Audiitortegevuse seaduse ja vabariigi valitsuse seaduse muutmise seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus

1

02.10.2023

Audiitortegevuse seaduse ja vabariigi valitsuse seaduse

muutmise seaduseelnõu väljatöötamise kavatsus

Sisukord

I Probleem, sihtrühm ja eesmärk ............................................................................................... 1

II Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid ..................................................................................... 6

III Võimalikud mitteregulatiivsed lahendused ........................................................................... 9

IV Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused ................................................................ 10

V Kavandatav õiguslik regulatsioon ........................................................................................ 15

VI Määratletud mõjud .............................................................................................................. 17

VII Väljatöötamise tegevuskava ............................................................................................... 18

I Probleem, sihtrühm ja eesmärk

1. Probleemi kirjeldus ja selle tekke põhjus

A. PROBLEEM

Euroopa Liiduga (EL) liitumisel kujundatud avaliku sektori siseauditi mudel ei toimi järgmises ula-

tuses:

1) siseaudiitori kutsetegevust sätestavate mitmete audiitortegevuse seaduse1 (AudS) ja vaba-

riigi valitsuse seaduse2 (VVS) peatüki nr. 61 nõuete täitmine on osutunud problemaatiliseks:

 avaliku sektori siseaudiitorite värbamisel ei järgita AudS § 75-s sätestatud kutsetaseme

nõuet – 2023. aasta maikuisele uuringule3 vastanud avaliku sektori siseauditi üksustest

36-s protsendis ei töötanud ühtegi sertifitseeritud siseaudiitorit;

 avaliku sektori siseauditi üksuste kvaliteedikontrolle ei tehta siseauditi standardites nõu-

tud sagedusega (kord viie aasta jooksul) – rahandusministeeriumile (RM) esitatud si-

seauditi üksuste tegevusaruannete kohaselt pole viimase üheksa aasta jooksul välist kva-

liteedihindamist tehtud ligikaudu pooltes ministeeriumides;

2) võrreldes muude sektoritega, sektorisiseselt võrreldes teiste spetsialistidega ja võrrelduna

naaberriikidega tundub valitsussektori siseaudit osalejate hinnangul olema üle reguleeritud,

kuna:

 kutsetaseme olemasolu ei nõuta seaduse tasemel üheltki teiselt avaliku teenistuse ame-

tikoha grupilt (sh nt riigikontrolli audiitoritelt).

 ka naaberriikides pole kutsetaseme olemasolu avaliku sektori siseaudiitoritel kohustuslik.

1 RT I, 05.05.2022, 7. 2 RT I, 30.06.2023, 11. 3 Siseauditi uuring

2

3) VVS § 923 sätestatud RM-i kui keskse teenistuse roll täidesaatva riigivõimu asutuste sise-

kontrollisüsteemi ja siseauditi koordineerimisel ei sobitu muutunud oludesse:

 täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemus-

likkuse informatsiooni koondamist ja analüüsi pole võimalik teostada, kuna raamatupi-

damise seaduse muutmise4 järel ei esita asutused 2016. aasta 1. jaanuarist enam sellist

teavet RM-le;

 metoodilised juhendid täidesaatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemi rakendami-

seks ja hindamiseks on koostatud ja leitavad RM-i veebilehel5;

 riigiasutuste siseauditi arendamise koordineerimist ja siseauditi metoodikate ühtlusta-

mist pole toimunud pärast RM finantskontrolli osakonna (FKO) siseauditi koordineeri-

mise allüksuse likvideerimist 2014. aastal ja siseauditi koondamist ministeeriumitesse.

Siseaudiitori kutsetegevuse korraldamine toimub alates 2010. aastast AudS-i ja siseau-

diitori kutsetegevuse standardite kohaselt6;

 siseaudiitori kutsetegevuse standardite kohaseid täidesaatva riigivõimu asutuste siseau-

diti funktsiooni tegevuse kvaliteedi välishindamisi on pärast 2016. aastat RM-lt tellitud

vaid mõnel korral.

B. PROBLEEMI TEKKEPÕHJUS

Ajalooliselt on siseaudit tekkinud toetamaks suurte (sageli rahvusvaheliste) korporatsioonide juhtkondi sisekontrollisüsteemi toimivuse hindamiseks ettevõtte erinevates geograafilistes ük- sustes. Eesti ettevõtted ja riigiasutused on enamasti suhteliselt väikesed ja kompaktsed.

Eesti avaliku sektori siseauditi loomise kohustus kaasnes EL-ga liitumisel7, riigisektoris koordi- neeris protsessi RM. Kuivõrd siseaudit ei kasvanud loogiliselt välja asutuste ja/või ettevõtete (edaspidi ühiselt – organisatsioonide) arenguvajadustest, siis pingutati siseauditi loomisel mõneti üle: algselt enamikus olulisemates riigisektori asutustes loodud siseauditi funktsioon koondati juba mõne aasta pärast ministeeriumite tasandile. Riigisektori sisekontrolli ja siseauditi taandu- misele valitsuse fookusalalt on aidanud kaasa nii see kui ka detsentraliseeritud juhtimise põhi- mõtete juurutamine koos seadustatud vabatahtlikkusega, samuti ajutiselt nõrgem järelevalve.

Alamprobleemidel on osaliselt samad põhjused mõne erinevusega:

 Riigi eelarvestrateegias8 (RES) 2008-2011 seatud eesmärki, mille kohaselt pidid ministeeriu-

mite siseauditi juhid hiljemalt 2010. aasta lõpuks olema sertifitseeritud, pole saavutatud –

praktikas ei ole siseaudiitori töö hindamisel lähtutud sertifikaadi olemasolust ega peetud

kutse olemasolu siseaudiitorite värbamisel oluliseks. 2023. aasta maikuise uuringu kohaselt

pidas erialast kutsetunnistust siseaudiitori pädevuse tõenduseks kõigest 46% juhtidest.

 Probleeme on esinenud nii siseaudiitori kutse omandamiseks (ettevalmistavad koolitused, ek- samid) ja säilitamiseks kohustuslike täiendkoolituste rahastamisel kui ka siseauditi üksuste (seadusega nõutud) kvaliteedihindamiste finantseerimisel. 2023. aasta kevad uuringus ei näi- nud siseauditi funktsiooni kvaliteedi välisel sõltumatul hindamisel olulist lisandväärtust ligi- kaudu pool nii juhtidest kui ka siseaudiitoritest. Puuduva nõudluse tõttu pole RM-l (kes keh- tiva seaduse kohaselt peaks väliseid kvaliteedihindamisi tegema/ korraldama) vaba ressurssi nende läbiviimiseks. Kvaliteedihindamise tegematajätmine ei too kehtiva seadusandluse ko- haselt kaasa sanktsioone.

4 RT I, 30.12.2015, 65. 5 Sisekontrollisüsteemi metoodika 6 Siseaudiitori kutsetegevuse standardid 7 FACTSHEET (europa.eu) 8 Riigi eelarvestrateegia 2008-2011

3

 Väikestel siseauditi üksustel pole piisavat võimekust põhiülesannete kõrvalt teostada ei

välishindamise eelset sisemist kvaliteedihindamist ega osaleda välishindamise protsessis:

siseaudiitorite arv ministeeriumites on viimase viie aastaga vähenenud ligikaudu 40 protsenti

- valitsussektori 14-st siseauditi üksusest pooltes oli 2023. aasta alguses kõigest 1-3 töötajat.

Kuna kümne aasta jooksul pole asjakohaste imperatiivsete õigusnormide mittetäitmisest arvesta-

tavaid probleeme tekkinud, siis on riigi eelarvevahendite otstarbeka kasutamise vajadusest läh-

tuvalt mõistlik leevendada siseauditi funktsioonile ja seda teostavatele spetsialistidele seatud

nõudeid.

C. AJEND SEADUSTE MUUTMISEKS

Kehtivas AudS-is on siseaudiitori kutse erinevad tasemed sätestatud kahetasemelise struktuurina

järgmiselt:

Kohalike eksamite sooritamise asemel on atesteeritud siseaudiitori ja avaliku sektori üksuse si-

seaudiitori kutse/-taseme omistamine tegelikkuses toimunud Rahvusvahelise Siseaudiitorite

Ühingu (IIA)9 poolt väljastatud rahvusvaheliste sertifikaatide tunnustamisena. Selline võimalus

nähti ette juba siseauditi valdkonna lülitamisel AudS-i 2010 aastal (seletuskirjas10), kuna koha-

like samalaadsete eksamite loomist ja edasist haldamist peeti algusest peale ülejõukäivaks.

