Kohtuotsuse saatmine

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-24-1

Otsuse kuupäev 18. aprill 2024

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Juhan Sarv,

Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Vabariigi Presidendi taotlus tunnistada maamaksuseaduse

ja maksukorralduse seaduse muutmise seadus

põhiseadusega vastuolus olevaks

Menetluse alus Vabariigi Presidendi 3. jaanuari 2024. a taotlus

Menetlusosalised Riigikogu

Vabariigi President

Vabariigi Valitsus

Õiguskantsler

Justiitsminister

Asja läbivaatamise viis

Istungil osalenud isikud

5. märts 2024, istung

Vabariigi Presidendi esindaja Vabariigi Presidendi

õigusnõunik Hent-Raul Kalmo

Riigikogu esindajad Riigikogu Kantselei ametnikud Kaido

Jõgeva ja Katre Tubro

Õiguskantsler Ülle Madise ja Õiguskantsleri Kantselei

ametnikud Evelin Lopman ja Karolin Soo

Vabariigi Valitsuse esindajad Rahandusministeeriumi

ametnikud Heili Jaamu, Artur Lundalin ja Anneli Valgma

Justiitsministri esindaja Justiitsministeeriumi ametnik

Kaidi Meristo

RESOLUTSIOON

Tunnistada Riigikogu 18. detsembril 2023 vastu võetud maamaksuseaduse ja maksukorralduse

seaduse muutmise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks.

5-24-1

2(15)

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus algatas 25. septembril 2023 maamaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse

muutmise seaduse (edaspidi MaaMS-i muutmise seadus või vaidlustatud seadus) eelnõu (297 UA,

Riigikogu XV koosseis) ning Riigikogu võttis selle 26. septembril 2023 menetlusse.

2. 16. novembril 2023, enne eelnõu teist lugemist, otsustas Vabariigi Valitsus siduda MaaMS-i

muutmise seaduse vastuvõtmise usaldusküsimusega.

3. Riigikogu võttis 23. novembril 2023 MaaMS-i muutmise seaduse vastu.

4. Vabariigi President jättis MaaMS-i muutmise seaduse 8. detsembri 2023. a otsusega nr 341 välja

kuulutamata vastuolu tõttu põhiseadusega (PS). President tegi Riigikogule ettepaneku seadust uuesti

arutada ja viia see põhiseadusega kooskõlla.

5. Riigikogu võttis 18. detsembril 2023 MaaMS-i muutmise seaduse muutmata kujul uuesti vastu.

6. Vabariigi President jättis MaaMS-i muutmise seaduse 3. jaanuaril 2024 välja kuulutamata ja

pöördus Riigikohtu poole taotlusega tunnistada see seadus põhiseadusega vastuolus olevaks.

7. Vabariigi President esitas 5. veebruaril 2024 taotlusele täienduse, milles selgitas oma seisukohti

menetlusosaliste arvamuste valguses.

VABARIIGI PRESIDENDI TAOTLUS

8. President leiab, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega vastuolus, sest ei ole vastu võetud kohases

menetluses. Ehkki PS § 98 ei sätesta otsesõnu tingimusi, millal Vabariigi Valitsus võib siduda eelnõu

usaldusküsimusega, tuleb selle õiguse sisustamisel arvestada kitsendavaid tingimusi, mida seavad

põhiseaduse muud sätted ja põhimõtted. Need tingimused ei olnud vaidlustatud seaduse eelnõu

usaldusküsimusega sidumisel täidetud.

9. Kui valitsus seob eelnõu usaldusküsimusega, siis asub ta sisuliselt teostama seadusandlikku võimu.

Seepärast saab seda menetlust kasutada vaid erandlikel juhtudel. Eelnõude liiga sage sidumine

usaldusküsimusega või selle meetme kasutamine põhiseadusest mittetulenevate eesmärkide

saavutamiseks võib tuua kaasa valitsuse liigse sekkumise seadusandja tegevusse, kitsendada

Riigikogu pädevust (PS § 65 lõige 1), rikkuda võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet

(PS § 4) ja demokraatia põhimõtet (PS § 10). Eelnõu usaldusküsimusega sidumist ei tohi kasutada

parlamentaarse debati ja sellega ka demokraatia tasalülitamiseks.

10. Usaldusküsimusega seotud eelnõu menetletakse oluliste erisustega võrreldes eelnõude

menetlemise üldise korraga ja see piirab parlamendiliikmete õigusi tavamenetlusest oluliselt rohkem.

