnel juhul vabastada vahendeid teistele tegevustele, aga sellega ei saa arvestada enne rahastusotsuse heakskiitmist. Riigi seisukohast oleks parem lahendus selline, kus oleks pigem suurem kindla rahastusega baasosa, mille kasutamist saab ettearvatavalt planeerida ning Euroopa Komisjoni kriisireserv või erakorraline abi oleks konkreetsete kriiside ja erakorraliste olukordade lahendamiseks. Praegusel kujul erimeetmete rahastus on osutunud sisuliselt täiendavaks fondi tegevuste rahastuseks, mis võimaldavad planeeritud tegevusi laiendada või lisada neile täiendavaid vajadusi, mida oleks fondi tegevustesse pandud juhul, kui baasrahastus oleks olnud kohe algusest peale suurem.

Tabel 15. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseas- jade fondidega) ja eelkõige EL-i välistegevusega (external action)?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Loodud on struktuurid, organisatsioonilised korraldused või koordinee- rimismehhanismid, mis tagavad kooskõlastamise, vastastikuse täienda- vuse ja vajaduse korral koostoime teiste EL-i fondide, eelkõige ühte- kuuluvuspoliitika ja EL-i välistegevuse (external action) vahel.

X X Jah

Koordineerimismehhanisme ja -korraldusi kasutatakse regulaarselt ja tulemuslikult.

X Jah

Väidetavad kattumised on objektiivselt õigustatud (nt sama sihtrühm, kuid erinevat tüüpi meede / erineva vajaduse toetamine/ valitud rahas- tamisviisi erinev valmisolek).

X Jah

Rakenduskava toetab valdkonnaüleseid arengu- ja või tegevuskavasid, täiendades teistest EL-i fondidest pakutavat toetust

X X Jah

139. Rakenduskava kooskõla, vastastikune täiendavus ja koostoime teiste EL-i fondidega tagatakse läbi erinevate koordineerimismehhanismide, mida kasutatakse regulaarselt ja tulemuslikult:

• Riiklike vajadusi ja nende rahastust planeeritakse strateegiliselt keskselt ja koordineeritult. Vajadu- sed planeeritakse allikaneutraalselt, tegevustele valitakse sobivaimad rahastusallikad: siseturvalisus- poliitika valdkonna tegevusi rahastatakse riigieelarvest, teistest EL-i fondidest ja siseturvalisuspolii- tika fondidest. Nt SiM-i haldusalas kasutusel olev lisavajaduskaartidega planeerimine väldib topelt- rahastust. (vt ka ptk 2.2)

• SiM-i välisvahendite osakond kontrollib ja koordineerib: SiM analüüsib rakenduskava koostamisel koostoimet ja kooskõla teiste programmide ning vahenditega, annab aru ja analüüsib erinevate fon- dide vastastikust täiendavust ja koostoimet iga-aastastes tulemusaruannetes23.

• Seirekomisjoni, kus on esindatud erinevad ministeeriumid, üheks ülesandeks on tagada kooskõla eri- nevate fondide tegevuste vahel.

23 Iga-aastase tulemusaruande punkt 2.

52

• Samas valdkonnas tegutsevate asutuste omavaheline koostöö ja infovahetus aitab tagada rakendus- kavade kooskõla teiste fondidega (vt ka ptk 5.2).

140. Rakenduskava tegevuste kattuvusi teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseturvalisuspoliitika fondidega) pole, valdkond on suhteliselt spetsiifiline ja teistest EL-i fondidest rahastust sellele üldjuhul pole. Läbi SiM-i koordineerimise täiendavad siseturvalisuspoliitika fondid teineteist, võimaldades näiteks infosüsteemi aren- duse rahastust kombineerida ISF-i ja BMVI vahenditest, sest infosüsteemi kasutatakse mõlema fondi eesmär- kide täitmiseks.

141. Rakenduskavas selgitatakse, milliste riiklike strateegiadokumentidega ja arengukavadega kooskõlas see välja töötati. Riiklikest arengukavadest võeti aluseks eelkõige STAK, kuid ka „Eesti 2035“. Strateegiates seatud ees- märkide saavutamise rahastamine otsustatakse iga-aastasel riigieelarve arutelul, mis tagab riiklike ja muude vahendite kooskõla ning võimaldab vältida topeltrahastamist. Samuti kuuluvad siseturvalisuspoliitika fondide seirekomisjoni, mis jälgib fondide rakendamist, STAK-i valdkondlike komiteede liikmed. Ka fondide TAT-id kirjeldavad põhjalikult, kuidas on meetmed seotud Eesti riigi eesmärkidega, täpsemalt, kuidas meetme tege- vused aitavad kaasa erinevates riiklikes strateegia- ja arengudokumentides püstitatud eesmärkidele. Nagu ees- pool mainitud, siis rakenduskava koostamisel võeti arvesse teistest EL-i fondidest pakutav toetus ja analüüsiti, kuidas rakenduskava täiendab teisi EL-i fonde. Rakenduskava toetab valdkonnaüleseid arengu- ja või tegevus- kavasid ja täiendab teistest EL-i fondidest pakutavat toetust.

Tabel 16. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Rakenduskava keskendub valdkondadele, sekkumistele ja sihtrühma- dele, kus EL-i tasandi tulemused võivad ulatuda kaugemale sellest, mida liikmesriigid suudavad iseseisvalt saavutada. Muuhulgas:

X Jah

on olemas tõendid täiendavate sihtrühmade kaasamise või täien- davate sekkumiste kohta;

X Jah

on olemas tõendid mastaabiefektide kohta, st suurem hulk paku- tavaid teenuseid /lõppkasutajaid;

X Jah

Puuduvad tõendid sõltuvuse kohta EL-i rahastusest, st süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse teenuste pakkumisel EL-i fondide toetu- sega.

X Jah

142. Rakenduskava loob kindlasti lisandväärtust võrreldes sellega, mida Eesti suudaks iseseisvalt saavutada, seda eriti arendustegevustes praeguse majanduskliima ja riigieelarve keerulise seisu olukorras. Ilma fondi toeta saavutataks seatud eesmärke oluliselt vähemal määral või väiksemas mahus, oluliselt aeglasemalt ja vähem efektiivselt.

143. Fondi rahastus aitab kaasa kõrgema julgeoleku tagamisele kui oleks ilma rahastuseta. Osa rakenduskava tege- vustest on EL-is ja Schengenis tegutsemise jätkamisel riikidele kohustuslikud (näiteks infosüsteemide arendu- sed) ja kui nendele tegevustele ei saaks fondist toetust, siis tuleks toetuse saajate hinnangul leida raha riigiee- larvest. Olukorras, kus riigieelarve vahendeid poleks leitud piisaval määral, et infosüsteemi arendused

53

vastaksid EL-i nõuetele, oleks tagajärjed traagilised, kuna ei võimaldaks jätkata EL-i liikmesriigi või Schengeni osana, kannataksid nii turvalisus kui vaba liikumise võimalused. Kui riigieelarvest rahastataks praeguseid fondi tegevusi, aga poleks võimalik kasutada fondi raha, siis oleksid arengud kindlasti aeglasemad, kuna võrreldavas mahus rahastust poleks võimalik leida. Tõenäoliselt kuluks olemasolevate süsteemide ülevalhoidmisele ja hal- damisele proportsionaalselt rohkem vahendeid ja arendusi tehtaks oluliselt vähem.

144. Rakenduskavaga üritatakse pakkuda võimalikult suure lisandväärtusega tegevusi ja tänu rakenduskava rahas- tusele, suuremas mahus, kiiremini ja efektiivsemalt, kui saaks ainult riiklike ressurssidega. Seega, süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse teenuste pakkumisel EL-i fondide toetusega.

54

145. Analüüsi leidudel põhinevalt kujunesid järeldused, millest tuletasime soovitused ja nn head tavad, mis väärivad välja toomist. Soovitused omakorda jagunevad neljaks: (1) rakenduskava aruandluse ja andmete edastamisega seotud soovitused; (2) rakenduskavaga üldisemalt seonduvad soovitused nagu rakenduskava planeerimine ja rahastuse maht; (3) tehnilisemat laadi soovitused detailide kohta; (4) fondi spetsiifiline soovitus. Iga grupi sees on soovitused omakorda järjestatud laiematest ja põhimõttelisematest kuni kitsamate ning tehnilisemate soo- vitusteni.

Tabel 17. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise kohustuste kohta

1 Soovitus Vähendada Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise sagedust.

Leid Praegune aruandlus (ÜSM art 41) ja andmete edastamise kohustus (ÜSM art 42) on palju sagedasem (5 korda aastas raporteeritakse finantsandmeid ja 2 korda aastas väljund- ja tulemusnäitajad, lisaks esitatakse tulemusaruanne ja raama- tupidamise aruanne) võrreldes eelmise perioodiga (2 aruannet aastas). Aruand- luse ja andmete edastamise sagedus on loodud suuremahuliste struktuurifon- dide protsesse laiendades väikestele fondidele. Edastatavate andmete maht on suur, kuid ei mõõda sisuliselt hästi rakenduskava rakendamise riigisisest prog- ressi. Euroopa Komisjoni ametnikud küsivad aruannetes olevat infot e-posti teel täiendavalt üle ja see tekitab fondi koordinaatoritele halduskoormust.

Järeldus Euroopa Komisjonile edastavate andmete ja aruandluse koormus on ebapro- portsionaalne ja arvestades fondi rahalist mahtu liigse halduskoormusega.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmise perioodi ettevalmistamisel vähendada siseturvalisuspoliitika fondide

Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise kohustuse sa- gedust.

Viide lõikudele 77, 105, 106, 123 2 Soovitus Luua terviklik väljundite, tulemuste ja mõjude hindamise raamistik, sh määrata

mõjunäitajad enne rakenduskava koostamist. Leid Õigusakti ega rakenduskava tasandil pole mõjunäitajaid määratletud. ÜSM ja

fondi määrused ei anna raamistikku laiemate mõjude hindamiseks. Fondi mää- ruses loetletud väljund- ja tulemusnäitajad võimaldavad koostada vaid väga pii- ratud sekkumisloogika ja ei võimalda tegevusi mõistlikult siduda fondi määru- ses kirjeldatud eesmärkidega. Fondi määruses ja rakenduskavas sõnastatud ül- dise eesmärgi ja erieesmärkide täitmist ei mõõdeta ning selleks pole regulat- sioonides näitajaid määratud. Oodatavat laiemat mõju ei osata määratleda ega mõõta.

Järeldus Mõju ei ole võimalik mõõta. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Enne järgmise perioodi rakendamist täpsustada väljundite, tulemuste ja mõjude

mõõtmise süsteem ja sellest lähtuvalt kavandada andmete kogumise süsteem.

55

Viide lõikudele 78, 79, 79 3 Soovitus Näitajate asemel, mille informatiivsus on piiratud, võtta kasutusele sellised, mis

kajastavad sisulisemalt tegevuste väljundeid ja tulemusi. Leid Kõikidele tegevustele ei ole fondi määruses sobivaid väljund- ja tulemusnäita-

jaid. Näitajad kirjeldavad piiratud osa väljunditest ja vähe tulemusi. Paljudel te- gevustele ei ole määratud tulemusnäitajaid. Väljund- ja tulemusnäitajate seas on selliseid, millel puudub seos tegevusega või on seos väga kaudne (digitaal- selt esitatud viisataotluste arv, piiripunktis sisenemiskeelu saanud inimeste arv).

Järeldus Näitajad kajastavad tegevuste väljundeid ja tulemusi lünklikult. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Enne järgmise perioodi ettevalmistamist hinnata olemasolevate näitajate sobi-

vust ja võtta kasutusele tegevusi sisulisemalt kirjeldavad näitajad. Viide lõikudele 69, 70, 71, 72, 74, 75, 76, 77

4 Soovitus Selgitada fondi koordinaatoritele, kuidas kasutab Euroopa Komisjon neile edas- tatavaid andmeid.

Leid Fondi koordinaatorid ei tea, kuidas Euroopa Komisjon kasutab edastatavaid and- meid ja milline on andmete koondamise ja raporteerimisega kaasnev lisand- väärtus. Arvestades andmete edastamise sagedust on tegemist suure haldus- koormusega.

Järeldus Kogutavate ja esitatavate andmete kasutegur ja vajalikkus pole fondi koordinaa- toritele arusaadav.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Sel perioodil. Selgitada, kuidas kasutatakse edastatavaid andmeid. Viide lõikudele 106, 114, 106

5 Soovitus Määrata rakenduskavade näitajad sellisena, et need moodustuvad tegevuste näitajate summa.

Leid Väljundnäitajate väärtused ei kujune tegevuste näitajate summana, vaid kombi- neeritakse selliselt, et erinevate tegevuste käigus arendatud sama IT-süsteemi arvestatakse ainult üks kord. See teeb keeruliseks rakenduskava näitajate järgi tegevuste väljundite ja tulemuste hindamise ning rakenduskava tegevuste kaupa kitsaskohtade tuvastamise.

Järeldus Hindamise läbiviimisel on keeruline jälgida rakenduskava näitajate ja sekkumis- loogika järgi, milliste tegevuste tulemuslikkusega on probleeme.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Järgmisel perioodil korrastada rakenduskava näitajate süsteem selliselt, et need

moodustuksid tegevuste näitajate summa. Viide lõikudele 73

Tabel 18. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused rakenduskava koostamise, muutmise ja rahastuse mahu kohta

6 Soovitus Vähendada Euroopa Komisjoni temaatilise rahastu liikmesriikide konkurentsi- põhiste taotlusvoorude osa erimeetmetena ning eraldada liikmesriikidele selle võrra suurem baasosa.

56

Leid Konkurentsipõhiselt riikidevaheliste taotlusvoorudega on jagatavad erimeet- mete osad tegevused sarnased rakenduskava baasosa tegevustega. Konkursipõ- histe erimeetmete rahastusega ei saa arvestada pikemaajalisel tegevuste pla- neerimisel, kuna rahastuse saamine sõltub taotlusvooru tulemustest. Erimeet- mete taotlusvoorudega saadud täiendava rahastuse menetlemine rakenduskava muudatusena on ajakulukas ja halduskoormav.

Järeldus Erimeetmete taotlusvoorudega jagatava rahastusega ei saa arvestada rakendus- kava algsel planeerimisel.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmise perioodi kavandamisel. Vähendada Euroopa Komisjoni temaatilise ra-

hastu liikmesriikide konkurentsi-põhiste taotlusvoorude osa erimeetmetena ning eraldada liikmesriikidele selle võrra suurem baasosa.

Viide lõikudele 45, 138, 113, 123 7 Soovitus Tagada lisarahastus rakenduskavale, kui sellest kavandatakse finantseerida

täiendavaid tegevusi või uusi pärast rakenduskava vastuvõtmist loodud algatusi või Euroopa kesksete arenduste tõttu rakenduskavasse eelmisest perioodist nih- kunud tegevusi.

Leid Rakenduskava rahastus planeeriti tegevustele täielikult ära kohe alguses ja fon- dis pole täiendavaid vabu vahendeid. Fondist saab finantseerida täiendavaid te- gevusi vaid juhul, kui rahastus mõne teise tegevuse arvelt ümber suunata. Eu- roopa Komisjon on kavandamas mitmeid algatusi, mille finantseerimisallikana näeb fondi, aga pole selgelt kavandanud riikliku fondi mahu kasvu. Eelmisel pe- rioodil ilmnenud kesksete tegevuste nihkumise tõttu kandusid sellesse perioodi IT-arendused, millele ei ole rakenduskavas rahastust. Praegune rahastamise la- hendus, millega võeti raha järgmiste aastate koostalitusvõime tegevustelt, ei võimalda ellu viia rakenduskava kõiki tegevusi, sest puudub rahastus.

Järeldus Olemasoleva rahastusega rakenduskavast pole võimalik finantseerida uusi, täiendavaid, algselt planeerimata algatusi.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Sel perioodil. Kavandada uued algatused ja eelmisest perioodist kesksete süs-

teemide arenduse valmimise venimise tõttu käesolevale perioodile nihkunud tegevused koos täiendava rahastusega nt temaatilise rahastu arvelt.

Viide lõikudele 39, 40, 50, 55 8 Soovitus Lihtsustada rakenduskava muutmise protsessi, loobuda ülearustest kooskõlas-

tustest ja kinnitustest muudatustele, mis on sisuliselt juba ühe korra heaks kii- detud, nagu taotlusvoorudega eraldatav erimeetmete rahastus. Erimeetmete li- sandumisel võiks rakenduskava muuta Euroopa Komisjoni otsusega.

Leid Rakenduskava muutmine on pikaajaline ja läbib kooskõlastusringi seirekomisjo- nis, Vabariigi Valitsuses ja Euroopa Komisjonis. Rakenduskava muutmise prot- sessi veidi lihtsustati SiM-i töökorras, kuid rakenduskava muutmist pigem väldi- takse.

Järeldus Rakenduskava muutmine on endiselt pikaajaline ja keeruline. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM

57

Tegevuskava Järgmise perioodi kavandamisel. Kaaluda läbi ja lihtsustada rakenduskava muutmise protsessi erimeetmete lisamisel.

Viide lõikudele 45, 113 9 Soovitus Rakenduskava vastuvõtmisest sõltuvad tähtajad määrata edaspidi paindliku-

malt. Leid Rakenduskava elluviimise algus viibis, sest ÜSM ja fondi määrus võeti vastu al-

les pärast programmeerimisperioodi algust 2021. aastal ning rakenduskava väl- jatöötamine koos Euroopa Komisjoniga võttis kaua aega ja Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. aastal. Eesti sai tegevustega alustada kaks aastat kavandatust hiljem, kuna ei olnud teada toetuse suurus ning tegevustega seotud näitajad. Fondi rakendamise õiguslikes alustes on määratud vahehinda- mise aeg väga jäigalt. Kombinatsioonina rakenduskava tegevustega alustamise hilinemise ja jäigalt fikseeritud vahehindamise aja tõttu toimub vahehindamine liiga vara, tegevused on alles algusjärgus.

Järeldus Rakenduskava elluviimise alguse hilinemine toob kaasa mitmeid probleeme fondi vahendite kasutamisel nagu tegevuste nihkumise hilisemaks ja lühema perioodi peale, vahehindamise järgselt Euroopa Komisjoni otsustatava lisara- hastuse saamiseks vajaliku eesmärgi mittetäitmise ja vahehindamise toimumise siis, kui tegevused on alles alanud ja kogunenud liiga vähe praktikat, mida hin- nata.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmisel perioodil planeerida õigusliku regulatsiooni ja rakenduskava vastu

võtmiseks kuluv aeg täpsemalt ning tähtajad jätta paindlikumaks. Viide lõikudele 39, 54, 104

10 Soovitus Tagada ühesed, järjepidevad ning põhjendatud suunised rakenduskava koosta- misel, aruandlusel ja andmete edastamisel.

Leid Euroopa Komisjonist anti erinevatel hetkedel erinevaid suuniseid rakenduska- vade koostamise ja aruandluse kohta. Näiteks, algselt saatis Euroopa Komisjon ainult tulemusaruande vormi, aga juhise tulemusaruande täitmiseks saatis tun- duvalt hiljem.

Järeldus Erinevate suuniste ja täpsete määratluste puudumise või nende mitte mõist- mise tõttu kasvas halduskoormus.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Selle perioodi teine pool ja järgmise perioodi ettevalmistamine. Tagada Eu-

roopa Komisjoni suuniste ühemõttelisus ja järjepidevus ja asjakohane kommu- nikatsioon.

Viide lõikudele 114

Tabel 19. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused tehniliste detailide kohta

11 Soovitus Lihtsustada andmevahetust RTIP-i ja SIS-i vahel. Luua mugavam koolituste ta- gasiside aruandluse koostamise ja raporteerimise võimalus.

58

Leid RTIP-i ja SIS-i sisestatakse analoogseid koolituste andmeid. Koolituste tagasi- side aruandlust teevad projektijuhid infosüsteemide väliselt eraldi arvestusega.

Järeldus Analoogsete koolituste andmete sisestamine infosüsteemidesse tekitab haldus- koormust ning tagasiside aruandluse koostamine ja raporteerimine on ebamu- gav.

Kellele suunatud SiM Tegevuskava Sel perioodil. SiM konsulteerib RTK-ga, kuidas süsteeme ühendada. Viide lõikudele 61, 108, 124

12 Soovitus Kaaluda võimalust viia maksetaotluste prognooside esitamine e-keskkonda. Leid Toetuse saajad esitavad maksetaotluste prognoose väljaspool ühtset andmeva-

hetuskeskkonda. Mugavam oleks esitada maksetaotlused ja maksetaotluste prognoosid sama keskkonna kaudu.

Järeldus Toetuse saajatele oleks mugavam kasutada ühte keskkonda kogu andmevahetu- sele.

Kellele suunatud SiM Tegevuskava Sel perioodil. SiM räägib RTK-ga võimalikest lahendustest. Viide lõikudele 124

13 Soovitus Täpsustada kolmandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõuet.

Leid Kolmandate riikidega tehtavate koostööprojektide kooskõlastamine Euroopa Komisjoniga võtab kaua aega ja ei ole põhjendatud kõikide tutvumisvisiitide ja konverentside korral. Koostöötegevuste planeerimine pikema aja peale ette võib olla toetuse saajatele keeruline.

Järeldus Kolmandate riikidega tehtavate koostööprojektide kooskõlastamise nõue Eu- roopa Komisjoniga on suure halduskoormusega.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Selle perioodi teine pool ja järgmise perioodi ettevalmistamine. Täpsustada kol-

mandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõuet. Tuleks kindaks määrata, millist kolmandate riikidega tehtavat koostööd tuleb Euroopa Komisjoniga kooskõlastada.

Viide lõikudele 114

Tabel 20. Fondispetsiifiline soovitus

14 Soovitus Laiendada ostetud seadmete ristkasutuse võimalust Leid Kuigi käesoleval perioodil loodi seadmete ristkasutuse võimalus teistel eesmär-

kidel kui fondi kitsas eesmärk, siis on see üsna piiratud mahuga ja kasutuse pro- portsioonide aruandlus on suure halduskoormusega.

Järeldus Eestisugusele väikeriigile oleks optimaalne ristkasutuse suurem võimaldamine ning spetsiifilisest kasutuse proportsioonide aruandlusest loobumine.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon

59

Tegevuskava Järgmisel programmeerimisperioodil lubada suuremat ristkasutuse mahtu ja loobuda eesmärkide lõikes seadmete kasutamise proportsioonide aruandlusest.

Viide lõikudele 115, 116

146. Heade praktikatena võime hindamise põhjal välja tuua järgmised:

1. Intervjueeritavad on rahul korraldusasutuse tööga ja abiga, mida fondi koordinaatorid tegevuste el- luviimisel pakuvad. Korraldusasutus ja fondi koordinaatorid teevad oma tööd hästi ja sellega tuleks jätkata samasugusel moel nagu seni.

2. Tegevuste planeerimine vastavalt vajadustele toimib hästi, tegevuste planeerimine on allikaneut- raalne, riiklikud arengukavad on rakenduskava koostamise sisendiks. Tegevused vastavad vajadus- tele. Analoogse vajaduste põhise tegevuste planeerimise süsteemiga võiks jätkata ka edaspidi.

3. Rakenduskava elluviimisel võimaldatakse teatud ulatuses paindlikkust rahastuse liigutamisel tege- vuste ja fondide vahel. Tegevuste vahel rahastuse ümber tõstmine on vajalik, kui mõni tegevus min- gite asjaolude tõttu välja langeb (nt Luhamaa piiripunkt ehitatakse riigieelarvest). Paindlikkus rahas- tuse liigutamiseks tegevuste vahel on vajalik ning praeguses regulatsioonis hea praktikana sätesta- tud ning sellise võimalusega tuleks järgmistel perioodidel jätkata.

Euroopa Liidu perioodi 2021–2027 Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi,

Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu vahehindamine

SISEJULGEOLEKUFOND

15.03.2024

2

Esikaane pilt on loodud Midjourney tehisintellekti poolt

Uuring Euroopa Liidu perioodi 2021–2027 Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Si- sejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu vahehindamine

Autorid Epp Kallaste Anu Rentel Kati Kadarik Sten Anspal Laura Helena Kivi

Tänusõnad Vahehindamise autorid tänavad hindamise projektijuhti Kai Raja, fondide koordinaa- toreid Aivi Kuivoneni, Ülle Lehte, Kristi Lillemägit, Martin Eberit ja Siseministeeriumi välisvahendite osakonna juhti Tairi Pallast sisuka ja tähelepaneliku tagasiside eest raporti kavandile, sisendi eest valideerimisseminaril ja igakülgse abi eest uuringu korraldamisel. Autorid tänavad kõiki intervjueeritud sidusrühmade esindajaid nende aja ja panuse eest hindamisse.

Uuringu teostaja Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR

Uuringu tellija Siseministeerium

Uuringut rahastati Euroopa Liidu Sisejulgeolekufondi ning Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi tehnilise abi eelarvest.

3

Sisukord

SISUKORD .............................................................................................................................................................. 3

LÜHIKOKKUVÕTE ................................................................................................................................................... 4

EXECUTIVE SUMMARY ........................................................................................................................................... 7

MÕISTED JA LÜHENDID ........................................................................................................................................ 11

SISSEJUHATUS ..................................................................................................................................................... 12

1 RAHASTU RAKENDAMISE STRUKTUUR JA HETKESEIS ................................................................................... 15

2 ASJAKOHASUS .............................................................................................................................................. 25

2.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 25 2.2 MIS ULATUSES VASTAB RAKENDUSKAVA MUUTUVATELE VAJADUSTELE? ....................................................................... 25 2.3 MIS ULATUSES ON RAKENDUSKAVA VÕIMALIK KOHANDADA SEOSES UUTE TEKKIVATE VAJADUSTEGA? ................................. 27

3 TULEMUSLIKKUS .......................................................................................................................................... 29

3.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 29 3.2 KAS FONDI RAKENDAMINE ON AJAGRAAFIKUS, ET PÜSTITATUD EESMÄRGID SAAVUTADA? ................................................ 29 3.3 KUIVÕRD ASJAKOHANE ON SEIRE- JA HINDAMISRAAMISTIK RAKENDUSKAVA EESMÄRKIDE SAAVUTAMISE EDUSAMMUDEST

ARUANDMISEKS? .......................................................................................................................................................... 30 3.3.1 Andmevahetuskeskkond ja andmeedastusprotsess ............................................................................ 31 3.3.2 Väljund- ja tulemusnäitajad ................................................................................................................. 32 3.3.3 Mõjunäitajad ....................................................................................................................................... 35

3.4 KUIDAS ON TAGATUD ASJAOMASTE SIDUSRÜHMADE KAASAMINE PROGRAMMITÖÖ PERIOODI KÕIGIS ERINEVATES ETAPPIDES, SH

PLANEERIMISE, RAKENDAMISE, JÄRELEVALVE JA HINDAMISE KÄIGUS? ...................................................................................... 36 3.5 KUIDAS RAKENDUSKAVA ELLUVIIMISEL ARVESTATAKSE JA EDENDATAKSE HORISONTAALSEID PÕHIMÕTTEID? ........................ 37 3.6 KUIVÕRD TULEMUSLIK ON RAKENDUSKAVA OMA VÕIMALUSTEST JA SAAVUTUSTEST TEAVITAMISEL JA LEVITAMISEL? ............. 38

4 TÕHUSUS ..................................................................................................................................................... 41

4.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 41 4.2 MIL MÄÄRAL TOETAB RAKENDUSKAVA KULUTÕHUSAID MEETMEID? ............................................................................ 41 4.3 KUIVÕRD TÕHUSAD ON JUHTIMIS- JA KONTROLLISÜSTEEMID? .................................................................................... 42

4.3.1 Juhtimis- ja kontrollisüsteemid, halduskoormus ning ülereguleerimine .............................................. 42 4.3.2 Lihtsustatud kuluvõimalused ja tehniline abi ....................................................................................... 45

4.4 KAS JA MIL MÄÄRAL ON EDASINE LIHTSUSTAMINE SAAVUTATAV NING KUIDAS? .............................................................. 46

5 SIDUSUS JA EL-I LISANDVÄÄRTUS................................................................................................................. 49

5.1 SISSEJUHATUS .................................................................................................................................................. 49 5.2 MIL MÄÄRAL ON RAKENDUSKAVA KOOSKÕLAS OMA POLIITIKAVALDKONNA RAAMES TOETATAVATE ALGATUSTEGA, EELKÕIGE

TEMAATILISE RAHASTU RAAMES TOETATAVATE ALGATUSTEGA? .............................................................................................. 49 5.3 KUIVÕRD SIDUS ON RAKENDUSKAVA TEISTE EL-I FONDIDEGA (SEALHULGAS TEISTE SISEASJADE FONDIDEGA) JA EELKÕIGE EL-I

VÄLISTEGEVUSEGA (EXTERNAL ACTION)?............................................................................................................................ 51 5.4 MIL MÄÄRAL LOOB RAKENDUSKAVA EUROOPA LIIDU LISANDVÄÄRTUST? ...................................................................... 52

6 JÄRELDUSED JA SOOVITUSED ....................................................................................................................... 54

4

Lühikokkuvõte

Vahehindamine keskendub Euroopa Liidu (EL) perioodi 2021–2027 kolmest siseturvalisuspoliitika fondist (Si- sejulgeolekufond (ISF), piirihalduse ja viisapoliitika rahastu (BMVI), Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond (AMIF)) ISF-i (edaspidi nimetatud ka fond) rakendamise hindamisele perioodil 1. jaanuar 2021 kuni 31. detsem- ber 2023. Fondi tegevusi viiakse ellu 2022. aasta sügisel vastu võetud rakenduskava alusel. Rakenduskavas on kolme erieesmärgi all 35 tegevust (sh kolm erimeetme projekti). Rakenduskava rahastuse maht on 37 367 684 eurot, millest EL-i toetus moodustab 76,5% ehk 28 574 447 eurot (sh tehniline abi). Vahehindamiseks olid toetuse saajad maksetaotluseid esitanud 4% tegevuste kogumahust.