Nii atesteeritud siseaudiitori kutse aluseks (valdavalt) oleva IIA poolt väljastatava CIA sertifi-

kaadi11 kui ka avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaseme aluseks olnud CGAP-i sertifi-

kaadi12 eksameid sai erinevates suuremates keeltes sooritada ainult IIA elektroonilises eksami-

süsteemis; kümme aastat (2011-2021) oli CGAP-i eksamit võimalik sooritada ka eesti keeles.

Probleemi lahendamisega tegelemise ajendiks kujunes IIA teavitus13:

Alates 2021. aasta 1. juulist lõpetas IIA CGAP-sertifikaadi väljastamise. Olemasolevate

CGAP-i sertifikaatide kehtivus jätkub enesetäiendamise ja aruandlusnõuete täitmisel täh-

tajatult.

Kuna Eestis CGAP-ile analoogset kohalikku eksamit ei ole, siis pole juba mõnda aega olnud

võimalik mitte kellelegi omistada avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaset.

9 The IIA 10 AudS’i muutmise eelnõu seletuskiri 11 Certified Internal Auditor 12 Certified Government Auditing Professional 13 IIA teavitus

4

D. PROBLEEMI TAGAJÄRJED

1: Avalikul sektoril on keeruline leida nõutud kutsetasemega siseaudiitoreid

 AudS § 74 kohaselt peab kutsetegevuseks avaliku sektori üksuse ja/või ühinguga sõlmi-

tava lepingu teenuse osutaja poolne ja siseaudiitori aruande allkirjastaja olema kas ava-

liku sektori üksuse siseaudiitor või atesteeritud siseaudiitor.

 AudS § 75 kohaselt on avaliku sektori üksuses õigus siseaudiitori kutsetegevusega ise-

seisvalt tegeleda üksnes avaliku sektori üksuse siseaudiitoril või atesteeritud siseaudiitoril.

Kuna avaliku sektori üksuse siseaudiitorite pädevuse tunnustamiseks Eestil oma kohalikku ek-

samit ei ole ja IIA CGAPi asemele uut lahendust ei paku, siis ei pruugi olemasolevatest avaliku

sektori siseaudiitori kutsetasemega spetsialistidest tulevikus piisata katmaks avaliku sektori va-

jadust siseauditi tunnustatud spetsialistide järele - uusi sertifitseeritud spetsialiste ei saa senisel

moel juurde tulla, kehtiva sertifikaadi omanikud aga lahkuvad kutsealast erinevatel põhjustel.

2: Kehtiv siseaudiitorite kutsete struktuur on ebamõistlikult keerukas

AudS-iga kehtestatud siseaudiitori kutsete kahetasemeline struktuur, mille kohaselt avaliku sek-

tori siseaudiitori kutse jaguneb omakorda avaliku sektori üksuse ja avaliku sektori ühingu si-

seaudiitori kutsetasemeteks, pole praktikas end õigustanud – tegevuspiirangutest tulenevalt on

avaliku sektori ühingu siseaudiitori kutsetaset alates AudS-i sellekohaste muudatuste jõustumi-

sest 2010. aastal omistatud ainult neljale spetsialistile, mis näitab nõudluse/vajaduse puudumist

sellise kutsetaseme järele.

Kahest kutsest koosnev jaotus muudab selgemaks ka siseaudiitorite kutsetegevuse valdkonnad.

2. Sihtrühm

Kavandatavad muudatused mõjutavad eelkõige ja peamiselt avaliku sektori siseauditi üksusi,

nende praegusi ja tulevasi koosseisulisi siseaudiitoreid ning lepingu alusel nendele asutustele

siseauditi teenuse osutajaid.

Eesti avaliku sektori siseauditi üksustes töötas 2023. aasta kevadel kokku umbes sadakond töö-

tajat, kellest ligikaudu veerand omas avaliku sektori siseaudiitori kutsetaset või atesteeritud si-

seaudiitori kutset.

14-s avaliku sektori organisatsioonis osteti siseauditi teenust sisse suurtelt audiitorfirmadelt,

umbes 40 inimest kandis sisekontrolöri ametinimetust.

Ühel täidesaatva riigivõimu asutusel oli AudS § 75 lõikes 1 sätestatud nõue, mille kohaselt võib

avaliku sektori üksuses siseaudiitori kutsetegevusega iseseisvalt tegeleda üksnes avaliku sektori

üksuse siseaudiitor või atesteeritud siseaudiitor kaetud supervisiooni teenuse lepinguga.

3. Eesmärk ja saavutatava olukorra kirjeldus

EL ootuste6 kohaselt tagab tugeva finantsjuhtimis- ja kontrollisüsteemi avalikus sektoris mõjus

siseaudit - see annab sõltumatu kindlustandva arvamuse sisekontrollisüsteemi tõhususe kohta

ja aitab maandada organisatsiooni riske. Niisuguste ootuste täitmiseks on oluline, et siseaudii-

tori kutsetegevus oleks usaldusväärne ja asja- ning ajakohane.

Kavandatavad seadusemuudatused on suunatud siseauditi funktsiooni ja siseaudiitori kutsete-

gevuse ajakohastamisele ning kooskõlastamisele muutunud oludega. Seaduse muutmise eel-

nõuga saavutatavad peamised tulemused:

1) lihtsustatakse siseaudiitori kutsete struktuuri, mida ilmestab järgmine skeem: lõpetatakse

avaliku sektori üksuse ja ühingu siseaudiitori kutsetasemete omistamine, kehtima jäävad kaks

kutset: atesteeritud siseaudiitor ja avaliku sektori siseaudiitor:

5

Olemasolevad siseaudiitori kutsed ja -tasemed kehtivad edasi seni, kuni täidetakse kutse

säilitamise nõudeid: kohustuslik arv tunde enesetäiendamise koolitusi, iga-aastane tege-

vusaruanne RM-le audiitortegevuse registri vahendusel.

Kutsetunnistusega siseaudiitorite arvu saab suurendada atesteeritud siseaudiitori kutseks

sobiva välismaise sertifikaadi või kutseeksami siseaudiitori eriosa alamosaga sarnase vä-

lismaise kutseeksami tulemuse tunnustamisena.

2) tunnistatakse kehtetuks AudS § 75, mille kohaselt võib avalikus sektori üksuses siseaudii-

tori kutsetegevusega iseseisvalt tegeleda üksnes avaliku sektori üksuse siseaudiitor või ates-

teeritud siseaudiitor, samuti nõue, mille kohaselt avaliku sektori ühingus võib siseaudiitori

kutsetegevusega iseseisvalt tegeleda üksnes siseaudiitor.

Mitmel puhul on organisatsioonile sobivam siseauditi funktsiooni teostaja hoopis mõne

muu valdkonna spetsialist – näiteks infotehnoloogia, merendus, metsandus, põllumajandus,

sõjandus jne. Muudatus avardab valitsussektori asutuste võimalusi sobiva pädevusega si-

seaudiitori(te) palkamiseks – leevendub tööjõuprobleem ning tõuseb seaduskuulekus.

3) senise CGAP-il põhinenud kutse asemele ei looda kohalikku avaliku sektori siseaudiitori

kutset. Kohaliku avaliku sektori üksuse siseaudiitori eksami väljatöötamise ning edasise

haldamise hinnanguline kulu on viimastel aastatel kutsetaseme omandamiseks osutatud vä-

hese huvi ja pingelise riigieelarve tingimustes ebamõistlik.

4) tunnistatakse kehtetuks nõue esitada RM-le aruannet „Arvamus sisekontrollisüsteemi ra-

kendamise ja selle tulemuslikkuse kohta“. Seoses raamatupidamiskorralduse muutmisega

kaotati alates 2016. aasta 1. jaanuarist raamatupidamise seadusest kohustus esitad nimetatud

aruande koondandmete riigi majandusaasta aruandes. Aruande esitamise kohustus jäi keh-

tima VVS-is ja Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012 määruses nr 79 „Täidesaatva riigi-

võimu asutuste siseauditeerimise üldeeskiri“14 (siseauditi üldeeskiri).

5) AudS §-s 74 lõigetes 2 ja 3 muudetakse esindamise nõuet siseaudiitori kutsetegevuses ning

sätestatakse, et avaliku sektori üksusele lepingu alusel siseauditeerimise teenust osutav

siseaudiitori aruande allkirjastaja võib olla ainult atesteeritud siseaudiitor. Avaliku sektori

siseaudiitorile edaspidi sellekohast pädevust ei anta.

6) AudS §-s 67 lõigetes 3 ja 4 tunnistatakse kehtetuks nõue, mille kohaselt peavad kohustus-

liku täiendusõppe koolituste sobivust tunnustama kas Eesti Siseaudiitorite Ühing (ESAÜ),

Audiitorkogu või nõuandev komisjon siseaudiitorite kutsetegevuse ja järelevalvega seotud

küsimuste lahendamiseks (siseaudiitorite kutsekomisjon - SAKK).