Vaidlusaluse eelnõu puhul tähendas usaldusküsimusega sidumine, et juhtivkomisjoni volitused läksid

üle Vabariigi Valitsusele, Riigikogu ei hääletanud eelnõule esitatud muudatusettepanekute üle ning

Riigikogu liikmetel polnud võimalik esitada küsimusi.

11. Valitsus ja rahandusminister põhjendasid eelnõu usaldusküsimusega sidumist väitega, et esitatud

muudatusettepanekud olid osaks püsivast parlamentaarsest obstruktsioonist, mis ei olnud suunatud

üksnes selle eelnõu vastu, vaid mille eesmärk oli Riigikogu töö seismapanek. Valitsus lähtus seega

5-24-1

3(15)

tõlgendusest, et eelnõude sidumine usaldusküsimusega peab olema erandlik, ent kui obstruktsioon

pole erandlik, siis võib põhiseaduse järgi ka usaldusküsimusega sidumine olla jätkuv.

12. Parlamentaarne obstruktsioon kuulub selliste takistuste hulka, mille vältimine või ületamine

usaldusküsimuse abil ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus. Samas ei õigusta igasugune

obstruktsioon eelnõu sidumist usaldusküsimusega. Viimane järgib põhiseadusest tulenevat eesmärki

vaid juhul, kui seda kasutatakse parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks

ja eelnõu vastuvõtmine on valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu, st eelnõu

vastuvõtmiseta ei saa ta oma programmi ellu viia.

13. Riigikohus on leidnud, et parlamendi vähemus ei saa tõkestada Riigikogu tööd sellisel määral, et

seadusandja osutub võimetuks täitma oma põhiseaduslikke ülesandeid. Niisiis oli valitsuse enda

hinnangul vaidlusaluse seaduse eelnõu puhul tegu sellise obstruktsiooniga, mis on õigusvastane ja

kujutab endast parlamendi vähemuse õiguste kuritarvitamist. Õigusvastase töötakistuse ületamiseks

on Riigikogul endal võimalik oma töö püsiv takistus kõrvaldada, seega kasutada obstruktsiooni

ületamiseks põhiseaduslikke põhimõtteid vähem riivavat moodust. Konfliktid parlamendi töös tuleb

eelkõige lahendada Riigikogul endal. Kui tegu on sellise obstruktsiooniga, mida Riigikogu saab ise

vältida või ületada, siis pole vaja, et valitsus hakkaks konflikti lahendamiseks teostama

seadusandlikku võimu.

14. Kui võtta omaks tõlgendus, mille järgi valitsus võib püsiva obstruktsiooni korral eelnõusid

pidevalt siduda usaldusküsimusega, siis tähendaks see, et põhiseadus lubab obstruktsiooni tagajärjena

parlamentaarse debati ja demokraatia tasalülitamist. Niisugune tõlgendus ei saa olla kooskõlas

põhiseaduse mõttega.

15. Põhiseaduse Assamblee materjalidest nähtuvalt oli põhiseadusandja soov vältida PS § 98

loomisega olukorda, kus parlament ei avalda valitsusele umbusaldust, kuid valitsus kukutatakse

kaudselt sel moel, et tõkestatakse tema töö. Valitsusele taheti anda võimalus seada tema eelnõu

blokeeriv parlament valiku ette, kas toetada eelnõu või leppida valitsuse tagasiastumisega.

16. Kui eelnõu vastuvõtmiseks on parlamendis enamus, siis omandab usaldusküsimusega sidumine

hoopis teise eesmärgi, kui PS § 98 sätestamisel silmas peeti: sellega ei soovita mõjutada

parlamendiliikmeid eelnõu toetama, vaid püütakse saada üle protseduurilisest takistusest.

17. Erinevalt seaduse tavamenetlusest ei hääleta Riigikogu liikmed usaldusküsimusega sidumisel

mitte üksnes seaduseelnõu üle, vaid ka selle üle, kas valitsus peab tagasi astuma. Usaldusküsimuse

puhul muutub lõpphääletuse laad. Ka siis, kui parlamendi liikmed saavad kasutada suurel määral oma

tavapäraseid menetluslikke õigusi, tungib parlamendi tegevuses esiplaanile valitsuse usaldamise

küsimus. Ometi peavad parlamendi liikmed saama täita oma seadusandlikku rolli, mis hõlmab

võimalust hinnata üksikuid eelnõusid vaatamata sellele, kas toetatakse valitsuse üldist poliitilist

suunda.