Fondi rakendamist hindame järgmiste kriteeriumite lõikes: asjakohasus, tulemuslikkus, tõhusus, EL-i lisand- väärtus ja sidusus. Hindamise viime läbi kolmele siseturvalisuspoliitika fondile ühiselt, kasutades sisendina dokumendianalüüsi, seireandmeid ja intervjuusid nii korraldusasutuse, toetuse saajate kui seirekomisjoni liik- metega. Kolme fondi rakendamist analüüsime koos ja fondide ülesed tulemused kattuvad vahehindamise ra- portites.

Erinevalt varasemast rakendatakse perioodil 2021–2027 siseturvalisuspoliitika fonde samas õigusraamistikus EL-i struktuurivahenditega. Lühikokkuvõttes esitame olulisemad leiud hindamiskriteeriumite kaupa.

Asjakohasus

Kokkuvõttes vastab rakenduskava Eesti, sh sidusrühmade, vajadustele, kuna tegevuste valik põhineb valdkond- likel arengukavadel, mille koostamisel oli võimalik sidusrühmadel anda sisend ja tegevused on vajaduspõhiselt prioriseeritud koos toetuse saajatega. Rakenduskava rahaline maht jääb Eestis oluliselt alla fondi määruses nimetatud eesmärgi täitmise vajadusele tervikuna ja katab sellest vaid väikese osa. Rakenduskava planeerimi- sel jagati ressursid kohe alguses tegevustele laiali ning lisanduvate vajaduste katmine ei ole rakenduskavaga võimalik muul juhul, kui vaid mõnda tegevust oluliselt kärpides või kõrvale jättes. Rakenduskava sees saab tegevuste või piiratud mahus ka siseturvalisuspoliitika fondide vahel ressursse ümber jagada, näiteks tõsteti 5% AMIF-i esialgsest eraldisest BMVI-sse, kuna piiriehitus on valitsuse prioriteet Eestis. Eestis seiratakse vaja- dusi jooksvalt ning vajadusel ja võimalusel kohandatakse rakenduskava, toetuse andmise tingimusi (TAT-e) või tegevusi. Kuigi muutused on võimalikud ja seirekomisjoni liikmed ning partnerid on protsessi kaasatud, on rakenduskava riigisisene muutmine bürokraatlik ja pikaajaline. TAT-ide ja rahastamiskava muutmine on suh- teliselt lihtne ja piisavalt paindlik. Hindamistulemused viitavad aga rakenduskava muutmisel suurema paind- likkuse ja vähema bürokraatia vajadusele.

Tulemuslikkus

Rakenduskava elluviimise algus viibis, sest ühissätete määrus ja fondi määrus võeti vastu alles pärast prog- rammperioodi algust 2021. aastal, neist sõltuvad Eesti õigusaktid 2022. aasta kevadel. Rakenduskava väljatöö- tamine koos Euroopa Komisjoniga võttis kaua aega ja Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. aasta sügisel. Alles seejärel sai alustada rahastamiskava koostamise ja riigisisese toetuse andmise tingimuste õigusaktide ettevalmistamisega. Sellest viivitusest tulenevalt ollakse vahehindamise ajal fondi rakendamisega alles algusjärgus: paljud tegevused on ettevalmistamise faasis, mõned tegevused pole veel käivitunud, välja- makseid on tehtud vaid mõne protsendi ulatuses ja mitme väljund- ning tulemusnäitajate täitmisel pole veel tulemusi, mida raporteerida. Juba alustatud tegevused on üldjoontes kulgenud plaanipäraselt.

Rakenduskava planeerimisel tehti põhjalik töö tegevuste mahtude ja tulemuste määramiseks. Mitu tegevust jätkus eelmisest perioodist ja planeerimisel arvestati varasema kogemusega. Väljund- ja tulemusnäitajate

5

planeerimine toimus enne Ukraina sõja algust ning ümber planeerimine oleks tegevustega alustamist veelgi kaugemale lükanud. Neist teguritest ja muudest jooksvatest arengutest (nt kiire hinnatõusu aeg) tuleneb eba- kindlus rakenduskava planeerimisel detailselt määratud näitajate sihtmäärades ja tegelikult kujunevates tule- mustes. Vahehindamise ajal on väljund- ja tulemusnäitajate täitmise prognoosimiseks tegevused liiga algus- järgus, kuid enamiku näitajate sihtmäärade täitmiseks ei nähta vahehindamise ajal takistusi.

Siseturvalisuspoliitika fondide viimisel samadele alustele struktuurivahenditega võeti kasutusele ka teistele fondidele loodud andmevahetussüsteem. Andmevahetussüsteemi kohandamine ja kasutamisega alustamine on nõudnud osapooltelt tööd ja harjumist, kuid üldjoontes parandas süsteemi kasutuselevõtt andmevahetuse efektiivsust ja vähendas toetuse saajate halduskoormust. Praeguses andmevahetussüsteemis ei ole mugavalt lahendatud koolitustes osalejate registreerimine, tagasiside küsimine ja selle raporteerimine. Osalt tuleneb probleem IT-süsteemide funktsionaalsuse puudumisest, osalt väljund- ja tulemusnäitajate määratlusest, mille järgi peab raporteerima unikaalseid osalejaid, mitte osalemise kordi.

Rakenduskava hindamise näitajate raamistik ei ole terviklik, põhjustab suurt halduskoormust korraldusasutu- sele ja selle kasutegur rakenduskava elluviimisel riigi tasandil on vähene. Rakenduskava väljund- ja tulemus- näitajate raamistik ning näitajate valik võeti fondi määrusest. Rakenduskava elluviimise progressi hindamisel täiendavaid näitajaid mõõdikutena ei kasutata. Väljundnäitajad määrati kõikidele tegevustele (v.a üks tegevus), sh ka juhul, kui näitaja ei vasta sisuliselt hästi tegevuse väljunditele. Kuigi osad väljundnäitajad sobivad hästi tegevuste väljundite kirjeldamiseks, on ka liiga üldiseid ja häguselt määratletud (nt arendatud IT-süsteemide arv). Sobivaid tulemusnäitajaid paljudele tegevustele fondi määruses polnud. Näitajate raamistikus olevad mit- med tulemusnäitajad mõõdavad otseselt tegevuste väljundeid, olles samaväärsed väljundnäitajatega. Andmete koondamise ja aruandlusega kaasneb oluline halduskoormus ja seda suurendab näitajate määratlus, mille järgi raporteeritakse unikaalseid ühikuid. Mõjunäitajaid, millega hinnataks tegevuste laiemaid tulemeid fondi ees- märgi poole liikumisel, rakenduskaval pole ja mõju mõõtmiseks andmeid ei koguta. Toetuse saajad jälgivad, et tegevusele seatud näitajate sihtmäärad saaksid täidetud, projektide juhtimiseks ja arengute jälgimiseks ka- sutatakse valdavalt asutuste siseseid süsteeme.

Rakenduskava elluviimise etapis kaasatakse sidusrühmi läbi seirekomisjoni ja TAT-ide kooskõlastusringide. Seirekomisjon loodi muuhulgas nii sidusrühmade kaasamiseks kui dubleerimise vältimiseks erinevate minis- teeriumide ja fondide tegevuste vahel. Horisontaalsete teemadega arvestatakse rakenduskava elluviimisel vas- tavalt regulatsioonidele ja aruandlusnõuetele. Horisontaalsete teemade tähtsustamine ning nendega arvesta- mine sõltub enim toetuse saaja asutuse igapäevatöö praktikatest.

Teavitustegevused on perioodil 2021–2027 laiemad kui varasemalt. Lisaks toetuse saajate otseste tegevuste teavitusele on EL-i struktuurivahenditega analoogselt nõutud üldisema kommunikatsioonistrateegia loomist ja selleks palkas korraldusasutus teabevahetusametniku. Teavitustegevused toimuvad paralleelselt sisuliste tegevustega ning jõuavad erinevate sihtrühmadeni (sh avalikkuseni) sobivate suhtluskanalite ja platvormide kaudu.

Tõhusus

Tegevuste kulutõhusus tagatakse laiemalt kahe mehhanismi kaudu: planeerimisel valitud tegevused ja nende kavandatud rahastusmahud ning riigihangete kaudu teenuse või toodete pakkujate leidmine. Lisaks on toetuse saajatel asutusesisesed protsessid tegevuste dubleerimise vältimiseks ja kulutõhusaks elluviimiseks. Tegevusi on ellu viidud väga lühikest aega, mistõttu rakendamise käigus pole selgeid näiteid tõhususe suurendamist võimaldavate praktikate kohta.

6

Juhtimis- ja kontrollisüsteemide viimisega samasse õigusraamistikku struktuurivahendite rakendamisega kaas- nes korraldusasutusele mahukas ja keerukas aruandluse kohustus, mis toob kaasa suure halduskoormuse ja tundub ebaproportsionaalne fondide rahastuse suurusega. Toetuse saajad tunnetavad halduskoormust kooli- tustel osalejate andmete kogumise ja aruandluse korraldamisel mitme IT-süsteemi vahel. Korraldusasutusele on aeganõudev ja töömahukas rakenduskava muutmise protsess.

Riigisaladuse ja julgeoleku kaalutlustel piiratud ligipääsuga teabega tegevustele on praeguses süsteemis vaja erandeid ning juhtimis- ja kontrollisüsteemi ei saa rakendada muude tegevustega analoogselt.

Lihtsustatud kuluvõimalustena määratud ühikuhindadel, kindlasummalistel maksetel ja ühtsetel määradel põ- hinevaid toetuse võimalusi fondi rakendamisel Eestis ei kasutata, kuna nende kasutuselevõttu peeti metoodi- liselt liiga keerukaks. Kuludokumentidega sidumata kulusid arvestatakse vaid ühtses määras kaudsetele kulu- dele. Tehnilist abi kasutatakse korraldusasutuse ja auditeerimisasutuse tegevuste finantseerimiseks.

Lihtsustusvõimalusi nähakse rakenduskava muutmise protsessi lihtsustamisel, aruandluse koormuse vähenda- misel, kolmandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastuse nõude muutmises, IT- süsteemide paremas ühendamises koolitustel osalejate üle arvestuse ja aruandluse pidamisel.

Rakenduskava elluviimisel hinnatakse kõrgelt osapoolte koostööd ja infovahetust, eriti korraldusasutuse juures tegutsevate fondi koordinaatorite professionaalsust ja rakenduskava elluviimise koordineerimist.

Sidusus, EL-i lisandväärtus

Rakenduskava on kooskõlas temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega. Jagatud juhtimisviisi korral tagab kooskõla korraldusasutus, teiste juhtimisviiside puhul toetuse saajad läbi üldisema planeerimise süs- teemi. Toetuse saajad tagavad dubleerimise vältimise ning otsese ja kaudse juhtimisviisi tegevuste kooskõla muude tegevuste ja rakenduskavaga. Rakenduskava tervikliku elluviimise tagab ka Siseministeeriumi (SiM) ja toetuse saajate tihe omavaheline infovahetus ja koostöö. Probleemsena nähakse erimeetmeid, sest erimeet- mete rahastusega ei saa poliitikakujundamisel arvestada.

Rakenduskava sidususe teiste EL-i fondidega tagavad erinevad koordineerimismehhanismid nagu riiklike va- jaduste allikaneutraalne planeerimine, SiM-i kontrolliv ja koordineeriv roll, seirekomisjon, koostöö valdkonnas tegutsevate asutuste vahel. Samuti aitab rakenduskava ja EL-i teiste fondide sidususe tagamisele kaasa nende kooskõla riiklike strateegiadokumentidega ning arengukavadega.

Rakenduskava loob lisandväärtust sellega, et ilma fondi toeta oleks seatud eesmärke võimalik saavutada olu- liselt vähemal määral või väiksemas mahus, oluliselt aeglasemalt ja vähem efektiivselt. Rakenduskava tege- vuste näol üritatakse pakkuda tegevusi, millel oleks võimalikult suur lisandväärtus ja süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse teenuste pakkumisel EL-i fondide toetusega.

7

Executive Summary

The mid-term evaluation focuses of the three 2021-2027 DG HOME funds (Internal Security Fund (ISF), Border Management and Visa Policy Instrument (BMVI), Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF)) on the imple- mentation of ISF (hereinafter also called the fund) from January 1, 2021, to December 31, 2023. The funds' activities are carried out based on the national programme adopted in the autumn of 2022, covering 35 activ- ities (including three specific actions). The funding of the ISF national programme amounts to €37,367,684, of which EU support accounts for 76.5% or €28,574,447 (including technical assistance). By the time of assess- ment, payment claims have been submitted by beneficiaries for 4% of the activities' total value.

The fund’s implementation is assessed from the perspective of the following evaluation criteria: relevance, effectiveness, efficiency, EU-added value, and coherence. The mid-term evaluation is based on document anal- ysis, monitoring data, and interviews with the managing authority, beneficiaries, and members of the Monitor- ing Committee of Programme. The implementation of the three DG HOME funds is analysed together, resulting in overlapping cross-fund results in the mid-term evaluation reports.

Unlike in the previous period, the 2021-2027 DG HOME funds are implemented within the same legal frame- work as the EU structural funds. In the executive summary, the most important findings by evaluation criteria are presented.

Relevance

The national programme meets the needs of Estonia, including stakeholders, as the selection of activities is based on sectoral development plans, for which the stakeholders have had the opportunity to provide input, and are needs-based, prioritized in co-operation with the beneficiaries. However, the programme’s financial scope is significantly below the level necessary to achieve the fund regulation's objectives in Estonia, covering only a small part. When planning the national programme, resources were distributed among activities right from the start, and covering additional needs is not possible with the implementation plan unless some activ- ities are significantly cut or omitted. Within the national programme, it is possible to redistribute resources between activities or, to a limited extent, between DG HOME funds. For example, during the preparation of the programmes, Estonia utilized the opportunity to transfer 5% of the initial AMIF allocation to BMVI, as border construction is a government priority. Estonia continuously monitors needs and, when necessary, adapts the programme, the conditions for grant of support, or activities. Although changes are possible and members of the Monitoring Committee of Programme and partners are involved in the process, changing the programme on the national level is bureaucratic and long-term. Changing the conditions for grant of support and the funding plan is relatively easy and flexible enough. However, the evaluation results indicate a need for greater flexibility and reduced bureaucracy in making changes to the national programme.

Effectiveness

The implementation of the national programme was delayed because the Common Provisions Regulation and the fund regulation were only adopted after the beginning of the program period in 2021. The Estonian legal acts dependent on these were prepared in the spring of 2022, and the development of the programme, in collaboration with the European Commission, took a long time, with the European Commission only approving the national programme in the autumn of 2022. Only then could the preparation for the funding plan and the national legislation for the conditions for grant of support begin. Due to this delay, by the time of the mid- term evaluation, the implementation of the fund is still in the very early stages: many activities are in the

8

preparation phase, some activities have not yet started, payments have been made for a few percent of the total cost of activities, and there are no results to report yet for many of output and result indicators. Activities that have already started have generally progressed as planned.

In planning the national programme, thorough work was done to determine the volumes and outcomes of activities. Several activities continued from the previous period, and planning considered past experience. The planning of output and result indicators took place before the start of the war in Ukraine, and replanning would have further delayed the start of activities. From these factors and other ongoing developments (e.g., rapid inflation) arises uncertainty regarding the precisely defined target levels of indicators and the actual outcomes. At the time of the mid-term evaluation, the activities are too early in their stages to forecast the fulfilment of output and result indicators’ target levels, but so far, no obstacles are seen for the fulfilment of most indicators’ target levels.

When aligning the DG HOME funds with the structural funds, the Structural Funds Management Information System was also adopted. Adapting and starting to use the system has required effort and adjustment from the parties involved, but overall, the introduction of the system has improved the efficiency of data exchange and reduced the administrative burden on beneficiaries. In the current system, the registration of participants in training activities, requesting feedback from them, and reporting it have not been conveniently resolved. This issue partly arises from the lack of functionality in IT systems, and partly from the definition of output and result indicators, which requires reporting unique participants, not instances of participation.

The performance framework of indicators for evaluating the programme is not comprehensive, causing a sig- nificant administrative burden for the managing authority and its utility in implementing the programme at the national level is minimal. The performance framework and the selection of output and result indicators were taken from the fund's regulation. No additional indicators as metrics are used in assessing the progress of implementing the programme. Output indicators were assigned to all activities (except one), including cases where the indicator does not effectively correspond to the activity outputs. Suitable result indicators for many activities were not available in the fund's regulation. While some output indicators suitably describe the activ- ities' outputs, there are also too general and vaguely defined indicators (e.g. the number of developed IT sys- tems). Many result indicators in the framework directly measure the activities' outputs, equating to output indicators. The aggregation and reporting of data entail significant administrative burden, exacerbated by the definition of indicators requiring reporting of unique units. There are no impact indicators in the national programme to assess the broader outcomes of activities towards the fund's goal, and no data is collected for measuring impact. Beneficiaries monitor achievement of the target levels set for activity indicators, and for project management and monitoring developments, internal systems are predominantly used.

Stakeholders are involved in the implementation stage through the Monitoring Committee of Programme and the coordination rounds of the conditions for grant of support. The Monitoring Committee was created, among other reasons, for stakeholder involvement and to prevent duplication between different ministries ’ and funds' activities. Horizontal themes are considered in the national programme according to regulations and reporting requirements. The importance and consideration of horizontal themes depend mostly on the daily practices of the beneficiary institutions.

Communication activities during the 2021-2027 period are broader than before. In addition to direct commu- nication activities of the beneficiaries, the creation of a more general communication strategy, analogous to EU structural funds, is required, and for this purpose, the managing authority hired a communication officer.

9

Communication activities occur alongside substantive activities and reach various target groups (including the public) through appropriate communication channels and platforms.

Efficiency

The cost-effectiveness of activities is broadly ensured through two mechanisms: the activities selected during planning and their planned funding amounts and finding service or product providers through public procure- ment. In addition, beneficiaries have internal processes to prevent duplication of activities and ensure cost- effective implementation. Activities have been implemented for a very short time, so there are no clear exam- ples of practices that would allow for increased efficiency during implementation.

The alignment of Management and Control Systems with the same legal framework as the implementation of structural funds has resulted in a significant and complex reporting obligation for the managing authority, leading to a large administrative burden that seems disproportionate to the size of the funds' financing. Ben- eficiaries perceive administrative burden in collecting and reporting data for participants in trainings across multiple IT systems. The process of changing the programme is time-consuming and labour-intensive for the managing authority. For activities with limited access due to considerations of state secrets and security, the current system requires exceptions, and the Management and Control Systems cannot be applied in the same way as for other activities.

Simplified cost options, such as unit costs, lump-sum payments, and flat rates, are not used in implementing the fund in Estonia because their introduction was considered methodologically too complex. Only indirect costs are accounted for at a single rate without being tied to expense documents. Technical assistance is used to finance the activities of the managing authority and the audit authority.

Simplification opportunities are seen in simplifying the process of modifying the programme, reducing the reporting burden, changing the requirement for coordination with the European Commission for projects with third countries, and better integration of IT systems for accounting and reporting on participants in training activities.

The collaboration and exchange of information in the implementation of the programme are highly valued. The professionalism of the fund coordinators operating at the managing authority and the coordination of the implementation of the programme are highly regarded by all parties.

Coherence, EU-added value

The programme is coherent with initiatives supported under the thematic facility. Coherence is ensured by the managing authority in shared management. In other fund management types, coherence is established by the beneficiaries through a more general planning system. Beneficiaries ensure the prevention of duplication and the coherence of activities under direct and indirect management types with other activities and the pro- gramme. The comprehensive implementation of the programme is also ensured by close information exchange and cooperation between the Ministry of the Interior and the beneficiaries. Certain specific actions are seen as problematic because their funding cannot be considered in policy formulation.

The coherence of the programme with other EU funds is ensured by various coordination mechanisms such as source-neutral planning for national needs, the controlling and coordinating role of the managing authority, the Monitoring Committee, and cooperation between authorities in the sector. The coherence is also supported by programme’s alignment with national strategy documents and development plans.

10

The programme creates added value by enabling goals to be achieved to a significantly larger extent or on a larger scale, faster, and more efficiently than without the fund's support. The activities of the programme are designed to offer the highest possible added value without systematically replacing national resources with EU fund support for service provision.

11

Mõisted ja lühendid

AMIF Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond

BMVI piirihalduse ja viisapoliitika rahastu

EL Euroopa Liit

ELVL Eesti Linnade ja Valdade Liit

ESF+ Euroopa Sotsiaalfond+

INSA Integratsiooni Sihtasutus

ISF Sisejulgeolekufond

KOV kohalik omavalitsus

MTÜ mittetulundusühing

PPA Politsei- ja Piirivalveamet

RTIP riigitöötajate iseteenindusportaal

RTK Riigi Tugiteenuste Keskus

SFOS Struktuuritoetuse register

SiM Siseministeerium

SIS sündmuste infosüsteem

SKA Sotsiaalkindlustusamet

SO Erieesmärk

STAK Siseturvalisuse arengukava 2021–2030

STAR Sotsiaalteenuste ja –toetuste andmeregister

TAT toetuse andmise tingimused

ÜSM Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Eu- roopa Merendus-, Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integrat- sioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad fi- nantsreeglid

ÜSS Perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise sea- dus

12

Sissejuhatus 1. EL-i siseturvalisuspoliitika fonde on perioodil 2021–2027 kolm: Sisejulgeolekufond1 (ingl. k. Internal Security

Fund (ISF)), piirihalduse ja viisapoliitika rahastu2 (ingl. k. Border Management and Visa Policy Instrument (BMVI)) ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond3 (ingl. k. Asylum, Migration and Integration Fund (AMIF)) (edaspidi nimetatud koos fondid). Vahehindamise aruanne keskendub Sisejulgeolekufondile (edaspidi nimetatud ka fond) ja katab rakenduskava programmitöö perioodi algusest (1. jaanuar 2021) kuni 31. detsembrini 2023.

2. Vahehindamise ülesanne on analüüsida rakenduskava elluviimist järgmiste kriteeriumite lõikes: tulemuslikkus, tõhusus, asjakohasus, sidusus ja EL-i lisandväärtus. Hinnatakse fondi rakendamise protsessi, edusamme ja ta- kistusi, tuvastatakse rakendamist mõjutavad probleemid ning võimalikud viisid nende lahendamiseks. Hinda- mine põhineb uurimisküsimustel ning neile vastamiseks püstitatud otsustuskriteeriumitel, mis koos andmeal- likatega moodustavad hindamismaatriksi. Otsustuskriteeriumite nimekiri põhineb hindamise juhistel4. Raport koosneb uurimisküsimuste kaupa peatükkidest. Iga peatüki alguses esitame küsimusele vastava hindamismaat- riksi koos järeldustega, kuivõrd fondi rakendamine otsustuskriteeriumile vastas. Uuringus otsiti hindamiskri- teeriumite kaupa vastuseid järgmistele uurimisküsimustele:

3. Asjakohasus:

1. Mis ulatuses vastab (iga) rakenduskava muutuvatele vajadustele? 2. Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate vajadustega?

4. Tulemuslikkus:

3. Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada? 4. Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusam-

mudest aruandmiseks? 5. Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates

etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus? 6. Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid? 7. Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavitamisel ja levitamisel?

5. Tõhusus:

8. Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid? 9. Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid? 10. Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?

6. Sidusus ja EL-i lisandväärtus:

11. Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toetatavate algatustega, eel- kõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?

1 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1149, millega luuakse Sisejulgeolekufond. 2 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1148, millega luuakse Integreeritud Piirihalduse Fondi osana piirihalduse ja viisapoliitika rahastu. 3 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. a määrus (EL) 2021/1147, millega luuakse Varjupaiga-, Rände- ja Integ- ratsioonifond. 4 DG Home. Webinar of 19 April 2023 on the key elements of the mid-term evaluation and evaluation plans Home Affairs Programmes 2021–2027. Revised Background Note – May 2023. Lk 8–11.

13

12. Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseasjade fondidega) ja eel- kõige EL-i välistegevusega (ingl. k. external action)?

13. Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

7. Hindamise sisendina kasutati dokumendianalüüsi (hindamismaatriksites viidatud DOK), tulemusaruandeid, väl- jund- ja tulemusnäitajate ning finantsandmete aruandeid (hindamismaatriksites viidatud SEIRE), intervjuusid korraldusasutuse, fondi tegevuste planeerijate ja toetuse saajate ning seirekomisjoni esindajatega (hindamis- maatriksites viidatud INT). Hindamise metoodikat avab täpsemalt raporti lisa (metoodikaraport).

8. Dokumendianalüüs keskendub rakenduskavale, kuid hõlmab ka rakenduskavaga seotud dokumente, mille alu- sel rakenduskavad koostati, ja dokumente, mis rakenduskava elluviimiseks loodi. Peamiselt keskendub analüüs järgmistele dokumentidele:

1. EL-i määrus, mille alusel fondi rakenduskava Eestis koostati: Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus EL 2021/1149, millega luuakse Sisejulgeolekufond

2. Sisejulgeolekufondi rakenduskava 2021–2027; 3. Sisejulgeolekufondi 2021–2027 rahastamiskava.

9. Lisaks nimetatutele analüüsime seonduvaid EL-i ja Eesti regulatsioone ning rakenduskava elluviimiseks loodud dokumente (dokumentide loetelu vt metoodikaraportist).

10. Seireandmete analüüs hõlmas järgimisi andmeid 2023. aasta lõpu seisuga:

1. Rakenduskavade elluviimisele planeeritud raha kasutamist; 2. Väljundnäitajate sihtmäärade täitmist; 3. Tulemusnäitajate sihtmäärade täitmist.

11. Kuna väljundnäitajate sihtmäärad määratleb rakenduskava vahe-eesmärkidena 2024. aasta lõpuks, aga hinda- mine toimub 2023. aasta lõpu seisuga, siis ei saa hinnata vahe-eesmärkide täitmist. Kuigi rakenduskava ette- valmistamine algas juba 2019. aastal, võeti see vastu alles 2022. aasta sügisel ja sisuline elluviimine algas 2023. aastal tegevuste ettevalmistamisega. Vähesed tegevused jõudsid hindamise ajaks väljund- ja tulemus- näitajateni, mida raporteerida. Rakenduskava elluviimise varajase etapi tõttu ei saa seireandmete põhjal hästi järeldada ega prognoosida eesmärgiks seatud sihtmäärade saavutamist.

12. Intervjuudega kogusime sisendit järgmistelt sihtgruppidelt:

• fondi koordinaator SiM-is; • SiM-i poliitikaosakonna ametnikud või valdkonna eksperdid toetuse saajate juures; • projektide koordinaatorid toetuse saajate juures; • projektijuhid toetuse saajate juures; • seirekomisjoni liikmed.

13. Uurimisküsimuste vastustena esitame erinevate allikate põhjal trianguleeritud tulemuse, kui tekstis ei nime- tata, et see põhineb üksiku vastaja seisukohal. Trianguleerimisel arvestati, et kirjeldatud tulemust kinnitaksid vähemalt kaks erinevat allikat (erinevad intervjueeritavad ja/või dokumendid ja/või seireandmed). Üksikutel juhtudel, kui mõni intervjueeritav tõi välja fondi rakendamise seisukohast olulise teema, aga teisi allikaid selle kinnitamiseks ei olnud, toome välja tema arvamuse viidates, et tegemist on üksikjuhtumiga.

14

14. Vahehindamine tehti korraga kolmele siseturvalisuspoliitika fondile, kasutades analoogset metoodikat ja ühendades fondide ülese andmekogumise tegevused. Hindamisraportid kirjutati kolmele fondile ühtse struk- tuuri ja tekstiga neis aspektides, kus tulemused kattuvad.

15. Raporti esimene peatükk annab ülevaate fondi rakendamise struktuurist ja seisust 31.12.2023. Sellele järgne- vad analüüsi tulemused hindamiskriteeriumite ja uurimisküsimuste kaupa. Järeldused ja soovitused on koon- datud viimasesse peatükki. Uuringu metoodikat kirjeldame eraldiseisvas metoodikaraportis.

15

1 Rahastu rakendamise struktuur ja hetkeseis 16. ISF-i rakendatakse Eestis vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusele EL 2021/11495. Eesti ISF-st

toetatavad tegevused põhinevad 5. septembril 2022 vastu võetud Eesti ISF-i rakenduskaval 2021–20276. Ra- kenduskava töötati välja lähtudes Eesti arengustrateegiast „Eesti 2035“7, millel omakorda põhineb riiklik sise- turvalisuse arengukava8 (STAK).

17. ISF-i rahastamiskavas on kokku 35 tegevust (sh kolm erimeetme projekti) ja mida viiakse ellu siseministri toe- tuse andmise tingimuste (TAT) käskkirjade alusel.

18. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) 2021/1149 loodud ISF-i poliitikaeesmärk on aidata tagada kõrget julgeolekutaset EL-is, eelkõige ennetades terrorismi, radikaliseerumist, rasket ja organiseeritud kurite- gevust ja küberkuritegevust ning võideldes nende vastu, abistades ja kaitstes kuritegevuse ohvreid ning val- mistudes ette ISF-i määruse kohaldamisalasse kuuluvateks julgeolekuintsidentideks, -riskideks ja -kriisideks, tagades nendevastase kaitse ja neid tõhusalt juhtides.

19. Eesti täidab järgmisi ISF-i määruses nimetatud kolme erieesmärki ja liikmesriikidele kohustuslikke ühiseid näi- tajaid:

1. tõhustada ja hõlbustada teabevahetust pädevates asutustes ja asjaomastes liidu organites, ametites ja asutustes ning nende vahel ning asjakohasel juhul kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organi- satsioonidega;

2. parandada ja tõhustada piiriülest koostööd, sealhulgas ühisoperatsioone pädevate asutuste vahel seoses terrorismi ning raske ja organiseeritud kuritegevusega, millel on piiriülene mõõde;

3. toetada liikmesriikide suutlikkuse suurendamist kuritegevuse, terrorismi ja radikaliseerumise enneta- misel ja nende vastu võitlemisel ning julgeolekuintsidentide, riskide ja kriiside juhtimisel, muu hul- gas eri liikmesriikide avaliku sektori asutuste, asjaomaste liidu organite, ametite või asutuste, ko- danikuühiskonna ja erasektori partnerite tihedama koostöö kaudu.

20. Eesti rakenduskavas on kavandatud nende eesmärkide saavutamine järgmiste meetmete ja tegevuste kaudu:

21. Erieesmärk 1 (SO1): tõhustada ja hõlbustada teabevahetust pädevates asutustes ja asjaomastes liidu organites, ametites ja asutustes ning nende vahel ning asjakohasel juhul kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organi- satsioonidega.

22. TAT 1.1. Broneeringuinfo andmekogu arendamine ja rakendamine

• BRIIS andmekogu jätkusuutlikkuse tagamine, infovahetamise võimekuse parandamine ja jätkua- renduste teostamine PPA-s

• BRIIS andmekogu jätkusuutlikkuse tagamine, infovahetamise võimekuse parandamine ja jätkua- renduste teostamine SMIT-is

• Tegevustoetus - broneeringuinfo üksuse ametnike personalikulud (2022–2029) • Tegevustoetus - BRIIS andmekogu ülalpidamiskulud

5 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EL) 2021/1149, 7. juuli 2021, millega luuakse Sisejulgeolekufond. 6 Sisejulgeolekufondi rakenduskava 2021–2027 7 Strateegia “Eesti 2035” 8 Eesti siseturvalisuse arengukava 2020–2030

16

23. TAT 1.2. Teabevahetuse tõhustamine ja hõlbustamine

• Infosüsteemi POLIS MISX4 seiremooduli arendamine • Infosüsteemi POLIS KAIRI arendused • RAB-i aruandlusportaal • Kriminaalpolitsei OSINT ja analüüsivõimekuse suurendamine • Tegevustoetus - OSINT süsteemi püsikulud • SIRENE töövoosüsteemi (ehk iSPOCi) arendamine • Tegevustoetus - küberüksuse tarkvaralitsentside ülalpidamiskulud • Tegevustoetus - digikriminalistika ülalpidamiskulud (riist- ja tarkvara uuendused, litsentsid) • Digikriminalistika võimekuse suurendamine

24. Erieesmärk 2 (SO2): parandada ja tõhustada piiriülest koostööd, sealhulgas ühisoperatsioone pädevate asu- tuste vahel seoses terrorismi ning raske ja organiseeritud kuritegevusega, millel on piiriülene mõõde

25. TAT 2.1. Piiriülese koostöö tõhustamine

• Rahvusvahelise politseikoostöö ja SIS/Sirene alaste teadmiste parendamist toetava e-kursuse loomine

• Koostöö tõhustamine kolmandate riikidega inimkaubandusega seotud kuritegude lahendamise võimekuse tõstmiseks

• Muutunud julgeolekuolukorrast tulenev esmareageerijate väljaõpe kuritahtlikele ja terroristli- kele sündmustele reageerimiseks

• Maksu- ja Tolliameti uurimisjuhtide kontaktvõrgustiku ning rahvusvahelise kriminaalkoos- tööoskuse parendamine

26. TAT 2.2. CBRN valdkonna koolituste, ühisharjutuste ja õppuste läbiviimisega CBRN sündmuse lahendamisega seotud võimekuse tõstmine

• CBRN valdkonna koolituste, ühisharjutuste ja õppuste läbiviimisega CBRN sündmuse lahendami- sega seotud võimekuse tõstmine

27. Erimeede 1: CCH - EUROOPA ühine uurimisrühm Costa del Sol’is

28. Erimeede 2: Aktsiisikuritegude vastu võitlemine Balti regioonis

29. Erieesmärk 3 (SO3): toetada liikmesriikide suutlikkuse suurendamist kuritegevuse, terrorismi ja radikaliseeru- mise ennetamisel ja nende vastu võitlemisel ning julgeolekuintsidentide, riskide ja kriiside juhtimisel, muu hulgas eri liikmesriikide avaliku sektori asutuste, asjaomaste liidu organite, ametite või asutuste, ko- danikuühiskonna ja erasektori partnerite tihedama koostöö kaudu.

30. TAT 3.1. Küberüksuse võimekuse suurendamine

• Tegevustoetus - küberüksuse personalikulud • Küberüksuse võimekuse suurendamine

31. TAT 3.2. Seadmete ja varustuse soetamise kaudu Kaitsepolitseiameti CBRN sündmusele reageerimise või- mekuse suurendamine

• Seadmete ja varustuse soetamise kaudu Kaitsepolitseiameti CBRN sündmusele reageerimise või- mekuse suurendamine

17

32. TAT 3.3. Kuritegevuse ennetamine ja koolituste kaudu siseturvalisuse valdkonna suutlikkuse suurendamine

• Demineerimisalased koolitused • Kohtuteenistujate ja prokuröride koolitused • Sisekaitseakadeemia kompetentsikeskus • Laste seksuaalse väärkohtlemise ohvriks langemise ennetamine veebis • Raske peitkuritegevuse ennetamine

33. TAT 3.4. Kuritegevuse ennetamine ja koolituste kaudu siseturvalisuse valdkonna suutlikkuse suurendamine

• Võrguskänneri uuendamine • Professionaalse lähimaa seirevõimekuse loomine • Kiirgusohust varajase hoiatamise süsteemi ajakohastamine • Pommirobotite hankimine • Kohtuekspertiisi laboriseadmete soetamine • Pommiülikondade hankimine

34. Erimeede 3: Koostöövõime arendamine inimkaubanduse ohvrite tuvastamiseks ja abistamiseks Eestis

35. ISF-st saavad toetust Politsei- ja Piirivalveamet, Siseministeeriumi infotehnoloogia- ja arenduskeskus, Maksu- ja Tolliamet, Rahapesu Andmebüroo, Kaitsepolitseiamet, Sisekaitseakadeemia, Päästeamet, Justiitsministee- rium, Keskkonnaamet ja Eesti Kohtuekspertiisi Instituut.

36. ISF-i kogueelarve koos rakenduskavasse lisatud erimeetme projektidega on 37 367 684 eurot, millest EL-i toe- tus moodustab 28 574 447 eurot ja riiklik kaasfinantseering 8 793 237 eurot. Erieesmärgid 1 ja 3 on enam- vähem võrdse rahalise mahuga, moodustades kokku umbes 90% kogu fondi rahalisest mahust, erieesmärk 2 on väiksema mahuga, moodustades 6% fondi mahust. Lisaks meetmete elluviimise rahastusele on tehniliseks abiks kavandatud 1 617 421 eurot (vt Tabel 1). Meetme rahaline maht planeeriti terviklikult ära rakenduskava loomisel ja vabasid ressursse rakenduskava vahendites ei ole.

18

Tabel 1. ISF rahastuskava maht (eurodes)

Erieesmärk TAT ehk meede (SFOS-is meetme tegevus)/erimeetme projekt

EL toetus Riiklik kaasfi- nantseering

Kokku

SO1 12 124 555 4041519 16 166 074 TAT 1.1. Broneeringuinfo andmekogu arendamine ja

rakendamine 3 310 055 1 103 352 4 413 407

TAT 1.2. Teabevahetuse tõhustamine ja hõlbustamine 8 814 500 2 938 167 11 752 667 SO2 1 757 401 490 267 2 247 668 TAT 2.1. Piiriülese koostöö tõhustamine 877 500 292 500 1 170 000 TAT 2.2. CBRN valdkonna koolituste, ühisharjutuste ja

õppuste läbiviimisega CBRN sündmuse lahendami- sega seotud võimekuse tõstmine

450 000 150 000 600 000

Erimeede 1: CCH - EUROOPA ühine uurimisrühm Costa del Sol’is

54 000 6 000 60 000

Erimeede 2: Aktsiisikuritegude vastu võitlemine Balti regioonis

375 901 41 767 417,668

SO3 13 075 069 4 261 452 17 336 521 TAT 3.1. Küberüksuse võimekuse suurendamine 2 242 500 747 500 2 990 000 TAT 3.2. Seadmete ja varustuse soetamise kaudu Kait-

sepolitseiameti CBRN sündmusele reageerimise või- mekuse suurendamine

825 000 275 000 1 100 000

TAT 3.3. Kuritegevuse ennetamine ja koolituste kaudu siseturvalisuse valdkonna suutlikkuse suurendamine

2 445 000 815 000 3 260 000

TAT 3.4. Seadmete soetamise kaudu siseturvalisuse valdkonna suutlikkuse suurendamine

7 126 500 2 375 500 9 502 000

Erimeede 3: Koostöövõime arendamine inimkauban- duse ohvrite tuvastamiseks ja abistamiseks Eestis

436 069 48 452 484 521

Tehniline abi 1,617,421 1,617,421 Kokku 28 574 447 8 793 237 37 367 684

Allikas: ISF rahastamiskava seisuga 7.12.2023

37. Rakenduskava raha kasutamise aruandlust esitatakse EL 2021/1149 järgi määruse lisas toodud struktuuri järgi kombineerides järgmisi liigitusi:

1. Erieesmärk 2. Sekkumisvaldkond (37 koodi), 3. Meetme laad (11 koodi), 4. Rakendamisvaldkond (5 koodi), 5. Konkreetsed teemad (4 koodi).

38. 31.12.2023 seisuga on deklareerinud abikõlblikke kulusid toetuse saajate poolt väljamaksetena 1 495 253 eu- rot ehk 4% tegevuste planeeritud abikõlblike kulude summast. Väljamaksetaotluseid on tehtud kõikides eriees- märkides, kõige suuremas mahus kolmandas erieesmärgis (vt Joonis 1).

19

Joonis 1. 31.12.2023 seisuga fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja deklareeritud abikõlblike väljamaksete kulude summa erieesmärkide kaupa

Allikas: ISF programme 2021–2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65ISPR001

39. Kõige rohkem on abikõlblikke kulusid deklareeritud 31.12.2023 seisuga sekkumisvaldkonna mõistes krimina- listika valdkonnas (vt Joonis 2).

Joonis 2. 31.12.2023 seisuga fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja deklareeritud abikõlblike väljamaksete kulude summa sekkumisvaldkondade kaupa

Allikas: ISF programme 2021–2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65ISPR001

20

40. Meetme valdkonna mõistes on kõige rohkem on abikõlblikke kulusid deklareeritud 31.12.2023 seisuga sead- mete soetamisel (vt Joonis 3).

Joonis 3. 31.12.2023 seisuga fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja deklareeritud abikõlblike väljamaksete summa meetme valdkondade kaupa

Allikas: ISF programme 2021–2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65ISPR001

21

41. Rakendusvaldkonna mõistes on kõige rohkem on abikõlblikke kulusid deklareeritud 31.12.2023 seisuga artikli 12 lõikega 1 hõlmatud meetmele (vt Joonis 4).

Joonis 4. 31.12.2023 seisuga fondi rakenduskava abikõlblike kulude eelarve ja deklareeritud abikõlblike kulude summa rakendus- valdkondade kaupa

Allikas: ISF programme 2021–2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65ISPR001

Rakenduskava elluviimise hindamiseks kasutatakse väljund- ja tulemusnäitajate raamistikku vastavalt ISF määruse lisale VIII ja tegevuste tulemusena oodatakse sekkumisloogika joonisel nimetatud näitajatesse pa- nustamist (vt Joonis 5).

22

Joonis 5. ISF sekkumisloogika rakenduskava põhjal

Vajadused

Eesmärgid

Poliitikaeesmärk: aidata tagada kõrget julgeolekutaset liidus, eelkõige ennetades terrorismi ja radikaliseerumist, ras- ket ja organiseeritud kuritegevust ja küberkuritegevust ja võideldes nende vastu, abistades ja kaitstes kuritegevuse ohvreid ning valmistudes ette julgeoleku-intsidentideks, -riskideks ja –kriisideks, tagades nende vastase kaitse ja neid tõhusalt juhtides Erieesmärgid: SO1 Tõhustada ja hõlbustada teabevahetust pädevates asutustes ja asjaomastes liidu organites, ametites ja asutustes ning nende vahel ning asjakohasel juhul kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega SO2 Parandada ja tõhustada piiriülest koostööd, sealhulgas ühisoperatsioone pädevate asutuste vahel seoses terrorismi ning raske ja organiseeritud kuritegevusega, millel on piiriülene mõõde SO3 Toetada liikmesriikide suutlikkuse suurendamist kuritegevuse, terrorismi ja radikaliseerumise ennetamisel ja nende vastu võitlemisel ning julgeolekuintsidentide, riskide ja kriiside juhtimisel, muu hulgas eri liikmesriikide avaliku sektori asutuste, asjaomaste liidu organite, ametite või asutuste, kodanikuühiskonna ja erasektori partnerite tihedama koostöö kaudu

Sisendid SO1: 16 166 074 € SO2: 2 247 668 € SO3: 17 336 521 €

Tegevused

SO1.1 Broneeringuinfo andmekogu arendamine ja rakendamine SO1.2 Teabevahetuse tõhustamine ja hõlbustamine

SO3.1 Küberüksuse võimekuse suurendamine SO3.2 Seadmete ja varustuse soetamise kaudu KAPO CBRN sündmusele reageerimise võimekuse suurendamine SO3.3 Kuritegevuse ennetamine ja koolituste kaudu sisetur- valisuse valdkonna suutlikkuse suurendamine SO3.4 Seadmete soetamise kaudu siseturvalisuse valdkonna suutlikkuse suurendamine S03.E3 Koostöövõime arendamine inimkaubanduse ohvrite tuvastamiseks ja abistamiseks Eestis

Väljundid ehk väljund-näit- ajad

SO1.2 Koolitustegevuses osalejate arv SO1.1 Ekspertide kohtumiste / õpikodade / õppekülastuste arv SO1.1, SO1.2 Välja töötatud / kohandatud / hooldatud IKT süsteemide arv SO1.2 Ostetud seadmete arv

SO3.1, SO3.3, S03.E3 Koolitustegevuses osalejate arv SO3.2, SO3.3 Vahetusprogrammide/ õpi- kodade/ õppekülastuste arv SO3.1, SO3.2, SO3.4 Ostetud seadmete arv SO3.1, SO3.3 Projektide arv kuritegevuse ennetamiseks Projektide arv kuriteoohvrite abistamiseks

Tulemused ehk tulemus-näit- ajad

SO1.2 Liikmesriikides / julgeolekuga seotud ELi ja detsent- raliseeritud infosüsteemidega / rahvusvaheliste andme-baa- sidega koostalitlusvõimeliseks muudetud IKT-süsteemide arv SO1.1 Selliste haldusüksuste arv, mis on välja töötanud või ajakohastanud olemasolevaid teabevahetusmehhanisme/ menetlusi/vahendeid/ juhiseid teabe vahetamiseks teiste liikmesriikidega / liidu organite, ametite või asutustega / kolmandate riikidega / rahvusvaheliste organisatsioonidega SO1.2 Nende osalejate arv, kes peavad koolitust oma töö jaoks kasulikuks SO1.2 Nende osalejate arv, kes teatavad 3 kuud pärast koo- litust, et nad kasutavad koolituse käigus omandatud oskusi ja pädevust

Mõjud

SO3.1, SO3.3, S03.E3 Nende osalejate arv, kes peavad koolitust oma töö jaoks kasulikuks SO3.1, SO3.3, S03.E3 Nende osalejate arv, kes teatavad 3 kuud pärast koolituse läbimist, et nad kasutavad kooli- tuse käigus omandatud oskusi ja pädevust

SO2.1 Piiriülese koostöö tõhustamine SO2.2 CBRN valdkonna koolituste, ühisharjutuste ja õp- puste läbiviimisega CBRN sündmuse lahendamisega seotud võimekuse tõstmine SO2.E1 CCH - EUROOPA ühine uurimisrühm Costa del Sol’is SO2.E2 Aktsiisikuritegude vastu võitlemine Balti regioonis

SO2.E1 Piiriüleste operatsioonide arv, millest omakorda ühiste uurimis- rühmade arv SO2.1, SO2.2, SO2.E2 Ekspertide kohtumiste / õpikodade / õppekülastuste / ühisõppuste arv SO2.1, SO2.E2 Ostetud seadmete arv

SO2.1, SO2.2 Selliste haldusüksuste arv, kes on hiljuti välja töötanud / kohandanud olemasolevaid mehhanisme/menet- lusi/ vahendeid/juhiseid koostööks teiste liikmesriikidega / liidu organite, ametite või asutustega / kolmandate riiki- dega / rahvusvaheliste organisatsioonidega SO2.1 Nende Schengeni hindamise raames antud soovituste arv, mida on arvesse võetud

Turvalisuse tagamiseks tuleb luua ja ajakohastada turvalisi infosüsteeme ja e-lahendusi ning tagada süsteemide kasu- tajate koolitused

Riikliku julgeoleku kaitsmine nõuab lisaks liikmesriikide enda tegevusele koostööd ja koordineerimist liidu tasandil

Raske ja organiseeritud kuritege- vusega võitlemiseks peab Eesti olema aktiivne nii kahepoolses kui ka mitmepoolses piiriüleses koos- töös

Et tugevdada riigi ametiasutuste suutlikkust võidelda kuritegevusega ja seda ennetada, on vajalik suurendada töötajate teadlikkust läbi koolituste ja teadmiste jagamise ning soetada ajakohast tehnoloogiat

Rakenduskava ei käsitle mõjusid

23

42. Väljund- ja tulemusnäitajad on seotud tegevustega. Kõigile tegevustele, väljaarvatud üks tegevus, on määratud vähemalt üks väljundnäitaja (tegevusel, millel puudub väljundnäitaja, on olemas tulemusnäitaja), osad tege- vused panustavad samadesse väljundnäitajasse.

43. Ühtegi tulemusnäitajat pole määratud 24 tegevusele, sh on kaks meedet ja kaks erimeetme projekti, millel ei ole ühtegi tulemusnäitajat. Rakenduskava piirdub tulemusnäitajatega ning tulemuste saavutamisest tekkivaid mõjusid ei käsitle.

44. Väljund- ja tulemusnäitajate sihttasemetele on seatud vahe-eesmärgid 2024. aastaks ja lõpp-eesmärgid 2029. aastaks. Eesmärgid on seatud aasta lõpu seisuga. Vahehindamine viiakse läbi 2023. aasta lõpus ja 2024. aasta esimeses kvartalis, mistõttu ei ole võimalik veel hinnata 2024. aasta lõpuks seatud sihttaseme saavutamist. Väljund- ja tulemusnäitajate sihttasemed on seatud rakenduskava erieesmärkide kaupa.

Enamuse väljundnäitajate saavutustaseme kohta on 31.12.2023 seisuga andmeid raporteeritud, kolme väl- jundnäitaja saavutustaseme andmeid raporteeritud ei ole (vt Tabel 2). Tulemusnäitajate saavutustaset on ra- porteeritud vähem, kahe tulemusnäitaja sihttase on juba saavutatud (vt Tabel 3).

Tabel 2. Väljundnäitajate sihttasemed ja saavutustase 31.12.2023

Väljundindikaator 2029 2024 2023 tulemus

% 2029 siht- tasemest

SO1 O.1.1 Koolitustegevuses osalejate arv 32 12 2 6,3% O.1.2 Ekspertide kohtumiste / õpikodade / õppekülastuste arv

7 2 2 28,6%

O.1.3 Välja töötatud / kohandatud / hoolda- tud IKT-süsteemide arv

9 3 2 22,2%

O.1.4 Ostetud seadmete arv 6 6 0 0% SO2 O.2.1 Piiriüleste operatsioonide arv 1 0 0 0%

O.2.1.1 ühiste uurimisrühmade arv 1 0 0 0% O.2.2 Ekspertide kohtumiste / õpikodade / õppekülastuste / ühisõppuste arv

92 37 21

O.2.3 Ostetud seadmete arv 830 200 25 3% SO3 O.3.1 Koolitustegevuses osalejate arv 9 016 3 035 1 073 11,9%

O.3.2 Vahetusprogrammide / õpikodade /õppe-külastuste arv

63 28 6 9,5%

O.3.3 Ostetud seadmete arv 160 91 17 10,6% O.3.6 Projektide arv kuritegevuse enneta- miseks

4 2 2 50%

O.3.7 Projektide arv kuriteoohvrite abista- miseks

1 0 0 0%

Allikas: ISF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65ISPR001

24

Tabel 3. Tulemusnäitajate sihttasemed ja saavutustase 31.12.2023

Tulemusnäitaja 2029 2023 tulemus

% 2029 siht-tase-

mest SO1 R.1.5 Liikmesriikides / julgeolekuga seotud ELi ja detsent-

raliseeritud infosüsteemidega / rahvusvaheliste andme- baasidega koostalitlusvõimeliseks muudetud IKT-süstee- mide arv

1 0 0%

R.1.6 Selliste haldusüksuste arv, mis on välja töötanud või ajakohastanud olemasolevaid teabevahetusmehhanisme/ menetlusi/vahendeid/juhiseid teabe vahetamiseks teiste liikmesriikidega / liidu organite, ametite või asutustega /

1 1 100%

R.1.7 Nende osalejate arv, kes peavad koolitust oma töö jaoks kasulikuks

22 0 0%

R.1.8 Nende osalejate arv, kes teatavad kolm kuud pärast koolitust, et nad kasutavad koolituse käigus omandatud oskusi ja pädevust

22 0 0%

SO2 R.2.8 Selliste haldusüksuste arv, kes on hiljuti välja tööta- nud / kohandanud olemasolevaid mehhanisme/menetlusi/ vahendeid/juhiseid koostööks teiste liikmesriikidega / liidu organite, ametite või asutustega / kolmandate riiki- dega /

18 2 11,1%

R.2.10 Nende Schengeni hindamise raames antud soovi- tuste arv, mida on arvesse võetud

1 1 100%

SO3 R.3.12 Nende osalejate arv, kes peavad koolitust oma töö jaoks kasulikuks

4 593 0 0%

R.3.13 Nende osalejate arv, kes teatavad kolm kuud pärast koolituse läbimist, et nad kasutavad koolituse käigus omandatud oskusi ja pädevust

2 666 0 0%

Allikas: ISF programme 2021-2027 for Estonia, ver. 202312.0, CCI: 2021EE65ISPR001

25

2 Asjakohasus

2.1 Sissejuhatus

45. Asjakohasuse kriteeriumi all analüüsime fondi rakendamise protsessi ja valitud prioriteetide ajakohasust ning kooskõla taotletavate eesmärkidega. Asjakohasuse kriteeriumi hindamiseks püstitati kaks uurimisküsimust:

1. Mis ulatuses vastab rakenduskava muutuvatele vajadustele? 2. Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate vajadustega?

2.2 Mis ulatuses vastab rakenduskava muutuvatele vajadustele?

Tabel 4. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mis ulatuses vastab rakenduskava muutuvatele vajadustele?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus-kritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Rakenduskava sidusrühmad on määratletud kooskõlas õiguslikus aluses sätestatud eesmärkidega.

X X Jah

Rakenduskava koostamisel arvestati kõigi oluliste sidusrühmade vajaduste ja nende prognoosidega.

X Jah

Tegevuste valik ja ressursside jaotus tegevuste vahel vastab praegu ja tulevikus Eesti vajadustele.

X X Nii ja naa

Tegevuste valik ja ressursside jaotus tegevuste vahel vastab siht- rühmade ehk tegevusi ellu viivate asutuste ja lõppkasutajate vaja- dustele.

X Jah

*Märkus. Siin ja edaspidi tähistavad hindamismaatriksi allikate viited järgmist: DOK – dokumentide analüüs, SEIRE – seireand- mete analüüs, INT – intervjuude analüüs.

46. Siseturvalisuspoliitika fondide rakendamine toimub Eestis rakenduskavade alusel, mille koostab koostöös as- jaomaste partneritega SiM, kinnitab Vabariigi Valitsus ja kiidab heaks Euroopa Komisjon. Rakenduskavadele koostatakse rahastamiskavad, mille kinnitab siseminister. Siseturvalisuspoliitika fondide rakenduskavade alu- sel koostatavad toetuste andmise tingimused (TAT) kehtestab siseminister.

47. Ühissätete määrus9 (ÜSM) artikkel 8 lõige 1 näeb ette, et iga liikmesriik korraldab ja rakendab partnerluse vähemalt järgmistega:

a) piirkondlikud, kohalikud, linnade ja muud avaliku sektori asutused; b) majandus- ja sotsiaalpartnerid; c) pädevad asutused, kes esindavad kodanikuühiskonda; d) teadusasutused ja ülikoolid, kui see on asjakohane.

9 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus 24. juuni 2021 (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa

Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Euroopa Merendus-

, Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi

ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad finantsreeglid.

26

48. Fondi rakenduskavas on peatükk partnerite kaasamise kohta. See peatükk on nõutud ÜSM art 22 lõike 3 järgi ja peab kirjeldama ÜSM artikli 8 lõikes 1 osutatud asjaomaste partnerite kaasamist programmi ettevalmista- misesse ning nende partnerite rolli programmi rakendamises, seires ja hindamises. Rakenduskava punkt 6 üt- leb, et Eesti sisejulgeolekupoliitika praeguste ja tulevaste katsumuste väljaselgitamisse ja lahenduste pakku- misse kaasati kõik asjaomased sidusrühmad.

49. Sidusrühmade kaasamine toimus mitmel moel. Rakenduskava kavandati kooskõlas erinevate riiklike stratee- giate ja arengukavadega, millest peamisteks on „Eesti 2035“ ja sellel põhinev Siseturvalisuse arengukava 2021–2030 (STAK). Nimetatud arengukavade koostamisse kaasati sidusrühmad10. Rakenduskava läbis enne kinnitamist avaliku eelnõude konsulteerimise ringi, mille käigus said anda sisendi kõik asjast huvitatud osa- pooled. Fondi koordinaator näeb peamiste rakenduskava koostamisse kaasatud sidusrühmadena ministee- riume ja haldusala asutusi, kelle sisendi abil kaardistati ja prioriseeriti rakenduskava tegevused. Kolme sise- turvalisuspoliitika fondi rakenduskava jälgimiseks ja suunamiseks loodi ühine seirekomisjon, mis koosneb suu- res osas samadest osalejatest, kes kuuluvad STAK-i valdkondlikesse komiteedesse. Lisaks neile kuuluvad sei- rekomisjoni horisontaalsete teemade esindajatena sotsiaalse kaasatuse, põhiõiguste, puuetega inimeste õi- guste, soolise võrdõiguslikkuse ja mittediskrimineerimise edendamise eest vastutavad asutused (rakenduskava punkt 6) (vt ka ptk 3.4 ja 3.5).

50. Seega määratletakse rakenduskava sidusrühmad kooskõlas ÜSM-iga. Rakenduskava koostamisse andsid sidus- rühmad sisendi eelkõige läbi arengukavade, millel rakenduskava põhineb.

51. Rakenduskava tegevuste valiku aluseks olid STAK, sellega seotud SiM-i haldusala allikaneutraalne valdkonna vajaduste kaardistus, ja konsultatsioonid valdkonnaga seotud ministeeriumide ning valitsemisala asutustega. Nende põhjal selgitati välja ja pandi kokku loetelu fondi eesmärkidega kattuvatest tegevustest, millest tehti rakenduskavast rahastatavate tegevuste valik. SiM-i haldusala allikaneutraalne vajaduste loetelu koostatakse koostöös haldusala asutustega (toetuse saajad rakenduskavas) ning seda kaasajastatakse jooksvalt. Uute vaja- duste lisandumisel koostab asutus lisavajaduse kaardi, mis täiendab rahastuse järjekorras olevate vajaduste loetelu. Selline süsteem tagab vajaduste kaardistuse ja vastavuse muutuvale keskkonnale. Lisaks Eesti vaja- duste loetelule võeti arvesse Euroopa Komisjoni programmeerimise dokumendi ehk fiche tuleviku prioriteetide loetelu ja soovitusi Eestile. Fondi koordinaator ja toetuse saajad hindavad rakenduskavasse valitud tegevusi nii toetuse saajatele kui Eestile vajalikuks. Isegi kui kõik fiche soovitused ei olnud Eesti riigi vajaduste mõttes prioriteetsed, siis rakenduskavasse valiti sellised tegevused, mis olid toetuse saajatele vajalikud.