14 RT I, 09.10.2012, 1.

6

II Hetkeolukord, uuringud ja analüüsid

4. Kehtiv regulatsioon

EL õigus ei reguleeri VTKs käsitletud küsimusi. Siseaudiitorite tegevuse õiguslik reguleerimine

on EL liikmesriikide suveräänses otsustuspädevuses.

Kehtiv regulatsioon:

1) AudS;,

2) VVS;

3) Rahandusministri 13. detsembri 2011 määrus nr 57 „Siseaudiitori kutsetegevuse standardite kehtestamine“15;

4) Vabariigi Valitsuse 4. oktoobri 2012 määrus nr 79 „Täidesaatva riigivõimu asutuste siseau- diteerimise üldeeskiri“13;

5) Rahandusministri 15 juuli 2011 määrus nr 39 „Kutseeksami kord“16;

6) Rahandusministri 15. juuli 2019 määrus nr 35 „Arvestusala eksperdi kutseeksami prog- ramm“17

7) Vabariigi Valitsuse 23. septembri 2010 määrus nr 141 „Audiitortegevuse registri asutamine ja registri pidamise põhimäärus“18;

8) Rahandusministri 08. juuli 2011 määrus nr 38 „Siseaudiitori tegevusaruande vormi ning selle koostamise ja esitamise korra kehtestamine“19;

9) Rahandusministri 07. juuli 2011 määrus nr 35 „Vandeaudiitori või tunnustatud siseaudiitori juhendamisel praktiseerimise ning kutsealal tegutsemise tõendamise kord“20.

Siseaudiitori nõuded teistes seadustes

Nõue omada siseaudiitori kutsetegevuse korraldamisel teatud tüüpi organisatsioonis kas ates-

teeritud siseaudiitori kutsega spetsialisti või kohustus järgida AudS-is atesteeritud siseaudiitori

kohta sätestatut on kirjas mitmes seaduses: nt krediidiasutuste seadus21, kindlustustegevuse sea-

dus22, makseasutuste ja e-raha asutuste seadus23, väärtpaberituru seadus24, rahapesu ja terro-

rismi rahastamise tõkestamise seadus25.

Kuna siseaudiitorile esitatavad üldised kutsenõuded ja kutse saamise reeglid on sätestatud

AudS-s ning eriseadustest tulenevad üksnes spetsiifilised täiendused, mida antud väljatööta-

miskavatsusega (VTK) ei muudeta, siis ei ole vaja eriseadusi muuta.

5. Seotud strateegiad ja arengukavad

Riigi eelarvestrateegias käsitleti siseauditit ja sisekontrolli koos eesmärkide ja tähtaegadega

kuni 2009. aastani. Viimases26 seati eesmärgiks tõsta riigisektori siseauditi kvaliteet vastavaks

siseriiklikele ja rahvusvahelistele nõuetele, tagamaks aktsepteeritava kindlustunde saavutamine

Eesti ja EL eelarvevahendite sihipärase ning tulemusliku kasutamise osas. Hiljem pole sise-

kontroll ega siseaudit nendes enam kajastamist leidnud.

15 RT I, 21.04.2017, 13. 16 RT I, 06.04.2018, 23 17 RT I, 19.07.2019, 4 18 RT I, 26.09.2017, 12 19 RT I, 09.07.2011, 15 20 RT I, 16.02.2016, 15 21 RT I, 17.03.2023, 15. 22 RT I, 17.03.2023, 10. 23 RT I, 01.03.2023, 52. 24 RT I, 17.03.2023, 29 25 RT I, 10.02.2023, 30 26 RES 2009-2012. lk.28

7

„Arvestusala valges raamatus“27 tõdeti, et EL-ga liitumisel eesmärgiks võetud avaliku sektori siseauditeerimise süsteem on 2014-ks aastaks edukalt käivitunud:

 on kujundatud siseauditeerimist puudutav regulatiivne raamistik - siseaudiitorite kut-

sekvalifikatsiooni süsteem, sh kutse andmine, tunnustamine ja äravõtmine;

 on rakendatud kutsetegevuse raampõhimõtted, sh kutsetegevuse standardid, eetikakoo-

deks, iseseisva kutsetegevusega tegelemise õigus ja kohustus ning

 on käivitatud kvaliteedi tagamise ja järelevalve süsteem, sh regulaarne kvaliteedihinda-

mine ja aruandlus.

Toona seati eesmärgiks Eesti siseaudiitorite kutsetegevuse regulatsiooni jätkuva vastavuse ta-

gamine parima rahvusvahelise tavana tunnustatud IIA kvalifikatsioonisüsteemile ning standar-

ditele. Pärast 2014. aastat ei ole siseauditi valdkonnas uut strateegiat ega arengukava koostatud.

RM-i finantspoliitika programmis aastani 202528 nähakse ette, et riigi üldise sisekontrolliraa-

mistiku eesmärgipärase toimimise seisukohast on oluline kohase siseauditeerimise funktsiooni

tagamine nii siseaudiitorite atesteerimise või tunnustamise, kutsestandardi olemasolu kui selle

järgimise järelevalvena.

6. Tehtud uuringud

RM rahandusteabe poliitika osakond (RTPO) korraldas 2023. aasta kevadel veebipõhise uuringu3 tuvastamaks, millist kasu ja võimalikke probleeme näevad siseauditi teenuse peamised kasutajad – organisatsioonide juhid – ning siseaudiitorid kui teenuse pakkujad.

Uuringu sihtgruppi kuulusid 2021. aastal käibelt (rohkem kui 40 miljonit eurot) või varade ma- hult (üle 20 miljoni euro) suured organisatsioonid, milles võiks olla rakendatud siseauditi funkt- sioon – on kas loodud siseaudiitori ametikoht / siseauditi üksus või on siseauditi teenus sisse ostetud:

a) avalik sektor

o täidesaatva riigivõimu asutused (sh ministeeriumid);

o avaliku sektori organisatsioonid (nt riigi olulise osalusega äriühingud ja sihtasutused);

b) ärisektor

o avaliku huvi üksused (nt börsiettevõtted, kindlustus- ja pangandusettevõtted);

o rahvusvaheliste äriühingute Eesti tütarettevõtted/ filiaalid.

Uuringu küsimustik edastati 689-le organisatsiooni tippjuhile, 286-le siseaudiitorile ning 20-le

siseauditi teenuse pakkujale. Sisulisi vastuseid saadi vastavalt 9,6-lt, 19,9-lt ja 15-lt protsendilt

adressaatidelt. Valdav osa vastanutest (62 % juhtidest ja 77 % siseaudiitoritest) oli avalikust

sektorist.

Uuringu tulemused andsid siseauditeerimise olukorrast Eestis järgmise pildi:

 Enamus juhtidest (87 %) nägi siseauditi soovitustest kasu organisatsiooni protsesside pa- rendamisel, 63 % juhtidest hindas, et siseauditi pakutav lisandväärtus kaalub üles siseau- ditile tehtava kulu ning et siseauditi maine on hea. Ka siseaudiitorite pädevust hindasid juhid enamasti (66 %) piisavaks;

 62 % juhtide ja 67 % siseaudiitorite arvates võiks avalikkusele oluliste organisatsioonide siseauditi meeskonnas olla vähemalt üks erialase kutsega siseaudiitor;

 Avalikkusele olulistele organisatsioonidele siseauditi nõuete sätestamist seadusega toetas valdav osa (70 - 87 %) siseaudiitoritest, kuid kõigest pisut üle poole (54 - 59 %) juhtidest;

 Siseauditi kvaliteedi regulaarset hindamist välise sõltumatu hindaja poolt toetas 62 % juhte, aga kõigest 50 % siseaudiitoreid;

27 Arvestusala valge raamat 2014 28 Finantspoliitika programm 2022 - 2025

8

 Ainult veerand siseaudiitoritest leidis siseauditi ressursi kõigi valdkondade katmiseks pii- sava olevat, samas ei küsita pea pooltes organisatsioonides (47 – 55 % juhtide ja 34 – 41 % siseaudiitorite hinnangul) nendelt nõu oluliste projektide kavandamisel ega tähtsate otsuste kujundamisel (vähese ressursi mõistlikumaks kasutamiseks);

 Siseauditi üksuses oli mullu keskmiselt kolm töötajat. Samas oli pea veerandis üksustest ainult üks töötaja (kahes neist nägi struktuur ette 4 ametikohta). Rohkem kui viie tööta- jaga seitsmest siseauditi üksusest kolm kuulusid erasektorisse;

 Uusi siseaudiitoreid (staažiga alla aasta) oli kõigest kolmes protsendis vastanud üksustes. Pea pooltes üksustes oli siseaudiitori keskmine erialane staaž pikem kui kümme aastat;

 Siseaudiitori ametiks kohaseid sertifikaate omas 58% oma siseauditi üksusega organisat- sioonide siseaudiitoritest. Ainsatki sobiva erialase sertifikaadiga töötajat polnud 17-s si- seauditi üksuses (57 % oma siseauditi üksusega vastanutest);

 Küsitlusega hõlmatud sertifikaadiga avaliku sektori siseaudiitoritest kõigest 56% o n lask- nud oma sertifikaadi RM-il tunnustada;

 Erialast kutsetunnistust peab siseaudiitori pädevuse tõenduseks vähem kui pool nii juhti- dest (46 %) kui ka siseaudiitoritest (47 %).