18. Eelnõu väljatöötamise materjalidest nähtuvalt on selle eesmärk vähendada bürokraatiat, hoida

kokku raha ning lihtsustada maksude kogumist. Valitsus ei ole põhjendanud, miks ta peab eelnõu oma

poliitika elluviimiseks vältimatuks. Miski ei viita sellele, et isegi valitsuse enda hinnangul oli

vastuvõetud seadus tema programmi teostamiseks möödapääsmatult vajalik.

19. Ei saa jätta arvestamata ka seda, millist mõju avaldaks Eesti parlamentaarsele demokraatiale

seisukoht, et eelnõu sidumine usaldusküsimusega oli praegusel juhul põhiseaduspärane. Sel juhul

5-24-1

4(15)

nõrgeneb usaldusküsimuse erandlik iseloom. Riigikogul endal pole enam möödapääsmatut vajadust

asuda konflikte parlamendi töös kõrvaldama.

20. Kui jätkuv obstruktsioon annab valitsusele õiguse siduda eelnõusid pidevalt usaldusküsimusega,

siis tekib olukord, kus ka väike rühm Riigikogu liikmeid võib muuta põhiseaduse mõtte järgi

erandliku menetluse üldiselt lubatavaks. Näiteks võivad ühe opositsioonierakonna liikmed valida

taktikana piiramatu obstruktsiooni. On kaheldav, kas sel puhul oleks asjakohane rääkida parlamendi

ja valitsuse suhetes tekkinud ummikseisust. Samuti ei saa öelda, et eelnõude sidumine

usaldusküsimusega tooks sel juhul kaasa ummikseisu lahendamise. Pigem oleks tagajärg see, et ka

ülejäänud parlamendiliikmed ei saa oma põhiseaduslikke ülesandeid enam täita. Mõne Riigikogu

liikme tegevus ei saa anda valitsusele õigust piirata jätkuvalt kõigi teiste Riigikogu liikmete võimalust

oma mandaati teostada.

21. Et vältimatuse nõue täidaks oma rolli ja kaitseks põhiseaduslikke printsiipe, selleks peab Vabariigi

Valitsus suutma näidata enamat kui seda, et eelnõu edendaks mõnd tema poliitilist eesmärki. Eelnõu

vältimatus tähendab seda, et ilma selle eelnõuta jääks mõni valitsuse poliitiline eesmärk saavutamata.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

22. Riigikogu nimel arvamuse esitanud Riigikogu Kantselei leiab, et vaidlustatud seadus on

põhiseadusega kooskõlas.

23. Riigikogu töö oli MaaMS-i muutmise seaduse eelnõu menetlemise ajal, 2023. aasta sügisel

pikaajalise ja üldise obstruktsiooni tõttu takistatud. Seega tuleb Riigikogu tegevust obstruktsiooni

ületamisel hinnata laiemalt ühe eelnõu vaatest – küsimus ei olnud üksnes vaidlusaluse eelnõu

menetlemise tempos. Riigikogu ei ole seni pidanud ületama üldist sihilikku töötakistust ning selleks

vajalikud meetmed ei ole praktikas selgelt välja kujunenud. Enesekorraldusõiguse raames saab

Riigikogu ise otsustada, millal ja kuidas obstruktsiooni ületamiseks tegutseda, sh kuidas parlamendi

tõhusaks toimimiseks oma liikmete õigusi piirata.

24. Kui obstruktsioon seisneb muudatusettepanekute ohtras esitamises, oleks juhtivkomisjon selle

ületamiseks saanud tavamenetluses eelnõu teiseks lugemiseks muudatusettepanekud ühendada

selliselt, et ka täiskogus oleks nende üle hääletatud kogumis. Sellist vahendit on obstruktsiooni

ületamiseks varem kasutatud, kuigi sel pole Riigikogu kodu- ja töökorra seadusest (RKKTS) tulenevat

konkreetset alust. Praegusel juhul juhtivkomisjon eelnõu teise lugemise dokumente ei koostanud,

kuna eelnõu seoti enne usaldusküsimusega.