52. Kuna Eesti vajadused fondi toetatavas valdkonnas ületasid rakenduskava rahastuse mahtu, siis kärbiti vaja- duste loetelus olnud tegevusi. Planeerimisprotsess algas enne seda, kui oli teada täpne Eestile määratud ra- hastus ja algsel planeerimisel arvestati suurema rahastuse summaga. Kärpimisel käsitleti fiche’s märgitud va- jadusi kohustuslikena ja neid ei kärbitud, teiste tegevuste mahte vähendati sel määral, et need mahuksid Eesti eraldisse. Kärpimine toimus koos toetuse saajatega, kes vaatasid üle ja vähendasid kavandatud tegevuste mahtu vastavalt rahastuse suurusele.

10 Rakenduskava punkt 6 andmetel konsulteeriti STAK-i koostamisel erinevate ministeeriumide ja katusorganisatsiooni- dega ning peeti kõigis maakondades arutelusid, kuhu kutsuti maakondlikud turvalisuse nõukogud, muud maakondade tur- valisusega seotud institutsioonid, huvirühmad ja kodanikuühiskonna organisatsioonide esindajad, linna- ja vallajuhid ning maakonna arenduskeskused.

27

53. Mitmed Euroopa Komisjoni algatused eeldavad rakenduskava muutmist ja fondide rahalise mahu kasvu. Näi- teks EL-i rändereformi pakett ja reisijaid käsitleva eelteabe kogumise algatused, mille rahastusallikaks kavan- dab Euroopa Komisjon siseturvalisuspoliitika fonde ja millega tuldi välja pärast rakenduskava planeerimist ja vastuvõtmist. Kuna fondi rahastus planeeriti Eestis terviklikult ära, siis pole selliste algatuste rahastamine fon- dist võimalik ilma täiendava eraldiseta temaatilisest rahastust.

54. Kokkuvõttes vastab rakenduskava Eesti ja sidusrühmade vajadustele, kuna tegevuste valik põhineb arenguka- val, mille prioriteetide kujunemisse said sidusrühmad anda sisendi ja tegevused valiti vajaduspõhiselt koos toetuse saajatega. Rakenduskava rahaline maht jääb oluliselt alla Eestis fondi määruses nimetatud eesmärgi täitmise vajadusele tervikuna ja katab vaid väikese osa vajadustest. Rakenduskava planeerimisel jagati ressur- sid kohe alguses tegevuste vahel ära ning lisanduvate vajaduste katmine rakenduskavaga on võimalik vaid siis, kui mõnda tegevust oluliselt kärpida või kõrvale jätta.

2.3 Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate

vajadustega?

Tabel 5. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate va- jadustega?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus-kritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Tegevuste aluseks olevat vajaduste muutumist seiratakse (regu- laarselt või vastavalt vajadusele).

X Jah

Partnerid/seirekomisjoni liikmed saavad õigeaegselt anda sisendit seoses muutuvate vajadustega ja asjakohaste kohapealsete aren- gutega.

X Jah

Rakenduskava muutmine on piisava paindlikkusega võimalik. X Nii ja naa Vajaduste muutudes on kohandatud rakenduskava või toetuse andmise tingimusi.

X X Jah

55. Valdkonna vajadusi ja nende muutumist seiravad nii toetuse saajad kui SiM. Muudatusi saavad algatada nii toetuse saajad, SiM, kui ka seirekomisjon. Fondide koordinaatorid ja seirekomisjoni liikmed näevad, et seire- komisjonilt muudatusettepanekuid pigem ei tule. Fondide koordinaatorite sõnul võib aja jooksul tulla sisend valdkondlikelt ministeeriumidelt ja haldusala asutustelt. Tegevuste muutmise vajadusi seiravad toetuse saa- jad, kes informeerivad sellest SiM-i. Muudatuste vajadusi seiratakse regulaarselt ka toetuse saajate aruanne- tega, milles analüüsivad toetuse saajad enda tegevuste ja SiM kõikide projektide progressi. Tegevuste korri- geerimise vajadusel teeb koordinaator SiM-i juhtkonnale ettepaneku vahendite eraldamise ümbervaatamiseks.

56. Väljaspool rakenduskava seiratakse vajaduste lisandumist SiM-i haldusalas rahastusallikaneutraalselt lisava- jaduste kaartidega. Uute vajaduste ilmnemisel esitavad SiM-i haldusala asutused lisavajaduse kaardi, millel kajastatakse vajaduse kirjeldus, investeeringu maht ja haldus- või opereerimise kulu üle elukaare. Kuna raken- duskava rahastus on aga väiksem, kui eesmärkide täitmiseks vajalik ja Eestile eraldatud fondi maht jagatud tegevustele tervikuna ära, siis pole võimalik lisavajadusi fondist katta muul moel, kui juba planeeritud tegevusi asendades või temaatilise rahastuse lisandumisega. Seega puudutavad muutused eelkõige rakenduskava ellu- viimise seiramist ja vajadusel kavandatud tegevuste sees ja vahel muudatuste tegemist.

28

57. Sõltuvalt muudatuse suurusest tuleb muuta kas rakenduskava, rahastamiskava, toetuse andmise tingimusi või projekti tegevusi. Muudatuste tegemise paindlikkus sõltub dokumendist ning muudatuse suurusest. Nii raken- duskava kui TAT-id koostati suhteliselt üldistena, et muudatusi saaks teha paindlikult juba olemasolevate do- kumentide raames, kuid dokumentide muutmisest täiesti mööda ei saa.

58. Rakenduskava võtab vastu ja muudab Vabariigi Valitsus oma otsusega ning kiidab heaks Euroopa Komisjon. Enne rakenduskava muutmise esitamist Vabariigi Valitsusele otsustamiseks peab muudatuse heaks kiitma sei- rekomisjon. Pelgalt redaktsioonilised või tehnilised parandused saab teha ilma valitsuse otsuse ja Euroopa Komisjoni heakskiiduta (ÜSM art 24 lg 6), kuid juba näiteks tulemus- või väljundnäitajate sihtväärtuste muut- mine ei ole tehniline ega redaktsiooniline ja nõuaks Euroopa Komisjoni heakskiitu rakenduskava muutmiseks. Samuti on vaja rakenduskava muuta, kui lisanduvad erimeetmete rahastusega täiendavad tegevused. Bürok- raatlikku ja pikka rakenduskava muutmise protsessi püütakse vältida. Muutmisvajaduse ilmnemisel koonda- takse muudatused pikema perioodi peale kokku, et vähendada muutmise kordade arvu ning seega lükatakse edasi rakenduskava muutmist.

59. Lisaks sellele, et rakenduskava muutmine on pikaajaline ja bürokraatlik, leiab fondi koordinaator, et liigne on ISF-i määruse art 13 lg 7 nõue, et kuni 35% programmile ette nähtud eraldisest võib kasutada seadmete soe- tamiseks. Ühe erimeetme tegevusel ei ole võimalik soovitud muudatusi teha, kuna muudatuse tegemisel üle- tataks seadmete soetamise 35% piirmäär.

60. Rahastamiskava ja TAT-ide muutmine on lihtsam kui rakenduskava muutmine. Peamiselt seetõttu, et tegemist on riigisisese protsessiga. TAT-i muutmise algatamise õigus on SiM-il, aga TAT-i muutmise sisend võib tulla ka toetuse saajalt, seejärel konsulteerib fondi koordinaator poliitikaosakondadega ja kui muudatus on asjako- hane, siis algatatakse muutmise protsess. Muudatus kooskõlastatakse horisontaalsete teemade eest vastuta- vate ministeeriumidega ja seejärel kinnitatakse siseministri käskkirjaga. ÜSM (art 24 lg 5) võimaldab sama erieesmärgi sees vahendeid liigutada sekkumiskoodide vahel kuni 15% ulatuses, nt luua uue tegevuse või vahendeid ümber tõsta. Üldiselt leitakse, et rahastamiskava ja TAT-ide muutmine on lihtne ja piisavalt paindlik ning seni hästi toiminud.

61. ISF-i rakenduskava on seni muudetud ainult seirekomisjoni otsusega. Kuna tegu ei olnud ÜSM-i art 24 kohaselt märkimisväärse muudatusega (erieesmärgi 1 tegevuskulude suurust tõsteti ISF-i määruse lisas IV toodud te- gevuste arvelt), kiitis muudatuse heaks seirekomisjon ning sellest teavitati Euroopa Komisjoni. Tehtud on ka väikeseid muudatusi TAT-ides, ühes TAT-is muudeti näiteks sihtrühmi.

62. Üks rakenduskava ja TAT-ide muutmise vajadus võib tuleneda sellest, et tegevused planeeriti aastaid tagasi (alustati 2019. aastal) üsna detailselt koos vahendite jaotuse ja näitajatega. Planeerimisel lähtuti sel hetkel parimast teadmisest ja eeldustest, kuid praktika erineb planeerimisel kavandatust.

63. Kokkuvõttes seiratakse Eesti vajadusi jooksvalt ja tarvidusel tehakse kohandused rakenduskavas, TAT-ides või tegevustes. Võimalus rahastust teatud mahus tegevuste vahel ümber tõsta annab paindlikkuse suhteliselt bü- rokraatiavabalt muudatusi teha. Kuigi muutused on küll võimalikud ja seirekomisjoni liikmed ning partnerid kaasatud protsessi, esineb piiranguid, mis aeglustavad muudatuste tegemist. Rakenduskava muutmist piirab eelkõige rahastamise maht, kuna kogu eraldis on juba projektidega kaetud ja muutmisega kaasnev bürokraatia. TAT-ide ja rahastamiskava muutmine on suhteliselt lihtne ja piisavalt paindlik. Hindamistulemused viitavad suurema paindlikkuse ja väiksema bürokraatia vajadusele rakenduskava muutmisel, et tagada tõhusam vastus muutuvatele oludele.

29

3 Tulemuslikkus

3.1 Sissejuhatus

64. Tulemuslikkuse kriteerium määratleti järgmiselt: milline on fondi vahendite kasutamise progress ja võimalik- kus eesmärgiks seatud tulemuslikkuse näitajate saavutamisel programmeerimisperioodi lõpuks, milline on va- hehindamise ajaks (31.12.2023) fondile seatud tulemuslikkuse näitajate saavutamise tase, millised on kommu- nikatsiooni ja teavitustegevuse tulemuslikkuse näitajad.

65. Tulemuslikkuse kriteeriumi uurimisküsimused on järgmised:

1. Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada? 2. Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusam-

mudest aruandmiseks? 3. Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates

etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus? 4. Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid? 5. Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavitamisel ja levitamisel?

3.2 Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavu-

tada?

Tabel 6. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskri- teeriumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Kõigi asjakohaste konkreetsete eesmärkide ja tegevuste elluviimine, mida rakenduskava toetab, on alanud, välja arvatud juhul, kui tege- vus oli kavandatud hilisema algusega.

X Jah

Esialgsed edusammud vahe-eesmärkide ja sihtväärtuste saavutami- sel vastavad ootustele.

X X X Jah

Väljakutsed, mis mõjutavad rakendamist ja rakenduskava eesmär- kide saavutamist, on nõuetekohaselt kindlaks tehtud ja seotud tõ- husate parandusmeetmetega.

X Väljakutseid pole ilmnenud

Rakenduskavasse valiti sellised tegevused, mis varasemate prakti- kate või tõenduspõhiste lähenemiste järgi võimaldavad kavandatud tulemused saavutada planeeritud ajakavas.

X Jah

66. Arvestades, et Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. a oktoobris, kuid rakenduskava etteval- mistamisel arvestati perioodi algamisega 2021. aastal, on tegevustega alustamine läinud plaanipäraselt ja hetkel ollakse ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada. Selleks, et saavutada eesmärgid õigeaegselt, alustati fondi ettevalmistustega nii palju kui võimalik juba enne rakenduskava heakskiitmist, nt TAT-ide koos- tamise töörühmad moodustati varem. Ka toetuse saajad alustasid tegevuste ettevalmistamisega võimalikult vara, näiteks alustati hangete ette valmistamisega juba enne rakenduskava kinnitamist.

30

67. Ainult üksikud tegevused ei ole alanud ajakava kohaselt11 ning neil ei ole hetkel suurt mõju üldiste eesmärkide saavutamisele.

68. Alustatud tegevused on käivitunud plaanipäraselt. Paralleelselt perioodi algusega on lõpetatud eelmise pe- rioodi projekte ja tegevusi. Perioodi 2021–2027 tegevusi alles valmistati 2023. aastal ette ja need on veel väga algusjärgus (2023. aasta lõpu seisuga oli maksetaotluseid vaid 4%, vt ka ptk 1). Mitmete tegevuste esi- meseks sammuks on riigihangete korraldamine, paljud hanked on hindamise ajal käimas või ettevalmistamisel ning seetõttu pole osal tegevustest veel väljund- ja tulemusnäitajate täitmist võimalik raporteerida (kaheteist- kümnest väljundnäitajast kolmel ei ole tulemusi raporteeritud ja kaheksast tulemusnäitajast viiel ei ole tule- musi raporteeritud, vt ka ptk 1).

69. Osal väljundnäitajatest võib vahetaseme saavutamine projektijuhtide sõnul olla keeruline (mõnel juhul on te- gemist alatäitmisega ja mõnel juhul ületäitmisega). Selle üheks põhjuseks on see, et väljund- ja tulemusnäita- jate sihtmäärad tuli kindlaks määrata juba rakenduskava planeerimisel, kui ei olnud kõik tegevuste elluviimi- sega seotud asjaolud teada (milliseks kujunevad täpsed hinnad jne) ja varasemalt paika pandud väljund- ja tulemusnäitajate sihtmäärad ei vasta praeguseks väljakujunenud olukorrale. Teiseks ebakõla põhjuseks on see, et osad projektijuhid ei saanud aru, et koolitatavate üle tuleb arvestust pidada unikaalsete isikute lõikes. Pro- jektijuhtide hinnangul lõppkokkuvõttes väljund- ja tulemusnäitajad saavutatakse.

70. Väljakutseid, mis võiks olulisel määral mõjutada rakenduskava eesmärkide saavutamist, ei ole seni ilmnenud. Rakenduskava tegevustest paljud on analoogsed eelmisele perioodile, seega on olemas rakendamise varasem kogemus ja varasema kogemuse põhjal on antud tegevustega võimalik kavandatud tulemused saavutada pla- neeritud ajakavaga.

3.3 Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmär-

kide saavutamise edusammudest aruandmiseks?

Tabel 7. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusammudest aruandmiseks?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Andmevahetuskeskkond ja andmeedastusprotsess Loodud on usaldusväärne elektrooniline andmevahetussüsteem (eel- kõige korraldusasutuse ja toetuse saajate vahel) andmete salvestami- seks ja säilitamiseks järelevalve ning hindamise eesmärgil.

X Jah

Andmeedastuse protsessis osalevad osapooled mõistavad järelevalve nõudeid ning vajadusel korraldatakse neile koolitusi või infotunde

X Jah

Väljund- ja tulemusnäitajad Ühised näitajad kajastavad rakenduskava peamisi tulemusi kooskõlas selle sekkumisloogikaga.

X X X Ei

Rakenduskava spetsiifilisi näitajaid kasutatakse selle sekkumisloogi- kast lähtuvate ühiste näitajate oluliste lünkade täitmiseks.

X X Ei

11 Nt PPA projekt „Koostöö tõhustamine kolmandate riikidega inimkaubandusega seotud kuritegude lahendamise

võimekuse tõstmiseks”, kus Ukraina on üheks projekti partneriks ja projekti algus on viibinud Ukraina sõja tõttu.

31

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Väljund- ja tulemusnäitajate aruandlus kajastab õigesti tegevuste ra- kendamise progressi (puudub üle- või alaaruandlus).

X Nii ja naa

Mõjunäitajad Üldine registreeritud andmete kogum loob piisavalt tõendeid, mida saab kasutada fondide mõjude (st rakenduskavale selge põhjusliku seosega omistatavate mõjude) hindamisel, luues sellega eeldused jä- relhindamiseks.

X X X Ei

3.3.1 Andmevahetuskeskkond ja andmeedastusprotsess 71. Hindamisperioodil liideti siseturvalisuspoliitika fondide administreerimine ühtsesse süsteemi Euroopa struk-

tuurivahenditega ning võeti kasutusele struktuuritoetuste haldamiseks loodud andmevahetussüsteem. Korral- dusasutus ja toetuse saajad vahetavad andmeid (taotlemine, aruandlus ja kulude hüvitamine) struktuuritoe- tuste registri operatiivsüsteemi kaudu, millel on kaks poolt: rakendusasutuse vaade ehk SFOS ja taotleja vaade ehk e-toetuse keskkond. Koolituste ja ürituste projektid on omakorda seotud turvalise piiratud ligipääsuga sündmuste infosüsteemiga (SIS), kuhu toetuse saajad märgivad osalenud isikud.

72. Fondi koordinaator hindab andmevahetuskeskkonda usaldusväärseks ja toimivaks ning efektiivsemaks, kui ra- porteerimist eelmisel perioodil. Toetuse saajate arvates ei ole üldiselt andmevahetusega probleeme ja info- süsteemi kasutamine on arusaadav. Kuna tegemist on siseturvalisuspoliitika fondide haldamisel uue andme- vahetussüsteemiga, siis nõuab selle kasutamine nii korraldusasutuselt kui toetuse saajatelt harjumist. Korral- dusasutus koos Riigi Tugiteenuste Keskusega viisid siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise struktuuri ning terminoloogia vastavusse struktuurivahenditele loodud süsteemiga. Projektijuhid näevad andmevahetussüs- teemi miinusena, et iga aruanne sisestatakse algusest peale ja järgnevate aruannete aluseks ei saa võtta vara- semat aruannet. Kuna tegevusaruanded kumuleeruvad aja jooksul, siis tõi mitu projektijuhti välja, et selline arendus aitaks neil mugavamalt andmevahetussüsteemi kasutada.

73. Kasutusele võetud elektroonilised andmevahetussüsteemid aitavad kaasa parema ülevaate saamisele ja struk- tureeritud andmevahetuse korraldusele. Juba praegu nähakse uue andmevahetussüsteemi kasu järgmistes punktides:

• projektiga seotud inimesed näevad projekti andmeid tervikuna ja ajakohasena; • aruannete ja maksetaotluse esitamine SFOS-i kaudu aitab hõlpsamalt vigu ja ebakõlasid leida; • maksetaotluste menetlemine ja projektide järelevalve on selgem ja lihtsam kui varem, kuna doku-

mendid koondatakse ühte kohta ja puudub vajadus eraldiseisvaks dokumentide vahetamiseks kirja teel.

74. Praeguses andmevahetussüsteemis on ebamugav väljund- ja tulemusnäitajate arve pidamine koolitustel osa- lenud isikute üle, kuna selleks kasutatakse erinevaid keskkondi ning andmeid tuleb enne esitamist puhastada. Kuna mõned inimesed osalevad mitmel koolitusel, aga väljundnäitajat ei arvestata koolituskordade vaid uni- kaalsete isikute lõikes, siis tuleb SIS-is koolitustel osalejate kohta täiendavat arvestust pidada. Riigitöötajate koolituste info liigub riigitöötajate iseteenindusportaalis (RTIP), kus toimub riigitöötajate personaliarvestus ja milles hallatakse töötajate koolitustel osalemisi. Seetõttu sisestatakse SIS-i ja RTIP-i analoogseid koolituste andmeid. Osa projektijuhtidest peavad ebamugavaks koolituste tagasiside arvestamist. Koolituste tagasisidet arvestavad projektijuhid eraldi failides ja sisestavad hiljem aruandlussüsteemi.

32

75. SiM on teinud toetuse saajatele andmevahetuskeskkonna kasutamise koolitusi ja infotunde, edastanud kõigile toetuse saajatele abimaterjali (sh eraldi juhise maksetaotluse koostamiseks) ning juhendanud vajadusel toe- tuse saajaid keskkonna kasutamisel. Mõnele toetuse saajale tekitab ebamugavust e-toetuse keskkonda isikuandmeid sisaldavate dokumentide nagu töötasutõendite üles laadimine, kuna neil pole kindlust, kellel on sellisele infole ligipääs ja kuidas see on kooskõlas töötaja isikuandmete kaitse reeglitega. Enamik andmeedas- tuse protsessis osalejaid mõistab andmete töötlemise reegleid ja järelevalve nõudeid ning SiM on toetuse saajaid igatpidi toetanud.

76. Andmevahetuse vaatest eristuvad riigisaladusega seotud projektid. Erandina võib kehtestada erinõuded üld- susele teabe esitamiseks fondidest saadava toetuse kohta, kui see on õigustatud julgeoleku ja avaliku korra tagamisega seotud põhjustel (ÜSM art 50 lg 1). Nende projektide andmevahetus toimub läbi dokumendihal- dussüsteemi ning vajadusel SiM-i riigisaladuse loaga inimene tutvub dokumentidega kohapeal ning SFOS-i sisestatakse vaid projekti üldinfo. Ka riigisaladusega seotud inimeste koolituste osalejate registreerimisel on erinõuded. Nende andmeid ei tohi sisestada sündmuste infosüsteemi ja tuleb leida teistsugused lahendused.

77. Kokkuvõttes kohandati andmevahetust selliselt, et see toimub elektroonilise infosüsteemi kaudu. Andmeva- hetuse protsessis osalejaid on informeeritud ja koolitatud ning osapooled saavad infosüsteemi kasutamisega hakkama. Kuigi üldjoontes on andmevahetus infosüsteemi kasutuselevõtuga paranenud, saaks RTIP-i koolitus- mooduli ja SIS-i liidese loomisega vähendada halduskoormust.

3.3.2 Väljund- ja tulemusnäitajad 78. Väljund-, tulemus- ja mõjunäitajaid tuleb hinnata kooskõlas sekkumisloogikaga. Sekkumisloogika kirjeldab ta-

valiselt tekstiliselt ja kokkuvõtva diagrammi kujul, kuidas sekkumine eesmärki täidab. Teisisõnu kirjeldab see eeldatavat loogilist sündmuste ahelat, mis peaks tegevusest viima kavandatud muutuseni ja eesmärgi täitmi- seni. Sekkumine on eeldatavalt lahendus probleemile või vajadusele ja sekkumisloogika on abivahend selgi- tamaks samm-sammulisi põhjuse ja tagajärje seoseid, mis näitavad, kuidas sekkumine eesmärki täidab. Üldis- tatult kirjeldab sekkumisloogika ülesehitust järgmine skeem, milles seotakse vajadused ja tegevused tegevuste väljundite, tulemuste ja nende mõjul tekkivate muutustega.

Joonis 6. Lihtsustatud sekkumisloogika skeem

Allikas: Autorite kohandatud European Commission (2023) ’Better Regulation’ toolbox 2023. Chapter 6 – How to carry out an evaluation and fitnesscheck. TOOL #46. Designing the evaluation.

Vajadused

Eesmärgid Sisendid Tegevused Väljundid

Tulemused

Mõjud Oodatavad tagajärjed

33

79. Hea mõõdikute või näitajate12 süsteem on teoreetiliselt selline, mis mõõdab ja näitab sekkumisloogika tasan- ditele vastavat tulemuste arengut. Tavapäraselt jagatakse tagajärgede tasandid ja nendega seotud indikaatorid järgmiselt13:

• Väljundnäitajad (ingl k. output indicators), mis keskenduvad tegevuste konkreetsetele väljunditele, nt koolitatud inimeste arv, ostetud ühikute arv.

• Tulemusnäitajad (ingl k. result indicators), mis näitavad otsest väljundite kaudu ilmnenud tulemust, nt teadmiste suurenemine, käitumise muutus, turvatud piirkond vmt.

• Mõjunäitajad (ingl k. impact indicators), mis näitavad pikaajalist mõju või panust laiemate eesmärkide saavutamisse nagu julgeolek või mõni selle komponentidest.

80. Sellest jaotusest lähtuvalt hindame kuivõrd väljund- ja tulemusnäitajate raamistik sobib sekkumisloogikaga.

81. Kooskõlas üldise sekkumisloogika kirjeldusega defineerib ÜSM väljundnäitajatena näitajad, „mille abil mõõ- detakse sekkumise konkreetseid tulemusi“. Tulemusnäitajate määratlemisel on ÜSM üldisem ja selget eristust mõjude ja tulemuste vahel pole. ÜSM-is defineeritakse tulemusnäitaja kui näitaja, „mille abil mõõdetakse toe- tatud sekkumiste mõju ning mis kajastab eelkõige vahetule sihtrühmale, sihtpopulatsioonile või taristu kasu- tajatele avalduvat mõju". Seega määratleb ÜSM-i definitsioon tulemusnäitaja mõjuga vahetule sihtrühmale, mis tähendab, et ÜSM-i definitsiooni järgi on tulemusnäitaja kitsam kui mõjunäitaja. Laiemate ja pikaajalise- mate mõjude hindamise näitajaid (sekkumisloogika mõjunäitajaid) ÜSM ei määratle.

82. Rakenduskava tulemus- ja väljundnäitajate loetelu esitatakse fondi määruses. Korraldusasutus valis fondi mää- ruse lisas loetletud näitajatest rakenduskavasse Eesti tegevustele sobivad, kusjuures täiendavaid Eesti-spetsii- filisi näitajaid rakenduskavale ei lisatud ning määruseväliseid näitajaid rakenduskava väljundite või tulemuste mõõtmiseks Eestis ei kasutata. Väljund- ja tulemusnäitajaid kirjeldab detailselt rakenduskava tulemusraamistik (performance framework, ÜSM art 16 ja 17). Kõiki fondi määruses nimetatud näitajaid Eesti rakenduskavas ei kasutata, kuna tegevused neisse ei panusta.

83. Rakenduskava näitajate valikul lähtuti ühelt poolt sellest, et oluline osa tegevustest oleks näitajatega kaetud. Lähtuti Euroopa Komisjoni antud suunisest, et näitajatega peaks mõõtma vähemalt 70% rahastatud tegevus- test. Teiselt poolt nõuab Eesti toetuste haldamise infosüsteem (SFOS), et kõikidel tegevustel oleks mõõdik, ilma selleta ei saa tegevust infosüsteemi sisestada. Kõigile tegevustele, väljaarvatud üks tegevus, on määratud vähemalt üks väljundnäitaja (tegevusel, millel puudub väljundnäitaja, on olemas tulemusnäitaja: nende Schen- geni hindamise raames antud soovituste arv, mida on arvesse võetud). Määrusega ette antud tulemusnäitajate raamistik ei sobinud kõikidele Eesti rakenduskavas kavandatud tegevustele, mistõttu mitmel tegevusel tule- musnäitaja puudub. Ühtegi tulemusnäitajat pole määratud 24-le tegevusele.

12 Iga üksik näitaja peaks omakorda vastama määratletud kriteeriumitele nagu nt SMART (specific, measurable, accurate, relevant, timely).

13 Vt nt. European Commission (2023) ’Better Regulation’ toolbox 2023. Chapter 5 – Monitoring the application of inter- ventions. Tool #43 Monitoring arrangements and indicators. Directorate General External Relations, Directorate General Development, EuropeAid Co-operation Office, Joint Evaluation Unit (2006) Evaluation Methods for The European Union’s External Assistance. Methodological bases for evaluation. Volume 1.

34

84. Lisaks sellele, et paljudel tegevustel puudub tulemusnäitaja, ei kajasta mitu väljund- ja tulemusnäitajat sek- kumisloogika järgi vastava tasandi tegevustega seotud tulemusi (väljundnäitajad tegevuste väljundeid ja tule- musnäitaja väljundite tulemusena ilmnenud muutuseid).

85. Fondi koordinaatori arvates on väljund- ja tulemusnäitajad veidi ühekülgsed, näiteks koolitatavate või soetatud seadmete arv. Sellised näitajad ei peegelda tegevuse kaalukust.

86. Väljundnäitajatest on teistest väiksema informatiivsusega IT-arenduste ja IT-funktsionaalsuse lisandumise näi- tajad. Kuna iga IT-arenduse või suurema funktsionaalsuse lisandumine vastab sisuliselt ühele projektile, siis ei mõõda selline näitaja projekti arengut ega edukust. Sisuliselt vastab selline mõõdik infole, kas projekti tege- vused on alanud (IT-arendused) või lõppenud (IT-funktsionaalsus). Kuigi korraldusasutus kirjeldab e-toetuse keskkonnas ja abimaterjalides, et näitaja tuleks raporteerida tegevuste algamisel, siis tõid mõned projektijuhid välja, et selle hindamine, millal arendus või funktsionaalsus on arendatud ja millal seda võib raporteerida, ei ole üheselt mõistetav.

87. Rakenduskava väljundnäitajate väärtused ei kujune tegevuste näitajate summana, vaid kombineeritakse selli- selt, et iga ühikut arvestatakse ainult üks kord (nt kui ühte IT-süsteemi arendatakse kahe tegevuse raames, siis kujuneb väljundnäitajaks üks, mitte kaks; koolitustel arvestatakse üks inimene, kes osaleb sama tegevuse raa- mes, mitmel erineval koolitusel ühena). Selline süsteem suurendab aruandluse halduskoormust ja vähendab rakenduskava aruandluse informatiivust tegevuste tulemuslikkuse kirjeldamisel.