Vaba tekstiga kommentaarides toodi täiendavalt esile, et:

 siseauditeerimine Eesti avalikus sektoris on üle reguleeritud – tuleks vähendada kulukaid bürokraatlikke nõudeid;

 juhte tuleb usaldada juhtima – neil peab olema otsustusõigus valida organisatsioonile so- bivaim kontrollifunktsioon;

 on vaja tõsta juhtide teadlikkust sisekontrollisüsteemi ja siseauditi olemusest - millist väärtust siseaudit võib organisatsioonile anda ja kuidas seda "tööriista" kasutada. Paljud Eesti ettevõtted ei mõista siseauditi vajalikkust ja peavad kulutusi siseauditile ebamõist- likuks;

 siseuditit kui juhtimise olulist töövahendit ja siseaudiitori kutset tuleb ulatuslikumalt rek- laamida, samuti tutvustada laialdaselt nii Eesti kui ka teiste riikide parimaid siseauditee- rimise praktikaid;

 kaasata siseaudit juba otsuste tegemise faasis nõu andva ja toetava üksuse/isikuna, mitte vaid minevikus toimunu kontrollijana;

 lülitada siseauditi ja sisekontrolli valdkond haridusasutuste õppekavadesse;

 siseauditi funktsiooni kvaliteedi välisel sõltumatul hindamisel ei nähta olulist lisandväär- tust - piisab küsida juhtidelt või auditikomiteelt, kas neil on sellest funktsioonist kasu.

7. Kaasatud osapooled

Ilmnenud probleemide võimalikke lahendusvariante on arutatud järgmiste osapooltega:

Siseaudiitorite kutsekomisjon

(SAKK)

siseaudiitorite kutsetegevuse peamised nõuded avalikus

sektoris; siseaudiitorite kutsetasemed

ESAÜ juhatus siseauditi standardite järgimine, kvaliteedi tagamise ja

täiustamise programm, sh välised kvaliteedihindamised

Ministeeriumite siseauditi üksuste

juhid kavandatavate muudatuste mõju

Riigikontroll probleemid kehtivate seadusaktide nõuete täitmisega

9

III Võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

8. Kaalutud võimalikud mitteregulatiivsed lahendused

Avalikkuse teavitamine JAH

Rahastuse suurendamine EI

Olemasoleva olukorra säilitamine EI

Senise regulatsiooni parem rakendamine EI

8.1. Kaalutud võimalike mitteregulatiivsete lahenduste võrdlev analüüs

Meede Poolt Vastu

Avalikkuse teavitamine

Avalikkust tuleb muu- tunud olukorrast teavi- tada nagunii.

ESAÜ on nimetatud teavituse12 teinud.

Pelgalt avalikkuse teavitamisest ei piisa, kui õigusnormid on sisutühjad.

Rahastuse suu- rendamine

Täiendav rahastus või- maldaks siseaudiitoriks pürgijate hindamiseks luua Eesti oma eksami- süsteemi.

Rahastuse suurendamine ei mõjuta seda, et CGAP-il põ- hinevat avaliku sektori siseaudiitori kutsetaset pole alates 2021.aasta 1. juunist enam võimalik omistada (välja ar- vatud isikud, kes juba omavad kehtivat, seni RM-i poolt tunnustamata, CGAP-i sertifikaati).

Olemasoleva olukorra säili- tamine

Pooltargumendid puu- duvad.

Kehtiv praktika pole muutunud olukorras enam adek- vaatne – IIA ei väljasta enam seni avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutse aluseks olnud CGAP-i sertifikaati.

Senise regulat- siooni parem rakendamine

Pooltargumendid puu- duvad.

Eesti seaduse parem rakendamine ei mõjuta IIA otsust lõ- petada alates 2021.aasta 1. juulist CGAP-i sertifikaatide väljastamine. AudS-is sätestatud avaliku sektori siseau- diti mudel ei toimi.

8.2. Järeldus mitteregulatiivse lahenduse sobimatusest

Avalikkuse teavitamine

Avalikkuse teavitamisest ei piisa, sest muutunud olukorra tõttu seaduse rakendamise senine praktika enam ei toimi.

Rahastamise suurendamine

Suurem rahastamine ei mõjuta olukorda, et CGAP-il põhinevat avaliku sektori si- seaudiitori kutsetaset pole alates 2021.aasta 1. juulist enam võimalik omistada.

Kohalikku siseaudiitori kutseeksami sisseseadmist ja edasist haldamist peeti ebaots- tarbekaks juba siseauditeerimise valdkonna lisamisel AudS-i uuendatud versiooni 2010. aastal. Riigieelarve pingelise seisu ja viimaste aastate vähese huvi taustal pais- taks selline kulutus endiselt ebamõistlik.

Olemasoleva olukorra

säilitamine

Kehtiv praktika pole muutunud olukorras enam adekvaatne: CGAP-i eksamit pole alates 2021.aasta 1. juulist enam võimalik teha, samas on AudS-is kehtiv nõue, et avaliku sektori asutuses iseseisvalt kutsetegevusega tegelev või teenust pakkuv si- seaudiitor peab omama kas atesteeritud või avaliku sektori siseaudiitori kutset.

Kehtiva

regulatsiooni parem

rakendamine

Eesti seaduse parem rakendamine ei mõjuta IIA otsust CGAP-i sertifikaatide väl- jastamise lõpetamiseks alates 2021. aasta 1. juulist.

Kutsetaseme jäigal nõudmisel nimetataks olemasolevad siseaudiitorid ümber (nt sisekontrolörideks) – kaoks ka koolitus- ja aruandluskohustus ( eelarve sääst).

10

IV Probleemi võimalikud regulatiivsed lahendused

9. Kavandatavad muudatused ja nende mõjud

9.1. Kavandatav muudatus nr 1

Muudetakse AudS-i § 6 - lihtsustatakse siseaudiitori kutsete struktuuri, vähendades siseau-

diitori kutsetasemete arvu: edaspidi ei omistata enam avaliku sektori üksuse ja ühingu si-

seaudiitori kutsetasemeid:

9.1.1. Muudatusega kaasnev mõju sihtrühmadele valdkondade kaupa

Muudatus võib mõjutada järgmisi sihtrühmi:

1) Avaliku sektori üksuse ja/või ühingu siseaudiitori kutsetaset omavad töötajad.

2) Avaliku sektori üksuse ja/või ühingu siseaudiitori kutsetasemest huvitatud inimesed.

9.1.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmadele ja järeldus olulisuse kohta:

1) Olemasolevad siseaudiitori kutsed ja -tasemed jäävad endiselt kehtima, kui avaliku sektori

üksuse ja/või ühingu siseaudiitori kutsetaseme omaja täidab jätkuvalt täiendusõppe (vähe-

malt 20 arvestustundi aastas) ja siseaudiitori tegevusaruande esitamise kohustust.

2) Avaliku sektori ühingu siseaudiitori kutsetaseme on tänaseks omandanud 4 isikut. Kuigi

seda eksamit saab Eestis teha, on huvilisi olnud vähe, sest kehtiva seaduse kohaselt on vähe

asutusi, kus sellise kutsetasemega siseaudiitor iseseisvalt tegutseda tohib.

Muudatusega ei kaasne olulist mõju sihtrühmadele - halduskoormus siseaudiitorina töötavatele

inimestele ja nii siseaudiitori teenuseid pakkuvatele ettevõtetele kui ka siseauditit omavatele

organisatsioonidele jääb tervikuna samaks.

9.2. Kavandatav muudatus nr 2

Tunnistatakse kehtetuks AudS § 75 lõigetes 1 ja 2 sätestatud nõue, mille kohaselt peab ava-

likus sektoris siseaudiitori kutsetegevusega iseseisvalt tegelev siseaudiitori aruandeid allkir-

jastav isik omama siseaudiitori kutset.