25. RKKTS-i sätted kajastavad parlamendis saavutatud kokkulepet oma töö korraldamiseks. Kokku

lepitud reeglitest tuleb lähtuda seni, kuni see on võimalik parlamendi toimimist ja põhiseaduslikku

korda ohustamata. Pikaajaline parlamentaarne tava on olnud RKKTS-i sätete suhteliselt range

järgimine isegi siis, kui see tööd takistab. Ka obstruktsiooni ületamiseks ei ole Riigikogu oma

varasemat praktikat ja RKKTS-i tõlgendusi kergel käel muutnud.

26. Isegi õigusvastase obstruktsiooni ületamiseks ei tohi teha tõtakaid otsuseid, mis Riigikogu

liikmete ja iseäranis opositsiooni õigusi liigselt riivaks. Esmapilgul vajalik samm võib pikemaajaliselt

olla demokraatiale ja parlamentarismile hoopis kahjulik. Kokkuleppe saavutamine erinevaid poliitilisi

jõude koondavas parlamendis võib paratamatult olla aeganõudvam kui väiksemas otsustajate ringis.

5-24-1

5(15)

27. Vaidlusaluse eelnõu usaldusküsimusega sidumist ei tinginud Riigikogu tegevusetus. Riigikogu

menetles eelnõu RKKTS-i sätteid järgides ja menetlus ei veninud ebamõistlikult. Samuti ei olnud

Riigikogu täiskogu muutunud obstruktsiooni tõttu töövõimetuks. Töötakistuse tõttu ei oleks

kõnealuse eelnõu ja ka teiste usaldusküsimusega seotud eelnõude vastuvõtmine pruukinud Riigikogus

siiski toimuda valitsuse plaanitud tähtpäevaks.

28. Vaidlustatud seadus on põhiseadusega formaalselt kooskõlas ka siis, kui asuda seisukohale, et

eelnõu vastuvõtmine ei olnud valitsuse poliitika elluviimiseks vältimatu. Samuti ei ole valitsus eelnõu

menetlemisel seadusandja tööd üle võtnud, kuna Riigikogu liikmete õiguste riive ei olnud

tegelikkuses intensiivne ja eelnõu vastuvõtmise üle otsustas Riigikogu.

29. Eelnõu sidumine usaldusküsimusega obstruktsiooni vältimiseks või ületamiseks ei ole iseenesest

põhiseadusega vastuolus, kui järgitakse põhiseadusest tulenevat eesmärki, seda kasutatakse

parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks ja eelnõu vastuvõtmine on

valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu. Pole selge, kas parlamendi ja valitsuse

vaheline ummikseis peab olema põhimõttelist laadi või võib selleks olla ka olukord, kus parlament ei

suuda valitsuse arvates tagada oluliste eelnõude menetlemist valitsuse soovitud tähtpäevaks.

30. Valitsusel on võimalik siduda enda algatatud eelnõu usaldusküsimusega sõltumata Riigikogu

tegevusest selle eelnõu menetlemisel või obstruktsiooni ületamisel. Põhiseadus ei näe ette, et

Vabariigi Valitsus tohiks eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega siduda üksnes siis, kui puudub

võimalus vastasseisu Riigikogu sees lahendada.

31. Kui valitsus on otsustanud siduda eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega, on Riigikogul kaks

valikut: eelnõu esitatud kujul vastu võtta või vastu võtmata jätta. Muid valikuid ei ole ja president ei

saa selliseid valikuid seaduse põhiseaduspärasuse hindamisel ka eeldada. Kui eelnõu on seotud

usaldusküsimusega põhiseaduse vastaselt, tuleks põhiseadusliku korra tagamiseks jätta see vastu

võtmata, mille tagajärg oleks PS § 98 lõike 2 kohaselt valitsuse tagasiastumine.

32. Valitsuse tegevust saab kvalifitseerida demokraatia tasalülitamiseks üksnes juhul, kui eelnõude

põhjendamatu usaldusküsimusega sidumine toimuks süstemaatiliselt ja selgelt parlamentaarse debati

vältimiseks. Isegi kui asuda seisukohale, et mõni eelnõu ei vasta usaldusküsimusega sidumiseks

vajalikele kriteeriumidele, oleks latt liiga madalal, kui Riigikogu peaks ka ühe eelnõu puhul ja eelnõu

sisuliselt toetades jätma põhiseaduspärase tulemuse saavutamiseks selle vastu võtmata ja sundima

sellega valitsuse tagasi astuma. Seega polnud Riigikogul vaatamata presidendi etteheidetele

menetlusreeglite rikkumise kohta võimalik vaidlustatud seaduse eelnõu PS-i ja RKKTS-i kohaselt

teisiti menetleda.