88. Fondi määruses ettekirjutatud tulemusnäitajad jagunevad kolmeks: osad on samaväärsed tegevuste väljund- näitajatega ehk otseselt tegevuse tulemusena tekkiv väljund (näiteks haldusüksuste arv, kus on tegevusi ko- handatud; kohandatud IKT-süsteemide arv; soovituste arv, millega arvestati), osad on projekti tulemusena mõ- jutatavad (näiteks koolituse kasulikuks), osad aga tegevuste elluviijate kontrolli alt väljas, sõltuvad muudest ühiskondlikest ja rahvusvahelistest arengutest ja ei ole rakenduskava tegevustega mõjutatavad (näiteks pii- riüleste operatsioonidega seoses külmutatud vara hinnanguline väärtus, konfiskeeritud ebaseaduslike uimas- tite kogus tooteliikide kaupa). Viimati nimetatud näitajad jäeti rakenduskavast välja. Nende näitajate mitte valimist põhjendas fondi koordinaator sellega, et selliseid tegevusi, mis panustaks nendesse näitajatesse, ra- kenduskava raames ei rahastata.

89. Tõdetakse, et sobivaid näitajaid, mis aitaksid kirjeldada terviklikku ja adekvaatset rakenduskava tulemus- likkust, on keeruline leida. Kokkuvõttes ei kajasta praegune väljund- ja tulemusnäitajate valik hästi sekkumis- loogika järgi rakenduskava tegevuste tulemusi. Kuigi osad väljundnäitajad on sobivad mõõdikud tegevuste väljunditele, on ka selliseid, mille väärtus on vähene: näitajad on liiga üldiseid või pole seostavad otseselt tegevuse väljundiga. Paljud tegevused ei ole üldse seotud tulemusnäitajatega, jättes augud tulemuslikkuse mõõtmisel. Täiendavaid näitajaid lisaks sekkumisloogikast lähtuvate ühiste näitajate lünkade täitmiseks pole kasutusele võetud ja intervjueeritutel on keeruline ka sobivaid mõõdikuid üleüldse määratleda. Fondi määru- sega kehtestatud tulemus- ja väljundnäitajate raamistik on projektide riigisiseseks arengu jälgimiseks liiga üldine ning toetuse saajatel on endal projektide juhtimiseks asutusesisesed tegevuskavad ja lahendused.

90. Kuigi osa tegevuste väljundnäitajatest kajastab rakenduskava progressi hästi, esineb samal ajal nii üle- kui ala- aruandlust progressi hindamiseks. Väljund- ja tulemusnäitajate aruandlus ei võimalda rakenduskava rakenda- mise progressi hinnata eelnimetatud puudujääkide tõttu näitajate valikus. Alaaruandlus progressi hindamiseks toimub nende näitajate korral, mis on loodud liiga üldisena ja on võrdväärsed projektiga (projekti tegemine = väljundnäitaja väärtus). Arvestades halduskoormust, mida toob kaasa näitajate aruandluse koostamine kaks

35

korda aastas, ja asjaolu, et Eesti-siseseks rakenduskava juhtimiseks näitajate aruandlust ei kasutata, on tege- mist ülearuandlusega.

3.3.3 Mõjunäitajad 91. Rakenduskava mõjuna käsitlevad intervjueeritavad nende määruses nimetatud eesmärkide täitmist, mis on

kooskõlas STAK-i ja Eesti arengukavadega. Rakenduskava, tegevuste ja projektide oodatavat mõju kirjeldatakse sõnaliselt ilma konkreetsete näitajateta. Süstemaatilist mõjude mõõtmist ega ka ühtset arusaama, kuidas mõju mõõta tuleks või kas üldse saab teha, ei ole. Samuti ei koguta andmeid, millega mõju mõõta.

92. Joonis 7 on rakenduskava andmetel koostatud sekkumisloogika visand. Sekkumisloogika kirjeldab erieesmärgi SO1 broneeringuinfo andmekogu arendamise ja rakendamise tegevusi (TAT 1.1): BRIIS andmekogu jätkusuut- likkuse tagamine, infovahetamise võimekuse parandamine ja jätkuarenduste teostamine PPAs; BRIIS andme- kogu jätkusuutlikkuse tagamine, infovahetamise võimekuse parandamine ja jätkuarenduste teostamine SMITis; tegevustoetus – broneeringuinfo üksuse ametnike personalikulud ja tegevustoetus – BRIIS andmekogu ülal- pidamiskulud. Loogilist ahelat jälgides on näha, et tulemusnäitaja ei mõõda sihtrühmale tekkivat mõju ja on nõrgalt seotud ka väljundnäitajatega. See, kuidas tulemustest mõjude või eesmärkide täitmiseni jõutakse, mil- list osa eesmärgist nende tegevuste tulemusena täidetakse, pole rakenduskavas ega fondi määruses täpsusta- tud ega selle mõõtmiseks näitajaid määratud.

Joonis 7. Erieesmärgi SO1 broneeringuinfo andmekogu arendamise ja rakendamise sekkumisvaldkonna sekkumisloogika visand

Allikas: autorite koostatud rakenduskava ja rahastamiskava põhjal

Tegevus/ sekkumine

Väljund - väljundnäitaja

Tulem - tulemusnäitaja

Eesmärgid – oodatavad tagajärjed - mõjud

BRIIS andmekogu jätku- suutlikkuse tagamine, infovahetamise või-

mekuse parandamine ja jätkuarenduste teosta-

mine PPA-s

BRIIS andmekogu jätku- suutlikkuse tagamine, infovahetamise või-

mekuse parandamine ja jätkuarenduste teosta-

mine SMIT-is

Tegevustoetus - bro- neeringuinfo üksuse

ametnike personaliku- lud

Tõhustada ja hõlbustada asu- tuste ja organi-

satsioonide teabevahetust

Kõrge sise-julgeolekutase liidus

Selliste haldusüksuste arv, mis on välja tööta- nud või ajakohastanud olemasolevaid teabe- vahetus-mehhanisme/ menetlusi/vahendeid/ juhiseid teabe vaheta- miseks teiste riikide, organisatsioonide,

ametite või asutustega 1

Ekspertide kohtu- miste / õpikodade / õppekülastuste

arv 7

Välja töötatud / kohandatud /

hooldatud IKT- süsteemide arv

1

Tegevustoetus - BRIIS andmekogu ülalpida-

miskulud

36

93. STAK-i mõõdikud on aga liiga üldised ja fondi panus neisse tegevuste näol liialt väike, et nendega tegevuste mõju mõõta (näiteks Eestit turvaliseks riigiks pidavate elanike osakaal, vigastussurmade arv, elanike rahulolu politsei tööga14) ning arengukava „Eesti 2035“ mõõdikud on veelgi üldisemad ja keeruline seostada konkreet- seid tegevusi selgete mõõdikutega. Intervjueeritavad leiavad, et rakenduskava tegevuste valiku protsess põhi- neb tuvastatud vajadustel ja see garanteerib, et tegevused on vajalikud eesmärkide poole liikumiseks ning järelikult mõjutavad eesmärkide saavutamist positiivselt. Leitakse, et mõju sõnastamine konkreetse näitajana ja määratlemine arvuliselt on liiga keeruline ja ei ole sisuliselt vajalik. On ka intervjueeritavaid, kes näevad siiski, et rakenduskava tegevusi saaks STAK-i programmide ja programmi tegevustega konkreetsemalt siduda ja see looks raami mõju mõõtmisele. Mõned toetuse saajad peavad tegevuste mõju mõõtmist oluliseks ka töömotivatsiooni seisukohast, tähendusrikas töö ja võimalus ühiskonda positiivselt mõjutada suurendavad ini- meste tahet oma tööd hästi teha. Projektidel ja tegevustel on laiem mõju ja see mõju peab olema sõnastatud ja teada inimestele, kes projektidega töötavad.

3.4 Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö pe-

rioodi kõigis erinevates etappides, sh planeerimise, rakendamise, järele-

valve ja hindamise käigus?

Tabel 8. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Kasutusele on võetud meetmed, mis võimaldavad partneritel osaleda kõigis rakenduskava elluviimise etappides.

X X Jah

94. Partnerite kaasamist rakenduskava planeerimise ja rakendamise käigus käsitleb hindamisraporti ptk 2.2. Part- nerite ehk sidusrühmade kaasamine oli ulatuslikum rakenduskava planeerimise käigus võrreldes rakendamise ehk elluviimise etapiga. Elluviimisel kaasatakse partnerid seirekomisjonis ja toetuse andmise tingimuste muu- datuste kooskõlastamise ringides. Seirekomisjoni kuuluvad ministeeriumide esindajad (milleks seirekomisjoni asutamise ajal olid: Haridus- ja Teadusministeerium, Justiitsministeerium, Kaitseministeerium, Keskkonnami- nisteerium (hindamise seisuga Kliimaministeerium), Kultuuriministeerium, Majandus- ja Kommunikatsiooni- ministeerium, Rahandusministeerium, Riigikantselei, Sotsiaalministeerium, Välisministeerium) ja sotsiaalpart- nerite esindajatena Eesti Linnade ja Valdade Liit, Eesti Puuetega Inimeste Koda, Vabaühenduste Liit, Soolise võrdõiguslikkuse ja võrdse kohtlemise voliniku kantselei, Eesti Keskkonnaühenduste Koda ja Eesti Kaubandus- Tööstuskoda15. Lisaks kuuluvad seirekomisjoni vaatlejatena Euroopa Komisjoni esindajad. Hindamise ajaks oli seirekomisjoni tegutsemise kogemus vähene, läbiti kolm otsuse vastuvõtmise protseduuri. Kuna kolme fondi ülene seirekomisjon on võrreldes eelmise perioodiga uus asi, on intervjueeritavatel erinevad arvamused ja ootused seirekomisjonile. Ühelt poolt oodatakse, et seirekomisjonist ei kujuneks ainult aruandeid ja rakendus- kava muudatusi kinnitav formaalne organ, vaid et see panustaks partnerite kaasamise kaudu tulemusliku

14 STAK 2020–2030 LISA 3, MÕÕDIKUD.

15 Siseministeerium, käskkiri 17.10.2022 nr 1-3/75 Euroopa Liidu siseturvalisuspoliitika fondide rakenduskavade seireko- misjoni moodustamine.

37

sisulise aruteluga. Samuti peaks seirekomisjoni kaasatus hoidma ära erinevates valdkondades tegevuste dub- leerimisi. Teisalt on arvamusi, mille järgi seirekomisjonilt suurt sisulist panust ei oodata. Kuigi seirekomisjoni roll pole veel täielikult välja kujunenud, nähakse, et see tagab läbipaistvuse ja foorumi erinevatele organisat- sioonidele (ja nende läbi erinevatele ühiskonnagruppidele) kaasa rääkimiseks.

95. Tegevustes ja rahastamiskavas suuri sisulisi muudatusi rakendamise käigus ei ole praegu ette näha, sest need on paika pandud rakenduskava prioriteetide põhjal. Ka toetuse saajad on rahastamiskavas täpselt määratletud. Seega on partnerite kaasatus rakendamise etapist olulisemgi ettevalmistuse käigus, kuid ka rakendamise ajal on partneritel võimalik osaleda.

3.5 Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaal-

seid põhimõtteid?

Tabel 9. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kritee- riumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, et tagada raken- duskava elluviimisel EL-i põhiõiguste harta järgimine.

X X Jah

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, mis tagab asjako- haste meetmete rakendamise soolise võrdõiguslikkuse arvesse võtmi- seks ja edendamiseks rakenduskava elluviimise kõigis etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve, aruandluse ja hindamise käi- gus.

X X Jah

Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, mis võimaldab rakendada asjakohaseid meetmeid igasugusel alusel diskrimineerimise vältimiseks rakenduskava elluviimise kõigis etappides.

X X Jah

Rakenduskava elluviimine on kooskõlas EL-i toimimise lepingu artiklis 11 sätestatud säästva arengu edendamise eesmärgiga, võttes arvesse ÜRO säästva arengu eesmärke, Pariisi kokkulepet ja „ei kahjusta oluli- selt“ põhimõtet.

X X Jah

96. Horisontaalsete põhimõtete järgimist rakenduskava elluviimisel käsitleb rakenduskava punkt 4 „Eeltingimu- sed“, kus kirjeldatakse horisontaalseid eeltingimusi ja nende täitmist, viiteid asjakohastele dokumentidele, sh õigusaktidele, ning selgitatakse õigusaktide omavahelisi seoseid ja nende rakendamise korraldust.

97. Inimõiguste, sh EL-i põhiõiguste harta sätete järgimine tagatakse riigisisese õiguse ja rahvusvaheliste lepin- gute kaudu. EL-i põhiõiguste harta põhimõtted on integreeritud strateegia „Eesti 2035“ aluspõhimõtetesse ja sihtidesse, arengukavadesse, projektide valikukriteeriumidesse ja toetuse andmise tingimustesse. Põhiõiguste kaitsmisega seotud institutsioonid, sh soolise võrdõiguslikkuse volinik, on seirekomisjoni liikmed ning kaasa- tud strateegiate ja õigusaktide koostamisse. Seirekomisjon jälgib harta täitmist ning kõigil seirekomisjoni liik- metel on võimalus seirekomisjonis neid teemasid tõstatada ja arutada. Iga ministeerium vastutab inimõiguste kaitsmise ja edendamise eest oma haldusalas.

38

98. Puuetega inimeste õiguste kaitse jaguneb eri strateegiate vahel. Puuetega inimeste õiguste kaitse poliitika strateegilised sihid seab „Heaolu arengukava 2016–2023“. „Sotsiaalkindlustusprogramm 2020–2023“ käsitleb puuetega inimeste hüvitiste ja teenuste süsteemi ajakohastamist. „Hoolekandeprogramm 2020–2023“ käsitleb sotsiaalteenuste kättesaadavuse ja kvaliteedi parandamist. Ligipääsetavuse teemat käsitleb strateegia „Eesti 2035“ ning tervikliku ligipääsetavuspoliitika väljatöötamiseks on loodud ligipääsetavuse rakkerühm. Sotsiaal- ministeerium koordineerib ligipääsetavuse teemat riiklikult ja edendab kõigis valdkondades: ligipääsetavuse rakkerühma töö toetamine, analüüside ja uuringute tellimine, ligipääsetavuse direktiivi (EL) 2019/882 ülevõt- mise koordineerimine. Võrdõiguslikkuse kompetentsikeskus annab nõu ja jälgib ligipääsetavuse ja võrdsete võimaluste nõuete täitmist. Õiguskantsler ja Puuetega inimeste nõukoda edendavad, kaitsevad ja jälgivad puuetega inimeste õiguste konventsiooni rakendamist läbi seirekomisjoni tegevuse.

99. Lisaks eelnevalt loetletud põhimõtetele kirjeldatakse rakenduskava neljanda punkti all riigihangete turu järe- levalve mehhanisme, mille eesmärk on tagada riigihankelepingute ja vastavate hangete kooskõla EL-i han- keõigusega.

100. Vastavalt fondi rakenduskava keskkonnamõju strateegilise hindamise eelhinnangule ei kaasne rakenduskava elluviimisega olulisi ebasoodsaid keskkonnamõjusid ja seega ei olnud täismahus keskkonnamõjude strateegi- list hindamist vajalik teha.

101. Horisontaalsete põhimõtete järgimist kirjeldatakse TAT-ides. Erimeetmete tegevuste horisontaalsete põhimõ- tetega kooskõla hindamiseks on SiM töötanud välja erimeetme taotlemise vormi, kus toetuse saaja peab kir- jeldama, kuidas horisontaalseid tingimusi täidetakse. Vorm töötati välja koostöös vastava valdkonna eksperti- dega teistest ministeeriumidest või organisatsioonidest.

102. Kuigi formaalselt on seirekomisjon loodud institutsioonina, mis peaks muuhulgas jälgima fondide rakendami- sel horisontaalseid põhimõtteid, siis eelkõige arvestatakse horisontaasete teemadega toetuse saajate asutu- sepõhiste praktikate järgimisel igapäevases töös, nt mittediskrimineerimise põhimõtted värbamisel ja teenuste pakkumisel, keskkonnahoiupõhimõtted igapäevaste tegevuste ja investeeringute planeerimisel. Horisontaal- sete põhimõtete tagamisel mängib olulist rolli asutustes töötavate spetsialistide professionaalsus ja tahe teha oma tööd võimalikult hästi, sh mitte kahjustada erinevaid ühiskonnagruppe ja keskkonda. Horisontaalsetest teemadest tähtsustatakse enam tegevusi, mis on olulised ellu viivale asutusele ja millele asutuse enda polii- tikates rohkem tähelepanu pööratakse. Intervjueeritavad peavad horisontaalsete teemadega arvestamist olu- liseks ning neid nõudeid järgitakse.

3.6 Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest tea-

vitamisel ja levitamisel?

Tabel 10. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavi- tamisel ja levitamisel?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskri- teeriumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Loodud on kommunikatsioonistrateegia, mille sihtrühmad ja järele- valve kord, sealhulgas kommunikatsioonitegevuse jaoks asjakoha- sed ja mõõdetavad eesmärgid on õigesti määratletud.

X X Jah

39

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskri- teeriumi täit- mine

DOK SEIRE INT

Teavitustegevused jõuavad sihtrühmani ja viiakse läbi sobivate suhtluskanalite ja platvormide kombinatsioonina, sealhulgas sot- siaalmeedia kaudu.

X X Jah

103. Rakenduskaval on ühised teavitusnõuded ühtekuuluvuspoliitika fondidega (vt ÜSM art 46-50) ning siseriiklikult järgitakse perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seaduse16 (ÜSS) alusel kehtestatud teavitusmäärust17. Vastavalt ÜSM-ile (art 22 lg 3 punkt j) on rakenduskava punktis 7 määratud programmi teabevahetuse ja nähtavuse eesmärk, teabevahetuskanalid, sh sotsiaalmeedia ja veebilehtede kasutamine ning kommunikatsiooni seire- ja hindamisnäitajad. Rakenduskavas märgitakse, et kommunikatsioonitegevusteks kasutatakse tehnilist abi. Erinevalt eelmisest perioodist tuleb vastavalt ÜSM-i art 48-le määrata programmile teabevahetusametnik. SiM-i kommunikatsiooniosakonda palgati kommunikat- siooninõunik/teabevahetusametnik, kes juhib fondide üleseid teavitustegevusi, pakub tuge rakenduskava võimalustest ja saavutustest teavitamisel ning levitamisel, korraldab teavituskoolitusi ja teabepäevi ning on koostanud üldise kommunikatsioonistrateegia siseturvalisuspoliitika fondidele. Kommunikatsioonistrateegia oli hindamise ajal valmimisel, kuid on seirekomisjoni kinnituse ootel. Kommunikatsioonistrateegia kavand si- saldab nii kommunikatsiooni sihtrühmi (sh sisemisi, kes teavitustegevustes on info edastajad, kui välimisi, kel- lele teavitus on suunatud), kanalite kirjeldust, rakenduskavas määratud näitajatele täiendavaid mõõdikuid, mis moodustaksid tervikliku kommunikatsiooniplaani tulemuslikkuse kirjelduse kui ka kommunikatsiooni põhisõ- numeid, mida teavituses kavandatakse kasutada. Kommunikatsioonistrateegia kinnitamine on kavas lähiajal.

104. Kommunikatsioonitegevustes on oluline koht sellel, et toetuse saajad järgiksid teavitustegevuse reegleid kor- rektselt. Selleks on korraldusasutus juhendanud toetuse saajaid, RTK koondanud projektide elluviijatele info ühele veebilehele ning toetab teavituseks vajalike korrektsete visuaalsete elementide kasutamisel. Toetuse saajad teavad üldjuhul teavituse nõudeid, peavad neid vajalikuks ning järgivad neid. Olulisi raskusi nõuetele vastava teavituse korraldamine ei valmista. Osad projektijuhid siiski tunnevad, et nad ei tea täpseid teavitus- tegevuse reegleid (näiteks millistel asutusesisestel dokumentidel peavad olema vastavad märgistused ja mil- listel neid vaja ei ole või milliseid teavitusreegleid tuleb järgida välisriikide koostöökohtumistel). Märgates võimalikke kõrvalekaldeid teavituse reeglitest, korrigeeritakse need ning püütakse edaspidi vältida. Mõni pro- jektijuht tunnetab, et teavitustegevuste nõuetega liialdatakse, näiteks osale asutusesisestele dokumentidele logode ja finantseerimise info lisamise või seadmete märgistamise nõue, mida näeb ainult paar inimest. Samas ei näinud teised selles liigset halduskoormust ega keerukust nõude täitmisel.

105. Korraldusasutus ehk SiM kasutas 2023. a tulemusaruande põhjal peamiste teavitus- ja nähtavusmeetmetena pressiteateid, Facebooki (SiM-i konto ja RTK hallatav Eurotoetuste konto, mis jagab SiM-i kontole tehtavaid originaalpostitusi) ja X-i. Ajavahemikus 01.08.2022–31.07.2023 tehti SiM-i Facebooki kontol 6 fonde puudu- tavat postitust (postitused levisid keskmiselt 6033 jälgijani) ja saadeti välja kolm pressiteadet. SiM-i X-kontole tehti üks postitus, mis levis 4349 inimeseni. 2023. aasta alguses salvestati esimene eurotoetuste teemaline

16 Perioodi 2021–2027 Euroopa Liidu ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise seadus. Vastu võetud 23.02.2022, RT I, 11.03.2022, 1, jõustumine 21.03.2022. viimane red. 01.01.2024, RT I, 30.06.2023, 56.

17 Perioodi 2021–2027 ühtekuuluvus- ja siseturvalisuspoliitika fondide vahendite andmisest avalikkuse teavitamine. Vaba- riigi Valitsuse määrus, vastu võetud 12.05.2022 nr 54.

40

podcast (plaanis on salvestada igal aastal üks podcast). 08.11.2022 viis SiM läbi potentsiaalsetele toetuse saa- jatele teavitusnõudeid tutvustava seminari, kus osalesid kaheksa asutuse esindajad.

106. Teavitust tehakse ka projektide tasandil. Projektide infot levitatakse toetuse saajate veebilehtedel ja sisevee- bides, lisaks on osal asutustel projektide info ka teenindussaali või vastuvõtu ruumi elektroonilisel infotablool. Projektide raames värvatavate isikute töökuulutustele lisatakse siseturvalisuspoliitika fondide logo. Projektide raames korraldatud üritustel ja koolitustel on üleval plakatid viidetega rahastajale ning registreerimislehtedel, ajakavadel ja ettekannete slaididel on viited rahastajale. Valdavalt on teavitustegevused asutusesisesed või suunatud teistele sisejulgeoleku teemadega tegelevate asutuste töötajatele.

107. EL-i fondidest teavitamise eesmärk on tagada avatud ja asjakohase teabevahetuse kaudu avalikkuse teadlikkus EL-i toetusest. Erandina võib kehtestada erinõuded üldsusele teabe esitamiseks fondidest saadava toetuse kohta, kui see on õigustatud julgeoleku ja avaliku korraga seotud põhjustel (ÜSM art 50 lg 1). Osal sisejul- geolekut puudutavatel tegevustel (riigisaladusega seotud või konfidentsiaalsuslepingutega seotud tegevused) tegelevad projektijuhid avalikustamise seisukohast vastupidise tegevusega. Näiteks riigihangete korraldamisel seotakse hanked konfidentsiaalsuslepingutega (toetuse saaja ei soovi julgeoleku kaalutlustel, et hanke doku- mentidega saaksid kõik tutvuda) või fondi tegevusi tutvustaval veebilehel kirjeldatakse tegevusi julgeoleku kaalutustel üldsõnaliselt ja põgusalt.

108. Kokkuvõttes on rakenduskava teavitustegevuste tulemuslikkust vara hinnata, sest rakenduskava tegevused on alles algusjärgus. Senised teavitustegevused on sihtrühmani jõudnud ja teavitusel on kasutatud sobivaid suht- luskanaleid ja platvorme.

41

4 Tõhusus

4.1 Sissejuhatus

109. Kuigi tõhususe kriteeriumi puhul tuleks hinnata kasutatud ressursside ja saavutatud tulemuste vastavust, siis pole selline määratlus vahehindamisel asjakohane, sest projektid pole veel tulemusteni jõudnud. Seetõttu si- sustame selle kriteeriumi pigem vahendite jagamise protsessi hindamisega: kuivõrd tagab fondi rakendamise protsess ressursside säästlikku kasutamist ning milliseid võimalusi on protsessi lihtsustamiseks ja säästliku- mateks lahendusteks.

110. Tõhususe kriteeriumi alla püstitati järgmised uurimisküsimused:

1. Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid? 2. Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid? 3. Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?

4.2 Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid?

Tabel 11. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustuskritee- riumi täitmine DOK SEIRE INT

Rakenduskava toetab olemasolevate tõendite põhjal, sealhulgas asjakohasel kirjandusel põhinevat ja teadaolevalt kulutõhusaid sekkumisi ja tegevuste tüüpe

X Jah

111. Tegevuste kulutõhusus tagatakse laiemalt kahe mehhanismi kaudu: planeerimisel valitud tegevused ja nen- dele kavandatud rahastusmahud ning riigihangete kaudu teenuse või toote pakkujate leidmine.

112. Rakenduskava tegevuste valik ja eelarve prognoosid põhinesid toetuse saajate eelmiste perioodide rakenda- mise ja turu-uuringute kogemusel. Toetuse saajad planeerisid tegevused ning koostasid finantsplaanid turu- uuringute ning eeldatava hinnakasvu põhjal. Planeerimise protsessi alguse ja tegevuste elluviimise vahepeal tõusid kiirelt hinnad ja tõsteti makse, millega tõenäoliselt ei osatud planeerimisel väga täpselt arvestada ja mis võib mõjutada tegevuste mahtu, kuid vahehindamise ajal ei ole selle kohta veel infot.

113. Tegevuste kulutõhusust aitab tagada ka lisavajaduskaartide kasutamine vajaduste väljaselgitamisel SiM-i hal- dusalas. Rakenduskavasse lülitatud tegevused põhinevad lisavajaduse kaartidel, mida hindab SiM-i eelarveko- mitee, kuhu on kaasatud sisuvaldkondade eksperdid. Eelarvekomitee analüüsib tegevustele prognoositud ku- lusid ning teeb ettepankuid tegevuste kulude korrigeerimiseks juhul, kui kulud on ekspertide arvates põhjen- damatult suured. Kui vajadus hinnatakse prioriteetseks ja kulutused piisavalt kirjeldatuks, siis eelarvekomitee kinnitab lisavajaduskaardid.

114. Toetuse saajate sisemised tööprotsessid toetavad samuti efektiivsust, nt välditakse tegevuste dubleerimist, koordineerides töid teiste osakondadega. Toetuse saajatel tagavad kulutõhususe riigihangete reeglid ja asu- tuse enda hankekord ning vastavad põhimõtted, sh konkurentsi soodustamine, majanduslik tõhusus, väikse- matel hangetel raamlepingud, kolme pakkumise võtmine jne. Osal rakenduskava tegevustel on konkurentsi

42

soodustamine keeruline, näiteks kui riigisaladusega seotud seadet soovitakse hankida ühe kindla tootja käest või kui hange on seotud konfidentsiaalsuslepingutega.

115. Kokkuvõttes, kuna tegevuste kulutõhusust ning dubleerimise vältimist toetavad tegevuste planeerimise prot- sess, hangete reeglite järgimine tegevuste käigus ja asutuste sisemised töökorrad, siis rakenduskava toetab kulutõhusaid sekkumisi ja tegevuste tüüpe.

4.3 Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid?

Tabel 12. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Juhtimis- ja kontrollisüsteem on tõhus rakenduskava elluviimi- seks.

X Nii ja naa

Halduskoormus on proportsionaalne kõikide sidusgruppide (korraldusasutus, toetusesaajad) jaoks, võrreldes eelmise (2014–2020) programmitöö perioodiga / sarnaste teenuste pakkumisel võrreldavatele sihtrühmadele ilma rakenduskava toetuseta.

X Nii ja naa

Riiklikul tasandil puudub ülereguleerimine ehk regulatsioonide liiga kitsas tõlgendamine või nõuete ebamõistlik rakendamine.

X Ei

EL-i tasandil puudub ülereguleerimine ehk regulatsioonide liiga kitsas tõlgendamine või nõuete ebamõistlik rakendamine.

X Ei

Kasutusel olevad lihtsustatud kuluvõimalused loovad koha- pealse lihtsustamise.

X X Ei ole kasu- tusel

Vajadusel kasutatakse juhtimis- ja kontrollisüsteemide tugev- damiseks tehnilist abi.

X X Jah

4.3.1 Juhtimis- ja kontrollisüsteemid, halduskoormus ning ülereguleerimine 116. Korraldusasutus kirjeldab rakenduskava juhtimis- ja kontrollisüsteemi ministri käskkirjaga vastu võetud töö-

korra dokumendis18.

117. Tulenevalt Euroopa Komisjoni viivitusest võeti rakenduskava vastu alles 2022. aasta sügisel ja kuna enamus tegevusi on alles algusjärgus, tundub osapooltele vahehindamine 2023. aasta detsembris ja 2024. aasta esi- meses kvartalis ebaotstarbekas. Euroopa Kontrollikoda19 tõi perioodi ettevalmistavas hinnangus välja, et „va- hehindamise aeg võib olla programmitöö perioodi tulemuste hindamiseks liiga varajane, eelkõige juhul, kui programmide rakendamisel esineb viivitusi, nagu on juhtunud varasemate programmidega (programmitöö

18 Siseministeerium, käskkiri 19.06.2023 nr 1-3/91, Siseministeeriumi töökord piirihalduse ja viisapoliitika rahastu, Varju- paiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi programmperioodi 2021–2027 vahendite kasutamiseks.