9.2.1. Muudatusega kaasnev mõju sihtrühmadele valdkondade kaupa:

Muudatus võib mõjutada järgmisi sihtrühmi:

1) Avaliku sektori siseaudiitori kutset juba omavad avalikus sektoris siseaudiitorina töötavad

isikud: kokku ligikaudu 5029 inimest.

29 Audiitortegevuse registri ja ESAÜ liikmelisuse andmed

11

2) Avaliku sektori organisatsioonid ja avaliku huvi üksused, eelkõige ministeeriumid, suured sihtasutused ning riigi äriettevõtted: kokku ligikaudu 50, millele praegu kehtib kohustus et- tenähtud juhtudel rakendada siseauditi funktsiooni ja kus sobivaks on avaliku sektori siseau- diitori kutsetase.

3) Kohalikud omavalitsused (KOV), nende liidud ja allasutused – kokku ligikaudu 130, sh 15 linna ja 64 valda30

9.2.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmadele ja järeldus olulisuse kohta:

1) Olemasolev kehtiv avaliku sektori siseaudiitori kutse on inimesele eelkõige pädevust tõen- dav enesemüügi argument. Siseaudiitori kompetentsi väärtustavas organisatsioonis peaks avaliku sektori siseaudiitori kutse olema erialasele tööle kandideerimisel eeliseks.

Kehtiva kutsega avaliku sektori siseaudiitorina töötavad isikud, kes on kutsetaseme nõuet seni argumendina kasutanud, võivad (nt. konfliktide tekkimisel) kergemini kaotada töö- koha.

2) Riigisektori üksustest enamikus on siseaudit kas vabatahtlik (nõukogu otsustab) või on see korraldatud haldusala üleselt igas ministeeriumis tsentraalselt. Vaatamata kehtivale nõudele pole suurel osal neis töötavatel siseaudiitoritel ka praegu erialast kutsetaset.

Laieneb võimalus leida organisatsiooni eripära paremini tundvat sobivaima pädevusega isi- kut siseaudiitori tööd tegema, samas on kutseta siseaudiitori erialane kompetents ebasel- gem.

3) KOV-e muudatus märkimisväärselt ei mõjuta, kuna enamikes neis praegu siseaudiitoreid ei tööta. Mitmes suuremas KOV-s on siseauditi teenus audiitorbüroodelt sisse ostetud.

4) Muudatuse mõjul võib veidi väheneda kulu riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse palgafon- dile, kuna avaliku sektori siseaudiitori kehtiva kutsetaseme omajal võib olla ootus kõrge- male tasule, lisaks tuleb kutsetaseme säilitamiseks läbida erialaseid täienduskoolitusi 20 tundi aastas.

Siseaudiitorite erialased koolitused on keskmisest kallimad, seega on kulu kohustuslikule täiendõppele muude avaliku teenistuse töötajatega võrreldes märgatavalt suurem. Samas tu- leb ka siseaudiitori tööd tegevale avaliku sektori siseaudiitori kutsetasemeta isikule palka maksta ja teda organisatsiooni vajadustest lähtuvalt sobivalt koolitada; pädev töötaja väärib ka kohast tasustamist.

a. RM-i andmetel31 oli 2023. aasta 1. aprilli seisuga riigisektori siseaudiitorite põhipalk enamasti alla 2500 euro. Suurem (3700 - 4400 eurot) oli siseauditi üksuse juhtide tasu. Riigikontrolli audiitorite (kellelt seadusega mingit erialast sertifikaati ei nõuta) põhipalk oli keskmiselt pisut üle 2800 euro, juhtivaudiitoritel ka üle 4000 euro. RM palgaand- mete kohaselt sõltub põhipalga suurus pigem ametikohast, mitte sertifikaatidest.

b. Eestis kättesaadavad palgauuringud32 ei erista erialasest sertifikaadist tulenevaid pal- gaerinevusi - mõjuritena nähakse haridust, töö asukohta, tööstaaži ning töötaja sugu ja vanust.

c. Statistikaameti analüüsis33 on siseaudiitorid lülitatud juhtimis- ja organisatsiooniana- lüütikute gruppi, seega pole siseaudiitorite töötasu võimalik tuvastada. Andmetest pais- tab, et nimetatud grupi töötaja keskmine II kvartali brutotasu Harjumaal oli meestel 3261 ja naistel 2961 eurot.

d. Portaali CV-online palgauuringu34 kohaselt oli Eesti panganduses siseaudiitori kesk- mine põhipalk vahemikus 1462 - 2954 eurot.

5) 2023. aasta kevaduuringu3 kohaselt peab erialast kutsetunnistust siseaudiitori pädevuse tõenduseks vähem kui pool juhtidest (46 protsenti) ja siseaudiitoritest (47 protsenti).

30 Eesti riigiportaal 31 RM palgaandmed 32 Fontes, Palgainfo 2022 33 Palgad (stat.ee) 34 CVonline

12

Kokkuvõttes võib kõikide sihtrühmade puhul muudatuse nr 2 mõju ulatust ning sagedust hin- nata kogu riigi vaates väheseks ja mõju tervikuna ebaoluliseks, VTK koostajate hinnangul soo- vimatuid kõrvalmõjusid ei kaasne.

Siseauditi valdkonnas töötavate inimeste ja nii siseauditit omavate organisatsioonide kui audii- torteenuseid pakkuvate ettevõtjate halduskoormus tervikuna ei suurene.

9.3. Kavandatav muudatus nr 3

 Ei kujundata kohalikku avaliku sektori siseaudiitori kutset ega looda vastavat kohalikku eksamit.

9.3.1. Muudatusega kaasnev mõju sihtrühmadele valdkondade kaupa

Muudatus võib enim mõjutada järgmisi sihtrühmi:

1) Avaliku sektori siseaudiitori kutse omandamisest huvitatud inimesed.

2) Avaliku sektori organisatsioonid, eelkõige ministeeriumid, suured sihtasutused ning riigi äriettevõtted: kokku ligikaudu 5035, ja 79 kohalikku omavalitsust, sh 15 linna ja 64 valda36, milledes hetkel kehtiva seaduse kohaselt peab iseseisvalt siseaudiitori kutsetegevusega te- gelev töötaja omama kas atesteeritud või avaliku sektori siseaudiitori kutset/-kutsetaset.

9.3.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmadele ja järeldus olulisuse kohta:

1) Siseauditeerimisest süvendatult huvitatud isikutel on jätkuvalt võimalus omandada rahvusvaheliselt tunnustatud siseaudiitori sertifikaat (Certified Internal Auditor® - CIA) ning selle tunnustamisel Eestis oluliselt laiemaid rakendusvõimalusi pakkuv atesteeritud siseaudiitori kutse:

 CIA sertifikaadi omandamine IIA eksamisüsteemis maksab ligikaudu 1400 - 1500 USA dollarit inimese kohta:

o eksamile registreerumine maksab (sõltuvalt IIA liikmelisusest) 115 - 230 USA dollarit;

o eksamil on kolm osa, osade sooritamine maksab 265 - 425 USA dollarit;

o eksami kordamine maksab sama palju kui selle esmakordne sooritamine;

 Õppematerjale on turul37 nii hinnalt kui sisult väga erinevaid: 400 - 2400 eurot.

 Iga-aastane aruandlus sertifikaadi säilitamiseks maksab 30 - 50 USA dollarit.

 Igal aastal tuleb osaleda 40-s täiendusõppe tunnis (Continuing Professional Education - CPE), mille maksumus jääb vahemikku 40-70 (kohalik) kuni 150 (välismaine) eurot. CPE-sid on võimalik koguda ka rahaliste kuludeta - IIA materjalide tõlkimine, teemakohaste artiklite kirjutamine, lektorina siseauditi valdkonna tutvustamine jms.

 CIA eksamit ei ole võimalik sooritada eesti keeles. Tuntumatest keeltest on valikus nt inglise, saksa, hispaania, vene, hiina.

Samas võib omandatud CIA sertifikaat ja (selle tunnustamisel) atesteeritud siseaudiitori kutse luua isikule mõningase eelise nii töökoha valikul kui palgaläbirääkimistel.

2) Käesolevas VTK-s esitatud teise kavandatava muudatuse jõustumisel kaob kohustus avali- kus sektoris iseseisvalt siseaudiitori kutsetegevust harrastades siseaudiitori kutsetaset omada.

3) Kohaliku avaliku sektori siseaudiitori kutse kujundamiseks vastava kutseeksami väljatööta- mine (sobivate IIA materjalide tõlkimine, eksamiküsimuste ja -vastuste väljatöötamine ning testimine, koolitusmaterjalide loomine jms, hinnanguliselt kogusummas ligikaudu 90 tuhat eurot), ei ole täiendavat panustamist õigustava nõudluse puudumise tõttu (kolm konkreetselt huvitatud isikut perioodil 2021-2023) ka praegu majanduslikult mõttekas: OSKA analüüsi38 kohaselt on siseaudiitorite osakaal arvestusala töötajate koguarvust kaduvväike (1 protsent) ning olulist muutust ei prognoosita; tööjõu vajadus siseaudiitorite osas (viis kuni kümme uut siseaudiitorit aastas) on stabiilne või pigem kahanev.