33. Kui seaduse võib tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks põhjusel, et ei olnud täidetud

Riigikohtu seatud usaldusküsimusega sidumise kriteeriumid, tekib küsimus parlamentaarse arutelu ja

otsuse langetamise väärtusest nendel juhtudel, kui on algusest peale selge, et viidatud kriteeriumid ei

ole täidetud, kuid valitsusel on olemas Riigikogu enamuse poliitiline toetus. Sellisel juhul oleks

usaldusküsimusega seotud eelnõu arutelu ja eelnõu toetamine Riigikogus juba ette teada olevalt

tähendusetu, mis ei käi aga kokku Riigikogu põhiseaduses ette nähtud rolliga. Riigikogul peab olema

kaalutlusruum ka eelnõu vastuvõtmisel.

34. Ebaproportsionaalne oleks järeldada, et valitsuse tegevus vaidlustatud seaduse usaldusküsimusega

sidumisel oleks olnud sellisel määral demokraatia põhimõtet rikkuv, et eelnõu oleks pidanud jätma

vastu võtmata. Kuigi valitsus on Riigikogu sügisistungjärgul sidunud usaldusküsimusega varasemaga

5-24-1

6(15)

võrreldes enneolematult palju eelnõusid, ei ole president jätnud ühtki teist nendest usaldusküsimusega

seotud olnud seadustest välja kuulutamata ega pidanud neid põhiseadusega vastuolus olevaks.

Riigikogu nägi vaidlustatud eelnõu osana 2024. aasta riigieelarvega seotud eelnõude paketist, kuid

isegi kui lähtuda eeldusest, et valitsus ei oleks konkreetset eelnõu tohtinud usaldusküsimusega siduda,

sai Riigikogu ikkagi hinnata vaid seda, kas valitsuse tegevust oli põhjust pidada süstemaatiliseks

demokraatia tasalülitamiseks. Oma hinnangu eelnõule andis Riigikogu eelnõu koosseisu

häälteenamusega vastu võttes.

35. Mida hilisemas menetlusfaasis eelnõu usaldusküsimusega seotakse, seda vähem sekkub valitsus

seadusandlikku protsessi. Kuna eelnõu seoti usaldusküsimusega enne teist lugemist, kaotasid

Riigikogu liikmed küll võimaluse nõuda muudatusettepanekute hääletamist, kuid säilitasid õiguse

neid esitada, osaleda läbirääkimistel ja esitada ettekandjale kuni kaks küsimust (RKKTS § 137). Kuna

vaidlustatud eelnõule esitatud muudatusettepanekud olid selgelt obstruktsioonilised, ei tekkinud

tegelikult olukorda, kus Riigikogu ei oleks saanud eelnõule soovitud muudatusi teha. Kuna otsuse

eelnõu seadusena vastuvõtmise kohta langetas Riigikogu, ei saa väita, et seaduse vastuvõtmisel asus

valitsus teostama seadusandlikku võimu Riigikogu põhiseaduses sätestatud pädevust muutvas

ulatuses.

36. Eelnõu usaldusküsimusega sidumine ei olnud Riigikogu liikmete õigusi oluliselt rohkem

kahjustav ega vähem õiguspärane, kui oleks olnud eelnõu tavamenetlus Riigikogus. Esitatud

muudatusettepanekud olid läbi vaadatud nii eelnõu juhtivkomisjonis kui ka valitsuses. Faktiliselt said

Riigikogu liikmed istungil eelnõu usaldusküsimusega sidumisele vaatamata kasutada suurel määral

samu õigusi, nagu neil oleks olnud eelnõu tavamenetluse korral.

37. Seaduse uuesti arutamisel valitsus seda usaldusküsimusega enam ei sidunud, seega toimus

tavapärane poliitiline debatt. Kuna Riigikogu sisulist vastuolu põhiseadusega ei näinud, toetati selle

muutmata kujul vastuvõtmist. Seaduse samal kujul vastu võtmata jätmise korral oleks seda menetletud

edasi muudatusettepanekute esitamise etapist (RKKTS § 114 lõige 5).

38. Riigikogu Kantselei arvamusele olid lisatud Riigikogu põhiseaduskomisjoni ja Riigikogu

rahanduskomisjoni arvamused.