19 KONTROLLIKODA ARVAMUS nr 6/2018 (vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõikele 4 ja artikli 322 lõike 1 punktile a) ettepaneku kohta võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfondi+, Ühtekuuluvusfondi ning Euroopa Merendus- ja Kalandusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisade rahasta- misvahendi suhtes kohaldatavad finantseeskirjad (2019/C 17/01)

43

perioodidel 2000–2006, 2007–2013 ja 2014–2020 kasutati esimesel neljal aastal ära ainult 20% rahalistest vahenditest)“. Praeguse vahehindamise ajaks on sisulised tegevused toimunud vaid aasta jooksul ja fondi va- henditest kasutatud vaid mõni protsent. Kogunenud on väga vähe praktikat juhtimis- ja kontrollisüsteemide toimimisest ja olulisi puudujääke juhtimis- ja kontrollisüsteemis pole ilmnenud. Toetuse saajad on seniste kogemuste põhjal väga rahul SiM-i poolse rakenduskava juhtimise ja koostööga.

118. Siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise viimine ühtsesse õigusraamistikku EL-i struktuurivahenditega tõi kaasa mitu täiendavat nõuet teavitustegevustele ja mahuka aruandluse. Siseturvalisuspoliitika fondide laiema juhtimis- ja kontrollisüsteemide puudusena käesoleval programmeerimisperioodil nähakse suurenenud hal- duskoormust võrreldes eelmise perioodiga. Suurenenud halduskoormus tuleneb peamiselt aruandluse ja and- mete edastamise kohustusest Euroopa Komisjonile ning lisandunud avalikustamise ning teavitusnõuetest võr- reldes eelmise perioodiga. Võrreldes struktuurifondidega on siseturvalisuspoliitika fondid väikesed ning teis- tega samasuguse juhtimis- ja kontrollisüsteemi rakendamine ebaproportsionaalselt koormav. Näiteks kavan- datakse Euroopa Sotsiaalfondist Eesti toetusteks 2021–2027 perioodil 350 miljonit eurot20, samas kui sisetur- valisuspoliitika fondide mahud on kümme korda väiksemad, BMVI-st on kavandatud EL-i toetuste maht 39 miljonit, AMIF-ist 21 miljonit, ISF-ist 29 miljonit eurot, aga reeglid ja süsteemid rakendamisele on samasugu- sed.

119. Korraldusasutuse aruandluse ja andmete edastamise kohustus Euroopa Komisjonile kasvas võrreldes eelmise perioodiga mitmekordselt. Kui eelmisel perioodil esitati kaks aruannet aastas, siis praeguses süsteemis esita- takse üheksa aruannet või andmete edastamise raportit, millele lisanduvad maksetaotlused. Lisaks aruannete ja andmete edastamise kordade arvule on ka andmete edastamise struktuur keerukas seoses kulude ja tulemus- ning väljundnäitajate raporteerimisega erinevate sekkumisvaldkondade, meetme laadide, rakendamisvaldkon- dade ja konkreetsete teemade koodide lõikes. Sellise aruandluse ja andmete edastamise vajalikkus pole fondi koordinaatoritele mõistetav.

120. Toetuse saajad ei oska üldjuhul veel hinnata halduskoormuse mahtu (nt võrreldes eelmise perioodiga) ja kui hästi juhtimis- ja kontrollisüsteemid toimivad, sest tegevused alles algasid ja uue süsteemiga pole veel koha- netud. Esineb vastakaid arvamusi: üldiselt hinnatakse halduskoormust suureks, aga üksikud toetuse saajad hindavad seda parajaks ning toovad välja, et halduskoormus sõltub sellest, kuidas toimivad asutuste sisesed tööprotsessid ja mehhanismid. Osale toetuse saajatele põhjustab suurt halduskoormust erinevatest fondi nõue- test aru saamine (näiteks tegevuse kooskõla põhjendamine asjaomase liidu õigustikuga). Need toetuse saajad, kellel on kogemus eelmisest eelarveperioodist, hindavad käesoleva eelarveperioodi aruandlust ja andmevahe- tust paremaks (vt ka ptk 3.3). Ka fondi koordinaator loodab, et kui uue süsteemiga harjutakse, väheneb projek- tijuhtide halduskoormus, kasutusele võetud infosüsteemid osutuvad elluviimist toetavaks ning vigu tekib vä- hem kui eelmise perioodi Exceli, Wordi ja e-posti põhises aruandluses ja andmevahetuses. Aruandlusega seo- tud halduskoormust peavad osad toetuse saajad küll suureks, aga nad mõistavad selle vajalikkust ning leiavad, et korraldusasutuse kontroll ja tagasiside annab projektijuhtidele kindluse, et esitatud aruandlus on korrektne. Üldkokkuvõttes tunnetavad kõige suuremat halduskoormust need toetuse saajad, kellel puudub varasem ko- gemus ühissätete määrusega reguleeritavatest fondidest või kellel on vaja nõustada vähem kogenud partne- reid.

121. Projektijuhid ja toetuse saajad nimetasid lisaks järgimisi halduskoormust tekitavaid praktikaid:

20 Ühtekuuluvuspoliitika fondide rakenduskava perioodiks 2021–2027, EESTI

44

• dokumentide dubleerimine SFOS-is ja asutuse enda infosüsteemides (riigiasutustes on dokumentide kooskõlastamiseks ja säilitamiseks eraldi infosüsteemid ning dokumentide liigutamine nende info- süsteemide ja SFOS-i vahel tekitab täiendava koormuse);

• koolitatavate isikute üle arvestuse pidamine (koolitatavate registreerimine SIS-i ja RTIP-i, samuti unikaalsete isikute üle arvestuse pidamine, vt ka pkt 3.3) ja tagasiside kogumine, analüüsimine ning selle sisestamine;

• salastatud ja julgeoleku kaalutlustel piiratud infoga tegevuste ühendamine teiste fondidega ühtse juhtimis- ja kontrollisüsteemidega, sh teistsugune andmevahetus ning riigihangete erandite põhjen- damine;

• tagasinõuete hirmu tõttu pingutavad toetuse saajad reeglite täitmisel ja nõuete järgimisel üle ehk nad teevad igaks juhuks rohkem. Hirmu põhjuseks on varasemad kokkupuuted EL-i fondide projektide au- diteerimistega, kus audiitorid (eriti Eesti audiitorid) on olnud liiga jäigad ning võtnud kinni pisiasja- dest, mis tegevuse tegelikku tulemust ei ole mõjutanud.

122. Projektijuhtide hinnangul on kasusaajate halduskoormus mõistlik, näiteks koolitustel osalejad on harjunud sellega, et tuleb täita registreerimisleht ning anda koolitustele tagasisidet.

123. Rakenduskava toetuseta ehk riigieelarve raha kasutades on sarnaste teenuste pakkumine oluliselt väiksema halduskoormusega. Riigieelarvest rahastatud tegevustel ei pea kirjutama projekte, koostama TAT-e ja aruand- luse koormus on väiksem. Samas, arvestades viimaste aastate keerulist riigieelarve seisu, on riigieelarvest pal- jude tegevuste rahastus piiratud ja ebastabiilne, mis raskendab tegevuste elluviimist. Rakenduskavaga eralda- tud vahendite kasutamine on stabiilne pika perioodi peale jagatud rahastus, mis võimaldab suhteliselt suure kindlusega pikaajalisi plaane teha.

124. Üldjuhul tunnetatakse halduskoormust paratamatusena, vajalikuna fondide rakendamise reeglite järgimisel ja EL-i vahendite läbipaistva kasutamise tagamisel. Sellega seonduvalt ei nähta EL-i ja riiklikul tasandil olulist ülereguleerimist, saadakse aru nõuetest, kulude tõendamise ja kontrollmehhanismide vajadusest. Fondi koor- dinaatori sõnul püüti riiklikul tasandil hoida regulatsioone minimaalsete ja paindlikena, aga need peavad olema vastavuses ühissätete määruse nõuetega ja seetõttu ei ole võimalik siseriiklikult leebemaid nõudeid kehtestada.

125. Ühelt poolt Eesti, aga teiselt poolt EL-i tasandi ülereguleerimine võib olla seotud rakenduskava muutmise protsessiga. Rakenduskava tuleb enne Euroopa Komisjoni poolset heakskiitmist kiita heaks ka seirekomisjonil ja Vabariigi Valitsusel. Sellisest paljude kinnitajatega protsessist tulenevalt on kogu rakenduskava muutmine pikaajaline ja keerukas protsess (vt ka ptk 2.3). Eesti fondi töökorras tehti muudatused21, mille järgi ei ole vaja temaatilise rahastu kasutuselevõtul seirekomisjoni kooskõlastamise vaheetappi ja teisalt tehnilised muudatu- sed, mida ei pea Euroopa Komisjon heaks kiitma, kooskõlastatakse seirekomisjonis. Vaatamata neile muuda- tustele on rakenduskava muutmine keerukas ning nt erimeetmete, mille rahastus on heaks kiidetud varasemas Euroopa Komisjoni hindamise protsessis, lisamine rakenduskavasse on liiga pikaajaline.

126. EL-i tasandil liiga keeruka või detailse või suurt halduskoormust põhjustava regulatsiooni või regulatsioonide tõlgendamise olukordadena märgiti järgmist:

21 Siseminister, käskkiri 29.09.2023 nr 1-3/113, Siseministri 19. juuni 2023. a käskkirja nr 1-3/91 "Siseministeeriumi töökord piirihalduse ja viisapoliitika rahastu, Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi ning Sisejulgeolekufondi programmpe- rioodi 2021–2027 vahendite kasutamiseks" muutmine.

45

• EL-poolne koordineerimatus ja juhendite puudumine käesoleva perioodi ettevalmistamisel (näiteks algselt saatis Euroopa Komisjon ainult tulemusaruande vormi, aga juhise tulemusaruande täitmiseks saatis tunduvalt hiljem) ning lisanduvad nõuded pärast seda, kui periood oli juba alanud (pärast 2021. aastat).

• EL-ile esitatav aruandlus ja aruannete detailsus on liiga töömahukas ja selle otstarbekus ei ole koor- dinaatori(te)le mõistetav, kuna Euroopa Komisjon esitab täiendavaid samasisulisi päringuid, mis on juba aruannetega esitatud.

• Euroopa Komisjonist anti erinevatel hetkedel erinevaid suuniseid rakenduskavade koostamise ja aruandluse kohta. Algse juhise kohaselt tuli projekti tegevused jaotada erinevate sekkumisliikide va- hel, uue juhise kohaselt tuleb projektile määrata üks sekkumisliik. Erinevate suuniste tõttu tuli aruand- lust muuta, seetõttu ei lähe aruandlus enam kokku rakenduskavas toodud sekkumisliikide esialgse jaotusega ja aruandluseks on seadmete soetamisele kehtestatud 35% piirmäära üle vaja täiendavat arvestust pidada.

• ISF-i fondi kogemuste põhjal võib ebaproportsionaalset halduskoormust tekitada kolmandate riiki- dega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõue. See nõue on kõikides sisejul- geolekupoliitika fondide määrustes (ISF-i määrus art 13 lg 11, BMVI määrus art 13 lg 12, AMIF-i määrus art 16 lg 11). ISF-i tegevustes on iga koostöötegevuse eraldi kooskõlastamine Euroopa Komisjoniga olnud aeganõudev ja seetõttu on fondi koordinaator soovitanud toetuse saajatel kooskõlastatavad koostöötegevused koondada ühte koostöötaotlusesse, koostöötegevuste planeerimine pikema aja peale ette on aga toetuse saajatele keeruline ja halduskoormav. Fondi koordinaatori arvates tuleks täpsustada, millist kolmandate riikidega tehtavat koostööd on vajalik Euroopa Komisjoniga kooskõ- lastada ja välistada väiksemahulisemate seminaride, tutvumisvisiitide ja konverentsidel osalemise kooskõlastamise nõue.

127. Kokkuvõttes on praegu veel vara juhtimis- ja kontrollisüsteemi hindamiseks, kuna rakendamine on väga algus- järgus. Olulisi puudujääke juhtimis- ja kontrollisüsteemis pole ilmnenud. Riigisaladuse ja julgeoleku kaalutlus- tel piiratud ligipääsuga teabega tegevustele on praeguses süsteemis vaja erandeid ning juhtimis- ja kontrolli- süsteemi ei saa rakendada muude tegevustega analoogselt. Siseturvalisuspoliitika fondide rakendamise vii- mine samasse süsteemi struktuurifondidega tõi kaasa suuremad aruandluse ja teavituse nõuded võrreldes va- rasema perioodiga. Oluliselt suuremahulisematele fondidele loodud süsteemi rakendatakse väikestele fondi- dele ning see toob kaasa suhteliselt suure halduskoormuse korraldusasutusele. Toetuse saajate ja projektijuh- tide kogemus juhtimis- ja kontrollisüsteemi hindamiseks on veel vähene. Üldiselt hinnatakse EL-i toetusega tegevuste halduskoormust suureks, kuid teiste fondidega seotud infosüsteemi kasutuselevõtt lihtsustab and- mevahetust ja kontrollide tegemist. Analoogsete andmete sisestamist mitmesse infosüsteemi tunnetatakse siiski liigse halduskoormusena. EL-i tasandi ülereguleerimisena tajutakse aruandluse mahukust ja detailsust. Eesti ja EL-i tasandi ülereguleerimisena tunnetatakse rakenduskava vastuvõtmise ja muutmise protsessi, mis on liiga keeruline ja pikaajaline ning ei võimalda paindlikkust.

4.3.2 Lihtsustatud kuluvõimalused ja tehniline abi 128. ÜSM-i artiklis 94 nimetatud lihtsustatud kuluvõimalusi (ühikuhindadel, kindlasummalistel maksetel ja ühtsetel

määradel põhinev toetus) fondi rakendamisel ei kasutata. Lihtsustatud toetuse arvestust kasutatakse vaid kaudsete kulude arvestamiseks ühtses määras otsestest kuludest vastavalt ÜSM-i artiklile 54.

129. Lihtsustatud kuluvõimalusi ei võetud fondi rakendamisel kasutusse sellepärast, et lihtsustatud kuluvõimaluste kasutamiseks vajaliku metoodika väljatöötamist hinnati liiga keeruliseks. Metoodika väljatöötamine eeldab

46

(ÜSM art 94 lg 2 järgi) mahuka auditeeritud metoodilise aluse koostamist. Lihtsustatud kuluvõimaluste arves- tamise metoodika loomiseks puudusid vajalikud ühikuhinnad või võrdlusnäitajad ja nende loomiseks puudusid piisavad andmed ning teadmised. Fondi koordinaatori ja osa projektijuhtide arvates on rakenduskava tegevu- sed spetsiifilised ning neile on väga keeruline leida ühikuhindasid või võrdlusnäitajaid (näiteks kitsale sihtgru- pile mõeldud erialased väljaõpped või spetsiililiste IT-süsteemide arendused).

130. Kaudsete kulude arvestamiseks kasutatakse ühtse määra alusel arvestatavat summat (ÜSM art 54) protsendina otsestest kuludest. Toetuse saajate kasutatav kaudsete kulude määr kujunes toetuse saajate sisendi põhjal ning vastav protsent määratakse toetuse andmise tingimustes. Projektide kaudsete kulude määr jääb lubatud 7% määra piiresse. Kaudsete kulude osana antavat toetust kasutatakse rakenduskava tegevustes, näiteks pro- jekti administreerimise personalikuludeks (nt raamatupidaja palk). Et kaudsed kulud on valdavalt personali-, projekti haldamisega seotud IT-seadmete ja halduskulud ja kuna osal toetuse saajatel on projektiga tegelevad inimesed juba palgal ning on olemas vajalikud ruumid ja IT-seadmed, siis osad toetuse saajad ei pea oma tegevustes kaudseid kulusid vajalikuks.

131. Tehnilise abi kasutamist käsitleb rakenduskava punkt 2.4 „Tehniline abi“, kus kirjeldatakse ühissätete määruses olevaid tehnilise abi kasutamise tingimusi ning täpsustakse tehnilise abi kasutamist rakenduskava elluviimisel. Tehnilist abi kasutavad korraldusasutuse ja auditeerimisasutuse ametnikud. Tehnilist abi kasutatakse persona- likuludeks, koolituseks, seminaridel ja kohtumistel osalemiseks jne. Tehnilist abi kasutatakse ka uue toetuse haldamise registri IT-lahenduse juurutamiseks, et vähendada taotlejate, toetuse saajate ja haldusasutuste töö- koormust. Tehnilisest abist rahastatakse rakenduskava teavitustegevusi ja hindamist. Ühissätete määruse ar- tikli 36 kohaselt on tehniline abi 6% eraldatud toetusest. Fondi koordinaatori hinnangul on tehnilise abi summa piisav.

4.4 Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?

Tabel 13. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas?“

Otsustuskriteeriumid Allikas Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Olemas on tõendid õigusaktidest tulenevate nõuete, protseduurireeg- lite või praktikate kohta, mis tekitavad EL-i või liikmesriikide tasandil ebaproportsionaalset halduskoormust, ning on olemas konkreetsed alternatiivid.

X X Jah

Eksisteerivad võimalused lihtsustatud kuluhüvitisviisi (ingl k simplified cost option) ja tegelike kuludega sidumata rahastamise (ingl k finan- cing not linked to costs) täiendavaks kasutamiseks.

X X Jah

Olemas on tõendeid selle kohta, et rakenduskava elluviimisse kaasa- tud osalejate vahel puudub koordineerimine, mille tulemuseks on nt. sidususe puudumine, suurenenud halduskoormus jne.

X Nii ja naa

132. Ühissätete määruse mitu punkti (näiteks 33, 41, 42 ja 48) kirjeldavad fondide kasutamise lihtsustamise põhi- mõtet, mille eesmärk on muuhulgas vähendada halduskoormust ja lihtsustada rahastuse taotlemist ja aruand- lust. Ka rakenduskava punkti 1 „Programmi strateegia: peamised katsumused ja poliitilised lahendused“ koha- selt võetakse tegevustes arvesse haldussuutlikkust ja tõhusust ning võimalusel rakendatakse lihtsustamis- meetmeid, et vähendada halduskoormust ning suurendada mõjusust, tõhusust ja säästlikkust.

47

133. Intervjueeritavad üldjuhul ei näinud ebaproportsionaalse halduskoormuse lihtsustamiseks konkreetseid või- malusi. Fondide koordinaatoritele tuleneb ebaproportsionaalne halduskoormus siseturvalisuspoliitika fondide viimisest ühissätete määruse regulatsiooni alla. Kuna fondide määrused on kinnitatud, siis ei näe koordinaa- torid muutustele ruumi. Juba määruste koostamise ajal oli Euroopa Komisjoniga raske läbi rääkida ja ei olnud võimalik muuta näiteks vahehindamise aega. Praegu täidab korraldusasutus kohustuslikke nõudeid ja järgib võimalikult täpselt EL-i reegleid. Loodetakse, et liikmesriigid oskavad järgmise perioodi ettevalmistamisel hää- lekamalt ja tõenduspõhiselt kaasa rääkida ning halduskoormust tõstvaid aspekte vähendada

134. Ebaproportsionaalse halduskoormuse (vt ka ptk 4.3) vähendamise võimalike ettepanekutena märgiti intervjuu- des järgmisi tegevusi:

1. Rakenduskavade kiirem menetlemine Euroopa Komisjonis; 2. Vahehindamise aja paindlikum määramine; 3. Rakenduskava muudatuste kooskõlastusringide lihtsustamine (nt erimeetmete lisamisel); 4. Euroopa Komisjonile esitatavate andmete ja aruannete esitamise kordade vähendamine; 5. Aruannetele esitatud nõuete järjepidev rakendamine (ühetaolised nõuded tegevuste ja koodide sidu-

misele rakenduskava planeerimisel ja rakenduskava elluviimisel); 6. Tuleks täpsustada, millist kolmandate riikidega tehtavat koostööd tuleb Euroopa Komisjoniga koos-

kõlastada, võiks loobuda tutvumisvisiitide ja konverentside külastamist kooskõlastamise nõudest Eu- roopa Komisjoni tasandil;

7. Osa riikidevahelistest taotlusvoorupõhistest erimeetmetest rahastab sarnaseid tegevusi, mida raken- duskavagi. Kuna erimeetmete rahastusega ei saa arvestada, siis oleks sellisel viisil raha jagamise asemel mõistlik suurendada riikide baasrahastut, mida saab sihtotstarbeliselt ja riigi vajadustele vas- tavalt planeerida või hoida kriisireserviks.

135. Aastate jooksul on riigi- ja asutusesesiseseid protsesse lihtsustatud ja halduskoormust püütud vähendada. E- toetuse süsteemis on lihtne dokumente esitada, dokumente esitatakse valimipõhiselt (ei pea iga kord kõiki dokumente esitama) ja halduskoormust üldiselt väga suurena ei nähta. Siiski nähakse mõnda riigisiseste prot- sesside täiendava lihtsustamise ja automatiseerimise võimalust:

1. SFOS-i, SIS-i ja RTIP-i parem ühendamine. 2. Maksete prognoosi esitamise viimine samasse infosüsteemi maksetaotlustega.

136. Kokkuvõttes nähakse mitut arendust, regulatsioonide nõuete paindlikkuse suurendamise ja protsesside muut- mise võimalust, mis lihtsustaks rakenduskava elluviimist ja suurendaks tõhusust.

137. Ühissätete määrus näeb ette võimaluse lihtsustatud kuluhüvitisviisi (simplified cost option) ja tegelike kuludega sidumata rahastamise (financing not linked to costs) kasutamiseks. Rakenduskavas kasutatakse dokumentidega tõendamata ühtse määraga finantseerimist ainult kaudsetele kuludele. Lihtsustatud kuluvõimaluste ja kulu- dega sidumata rahastamise täiendav kasutamine sisulistele tegevustele on fondi koordinaatori ja toetuse saa- jate arvates keeruline eelkõige vajalike ühikuhindade või võrdlusnäitajate puudumise tõttu (vt ka ptk 4.3). Võimalusi lihtsustatud kuluhüvitisviisi ja tegelike kuludega sidumata rahastamise täiendavaks kasutamiseks praegu ei nähta.

138. Üldiselt hindavad kõik intervjueeritavad rakenduskava osapoolte infovahetust ja koostööd heaks (vt ka ptk 5.2), koordineerimatusest tulenevaid probleeme esineb vähe (Euroopa Komisjonist anti erinevatel hetkedel erine- vaid suuniseid rakenduskavade koostamise ja aruandluse kohta; koolitatavate määratlemine polnud kohe al- gusest peale üheselt selge, vt ka ptk 4.3.1). Samas valdkonnas tegutsevate asutuste ja inimeste vahel on läbi

48

aja välja kujunenud võrgustikud, info vahetamine ja ka regulaarsed kohtumised. Mõnel juhul, kui võrgustikud muutuvad informaalseks, mis on väikeses riigis lihtne tekkima, võib koostöö sõltuda inimestest, nende aktiiv- susest ja valdkonnas töötamise ajast. Ka inimeste vahetumine asutustes võib ohustada institutsionaalset mälu ja seeläbi koostööd ja koordineerimist.

49

5 Sidusus ja EL-i lisandväärtus

5.1 Sissejuhatus

139. Sidusust mõistetakse hindamisel järgmiselt: kuivõrd fondi rakendamine on terviklik fondisiseste tegevuste ja fondiüleste tegevuste kooskõlas, erinevaid asutusi ja poliitikakujundamise ning rakendamise protsesse arves- tades.

140. EL-i lisandväärtust mõistetakse järgmiselt: milline on fondi kasutamisest lisandunud väärtus ja milline oleks olukord EL-i fondidest toetust saamata.

141. Uurimisküsimused, mis nende kriteeriumite hindamiseks püstitati, on järgmised:

1. Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toetatavate algatustega, eel- kõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?

2. Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseasjade fondidega) ja eel- kõige EL-i välistegevusega (external action)?

3. Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

5.2 Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toe-

tatavate algatustega, eelkõige temaatilise rahastu raames toetatavate al-

gatustega?

Tabel 14. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toeta- tavate algatustega, eelkõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Loodud on struktuurid, organisatsioonilised korraldused või koordi- neerimismehhanismid, mis tagavad kooskõlastamise, vastastikuse täiendavuse ja vajaduse korral koostoime sama rakenduskava erine- vate juhtimisviiside vahel.

X X Jah

Väidetavad kattumised on objektiivselt õigustatud (nt sama sihtrühm, kuid erinevat tüüpi meede / erinev vajadus adresseeritud/ valitud ra- hastamisviisi erinev valmisolek).

X Jah

Rakenduskava koos temaatilise rahastuga tagab tervikliku rakendus- kava elluviimise.

X Jah

142. Rakenduskava juhtimisviisidena mõistame eelarve jagatud, otsese ja kaudse täitmise korras fondi eesmärkide elluviimist Eestis. Jagatud täitmisest ehk komisjoni ja liikmesriigi koostöös toimuvast juhtimisest moodustab põhilise osa fondi elluviimine esialgselt kinnitatud rakenduskavaga, sellele lisandub temaatiline rahastu, mille elluviimine toimub kas jagatud, otsese või kaudse täitmise korras.

143. Fondi määruse järgi pakub liikmesriikide programmide ülene temaatiline rahastu paindlikkust fondi haldami- sel, võimaldades suunata vahendeid suurema lisandväärtusega meetmetele ja reageerida pakilistele vajadus- tele, poliitika ja liidu prioriteetide muutumisele. Temaatilise rahastu osadeks on:

50

• Erimeetmed; • Otseselt hallatavad meetmed EL-i tasandil ehk otsetoetused/avalikud taotlusvoorud; • Erakorraline abi.

144. Euroopa Komisjon avab erimeetmete rahastamiseks taotlusvoorud. SiM informeerib potentsiaalseid taotlejaid (toetuse saajaid) avatud konkursist. Toetuse saajad kaaluvad konkursi teemat, selle kattuvust Eesti vajadustega ja taotluse kirjutamise ressursse. Kui konkursi teemale vastav vajadus on Eestis tuvastatud (SiM-i haldusalas on olemas lisavajaduskaart) ja toetuse saajal taotluse kirjutamiseks olemas tööjõud, siis kirjutatakse taotlus. Taotluse esitab SiM. Kui Euroopa Komisjon hindab taotlust positiivselt ja kiidab selle heaks, lisatakse see ra- kenduskavasse ja viiakse ellu rakenduskava tegevustega samasuguse juhtimis- ja kontrollisüsteemiga.

145. Seega viiakse erimeetmete tegevused, kui taotlus rahuldatakse, ellu jagatud juhtimise korras. Otsesel juhtimi- sel haldab rahastust Euroopa Komisjon ja kaudsel juhtimisel delegeeritakse haldamine kolmandatele osapool- tele nagu näiteks rahvusvahelised organisatsioonid. Otsese juhtimisviisi alla käivad temaatilise rahastu otse- toetused, mille eraldab Euroopa Komisjon otse toetuse saajale ja taotlused ei läbi SiM-i protsessi ega kajastu rakenduskavas. Vajadusel saab SiM ülevaate enda haldusala asutuste Euroopa Komisjonil taotletud otsetoe- tustest, aga SiM-ini ei pruugi jooksvalt jõuda teave muude asutuste, sh nt kolmanda sektori taotletud projek- tidest konkreetses Euroopa Komisjoni taotlusvoorus.

146. Erakorraline abi on mõeldud kiireloomuliste ja erivajaduste rahuldamiseks igakülgselt põhjendatud hädaolu- kordades22. Erakorralise abi taotluse esitab korraldusasutus või toetuse saaja, sõltuvalt Euroopa Komisjoni ot- susest. Kui liikmesriigi erakorralise abi taotlus rahuldatakse, lisatakse selle eelarve rakenduskavale või raken- datakse otsetoetusena, kuid lisaraha tohib kasutada ainult selleks ettenähtud otstarbel.

147. Kokkuvõttes viiakse rakenduskava ellu jagatud juhtimisel, teiste fondi juhtimisviisidega koordineerivad juhti- mist läbi üldisema planeerimise süsteemi toetuse saajad. Toetuse saajad tagavad tegevuste dubleerimise väl- timise ning otsese ja kaudse juhtimisviisi tegevuste kooskõla muude tegevuste ja rakenduskavaga. Korraldusa- sutus ei saa terviklikult juhtida rakenduskava koos otsese ja kaudse juhtimisviisi alusel jagatud rahastusega Eestis, kuna korraldusasutus ei kontrolli otsese juhtimisviisiga jagatud rahastust.

148. Vahehindamise käigus me ei tuvastanud rakenduskava ja temaatilise rahastu algatuste vahel kattumisi. Kuigi fondi erinevate erieesmärkide tegevused võivad olla suunatud sarnastele sihtgruppidele, on tegevuste laad fondi koordinaatori ning toetuse saajate arvates erinev ning probleemseid kattuvusi ei esine. Intervjueeritavate arvates tegevused pigem täiendavad teineteist, näiteks arendatakse infosüsteemi, luuakse töökoht või paku- takse koolitusi.

149. Rakenduskava ja temaatilise rahastu tervikliku elluviimise tagab SiM-i ning toetuse saajate tihe omavaheline infovahetus ja koostöö. Nii erimeetmete kui ka erakorralise abi rahastus käib läbi SiM-i ehk SiM-il on koordi- neeriv roll ja ta tagab tegevuste terviklikkuse. Otsetoetuste rahastamine ei käi läbi SiM-i, kuid toetuse saajatel, kes tegevusi ellu viivad, on organisatsioonisisesed juhtimissüsteemid, mis tagavad vajaduste ja rahastuse koos- kõla nii asutuse sees kui riiklikult selles valdkonnas. Samas ei võimalda erimeetmete ad hoc iseloom planeerida terviklikult rakenduskava ja erimeetmete tegevusi.