35 RM koduleht 36 Eesti haldusjaotus 37 CIA kursuseid 38 Sihtasutus Kutsekoda

13

Suurim muudatusest tulenev mõju kaasneb kodanikele seoses CIA-sertifikaadi taotlemise ku- ludega ning edaspidi sertifikaadi (ja selle tunnustamisel atesteeritud siseaudiitori kutse) säilita- miseks kohustusliku 40 tunni täiendusõppega.

Siseaudiitori kutsetegevuses hõivatud või sellest huvitatud inimeste, samuti ei siseauditit omavate organisatsioonide ega siseauditi teenuseid pakkuvate ettevõtjate halduskoormus ei suurene.

9.4. Kavandatav muudatus nr 4

Tunnistatakse kehtetuks aruande „Arvamus sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tule- muslikkuse kohta“ RM-le esitamise kohustus.

9.4.1. Muudatusega kaasnev mõju sihtrühmadele valdkondade kaupa

Muudatus mõjutab järgmisi sihtrühmi:

1) kõik ministeeriumid ning Politsei- ja Piirivalveamet (PPA), Põllumajanduse Re- gistrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) ja Kaitsevägi;

2) punktis 1 nimetatud asutuste siseaudiitorid;

3) RM kui siseauditeerimist koordineeriv keskne asutus.

9.4.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmadele ja järeldus olulisuse kohta:

1) VVS § 922 lõige 4 sätestab, et kui ministeeriumis või Riigikantseleis on moodustatud si- seaudiitori kutsetegevusalaste ülesannete täitmiseks asjaomane ametikoht või on loodud as- jaomane struktuuriüksus, esitab ametnik või struktuuriüksuse juht täidesaatva riigivõimu asutuse siseauditeerimise üldeeskirjas sätestatud korras siseaudiitori aruande, milles aval- dab arvamust sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemuslikkuse kohta.

Aruande esitamise täpsustatud reeglid (ja vorm) on kehtestatud siseauditi üldeeskirjas, mille § 14 lg 1 sätestab, et siseauditi juht koostab siseaudiitori aruande sisekontrollisüsteemi ra- kendamise ja selle tulemuslikkuse kohta VVS § 922 lõike 4 mõistes ning esitab siseaudiitori aruande tippjuhtkonnale ja kõrgemale juhtorganile eelnimetatud lõikes sätestatud korras ning RM-ile järgmise aasta 1. juuniks. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt peab siseaudiitori aruanne sisaldama siseauditi juhi arvamust sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tule- muslikkuse kohta organisatsioonis vastavalt koondarvamuse tegevusstandardile ning sellele lisatud ülevaadet aruandeaastal lõpetatud vastavate kindlustandvate tööde tulemustest. Ni- metatud paragrahvi lõike 3 kohaselt on siseaudiitori aruande näidisvorm toodud lisas 2.

Raamatupidamise seaduse muutmise seadusega39 tunnistati alates 2016. aasta 1. jaanuarist kehtetuks nõue, mis kohustas riigiraamatupidamiskohustuslasi majandusaasta aruande te- gevusaruandes esitama asutuse juhi hinnangu sisekontrollisüsteemi kohta ja ülevaate riigi- raamatupidamiskohustuslase tegevusest siseauditi funktsiooni korraldamisel, ning mille ko- haselt riigi majandusaasta koondaruande tegevusaruandes tuli anda koondhinnang täide- saatva riigivõimu asutuste sisekontrollisüsteemide kohta.

Kõnealuse aruande esitamise kohustus jäi endiselt kehtima VVS-s ja siseauditi üldeeskirjas, seega tuleb ka need õigusaktid tegelikkusega kooskõlla viia. Vaatamata endiselt kehtivale kohustusele on nimetatud aruandeid RM-le esitatud üsna kaootiliselt, asjaga seotud spetsia- listid on hinnanud esitatud andmetest saadava teabe väheinformatiivseks, samuti on puudu- nud selge nõudlus neis sisalduva info kasutamiseks.

2) Üks kord aastas RM-le aruande esitamise kohustuse kaotamisel olukorras, kus ministeeriu- mide siseauditite juhid vastavat teavet oma ministeeriumi juhtkonnale nagunii esitavad, on valitsussektori siseauditi töökoormusele ebaoluline mõju. Ka aruannet koguva ja selle põh- jal koondraporteid koostava RM-i halduskoormus praktikas ei muutu, sest aruannete esita- mine on ebaregulaarne ja koondraportis sisalduvat infot ei kasutata.

Kokkuvõttes võib kavandatava muudatuse mõju ulatust ja sagedust kõikidele sihtrühmadele hinnata väikeseks ja mõju halduskoormusele tervikuna ebaoluliseks.

39 RT I, 30.12.2015, 65

14

9.5. Kavandatav muudatus nr 5

Muudetakse AudS § 74 lõigetes 2 ja 3 esindamise nõuet siseaudiitori kutsetegevuses - ava- liku sektori organisatsioonile lepingu alusel siseauditeerimise teenust osutav siseaudiitori aruannet allkirjastav isik tohib edaspidi olla ainult atesteeritud siseaudiitor (seni ka avaliku sektori siseaudiitor).

Muudatus rakendub lepingutele, mis sõlmitakse peale muudatuse kehtima hakkamist.

9.5.1. Muudatusega kaasnev mõju sihtrühmadele valdkondade kaupa

Muudatus võib mõjutada järgmisi sihtrühmi:

1) Avaliku sektori organisatsioonidele lepingu alusel siseauditeerimise teenust osutavad ette- võtted ning nende avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaset omavad töötajad, samuti teenuslepingu alusel tegutsevad avaliku sektori üksuse siseaudiitorid;

2) Avaliku sektori organisatsioonid, eelkõige ministeeriumid, suured sihtasutused ning riigi äriettevõtted, keda on kokku ligikaudu 5033, lisaks 79 kohalikku omavalitsust, sh 15 linna ja 64 valda, milledes hetkel kehtiva seaduse kohaselt peab iseseisvalt siseaudiitori kutsete- gevusega tegelev töötaja omama kas atesteeritud või avaliku sektori siseaudiitori kutset/- kutsetaset.

9.5.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmadele ja järeldus olulisuse kohta:

AudS § 74 lõigete 2 ja 3 muutmine mõjutab järgmisi sihtrühmi:

1) teenuslepingu alusel siseauditit pakkuvad avaliku sektori siseaudiitorid (olemasolevatel andmetel mitte rohkem kui 10 inimest), kes saavad oma tegevust jätkata kehtiva lepingu lõpuni. Selle aja jooksul on neil võimalus kas:

a. omandada atesteeritud siseaudiitori kutse või

b. jätkata siseaudiitori kutsetegevust töölepingu alusel.

2) siseauditi teenust pakkuvad ettevõtted, kui nende siseauditi teenuslepingute senised täitjad on olnud avaliku sektori siseaudiitorid. Avaliku sektori 14-le organisatsioonile pakuvad täna siseaudiitori teenust peamiselt suuremad audiitorbürood (KPMG, PWC, Grant Thorn- ton). Mitmes neist on siseauditi teenuse osutajaiks ka praegu atesteeritud siseaudiitorid. Ka ettevõtetel on sel juhul mitmeid võimalusi:

a. suunata oma asjaomased töötajad atesteeritud siseaudiitori kutset omandama;

b. palgata turult atesteeritud siseaudiitorid teenust osutama;

3) siseauditi teenuse tarbijad, kuivõrd atesteeritud siseaudiitori teenus võib olla veidi kallim. Samas on ka praegu enamik sellise teenuse osutaja poolne ja siseaudiitori aruande allkirjas- taja kas atesteeritud siseaudiitor või CIA sertifikaadiga töötaja.

Võimalike sihtrühmade halduskoormus tervikuna oluliselt ei suurene.

9.6. Kavandatav muudatus nr 6

Tunnistatakse kehtetuks AudS § 67 lõigete 3 ja 4 nõue, mille kohaselt peavad kohustusliku täiendusõppe koolituste sobivust tunnustama ESAÜ, Audiitorkogu või SAKK.

9.6.1. Muudatusega kaasnev mõju sihtrühmadele valdkondade kaupa

Muudatus võib mõjutada järgmisi sihtrühmi:

1) Eestis tunnustatud siseaudiitori kutset/kutsetaset omavad isikud – hõlbustub kohustuslike täiendusõppetundide kogumiseks sobivate koolituste leidmine.