Vabariigi Valitsus

39. Valitsuse nimel arvamust avaldanud rahandusminister leiab, et vaidlustatud seadus on vastu

võetud kohases menetluses ning põhiseadusega kooskõlas.

40. Obstruktsiooni tõttu on parlamendi ja valitsuse vahel tekkinud ilmselge ummikseis, mille

lahendamiseks ei olnud alternatiivseid ja otstarbekaid lahendusi vaidlusaluse eelnõu

usaldusküsimusega sidumise kõrval.

41. Vaidlusalune eelnõu oli osa 2024. aasta riigieelarve seadusega seotud eelnõude paketist.

Riigieelarve ja sellega seotud eelnõude menetluse olulisust, kiireloomulisust ning nende suhtes

rakendatud laiaulatuslikku obstruktsiooni arvestades oli hädavajalik siduda eelnõud

usaldusküsimusega, et tagada nende vastuvõtmine.

42. Alternatiivse õiguspärase vahendina obstruktsiooni lõpetamiseks ei saa käsitada seda, kui valitsus

loobub oma poliitika elluviimisest ja laseb obstruktsiooni tegijatel dikteerida valitsuse poliitilisi

otsuseid. Alternatiivsed lahendused peavad olema kooskõlas demokraatia ideega, et poliitilisi otsuseid

võtab vastu Riigikogu enamus.

5-24-1

7(15)

43. Obstruktsiooni saab käsitada Riigikogu ja valitsuse vahelise ummikseisuna sõltumata sellest, kui

suur osa Riigikogu liikmetest töö takistamises osaleb. Ka väike osa parlamendi liikmetest saab luua

olukorra, milles kogu õigusloomeprotsess drastiliselt takerdub. Valitsus ei saa sekkuda Riigikogus

eelnõude menetlemise protsessi.

44. Usaldusküsimusega sidumine ei välistanud vaidlusaluse eelnõu menetlust Riigikogus ega võtnud

Riigikogu liikmetelt võimalust teostada oma mandaati. Eelnõu menetluses vastasid valitsuse

esindajad parlamendiliikmete küsimustele ja eelnõule oli võimalik teha muudatusettepanekuid.

Eelnõule esitasid muudatusettepanekuid ja tegid ettepaneku see tagasi lükata üksnes ühe parlamenti

kuuluva poliitilise jõu esindajad. Kõik eelnõule tehtud muudatusettepanekud olid üksteist välistavad

ning selgelt obstruktsioonilise iseloomuga.

45. Vaidlusaluse eelnõu vältimatust valitsuse poliitika elluviimiseks saab järeldada sellest, et see

kiideti valitsuse istungil heaks, esitati Riigikogule ja seoti usaldusküsimusega. Eelnõu tagab

kokkuhoiu Maksu- ja Tolliameti (MTA) kuludes ja muudab maksude kogumise efektiivsemaks.

Riigieelarve tasakaalu tagamine on hädavajalik valitsuse poliitika elluviimiseks.

46. Vaidlustatud seadusega viiakse ellu Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2023–2027

(tegevusprogramm) punkti 3.3.1 (eesmärk liikuda riigieelarve tasakaalu poole) ja punkti 10.1.13

(ülereguleerimise piiramine ja bürokraatia vähendamine).

Õiguskantsler

47. Õiguskantsler leiab, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega vastuolus.

48. Ehkki eelnõu ei seotud selle uuel arutamisel Riigikogus uuesti usaldusküsimusega, ei toimunud

ka sel korral eelnõu sisulist läbitöötamist, muudatusettepanekute esitamist ja RKKTS-is nimetatud

tingimustel hääletusele panekut. Seetõttu ei kõrvaldatud neid menetluslikke puudusi, mida president

taotluses ette heidab. Seega tuleb seadus lugeda Riigikogus muutmata kujul vastu võetuks PS § 107

mõttes.