22 Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus 2021/1149 artikkel 25 p1.

51

150. Seni on Euroopa Komisjon kõik rakenduskava erimeetme taotlused rahuldanud. Fondi koordinaatori sõnul on erimeetmete planeerimine siiski mõnevõrra problemaatiline, st Eesti huvid ei ole väga hästi erimeetmete taot- lusvoorudes esindatud, paremini on esindatud suurte riikide huvid.

5.3 Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste si-

seasjade fondidega) ja eelkõige EL-i välistegevusega (external action)?

Tabel 15. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseas- jade fondidega) ja eelkõige EL-i välistegevusega (external action)?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Loodud on struktuurid, organisatsioonilised korraldused või koordinee- rimismehhanismid, mis tagavad kooskõlastamise, vastastikuse täienda- vuse ja vajaduse korral koostoime teiste EL-i fondide, eelkõige ühte- kuuluvuspoliitika ja EL-i välistegevuse (external action) vahel.

X X Jah

Koordineerimismehhanisme ja -korraldusi kasutatakse regulaarselt ja tulemuslikult.

X Jah

Väidetavad kattumised on objektiivselt õigustatud (nt sama sihtrühm, kuid erinevat tüüpi meede / erineva vajaduse toetamine/ valitud rahas- tamisviisi erinev valmisolek).

X Jah

Rakenduskava toetab valdkonnaüleseid arengu- ja või tegevuskavasid, täiendades teistest EL-i fondidest pakutavat toetust

X X Jah

151. Rakenduskava kooskõla, vastastikune täiendavus ja koostoime teiste EL-i fondidega tagatakse läbi erinevate koordineerimismehhanismide, mida kasutatakse regulaarselt ja tulemuslikult:

• Riiklike vajadusi ja nende rahastust planeeritakse strateegiliselt keskselt ja koordineeritult. Vajadu- sed planeeritakse allikaneutraalselt, tegevustele valitakse sobivaimad rahastusallikad: siseturvalisus- poliitika valdkonna tegevusi rahastatakse riigieelarvest, teistest EL-i fondidest ja siseturvalisuspolii- tika fondidest. Nt SiM-i haldusalas kasutusel olev lisavajaduskaartidega planeerimine väldib topelt- rahastust (vt ka ptk 2.2).

• SiM-i välisvahendite osakond kontrollib ja koordineerib: SiM analüüsib rakenduskava koostamisel koostoimet ja kooskõla teiste programmide ning vahenditega, annab aru ja analüüsib erinevate fon- dide vastastikust täiendavust ja koostoimet iga-aastastes tulemusaruannetes23.

• Seirekomisjoni, kus on esindatud erinevad ministeeriumid, üheks ülesandeks on tagada kooskõla eri- nevate fondide tegevuste vahel.

• Samas valdkonnas tegutsevate asutuste omavaheline koostöö ja infovahetus aitab tagada rakendus- kavade kooskõla teiste fondidega (vt ka ptk 5.2).

152. Fondi koordinaatori ja toetuse saajate arvates ei ole rakenduskava tegevustel probleemseid kattuvusi teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseturvalisuspoliitka fondidega). Tegevustele on valitud sobivaimad rahastu- sallikad, näiteks ühte algselt siseturvalisuspoliitika fondidesse planeeritud tegevust (IKT projekt) rahastatakse ühtekuuluvuspoliitika fondidest, ühte IT-arendust rahastatakse riigieelarvest. Toetuse saajate arvates

23 Iga-aastase tulemusaruande punkt 2.

52

siseturvalisuspoliitika fondide tegevused pigem täiendavad teineteist, näiteks ühe infosüsteemi arenduse ra- hastust kombineeritakse ISF-ist ja BMVI-st, sest infosüsteemi kasutatakse mõlema fondi eesmärkide täitmiseks.

153. Rakenduskavas selgitatakse, milliste riiklike strateegiadokumentidega ja arengukavadega kooskõlas see välja töötati. Riiklikest arengukavadest võeti aluseks eelkõige STAK ja „Eesti 2035“. Strateegiates seatud eesmärkide saavutamise rahastamine otsustatakse iga-aastasel riigieelarve arutelul, mis tagab riiklike ja muude vahendite kooskõla ning võimaldab vältida topeltrahastamist. Samuti kuuluvad siseturvalisuspoliitika fondide seireko- misjoni, mis jälgib fondide rakendamist, STAK-i valdkondlike komiteede liikmed. Ka fondide TAT-id kirjeldavad põhjalikult, kuidas on meetmed seotud Eesti riigi eesmärkidega, täpsemalt, kuidas meetme tegevused aitavad kaasa erinevates riiklikes strateegia- ja arengudokumentides püstitatud eesmärkidele. Nagu eespool mainitud, siis rakenduskava koostamisel võeti arvesse teistest EL-i fondidest pakutav toetus ja analüüsiti, kuidas raken- duskava täiendab teisi EL-i fonde. Rakenduskava toetab valdkonnaüleseid arengu- ja või tegevuskavasid ja täiendab teistest EL-i fondidest pakutavat toetust.

5.4 Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

Tabel 16. Otsustuskriteeriumid uurimisküsimusele „Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?“

Otsustuskriteeriumid Allikad Otsustus- kriteeriumi täitmine

DOK SEIRE INT

Rakenduskava keskendub valdkondadele, sekkumistele ja sihtrühma- dele, kus EL-i tasandi tulemused võivad ulatuda kaugemale sellest, mida liikmesriigid suudavad iseseisvalt saavutada. Muuhulgas:

X Jah

on olemas tõendid täiendavate sihtrühmade kaasamise või täien- davate sekkumiste kohta;

X Jah

on olemas tõendid mastaabiefektide kohta, st suurem hulk paku- tavaid teenuseid /lõppkasutajaid;

X Jah

Puuduvad tõendid sõltuvuse kohta EL-i rahastusest, st süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse teenuste pakkumisel EL-i fondide toetu- sega.

X Jah

154. Rakenduskava loob kindlasti lisandväärtust võrreldes sellega, mida Eesti suudaks iseseisvalt saavutada, seda eriti arendustegevustes praeguse majanduskliima ja riigieelarve keerulise seisu olukorras. Ilma fondi toeta saavutataks seatud eesmärke oluliselt vähemal määral või väiksemas mahus, oluliselt aeglasemalt ja vähem efektiivselt.

155. Osad rakenduskava tegevused on EL-i riikidele kohustuslikud (näiteks infosüsteemide arendused) ja kui nen- dele tegevustele ei oleks fondist toetust saadud, siis oleks toetuse saajate hinnangul tulnud nendele tegevus- tele leida raha riigieelarvest. Riigi rahast oleks suudetud tagada infosüsteemide ülalpidamine, aga arendusi ei oleks sellises mahus toetuse saajate arvates tehtud. Samas üks infosüsteem, mida oli algselt plaanis rahastada rakenduskavast, sai rahastuse riigieelarvest ja see tegevus võeti rakenduskava projektist välja. Fondi tekitatud mastaabiefekti näitab see, et fondi koordinaatori ja toetuse saajate arvates oleks tõenäoliselt koolitustel osa- lejate arv olnud ilma fondi toeta väiksem. Samuti on kaasatud koolitustele täiendavaid sihtrühmi, keda muidu ei oleks tõenäoliselt koolitatud (näiteks teiste asutuste või erialade spetsialiste või kooliõpilasi). Osa toetuse saajate arvates tekitavad lisaväärtust eelkõige rahvusvahelise koostöö ja kompetentsi tõstmise projektid, mis

53

annavad spetsialistidele väärtuslikke kogemusi ja kontakte ja selliseid projekte ei oleks ilma fondi toeta kind- lasti sündinud.

156. Rakenduskavaga üritatakse pakkuda võimalikult suure lisandväärtusega tegevusi ja tänu rakenduskava rahas- tusele saab tegevusi teha suuremas mahus, kiiremini ja efektiivsemalt, kui saaks ainult riiklike ressurssidega. Seega, süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse teenuste pakkumisel EL-i fondide toetusega.

54

6 Järeldused ja soovitused 157. Analüüsi leidudel põhinevalt kujunesid järeldused, millest tuletasime soovitused ja nn head tavad, mis väärivad

välja toomist. Soovitused omakorda jagunevad neljaks: (1) rakenduskava aruandluse ja andmete edastamisega seotud soovitused; (2) rakenduskavaga üldisemalt seonduvad soovitused nagu rakenduskava planeerimine ja rahastuse maht; (3) tehnilisemat laadi soovitused detailide kohta; (4) fondi spetsiifiline soovitus. Iga grupi sees on soovitused omakorda järjestatud laiematest ja põhimõttelisematest kuni kitsamate ning tehnilisemate soo- vitusteni.

Tabel 17. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise kohustuste kohta

1 Soovitus Vähendada Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise sagedust.

Leid Praegune aruandlus (ÜSM art 41) ja andmete edastamise kohustus (ÜSM art 42) on palju sagedasem (5 korda aastas raporteeritakse finantsandmeid ja 2 korda aastas väljund- ja tulemusnäitajad, lisaks esitatakse tulemusaruanne ja raama- tupidamise aruanne) võrreldes eelmise perioodiga (2 aruannet aastas). Aruand- luse ja andmete edastamise sagedus on loodud suuremahuliste struktuurifon- dide protsesse laiendades väikestele fondidele. Edastatavate andmete maht on suur, kuid ei mõõda sisuliselt hästi rakenduskava rakendamise riigisisest prog- ressi. Euroopa Komisjoni ametnikud küsivad aruannetes olevat infot e-posti teel täiendavalt üle ja see tekitab fondi koordinaatoritele halduskoormust.

Järeldus Euroopa Komisjonile edastavate andmete ja aruandluse koormus on ebapro- portsionaalne ja arvestades fondi rahalist mahtu liigse halduskoormusega.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmise perioodi ettevalmistamisel vähendada siseturvalisuspoliitika fondide

Euroopa Komisjonile esitatava aruandluse ja andmete edastamise kohustuse sa- gedust.

Viide lõikudele 90, 118, 119, 134 2 Soovitus Luua terviklik väljundite, tulemuste ja mõjude hindamise raamistik, sh määrata

mõjunäitajad enne rakenduskava koostamist. Leid Õigusakti ega rakenduskava tasandil pole mõjunäitajaid määratletud. ÜSM ja

fondi määrused ei anna raamistikku laiemate mõjude hindamiseks. Fondi mää- ruses loetletud väljund- ja tulemusnäitajad võimaldavad koostada vaid väga pii- ratud sekkumisloogika ja ei võimalda tegevusi mõistlikult siduda fondi määru- ses kirjeldatud eesmärkidega. Fondi määruses ja rakenduskavas sõnastatud ül- dise eesmärgi ja erieesmärkide täitmist ei mõõdeta ning selleks pole regulat- sioonides näitajaid määratud. Oodatavat laiemat mõju ei osata määratleda ega mõõta.

Järeldus Mõju ei ole võimalik mõõta. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Enne järgmise perioodi rakendamist täpsustada väljundite, tulemuste ja mõjude

mõõtmise süsteem ja sellest lähtuvalt kavandada andmete kogumise süsteem.

55

Viide lõikudele 91, 93 3 Soovitus Näitajate asemel, mille informatiivsus on piiratud, võtta kasutusele sellised, mis

kajastavad sisulisemalt tegevuste väljundeid ja tulemusi. Leid Kõikidele tegevustele ei ole fondi määruses sobivaid väljund- ja tulemusnäita-

jaid. Näitajad kirjeldavad piiratud osa väljunditest ja vähe tulemusi. Paljudel te- gevustele ei ole määratud tulemusnäitajaid. Väljund- ja tulemusnäitajate seas on selliseid, millel puudub seos tegevusega või on seos väga kaudne (piiriüleste operatsioonidega seoses külmutatud vara hinnanguline väärtus, konfiskeeritud ebaseaduslike uimastite kogus tooteliikide kaupa).

Järeldus Näitajad kajastavad tegevuste väljundeid ja tulemusi lünklikult. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Enne järgmise perioodi ettevalmistamist hinnata olemasolevate näitajate sobi-

vust ja võtta kasutusele tegevusi sisulisemalt kirjeldavad näitajad. Viide lõikudele 83, 84, 86, 88, 89, 90

4 Soovitus Selgitada fondi koordinaatoritele, kuidas kasutab Euroopa Komisjon neile edas- tatavaid andmeid.

Leid Fondi koordinaatorid ei tea, kuidas Euroopa Komisjon kasutab edastatavaid and- meid ja milline on andmete koondamise ja raporteerimisega kaasnev lisand- väärtus. Arvestades andmete edastamise sagedust on tegemist suure haldus- koormusega.

Järeldus Kogutavate ja esitatavate andmete kasutegur ja vajalikkus pole fondi koordinaa- toritele selge.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Sel perioodil. Selgitada, kuidas kasutatakse edastatavaid andmeid. Viide lõikudele 119, 126

5 Soovitus Määrata rakenduskavade näitajad sellisena, et need moodustuvad tegevuste näitajate summa.

Leid Väljundnäitajate väärtused ei kujune tegevuste näitajate summana, vaid kombi- neeritakse selliselt, et erinevate tegevuste käigus arendatud sama IT-süsteemi arvestatakse ainult üks kord. See teeb keeruliseks rakenduskava näitajate järgi tegevuste väljundite ja tulemuste hindamise ning rakenduskava tegevuste kaupa kitsaskohtade tuvastamise.

Järeldus Hindamise läbiviimisel on keeruline jälgida rakenduskava näitajate ja sekkumis- loogika järgi, milliste tegevuste tulemuslikkusega on probleeme.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM Tegevuskava Järgmisel perioodil korrastada rakenduskava näitajate süsteem selliselt, et need

moodustuksid tegevuste näitajate summa. Viide lõikudele 87

56

Tabel 18. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused rakenduskava koostamise, muutmise ja rahastuse mahu kohta

6 Soovitus Vähendada Euroopa Komisjoni temaatilise rahastu liikmesriikide konkurentsi- põhiste taotlusvoorude osa erimeetmetena ning eraldada liikmesriikidele selle võrra suurem baasosa.

Leid Konkurentsipõhiselt riikidevaheliste taotlusvoorudega on jagatavad erimeet- mete osad tegevused sarnased rakenduskava baasosa tegevustega. Konkursipõ- histe erimeetmete rahastusega ei saa arvestada pikemaajalisel tegevuste pla- neerimisel, kuna rahastuse saamine sõltub taotlusvooru tulemustest. Erimeet- mete taotlusvoorudega saadud täiendava rahastuse menetlemine rakenduskava muudatusena on ajakulukas ja halduskoormav.

Järeldus Erimeetmete taotlusvoorudega jagatava rahastusega ei saa arvestada rakendus- kava algsel planeerimisel.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmise perioodi kavandamisel. Vähendada Euroopa Komisjoni temaatilise ra-

hastu liikmesriikide konkurentsi-põhiste taotlusvoorude osa erimeetmetena ning eraldada liikmesriikidele selle võrra suurem baasosa.

Viide lõikudele 58, 125, 134, 149 7 Soovitus Tagada lisarahastus rakenduskavale, kui sellest kavandatakse finantseerida

täiendavaid tegevusi või uusi pärast rakenduskava vastuvõtmist loodud alga- tusi.

Leid Rakenduskava rahastus planeeriti tegevustele täielikult ära kohe alguses ja fon- dis pole täiendavaid vabu vahendeid. Fondist saab finantseerida täiendavaid te- gevusi vaid juhul, kui rahastus mõne teise tegevuse arvelt ümber suunata. Eu- roopa Komisjon on kavandamas mitmeid algatusi, mille finantseerimisallikana näeb fondi, aga pole selgelt kavandanud riikliku fondi mahu kasvu.

Järeldus Olemasoleva rahastusega rakenduskavast pole võimalik finantseerida uusi, täiendavaid, algselt planeerimata algatusi.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Sel perioodil. Kavandada uued algatused koos täiendava rahastusega nt temaa-

tilise rahastu arvelt. Viide lõikudele 52, 53

8 Soovitus Lihtsustada rakenduskava muutmise protsessi, loobuda ülearustest kooskõlas- tustest ja kinnitustest muudatustele, mis on sisuliselt juba ühe korra heaks kii- detud, nagu taotlusvoorudega eraldatav erimeetmete rahastus. Erimeetmete li- sandumisel võiks rakenduskava muuta Euroopa Komisjoni otsusega.

Leid Rakenduskava muutmine on pikaajaline ja läbib kooskõlastusringi seirekomisjo- nis, Vabariigi Valitsuses ja Euroopa Komisjonis. Rakenduskava muutmise prot- sessi veidi lihtsustati SiM-i töökorras, kuid rakenduskava muutmist pigem väldi- takse.

Järeldus Rakenduskava muutmine on endiselt pikaajaline ja keeruline. Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM

57

Tegevuskava Järgmise perioodi kavandamisel. Kaaluda läbi ja lihtsustada rakenduskava muutmise protsessi erimeetmete lisamisel.

Viide lõikudele 58, 125 9 Soovitus Rakenduskava vastuvõtmisest sõltuvad tähtajad määrata edaspidi paindliku-

malt. Leid Rakenduskava elluviimise algus viibis, sest ÜSM ja fondi määrus võeti vastu al-

les pärast programmeerimisperioodi algust 2021. aastal ning rakenduskava väl- jatöötamine koos Euroopa Komisjoniga võttis kaua aega ja Euroopa Komisjon kiitis rakenduskava heaks alles 2022. aastal. Eesti sai tegevustega alustada kaks aastat kavandatust hiljem, kuna ei olnud teada toetuse suurus ning tegevustega seotud näitajad. Fondi rakendamise õiguslikes alustes on määratud vahehinda- mise aeg väga jäigalt. Kombinatsioonina rakenduskava tegevustega alustamise hilinemise ja jäigalt fikseeritud vahehindamise aja tõttu toimub vahehindamine liiga vara, tegevused on alles algusjärgus.

Järeldus Rakenduskava elluviimise alguse hilinemine toob kaasa mitmeid probleeme fondi vahendite kasutamisel nagu tegevuste nihkumise hilisemaks ja lühema perioodi peale, vahehindamise järgselt Euroopa Komisjoni otsustatava lisara- hastuse saamiseks vajaliku eesmärgi mittetäitmise ja vahehindamise toimumise siis, kui tegevused on alles alanud ja kogunenud liiga vähe praktikat, mida hin- nata.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmisel perioodil planeerida õigusliku regulatsiooni ja rakenduskava vastu

võtmiseks kuluv aeg täpsemalt ning tähtajad jätta paindlikumaks. Viide lõikudele 52, 66, 117

10 Soovitus Tagada ühesed, järjepidevad ning põhjendatud suunised rakenduskava koosta- misel, aruandlusel ja andmete edastamisel.

Leid Euroopa Komisjonist anti erinevatel hetkedel erinevaid suuniseid rakenduska- vade koostamise ja aruandluse kohta (algse juhise kohaselt tuli projekti tegevu- sed jaotada sekkumisliikide vahel, uue juhise kohaselt tuleb projektile määrata üks sekkumisliik). Erinevate suuniste tõttu tuli aruandlust muuta, seetõttu ei lähe aruandlus enam kokku rakenduskavas toodud sekkumisliikide esialgse jao- tusega ja aruandluseks on vaja lisaarvestust pidada seadmete soetamise kohta. Näiteks, algselt saatis Euroopa Komisjon ainult tulemusaruande vormi, aga ju- hise tulemusaruande täitmiseks saatis tunduvalt hiljem. Tulemus- ja väljundnäi- tajate täpne määratlus polnud kohe algusest peale üheselt selge (näiteks kooli- tavate määratlemine) ja see tegi tegevuste planeerimise projektijuhtidele kee- ruliseks.

Järeldus Erinevate suuniste ja täpsete määratluste puudumise või nende mitte mõist- mise tõttu kasvas halduskoormus ja rakenduskava ning aruandluse struktuur pole vastavuses.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon, SiM

58

Tegevuskava Selle perioodi teine pool ja järgmise perioodi ettevalmistamine. Tagada Eu- roopa Komisjoni suuniste ühemõttelisus ja järjepidevus ja asjakohane kommu- nikatsioon.

Viide lõikudele 69, 126

Tabel 19. Siseturvalisuspoliitika fondide ülesed soovitused tehniliste detailide kohta

11 Soovitus Lihtsustada andmevahetust RTIP-i ja SIS-i vahel. Luua mugavam koolituste ta- gasiside aruandluse koostamise ja raporteerimise võimalus.

Leid RTIP-i ja SIS-i sisestatakse analoogseid koolituste andmeid. Koolituste tagasi- side aruandlust teevad projektijuhid infosüsteemide väliselt eraldi arvestusega.

Järeldus Analoogsete koolituste andmete sisestamine infosüsteemidesse tekitab haldus- koormust ning tagasiside aruandluse koostamine ja raporteerimine on ebamu- gav.

Kellele suunatud SiM Tegevuskava Sel perioodil. SiM konsulteerib RTK-ga, kuidas süsteeme ühendada. Viide lõikudele 74, 121, 135

12 Soovitus Kaaluda võimalust viia maksetaotluste prognooside esitamine e-keskkonda. Leid Toetuse saajad esitavad maksetaotluste prognoose väljaspool ühtset andmeva-

hetuskeskkonda. Mugavam oleks esitada maksetaotlused ja maksetaotluste prognoosid sama keskkonna kaudu.

Järeldus Toetuse saajatele oleks mugavam kasutada ühte keskkonda kogu andmevahetu- sele.

Kellele suunatud SiM Tegevuskava Sel perioodil. SiM räägib RTK-ga võimalikest lahendustest. Viide lõikudele 135

13 Soovitus Täpsustada kolmandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõuet.

Leid Kolmandate riikidega tehtavate koostööprojektide kooskõlastamine Euroopa Komisjoniga võtab kaua aega ja ei ole põhjendatud kõikide tutvumisvisiitide ja konverentside korral. Fondi koordinaator on soovitanud toetuse saajatel koos- kõlastatavad koostöötegevused koondada ühte koostöötaotlusesse. Koostööte- gevuste planeerimine pikema aja peale ette võib olla toetuse saajatele keeru- line.

Järeldus Kolmandate riikidega tehtavate koostööprojektide kooskõlastamise nõue Eu- roopa Komisjoniga on suure halduskoormusega.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Selle perioodi teine pool ja järgmise perioodi ettevalmistamine. Täpsustada kol-

mandate riikidega tehtavate projektide Euroopa Komisjoniga kooskõlastamise nõuet. Tuleks kindaks määrata, millist kolmandate riikidega tehtavat koostööd tuleb Euroopa Komisjoniga kooskõlastada.

Viide lõikudele 126

59

Tabel 20. Fondispetsiifiline soovitus

14 Soovitus Loobuda seadmete soetamisele kehtestatud 35% piirmäära nõudest. Leid Erinevate Euroopa Komisjoni aruandluse suuniste tõttu ei lähe aruandlus enam

kokku rakenduskavas toodud sekkumise liikide esialgse jaotusega ja aruandlu- ses on vaja seadmete soetamisele kehtestatud 35% piirmäära üle täiendavat ar- vestust pidada. Ühes erimeetme tegevuses ei ole võimalik soovitud muudatusi teha, kuna muudatuse tegemisel ületataks seadmete soetamise 35% piirmäära.

Järeldus Seadmete soetamisele kehtestatud 35% piirmäära nõue tekitab halduskoormust ja teeb tegevuste muutmise keeruliseks.

Kellele suunatud Euroopa Komisjon Tegevuskava Järgmise perioodi ettevalmistamisel loobuda seadmete soetamisele kehtestatud

35% piirmäära nõudest. Viide lõikudele 59, 126

158. Heade praktikatena võime hindamise põhjal välja tuua järgmised:

1. Intervjueeritavad on rahul korraldusasutuse tööga ja abiga, mida fondi koordinaatorid tegevuste el- luviimisel pakuvad. Korraldusasutus ja fondi koordinaatorid teevad oma tööd hästi ja sellega tuleks jätkata samasugusel moel nagu seni.

2. Tegevuste planeerimine vastavalt vajadustele toimib hästi, tegevuste planeerimine on allikaneut- raalne, riiklikud arengukavad on rakenduskava koostamise sisendiks. Tegevused vastavad vajadus- tele. Analoogse vajaduste põhise tegevuste planeerimise süsteemiga võiks jätkata ka edaspidi.

3. Rakenduskava elluviimisel võimaldatakse teatud ulatuses paindlikkust rahastuse liigutamisel tege- vuste ja fondide vahel. Tegevuste vahel rahastuse ümber tõstmine on vajalik, kui mõni tegevus min- gite asjaolude tõttu välja langeb (nt Luhamaa piiripunkt ehitatakse riigieelarvest). Paindlikkus rahas- tuse liigutamiseks tegevuste vahel on vajalik ning praeguses regulatsioonis hea praktikana sätesta- tud ning sellise võimalusega tuleks järgmistel perioodidel jätkata.

1

15.03.2024

2

Esikaane pilt on loodud Midjourney tehisintellekti poolt

Uuring Euroopa Liidu perioodi 2021-2027 Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu vahehindamise raportite ühine metoodikaraport

Autorid Epp Kallaste Anu Rentel Kati Kadarik Sten Anspal Laura Helena Kivi

Uuringu teostaja Eesti Rakendusuuringute Keskus CentAR

Uuringu tellija Siseministeerium

Uuring rahastati Euroopa Liidu Sisejulgeolekufondi ning Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi tehnilise abi eelarvest.

3

1. Hindamine põhines tellija püstitatud uurimisküsimustel. Hindamiseks koostasime hindamismaatriksi, mille sisendiks olid juhendmaterjalides1 soovitatud otsustuskriteeriumid, mida kohendasime esialgse dokumendianalüüsi põhjal lähtearuandes (vt Tabel 2).

2. Hindamine põhines järgmistel andmeallikatel:

1. Dokumendid; 2. Sekundaarandmed (tellija esitatavad rakenduskava seireandmed Euroopa Komisjonile); 3. Intervjuud fondide koordinaatorite ja sidusrühmadega.

Dokumendianalüüsis piiritlesime hindamise rakenduskava tasandiga ning rakenduskava elluviimiseks välja antud toetuse andmise tingimuste dokumente hõlmasime vaid sel määral, kui palju oli vaja tegevuste alustamise hindamiseks. Analüüs keskendub rakenduskavadele, kuid hõlmab vajadusel seotud dokumente, mille alusel rakenduskavad koostati, ja dokumente, mis rakenduskava elluviimiseks loodi. Peamiselt keskendub analüüs järgmistele dokumentidele:

1. EL-i määrused, mille alusel fondide rakenduskavad Eestis koostati: a. Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. a määrus (EL) 2021/1147, millega luuakse

Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifond; b. Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1148, millega luuakse

Integreeritud Piirihalduse Fondi osana piirihalduse ja viisapoliitika rahastu; c. Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 7. juuli 2021. aasta määrus (EL) 2021/1149, millega luuakse

Sisejulgeolekufond; 2. Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi rakendus- ja rahastamiskava Eestis:

a. Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi rakenduskava (AMIF) 2021–2027; b. Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi 2021-2027 (AMIF) rahastamiskava;

3. Sisejulgeolekufondi rakendus- ja rahastamiskava Eestis: a. Sisejulgeolekufondi rakenduskava 2021-2027 ja selle muudatused; b. Sisejulgeolekufondi (ISF) 2021-2027 rahastamiskava;

4. Piirihalduse ja viisapoliitika rahastu rakendus- ja rahastamiskava Eestis: a. Piirihalduse ja viisapoliitika rakenduskava 2021-2027 ja selle muudatused; b. Piirihalduse ja viisapoliitika rahastu (BMVI) 2021-2027 rahastamiskava.

3. Rakendamis- ja rahastamiskavasid hindasime uuringu alguse seisuga, s.o. 31. detsembril 2023.

Lisaks nimetatud dokumentidele analüüsisime üldisemate regulatsioonide ja arengukavadega seonduvates teemades:

1. Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrust (EL) 2021/1060, millega kehtestatakse ühissätted Euroopa Regionaalarengu Fondi, Euroopa Sotsiaalfond+, Ühtekuuluvusfondi, Õiglase Ülemineku Fondi ja Euroopa Merendus-, Kalandus- ja Vesiviljelusfondi kohta ning nende ja Varjupaiga-, Rände- ja Integratsioonifondi, Sisejulgeolekufondi ning piirihalduse ja viisapoliitika rahastu suhtes kohaldatavad finantsreeglid.

1 Webinar of 19 April 2023 on the key elements of the mid-term evaluation and evaluation plans Home Affairs Programmes 2021-2027 Revised Background Note – May 2023.

4

2. KOMISJONI DELEGEERITUD MÄÄRUST (EL) nr 240/2014, 7. jaanuar 2014, millega sätestatakse Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondidega seotud Euroopa partnerluse käitumisjuhend.

3. Siseturvalisuse arengukava 2020-2030 (STAK).

4. Rakenduskavade elluviimist täpsustavate dokumentidena analüüsisime:

1. Seirekomisjoni tegutsemise aluseks olevaid dokumente: a. Siseministri käskkiri 17.10.2022 nr 1-3/75 Euroopa Liidu siseturvalisuspoliitika fondide

rakenduskavade seirekomisjoni moodustamine; b. Seirekomisjoni tegevuse protokollid;

2. Fondide rakenduskavade kommunikatsioonistrateegia oli hindamise ajal koostamisel ja polnud hindaja kasutuses. Kommunikatsioonistrateegia esialgse versiooniga tutvus hindaja vaid põgusalt intervjuu käigus.