2) Täienduskoolituste sobivaks tunnustamise kohustusega kooslused – ESAÜ, Audiitorkogu, SAKK.

9.6.2. Avalduva mõju kirjeldus sihtrühmadele ja järeldus olulisuse kohta:

Siseaudiitorite tegevusvaldkonnad võivad väga oluliselt üksteisest erineda. Konkreetsete tead- miste omandamiseks kohaste koolituste tunnustamine paneb loetletud kooslustele ebamõistliku koormuse, millega ei kaasne täiendavat lisaväärtust. Praktikas ei ole koolituste sobivaks tunnis- tamist kunagi tehtud.

AudS § 67 lõigete 3 ja 4 muutmise mõjul väheneb mingil määral, kuid mitte oluliselt, mõjutatud isikute ja koosluste halduskoormus.

15

V Kavandatav õiguslik regulatsioon

10. Välisriigid, mille regulatiivseid valikuid probleemi lahendamiseks on analüüsitud

või on kavas seaduseelnõu koostamisel analüüsida

Probleemi lahendamiseks on analüüsitud põhjamaade (Taani, Soome, Norra) avaliku sektori siseauditi toimivuse kohta 2018.a. tehtud uuringut40, samuti on uuritud Läti ja Leedu41 avaliku ja riigisektori siseauditi korraldust sätestavaid õigusakte ning tutvutud EL soovitustega avaliku sektori siseauditi korraldamiseks. Nimetatud allikatest nähtub järgmist:

 Soomes42 puudub siseauditil riigisektoris siduv õiguslik alus - riigieelarve määrus kehtestab vaid normi, mille kohaselt tuleb valitsus- ja ametiasutustes siseaudit korraldada juhul, kui selleks on põhjendatud vajadus. Hinnanguliselt on vähem kui 40 protsendil Soome avaliku sektori asutustest siseaudit korraldatud iseseisva üksusena. Samuti pole kuidagi sätestatud siseaudiitori sertifikaadi nõuet.

 Ka Taanis ja Norras pole riigisektori siseaudit seadusega sätestatud – ministeeriumite päde- vuses on siseauditi sisseseadmise vajaduse hindamine.

 Lätis43 on riigisektori siseauditi korraldus sätestatud eraldi seadusega, milles on detailselt kirjas, millistes asutustes on siseaudit kohustuslik ja millistel on (määratud kriteeriumite alusel) kaalutlusõigus siseauditi sisseseadmisel. Üldine vastutus riigisektori siseauditi eest lasub riigisekretäril.

 Rootsis ja Leedus on siseaudit rakendatud tsentraliseeritult üle ministeeriumite.

 Austrias, Tšehhis, Ungaris, Serbias, Horvaatias, Sloveenias eelistatakse kas CIA sertifikaati või siseriiklikku siseaudiitori sertifikaati.

IIA otsus lõpetada alates 2021. aasta 1. juulist CGAP-i sertifikaatide väljastamine võib mõjutada siseauditi korraldust paljudes riikides kogu maailmas.

11. Regulatiivsete võimaluste kirjeldus

AudS-i siseauditeerimist puudutavaid sätteid tuleb muuta avaliku sektori siseauditeerimise kor- ralduse kaasajastamiseks. Kõikide käsitletavate muudatuste puhul:

 jäävad olemasolevad siseaudiitori kutsed ja -tasemed nõuete täitmisel senisel moel kehtima;

 kehtivat CGAP-i sertifikaati on ka pärast seadusemuudatuse jõustumist võimalik lasta tun- nustada ning riigi haldusõiguse mooduli eksami sooritamisel taotleda avaliku sektori üksuse siseaudiitori kutsetaset.

Avaliku sektori siseaudiitorite kutsetasemete omistamise aluseks olnud CGAP-i sertifikaatide väljastamise lõppemisest tekkinud probleemi lahendamiseks tutvustati huvipooltele 2022. aasta sügisel järgmisi võimalusi:

Variant 1: tunnistada kehtetuks AudS §-is 75 sätestatud tingimus, mille kohaselt peab avalikus sekto- ris siseaudiitori ülesandeid täitev teenistuja omama siseaudiitori kutset/-taset, ning anda or- ganisatsiooni juhile otsustuspädevus selle üle, millise kompetentsiga teenistujat siseauditi teostamiseks vajatakse;

Variant 2: kohustada avalikus sektoris siseaudiitori kutsetegevusega iseseisvalt tegelejat ja siseaudii- tori aruande allkirjastajat (AudS § 75) kolmeaastase üleminekuaja möödumisel omandama atesteeritud siseaudiitori kutse;

Variant 3: asendada CGAP-i sertifikaadi tunnustamine Eesti kohaliku siseaudiitori kutsetegevuse standardite alamosa (SAS) eksamiga, mida on täiendatud riigi- ja haldusõiguse alamosa (RHÕ) mooduli ning sobivate osadega vandeaudiitorite eksami alamosadest (juhtimine, riskihaldus, infotehnoloogia).

40 Internal audit in Nordic countries 41 Leedu 42 Soome 43 Läti

16

VTK vastukajades pooldati enim (77 protsenti ministeeriumitest ning 49 protsenti ESAÜ liik- metest) kohaliku avaliku siseaudiitori eksami loomist (variant 3), välistades teised võimalused järgmiste põhjendustega:

Variant 1 - kutse nõude kehtetuks tunnistamine:

o lõdvendab nõudeid avaliku sektori siseauditile;

o võib vähendada avaliku sektori siseauditi mõjukust ja kvaliteeti.

Variant 2 - atesteeritud siseaudiitori kohustuse kehtestamine:

o nõuab kutse omandamiseks ja säilitamiseks aega, motivatsiooni ja rahalisi vahendeid;

o võib tekitada vastuseisu sellises ametis töötavatelt teenistujatelt;

o võib osutuda problemaatiliseks asjaomase kutsega teenistujate värbamisel;

o võib suurendada kulu avaliku sektori siseauditile - kohustus omada siseauditi üksuses vähemalt üht atesteeritud siseaudiitori kutsega töötajat (= siseaudiitori kutsetegevusega iseseisvalt tegelev siseaudiitori aruandeid allkirjastav isik) võib tuua kaasa selle teenistuja kõrgema palga- ja koolituskulu:

Kui palgata üks atesteeritud siseaudiitor suurima palgatõusuga (3700 - 2500 = 1200 eurot kuus31), siis suureneb organisatsiooni tööjõu brutokulu palgakalkulaatori44 andmetel ligikaudu 24 tuhande euro võrra aastas.

Kohustuslik täienduskoolituste maht atesteeritud siseaudiitori kutse säilitamiseks on 40 tundi aastas (võrreldes avaliku sektori siseaudiitori 20 tunniga aastas), spetsiifilised siseauditi koolitused on tüüpiliselt ühed kallimad: isegi turu odavaimail ESAÜ korraldatavail koolitustel45 on ühe tunni hind 40 – 70 eurot.

Avaliku sektori organisatsioonideks, milles kehtivate nõuete kohaselt peab siseaudit olema korraldatud, on ministeeriumid, riigi olulise osalusega sihtasutused ja äriühingud. 2022. aastal tegutses siseaudiitor ja/või siseauditi üksus 14-s riigiasutuses (sh 11 ministeeriumis) ning 22-s muus avaliku sektori organisatsioonis. Sama arvu siseauditi üksuste püsimisel võib üldine kulu siseauditile suureneda ligikaudu miljoni euro võrra järgmiselt:

palgakulud: 24 000 x 36 = 864 000 koolituskulud: 40 x 70 x 36 = 100 800 =============== KOKKU 964 800

12. Regulatiivsete võimaluste põhiseadusega ning EL ja rahvusvahelise õigusega määra-

tud raamid

Eesti Vabariigi põhiseadus46 (PS) ei käsitle siseauditeerimist ega siseaudiitori kutsetegevuse korraldamist mitte mingil moel. Küll on Eesti kodanikul PS § 29. kohaselt õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra.

Samuti pole olemas rahvusvahelist ega EL õigusnormi siseauditeerimise või siseaudiitorite kut- setegevuse üldiseks korraldamiseks. On vaid EL põhimõte47, et liikmesriikide avalikus sektoris peaks siseaudit toimima ja oma tegevuses peaks see juhinduma IIA kutsetegevuse raampõhi- mõtetest48.

Naabermaades (nt. Läti, Leedu, Soome) avaliku sektori siseaudiitoritele üldist sertifikaadi nõuet pole. Mõned reeglid on seatud riigisektori siseauditi üksuse juhi haridusele ja töökogemusele (Leedu) või erialasele sertifikaadile (Läti). Siseauditi alaseid teadmisi levitavad enamikes vaa- deldud riikides IIA kohalikud allüksused - korraldavad erialaseid koolitusi ning edendavad pa- rimate praktikate levitamist.