5. SiM-i poolt Euroopa Komisjonile seisuga 31.12.2023 edastatud sekundaarandmete põhjal kirjeldasime:

1. Rakenduskavade elluviimisele planeeritud raha kasutamist; 2. Väljundnäitajate sihtmäärade täitmist; 3. Tulemusnäitajate sihtmäärade täitmist.

6. Hanketingimustele vastavalt peab hindamise aluseks olema rakenduskavade sekkumisloogika. Sekkumisloogikat rakenduskavade koostamisel ei loodud, kuid rakenduskavad koostati täpselt EL-i fondide määruste alusel, mis annab sekkumisloogikale raamistiku. Sekkumisloogika visandamisel lähtusime Euroopa Komisjoni juhistest ja näidisest2. Selleks, et sekkumisloogika oleks hoomatav, piirdume vajaduste, tegevuste ning mõõdikute seoste kirjeldamisel EL-i fondide määruste erieesmärkide ja rahastamiskava meetmete (SFOSis nimetatud „meetme tegevus“) tasemega. Hindamise fookust ja metoodikat täpsustasime tellijaga 6.12.2023 Siseministeeriumis toimunud avakoosolekul.

7. Siseturvalisuse fondide hindamiseks tegime 26 intervjuud kokku 29 inimesega (vt Tabel 1). Fondide koordinaatorite intervjuud tegime detsembris 2023 ja ülejäänud intervjuud 4.-23. jaanuar 2024. a.

Tabel 1. Siseturvalisuspoliitika fondide hindamisel tehtud intervjuud

Intervjueeritavate grupp Intervjuude arv Intervjueeritute arv Fondi koordinaator SiM-is 3 4 SiM-i poliitikaosakonna ametnikud või valdkonna eksperdid toetuse saajate juures

3 3

Projektide koordinaatorid toetuse saajate juures 4 4 Projektijuhid toetuse saajate juures 12 14 Seirekomisjon ja kommunikatsiooniekspert 4 4 Kokku 26 29

8. Intervjueerimiseks koostasime intervjuukava, mis sisaldas uurimisküsimusi ja otsustuskriteeriume ning oli kõige ulatuslikumas versioonis kasutusel fondide koordinaatorite intervjuudes. Teistes intervjuudes kasutasime valikut fondi koordinaatori intervjuuks koostatud kava küsimustest. Iga intervjueeritava intervjuus lähtusime tema oskusteabest ja keskendusime nendele küsimustele, mille kohta intervjueeritaval oli seisukohti

2 European Commission (2023) ‘Better regulation’ toolbox. TOOL #46. DESIGNING THE EVALUATION.

5

ja infot. Metoodikaraporti osana esitame fondi koordinaatori intervjuu kava küsimused. Intervjuud viisime läbi poolstruktureerituna, kus intervjueerijal oli vabadus jätta välja uurimisküsimusi, tuua sisse täiendavaid küsimusi, muuta küsimuste järjekorda. Intervjuude pikkuseks oli kavandatud kuni 1,5 tundi, kuid mitmel juhul jäi sellest väheks intervjuu kõikide küsimuste katmiseks ning mitmed intervjuud kujunesid pikemaks. Intervjuud transkribeeriti ja analüüsiti osaliselt programmiga QualCoder.

9. Fondide koordinaatoritega täpsustasime jooksvalt erinevaid üles kerkinud küsimusi hindamisaruande koostamise ajal e-kirja, telefoni ja veebikohtumiste teel. Kuigi intervjuudes keskenduti ühele siseturvalisuspoliitika fondile, siis fondide rakendamise ühtne raamistik võimaldab kogutud sisendit üldistada üle kõigi fondide. Mitu toetuse saajat teevad samaaegselt erinevate fondide projekte ja seirekomisjon ning SiM-i fondide kommunikatsioonispetsialist tegutsevad fondide üleselt. Üldisemaid protsesse puudutavate teemade juures kasutasime trianguleerimisel kõiki intervjuusid, sh neid, mis pole otseselt käesoleva raporti fondi hindamiseks tehtud. Hindamise tulemuste ja soovituste valideerimiseks toimus 26.02.2024 Siseministeeriumis valideerimisseminar tellija esindajatega.

6

Tabel 2. Täiendatud hindamismaatriks

Uurimisküsimus Otsustuskriteerium

Doku- mendid

Seire- andmed

Intervjuud Koordi- naatorid

Poliitika- kujundaja

Projekti- juht

Seire- komisjon

ASJAKOHASUS 1. Mis ulatuses vastab (iga) rakenduskava muutuvatele vajadustele?

1.1. Rakenduskava sidusrühmad on määratletud kooskõlas õiguslikus aluses sätestatud eesmärkidega.

x

x x x x

1.2 Rakenduskava koostamisel arvestati kõigi oluliste sidusrühmade vajaduste ja nende prognoosidega.

x x x x

1.3 Tegevuste valik ja ressursside jaotus tegevuste vahel vastab praegu ja tulevikus Eesti vajadustele.

x

x x x x

1.4 Tegevuste valik ja ressursside jaotus tegevuste vahel vastab sihtrühmade ehk tegevusi ellu viivate asutuste ja lõppkasutajate vajadustele.

x x x x

2. Mis ulatuses on rakenduskava võimalik kohandada seoses uute tekkivate vajadustega? 2.1 Tegevuste aluseks olevat vajaduste muutumist seiratakse (regulaarselt või vastavalt vajadusele).

x

x x

2.2 Partnerid/seirekomisjoni liikmed saavad õigeaegselt anda sisendit seoses muutuvate vajadustega ja asjakohaste kohapealsete arengutega.

x

x

2.3 Rakenduskava muutmine on piisava paindlikkusega võimalik.

x

x x

2.4 Vajaduste muutudes on kohandatud rakenduskava või toetuse andmise tingimusi. x

x x x

TULEMUSLIKKUS 3. Kas fondi rakendamine on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada?

3.1 Kõigi asjakohaste konkreetsete eesmärkide ja tegevuste elluviimine, mida rakenduskava toetab, on alanud, välja arvatud juhul, kui tegevus oli kavandatud hilisema algusega.

x

x

3.2 Esialgsed edusammud vahe-eesmärkide ja sihtväärtuste saavutamisel vastavad ootustele.

x x x

x

3.3 Väljakutsed, mis mõjutavad rakendamist ja rakenduskava eesmärkide saavutamist, on nõuetekohaselt kindlaks tehtud ja seotud tõhusate parandusmeetmetega.

x

x

3.4 Rakenduskavasse valiti sellised tegevused, mis varasemate praktikate või tõenduspõhiste lähenemiste järgi võimaldavad kavandatud tulemused saavutada planeeritud ajakavas.

x x x x

4. Kuivõrd asjakohane on seire- ja hindamisraamistik rakenduskava eesmärkide saavutamise edusammudest aruandmiseks? 4.1 Loodud on usaldusväärne elektrooniline andmevahetussüsteem (eelkõige korraldusasutuse ja toetuse saajate vahel) andmete salvestamiseks ja säilitamiseks järelevalve ning hindamise eesmärgil.

x

x

7

Uurimisküsimus Otsustuskriteerium

Doku- mendid

Seire- andmed

Intervjuud Koordi- naatorid

Poliitika- kujundaja

Projekti- juht

Seire- komisjon

4.2 Andmeedastuse protsessis osalevad osapooled mõistavad järelevalve nõudeid ning vajadusel korraldatakse neile koolitusi või infotunde.

x

x

4.3 Ühised näitajad kajastavad rakenduskava peamisi tulemusi kooskõlas selle sekkumisloogikaga.

x x x

x

4.4 Rakenduskava spetsiifilisi näitajaid kasutatakse selle sekkumisloogikast lähtuvate ühiste näitajate oluliste lünkade täitmiseks.

x

x

x

4.5 Väljund- ja tulemusnäitajate aruandlus kajastab õigesti tegevuste rakendamise progressi (puudub üle- või alaaruandlus).

x

x

4.6 Üldine registreeritud andmete kogum loob piisavalt tõendeid, mida saab kasutada fondide mõjude (st rakenduskavale selge põhjusliku seosega omistatavate mõjude) hindamisel, luues sellega eeldused järelhindamiseks.

x x x x x

5. Kuidas on tagatud asjaomaste sidusrühmade kaasamine programmitöö perioodi kõigis erinevates etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve ja hindamise käigus?

5.1. Kasutusele on võetud meetmed, mis võimaldavad partneritel osaleda kõigis rakenduskava elluviimise etappides.

x

x

x x

6. Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse ja edendatakse horisontaalseid põhimõtteid? 6.1 Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, et tagada rakenduskava elluviimisel EL põhiõiguste harta järgimine.

x

x

x x

6.2 Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, mis tagab asjakohaste meetmete rakendamise soolise võrdõiguslikkuse arvesse võtmiseks ja edendamiseks rakenduskava elluviimise kõigis etappides, sh planeerimise, rakendamise, järelevalve, aruandluse ja hindamise käigus.

x

x

x x

6.3 Loodud on sobiv organisatsiooniline ja menetluskord, mis võimaldab rakendada asjakohaseid meetmeid igasugusel alusel diskrimineerimise vältimiseks rakenduskava elluviimise kõigis etappides.

x

x

x x

6.4 Rakenduskava elluviimine on kooskõlas EL toimimise lepingu artiklis 11 sätestatud säästva arengu edendamise eesmärgiga, võttes arvesse ÜRO säästva arengu eesmärke, Pariisi kokkulepet ja „ei kahjusta oluliselt“ põhimõtet.

x

x

x x

7. Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavitamisel ja levitamisel? 7.1 Loodud on kommunikatsioonistrateegia, mille sihtrühmad ja järelevalve kord, sealhulgas kommunikatsioonitegevuse jaoks asjakohased ja mõõdetavad eesmärgid on õigesti määratletud.

x

x

x

7.2 Teavitustegevused jõuavad sihtrühmani ja viiakse läbi sobivate suhtluskanalite ja platvormide kombinatsioonina, sealhulgas sotsiaalmeedia kaudu.

x

x

x

TÕHUSUS 8. Mil määral toetab rakenduskava kulutõhusaid meetmeid?

8

Uurimisküsimus Otsustuskriteerium

Doku- mendid

Seire- andmed

Intervjuud Koordi- naatorid

Poliitika- kujundaja

Projekti- juht

Seire- komisjon

8.1. Rakenduskava toetab olemasolevate tõendite põhjal, sealhulgas asjakohasel kirjandusel põhinevat ja teadaolevalt kulutõhusaid sekkumisi ja tegevuste tüüpe.

x x x

9. Kuivõrd tõhusad on juhtimis- ja kontrollisüsteemid? 9.1 Juhtimis- ja kontrollisüsteem on tõhus rakenduskava elluviimiseks.

x x x x

9.2 Halduskoormus on proportsionaalne kõikide sidusgruppide (korraldusasutus, toetusesaajad) jaoks, võrreldes eelmise (2014-2020) programmitöö perioodiga / sarnaste teenuste pakkumisel võrreldavatele sihtrühmadele ilma rakenduskava toetuseta.

x x x x

9.3 Riiklikul tasandil puudub ülereguleerimine ehk regulatsioonide liiga kitsas tõlgendamine või nõuete ebamõistlik rakendamine.

x x x x

9.4 EL-i tasandil puudub ülereguleerimine ehk regulatsioonide liiga kitsas tõlgendamine või nõuete ebamõistlik rakendamine.

x x x x

9.5 Kasutusel olevad lihtsustatud kuluvõimalused loovad kohapealse lihtsustamise. x

x

x

9.6 Vajadusel kasutatakse juhtimis- ja kontrollisüsteemide tugevdamiseks tehnilist abi. x

x

10. Kas ja mil määral on edasine lihtsustamine saavutatav ning kuidas? 10.1 Olemas on tõendid õigusaktidest tulenevate nõuete, protseduurireeglite või praktikate kohta, mis tekitavad EL-i või liikmesriikide tasandil ebaproportsionaalset halduskoormust, ning on olemas konkreetsed alternatiivid.

x

x x x

10.2 Eksisteerivad võimalused lihtsustatud kuluhüvitisviisi (ingl k simplified cost option) ja tegelike kuludega sidumata rahastamise (ingl k financing not linked to costs) täiendavaks kasutamiseks.

x

x x x

10. 3 Olemas on tõendeid selle kohta, et rakenduskava elluviimisse kaasatud osalejate vahel puudub koordineerimine, mille tulemuseks on nt. sidususe puudumine, suurenenud halduskoormus jne.

x x x

SIDUSUS 11. Mil määral on rakenduskava kooskõlas oma poliitikavaldkonna raames toetatavate algatustega, eelkõige temaatilise rahastu raames toetatavate algatustega?

11.1 Loodud on struktuurid, organisatsioonilised korraldused või koordineerimismehhanismid, mis tagavad kooskõlastamise, vastastikuse täiendavuse ja vajaduse korral koostoime sama rakenduskava erinevate juhtimisviiside vahel.

x

x

11.2 Väidetavad kattumised on objektiivselt õigustatud (nt sama sihtrühm, kuid erinevat tüüpi meede / erinev vajadus adresseeritud/ valitud rahastamisviisi erinev valmisolek).

x

x

11.3 Rakenduskava koos temaatilise rahastuga tagab tervikliku rakenduskava elluviimise.

x x

12. Kuivõrd sidus on rakenduskava teiste EL-i fondidega (sealhulgas teiste siseasjade fondidega) ja eelkõige EL-i välistegevusega (external action)?

12.1 Loodud on struktuurid, organisatsioonilised korraldused või koordineerimismehhanismid, mis tagavad kooskõlastamise, vastastikuse täiendavuse ja

x

x x x

9

Uurimisküsimus Otsustuskriteerium

Doku- mendid

Seire- andmed

Intervjuud Koordi- naatorid

Poliitika- kujundaja

Projekti- juht

Seire- komisjon

vajaduse korral koostoime teiste EL-i fondide, eelkõige ühtekuuluvuspoliitika ja EL-i välistegevuse (external action) vahel. 12.2 Koordineerimismehhanisme ja -korraldusi kasutatakse regulaarselt ja tulemuslikult.

x x x

12.3 Väidetavad kattumised on objektiivselt õigustatud (nt sama sihtrühm, kuid erinevat tüüpi meede / erineva vajaduse toetamine/ valitud rahastamisviisi erinev valmisolek).

x x x

12.4 Rakenduskava toetab valdkonnaüleseid arengu- ja või tegevuskavasid, täiendades teistest EL-i fondidest pakutavat toetust

x

x x x

LISANDVÄÄRTUS 13. Mil määral loob rakenduskava Euroopa Liidu lisandväärtust?

13.1 Rakenduskava keskendub valdkondadele, sekkumistele ja sihtrühmadele, kus EL-i tasandi tulemused võivad ulatuda kaugemale sellest, mida liikmesriigid suudavad iseseisvalt saavutada. Muuhulgas:

x x x

13.1.1 on olemas tõendid täiendavate sihtrühmade kaasamise või täiendavate sekkumiste kohta;

x x x

13.1.2 on olemas tõendid mastaabiefektide kohta, st suurem hulk pakutavaid teenuseid /lõppkasutajaid;

x x x

13.2Puuduvad tõendid sõltuvuse kohta EL-i rahastusest, st süsteemselt ei asendata riiklikke ressursse teenuste pakkumisel EL-i fondide toetusega.

x x x

Esimene kriteerium, ASJAKOHASUS vastab sellele, kuidas on omavahel kooskõlas vajadused, tegevused ja eesmärgid ning kuidas jätkuvalt seda vastavust tagada.

1. Kuidas ja millised sidusrühmad on kaasatud rakenduskava ettevalmistusse ja elluviimisse: 1.1. Milliseid sidusrühmi ja kuidas kaasati rakenduskava ettevalmistusse? 1.2. Milliseid sidusrühmi ja kuidas kaasatakse rakenduskava elluviimisse? 1.3. Kuidas hindate sidusrühmade kaasamist, kuivõrd sidusrühmad mõjutasid rakenduskava kujunemist

ja kuivõrd arvestati sidusrühmade seisukohtade ja vajadustega? 1.4. Kuidas hindate sidusrühmade kaasamist rakenduskava elluviimisel, kas ja kuidas sidusrühmad

saavad mõjutada rakenduskava elluviimist? 1.5. Kuidas valiti (millest lähtuti valikul) seirekomisjoni liikmed ja seirekomisjonis esindatud rühmad?

Milliseid rühmi kaaluti, milliseid jäeti kõrvale? 1.6. Kuivõrd seirekomisjon tagab partnerite kaasatuse? Kui tulemuslik on partnerite kaasamine

seirekomisjoni kaudu?

2. Kuidas kujunes tegevuste valik ja kuidas need on vastavuses tegelike vajadustega? 2.1. Kuidas kujunes rakenduskava tegevuste valik ja ressursside jaotus? 2.2. Kuidas prioriseeriti tegevusi, mis tegevuskavasse valiti ja mis välja jäeti? 2.3. Kuivõrd rakenduskava meetmete ja tegevuste valik vastab Eesti vajadustele praegu ja lähiaastatel? 2.4. Kuivõrd vastab rakenduskava meetmete ja tegevuste valik elluviivate asutuste ja lõppkasutajate

vajadustele?

3. Kuidas saab fondi rakendamist kohandada vastavalt uutele ja tekkivatele vajadustele? 3.1. Millised protseduurid on loodud vajaduste muutumise hindamiseks? 3.2. Kas vajaduste (ümber)hindamine toimub regulaarselt või juhtumipõhiselt? 3.3. Kes ja kuidas saab muuta tegevusi ja rakenduskava:

3.3.1. operatiivsed muudatused, 3.3.2. tegevuste muudatused (TAT) ja 3.3.3. rakenduskava muudatused

3.4. Milline roll vajaduste muutumise hindamisel on partneritel/sidusrühmadel ja seirekomisjonil? 3.5. Kas muutmise protsessid on piisavalt paindlikud? 3.6. Milliseid muudatusi ja miks on tehtud rakenduskavas ja rahastamiskavas? Milliseid muudatusi on

tehtud TAT-ides ja miks?

Teine kriteerium, TULEMUSLIKKUS käsitleb fondide elluviimise progressi ja tulemusi.

4. Kas fondi tegevused on ajagraafikus, et püstitatud eesmärgid saavutada? 4.1. Kas kõik tegevused on alanud vastavalt plaanitule? 4.2. Millised tegevused ei ole veel alanud ja miks? 4.3. Kui ei ole mõni tegevus alanud, siis millal planeeritakse alustamist? 4.4. Kas juba alanud tegevused toimuvad vastavalt ajagraafikule ja on realistlik lõpetada rakenduskavas

kavandatud tähtajaks?

4.5. Milliste tegevuste sisuline progress vastab ootustele ja eesmärkidele ning millised ei vasta?

2

4.6. Milliste tegevuste väljund- ja tulemusnäitajate saavutamisega võib tekkida probleeme? Mille tõttu on probleeme esinenud?

4.7. Kui on tegevusi, mille areng ei ole olnud ootuspärane, siis millised sammud on vajalikud ja kavandatud muudatusteks?

4.8. Kas ja kuidas mõjutasid varasemad kogemused, praktikad ja etteantud ajakava tegevuste valikuid?

5. Kuidas on üles ehitatud aruandlusprotsess – finants-, tulemus- ja väljundnäitajate raporteerimine? Kes, kellele, millal ja milliseid näitajad esitab?

5.1. Kuidas toimub andmevahetus korraldusasutuse ja toetuse saajate vahel? 5.2. Kas heaks andmevahetuseks on loodud sobivad lahendused? 5.3. Kui ei, siis mis on peamised andmevahetuselahenduste probleemid?

5.4. Kas andmete töötlejaid on informeeritud andmeedastuse reeglitest ja järelevalve nõuetest? 5.5. Kas andmete töötlejad mõistavad ja järgivad andmete töötlemise reegleid? 5.6. Milliseid probleeme esineb andmete töötlemise reeglite järgimisega või nõuetest kinni pidamisega?

6. Kuivõrd sobivad mõõdikud on kasutusel progressi hindamiseks?

6.1. Kas praegune väljund- ja tulemusnäitajate valik ning aruandlus kajastab tegevuste rakendamise progressi hästi? Millised on probleemid?

6.2. Millised on rakenduskava peamised väljundid, tulemused ja mõjud mida kavandatakse saavutada? Kuivõrd hästi mõõdavad EL-i määruse alusel kasutusele võetud näitajad neid tulemusi (Eestis)?

6.3. Kas ja milliseid EL-i määruses kehtestatud näitajatele lisanduvaid Eesti-spetsiifilisi näitajaid kasutatakse väljundite, tulemuste ja mõjude mõõtmisel? Kus need on sätestatud, kuidas nende seire ja raporteerimine käib?

6.4. Kui peaksime hindama rakenduskava mõju, siis kuidas seda tuleks teha ideaaljuhul ja kas selleks kogutakse andmeid? Mõju tähendab rakenduskava tegevuste tulemusena tekkivat muutust ühiskonnas, mida soovitakse esile kutsuda.

7. Kuidas rakenduskava elluviimisel arvestatakse horisontaalseid põhimõtteid? 7.1. Kas ja kuidas on tagatud rakenduskava elluviimisel EL-i põhiõiguste harta järgimine? Millistele

põhiõigustele mõeldi või mida kaaluti rakenduskava tegemisel ja elluviimisel? 7.2. Kas ja kuidas on tagatud rakenduskava elluviimisel sooline võrdõiguslikkus? 7.3. Kas ja kuidas on tagatud rakenduskava elluviimisel diskrimineerimise vältimine? 7.4. Kas ja kuidas on tagatud rakenduskava elluviimisel säästva arengu edendamise eesmärgid (ÜRO

säästva arengu eesmärgid, Pariisi kokkuleppe ja "ei kahjusta oluliselt" põhimõte)?

8. Kuivõrd tulemuslik on rakenduskava oma võimalustest ja saavutustest teavitamisel ja levitamisel? 8.1. Kas on olemas kommunikatsioonistrateegia? 8.2. Kas kommunikatsioonistrateegias on määratletud…

8.2.1. sihtrühmad? 8.2.2. järelevalve kord? 8.2.3. asjakohased ja mõõdetavad eesmärgid?

8.3. Kas teavitustegevused jõuavad sihtrühmani? 8.4. Milliseid kanaleid kasutatakse teavitustegevusteks, kas need on sobivad kanalid?

3

8.5. Kas midagi võiks teavitustöös teisiti teha? Kui jah, siis mida?

Kolmanda kriteeriumi TÕHUSUS all hinnatakse, kuivõrd efektiivne on fondi vahendite kasutamine.

9. Milline on fondi vahendite kasutamise kulutõhusus? 9.1. Kas ja kuidas mõjutasid varasemad meetmete rakendamise kulude ja rahastuse kogemused või

muu eelteadmine sellel perioodil sekkumiste ja tegevuse tüüpide valikuid? 9.2. Kas praeguse rakendamise kogemuse pealt või varasemast on välja kujunenud mingi ühikute

hinnad või võrdlusnäitajad, millega kulusid võrreldakse? 9.2.1. Kas ühikute hinnad vastavad olemasolevatele võrdlusnäitajatele ja eelarvele või on neist

madalamad? 9.2.2. Kas sellised võrdlusnäitajad on olemas ja kui sobivad/asjakohased need on?

9.3. Kas rakenduskava sarnaste tegevuste kulusid võrreldakse omavahel (milliste, kes võrdleb)? Kas ühikute maksumuste erinevused on õigustatud? Kui ei, siis milliste ühikute puhul seda esineb?

10. Milline on praeguste juhtimis- ja kontrollisüsteemide tõhusus: 10.1. Kas loodud juhtimis- ja kontrollisüsteem on teie rakenduskava elluviimiseks tõhus? Kas on midagi

ülearu reguleeritud, midagi puudu, kas süsteemid toimivad hästi (tegevuste valik, seirekomisjoni töö, raamatupidamine, andmete salvestamine ja säilitamine, auditid-kontrollid)?

10.2. Kuidas hindate halduskoormust toetuse saajale ja korraldusautusele praegusel programmiperioodil võrreldes eelmise perioodiga?

10.3. Kuidas hindate halduskoormust toetuse saajale ja korraldusautusele rakenduskavast rahastamisel võrreldes riigieelarvest rahastamisega?

10.4. Kas halduskoormus on proportsionaalne 10.4.1. EL-i nõuetele vastamiseks? 10.4.2. rahastuse suurusega? 10.4.3. korraldusasutuse ja toetuse saaja vahel?

10.5. Kuidas hindate halduskoormust kasusaajatele (osalejatele) võrreldes eelmise perioodiga ja võrreldes olukorraga kui rakenduskavast ei finantseeritaks tegevust?

10.6. Kas teie hinnangul esineb üle reguleerimist EL-i regulatsioonidega või liiga kitsast EL-i nõuete tõlgendamist ja rakendamist?

10.7. Kas teie hinnangul esineb üle reguleerimist või liigset nõuete rakendamist riiklikul tasandil?

11. Kas ja milliste tegevuste finantseerimisel kasutatakse lihtsustatud kuluvõimalusi? 11.1. Kas nende kasutamine õigustab ennast? (halduskoormus ja rahalise toetuse piisavus) Kas need

aitavad lihtsustada rakendamist?

12. Millises mahus kasutatakse juhtimis- ja kontrollisüsteemide finantseerimiseks tehnilist abi? Kas see on piisav?

13. Millistes kohtades ja milliste võtetega oleks võimalik täiendavalt lihtsustada või teha efektiivsemaks fondide rakendamist Eestis? 13.1. Kas ja millised konkreetsed halduskoormuse vähendamise võimalused esinevad? 13.2. Millised on konkreetsed võimalused lihtsustatud kuluhüvitiste ja kuludega sidumata rahastuse

kasutamise laiendamiseks? 13.3. Kas ja kuidas osapooltevahelise koostöö ja koordineerimisega parandada fondide rakendamise

efektiivsust?

4

Neljanda kriteeriumi, SIDUSUSEGA hindame fondide rakendamise terviklikkust ja kooskõla teiste fondide rakendamisega.

14. Kuidas on tagatud ühe rakenduskava sees tegevuste terviklikkus? 14.1. Milliseid erinevaid juhtimisviise ühe programmi sees kasutatakse? Kas me saame õigesti aru, et

erimeetmetel on üks viis ja teistel teine või jagunevad juhtimisviisid veel kuidagi? Kuidas toimub juhtimisviiside vaheline koordineerimine, kas see on regulaarne ja tulemuslik?

14.2. Milliseid sihtrühmade või tegevuste kattumisi ühe fondi sees esineb ja miks? Kas esineb temaatilise rahastu ja rakenduskavas kavandatud teiste projektide tegevuste vahel kattuvusi? Miks ja kuidas need on tekkinud või eristatakse?

14.3. Milliste EL-i prioriteetide täitmiseks kasutatakse temaatilist rahastut Eestis, kuidas on temaatilise rahastu projektid kooskõlas EL-i ja Eesti poliitika eesmärkidega?

15. Kuidas tagatakse kooskõla teiste fondide tegevustega? 15.1. Kas ja kuidas on tagatud rakenduskava kooskõla ja koostoime teiste EL-i fondide, sh siseasjade

fondide ja EL-i välistegevustega? Millised koordineerimismehhanismid on selle jaoks loodud? 15.2. Kui hästi need koordineerimismehhanismid töötavad? Kas neid kasutatakse regulaarselt ja kas need

on tõhusad? 15.3. Kui tegevustes esineb kattumisi (näiteks samale sihtrühmale pakutakse erinevat tüüpi meetmeid),

siis kas need on õigustatud? 15.4. Kuidas kombineeritakse EL-i fondide rahastust valdkonnaüleste arengu- ja tegevuskavade

täitmiseks?

Viies kriteerium EL-I LISANDVÄÄRTUS hindab, millist kasu toob fondide rakendamine, mida ilma EL-i vahenditeta ei saavutataks.

16. Millist väärtust loob fondide kasutamine, mida ei saavutataks ilma fondide rahastuseta: 16.1. Kas ilma fondi toeta oleks võimalik seatud eesmärke saavutada? 16.2. Kas tänu fondile võeti plaani täiendavaid tegevusi või kaasati täiendavaid sihtgruppe? 16.3. Kas fond on tekitanud mastaabiefekti, ehk fondi tõttu on pakutavate teenuste või lõppkasutajate

hulk suurem?

17. Kas EL-i vahenditega asendatakse riiklikku rahastust (riigi teenused, mida peab pakkuma igal juhul, finantseeritakse EL-i fondide rahastusega)? Millistes tegevustes seda esineb?

Pikk 61 / 15065 Tallinn / Estonia / +372 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registry code 70000562

European Commission, DG Home

25.03.2024 No 14-13.2/39-1

Submission of mid-term evaluation reports

of 2021-2027 HOME Funds as of

31.03.2024

Herewith the Estonian Ministry of the Interior submits the mid-term evaluation reports for the AMIF, ISF and BMVI funds according to the Article 44(1) and (5) of the Regulation (EU)

2021/1060.

Yours Sincerely,

/signed digitally/

Tarmo Miilits

Secretary General

Annex:

1. AMIF mid-term evaluation report, 15.03.2024 2. ISF mid-term evaluation report, 15.03.2024 3. BMVI mid-term evaluation report, 15.03.2024

4. Methodology Report, 15.03.2024

Kai Raja +372 6125172 [email protected]