44 Palgakalkulaator 45 ESAÜ koolitused 46 RT I, 15.05.2015, 2. 47 Chapter 32 - Public internal financial control (PIFC) 48 IPPF

17

Valitsussektori (st keskvalitsus ja kohalik omavalitsus) ametnike, kelle hulka kuuluvad neis asutustes ka siseaudiitorid, teenistussuhteid reguleerib avaliku teenistuse seadus49. Samuti on seaduse tasemel (nt VVS, kohaliku omavalitsuse korralduse seadus50, muud põhiseaduslike ins- titutsioonide ja avalik-õiguslike juriidiliste isikute tegevust reguleerivad seadused) reguleeritud organisatsioonide tegevuse (sh siseauditeerimise) korraldus.

Eesti õigusaktide väljatöötamisel ja kehtestamisel juhindutakse kutset esindavate rahvusvahe- liste organisatsioonide poolt väljatöötatud ja kinnitatud põhimõtetest ja standarditest. AudS-iga siseaudiitori kutse saamiseks ja tingimuste kehtestamisel avaliku sektori siseaudiitorina tööta- miseks on lähtutud IIA poolt väljatöötatud siseauditeerimise raampõhimõtetest.

13.1. Töötatakse välja uus tervikseadus Ei

13.2. Muudatused viiakse sisse senise seaduse struktuuri Jah

Siseauditeerimist puudutav osa AudS-is on suhteliselt väike - valdav osa seadusest käsitleb vandeaudiitorite tegevust, mida antud muudatus ei puuduta.

Kavandatavate muudatuste näol pole tegemist valdkonna sedavõrd ulatusliku ümberkujundami- sega, et tekiks vajadus töötada välja uus tervikseadus.

14. Puudutatud ja muudetavad õigusaktid

Muudatused tehakse järgmistesse õigusaktidesse:

AudS ja VVS ning nende alusel käesoleva VTK punktis 4 nimetatud määrused.

VI Määratletud mõjud

15. Muudatuste koondmõju ettevõtete ja/või kodanike halduskoormusele

Kavandatav muudatus Kodanikud Ettevõtted

1 Vähendatakse siseaudiitori kutsetasemete arvu: edaspidi ei omistata enam avaliku sektori üksuse ja ühingu siseaudiitori kutsetasemeid.

Halduskoor- mus ei muutu.

Mõju puudub.

2 Tunnistatakse kehtetuks nõue, mille kohaselt avalikus sektoris iseseisvalt siseaudiitori kutse- tegevusega tegelev siseaudiitori aruandeid allkir- jastav isik peab omama siseaudiitori kutset.

Kodanike halduskoor- mus ei muutu.

Avaliku sektori organisat- sioonide halduskoormus si- seaudiitorite värbamisel võib pisut väheneda.

3 Ei kujundata kohalikku avaliku sektori siseaudii- tori kutset ega looda vastavat kohalikku eksamit.

Puudub mõju halduskoor- musele.

Puudub mõju ettevõtjate halduskoormusele.

4 Tunnistatakse kehtetuks kohustus esitada RM-ile aruannet „Arvamus sisekontrollisüsteemi raken- damise ja selle tulemuslikkuse kohta“51.

Mõju puu- dub.

Halduskoormus kohusta- tud asutustele pisut vähe- neb.

5 Muudetakse esindamise õigust siseaudiitori kut- setegevuses - avaliku sektori organisatsioonile lepingu alusel siseauditeerimise teenust osutav siseaudiitori aruannet allkirjastav isik tohib edas- pidi olla ainult atesteeritud siseaudiitor (seni ka avaliku sektori siseaudiitor). Muudatus rakendub lepingutele, mis sõlmitakse peale muudatuse kehtima hakkamist.

Kodanike halduskoor- mus ei muutu.

Mõju siseauditi teenuseid pakkuvate ettevõtjate, sa- muti lepingu alusel siseau- diti teenust ostvate organi- satsioonide halduskoormu- sele puudub.

6 Tunnistatakse kehtetuks ESAÜ, Audiitorkogu ja SAKK-i kohustus tunnustada täiendusõppe koo- lituste sobivust.

Mõju puu- dub.

ESAÜ, Audiitorkogu ja SAKK-i halduskoormus võib natukene väheneda.

49 RT I, 30.06.2023, 18. 50 RT I, 30.06.2023, 28. 51 Hinnang sisekontrollisüsteemile

18

16. Muudatuste rakendamisega seotud riigi ja kohaliku omavalitsuse eeldatavad kulud ja tulud

Kavandatav muudatus Avalik sektor, sh KOV-d

1 Vähendatakse siseaudiitori kutsetasemete arvu: ei omistata enam avaliku sektori üksuse ja ühingu siseaudiitori kutsetasemeid.

Riigiasutustele ega KOV-dele lisakulusid ei kaasne.

2 Tunnistatakse kehtetuks nõue, mille kohaselt avalikus sektoris iseseisvalt siseaudiitori kutsetegevusega tegelev siseaudiitori aruandeid allkirjastav isik peab omama siseaudiitori kutset.

Muudatuste rakendamisega ei kaasne täiendavaid kulusid.

3 Ei kujundata kohalikku avaliku sektori siseaudiitori kutset ega looda vastavat kohalikku eksamit.

Täiendavaid kulusid ei kaasne.

4 Tunnistatakse kehtetuks kohustus esitada RM-le aruannet „Ar- vamus sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemus- likkuse kohta“.

Aruannet Seni esitanud asu- tuste kulud võivad mõnevõrra väheneda.

5 Muudetakse esindamise õigust siseaudiitori kutsetegevuses - avaliku sektori organisatsioonile lepingu alusel siseauditeeri- mise teenust osutav siseaudiitori aruannet allkirjastav isik tohib edaspidi olla ainult atesteeritud siseaudiitor (seni ka avaliku sek- tori siseaudiitor).

Lepingu alusel siseauditi tee- nust ostvate organisatsioonide kulud võivad ebaoluliselt suu- reneda.

6 Tunnistatakse kehtetuks ESAÜ, Audiitorkogu ja SAKK-i ko- hustus tunnustada täiendusõppe koo-lituste sobivust.

Muudatuste rakendamisega ei kaasne täiendavaid kulusid.

17. Edasine mõjude analüüs

Mõjude eelanalüüsi kohaselt ei too ükski kavandatav seadusemuudatus kaasa olulist mõju siht-

rühmadele. Seetõttu põhjalikumat mõjuanalüüsi ei planeerita. Uute teemade või muudatuste li-

sandudes teostatakse vajalik mõjuanalüüs eelnõu koostamise käigus.

VII Väljatöötamise tegevuskava

18. Käesoleva väljatöötamiskavatsuse esitamine arvamuse

avaldamiseks oktoober 2023

19. Eelnõu ettevalmistamine november – detsember 2023

20. Eelnõu kooskõlastamisele saatmine jaanuar 2024

21. Eelnõu esitamine VV-le heakskiitmiseks märts 2024

22. Õigusakti eeldatav jõustumise aeg 2024 II poolaasta

23. Kaasatavad valitsusasutused ja

valitsusvälised organisatsioonid

a) Ministeeriumid ja nende haldusalasse kuuluvad riigi

olulise osalusega äriettevõtted ja sihtasutused

b) PPA, PRIA, Kaitsevägi

c) Riigikogu Kantselei

d) ESAÜ

e) Riigikontroll

24. Vastutavate ametnike nimed ja

kontaktandmed (sh nii sisulise kui

juriidilise analüüsi teinud ametnikud)

Käesoleva VTK on koostanud RM-i rahandusteabe

poliitika osakonnast:

Ellen Kass [email protected]

Kersti Rahlin [email protected]

Suur-Ameerika 1 / 10122 Tallinn / 611 3558 / [email protected] / www.rahandusministeerium.ee

registrikood 70000272

Justiitsministeerium

[email protected]

Kaaskiri audiitortegevuse seaduse

muutmise seaduseelnõu

väljatöötamiskavatsusele

Esitame ministeeriumitele kooskõlastamiseks ning huvirühmadele arvamuse avaldamiseks

audiitortegevuse seaduse siseauditi osa muutmise seaduseelnõu väljatöötamise kavatsuse.

Palume Teie seisukohti ja arvamusi väljatöötamiskavatsuse suhtes võimaluse korral 20

tööpäeva jooksul käesoleva kirja kättesaamisest.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Mart Võrklaev

rahandusminister

Meie 10.10.2023 nr 13-3.7/6285-1

2

Ellen Kass 5885 1331

[email protected]