49. Kuna PS § 116 lõige 2 keelab Riigikogul kustutada või vähendada riigieelarvesse või selle

eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega, võib riigieelarve seaduse

vastuvõtmine sõltuda sellest, kas õnnestub muuta sellist muud seadust. Riigikogu töö tõkestamine

võib saada sellele takistuseks. Sellises olukorras võib usaldusküsimusega siduda ka riigieelarve

rakendamiseks vajaliku seaduseelnõu, kuid mitte riigieelarvega seotud mistahes seaduseelnõu. Eelnõu

peaks mõjutama riigieelarve tulu- ja kulukirjeid (PS §-d 115 ja 116). Hinnates konkreetse

seaduseelnõu piisavat seotust riigieelarvega, võiks lähtuda sellest, kas juhul, kui seadus jääks vastu

võtmata, oleks vaja kohe muuta vastava aasta riigieelarve seadust (või selle eelnõu) või võtta vastu

lisaeelarve. Vaidlustatud seadusel pole ilmselgelt riigieelarvele sedavõrd suurt mõju. Selle

usaldusküsimusega sidumist võib seetõttu pidada põhiseadusvastaseks. Siiski tuleb ka hinnata, kas

eelnõu sidumine usaldusküsimusega võiks olla mõnel muul põhjusel põhiseadusega kooskõlas.

50. PS §-s 98 pole esitatud usaldusküsimusega sidumist piiravaid tingimusi, kuid see ei tähenda, et

eelnõusid võiks usaldusküsimusega põhiseaduse kohaselt siduda piiramatult. Usaldusküsimusega

sidumine on ajalooliselt mõeldud lahendama sellist Riigikogu ja valitsuse vahelist ummikseisu, kus

on kahtlus, kas valitsusele volituste andmist toetanud parlamendisaadikud toetavad jätkuvalt valitsust.

Praktikas on seda kasutatud tihti töötõkke ennetamiseks või murdmiseks.

5-24-1

8(15)

51. Praegusel juhul ei olnud tegemist olukorraga, kus usaldusküsimusega sidumise eesmärk on

valitsuse tegutsemisvõime tagamiseks vajaliku parlamendi toetuse püsimine. Obstruktsioonilisi

ettepanekuid esitasid ühe opositsioonierakonna liikmed ning olukorda ei saa kirjeldada valitsuse ja

Riigikogu kui terviku vastuoluna.

52. Eelnõu usaldusküsimusega sidumist kasutatakse üha sagedamini. Olukorras, kus opositsiooni

kuuluv erakond on võtnud sihiks erakorraliste valimiste saavutamise, on sellest erakorralisena

mõeldud tööriistast saanud valitsuse tavaline abivahend töötõkke ületamiseks. Selliselt kavatsevad

seda võimaluse tekkides kasutama asuda ka vähemalt mõned opositsiooni esindajad. Siiski ei peaks

sagedus saama ainsaks või peamiseks lähtekohaks, mida usaldusküsimusega sidumisel

põhiseaduspärasuse hindamisel arvestada.

53. Eelnõu usaldusküsimusega sidumine on kindlasti vastuolus põhiseadusega, kui selle ainus

eesmärk on vältida sisulist tööd eelnõudega, sealhulgas muudatusettepanekute üle otsustamist. See on

nii isegi siis, kui opositsiooni töötõkke tõttu eelnõu vastuvõtmine viibib. Erandiks on siiski iga-aastase

riigieelarve vastuvõtmine. Seaduseelnõu vastuvõtmise valitsuse usaldusküsimusega sidumise

eesmärk ei tohi olla seaduseelnõu valitsusele soovitud kujul ja tempos läbisurumine ning sealjuures

vajaduse korral opositsiooni vastuseisu eiramine. See, et eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega

sidumine ei ole mõeldud mitte igasuguse parlamendi töötõkke ületamiseks, nähtub ka asjaolust, et

põhiseadus lubab seda võimalust kasutada ainult valitsuse enda esitatud seaduseelnõu puhul.

54. Parlamentaarses valitsemissüsteemis teevad parlament ja valitsus küll koostööd, kuid mõlemad

täidavad oma ülesandeid iseseisvalt. Valitsus ei peaks asuma lahendama parlamendi muresid oma töö

korraldamisel. Parlamendi töös ette tulevad konfliktid peaks lahendama Riigikogu ise ning

seesuguseid lahendusi oleks Riigikogul olnud võimalik vaidlusaluse seaduse eelnõu menetlemisel

leida.

55. Kõiki töötõkke kasutamise põhjuseid ja viise ega ka töötõkke ületamiseks õiguspäraseid võtteid

ei ole võimalik ette määrata. PS § 98 kohaldamise lubatavust tuleb presidendil ja vajaduse korral ka

Riigikohtul hinnata iga kord eraldi, lähtudes konkreetsest olukorrast ja asjaoludest.

56. Riigikogu oleks saanud ületada töötõkke põhimõtteliselt ka viisil, mida RKKTS sõnaselgelt ette

ei näe ja mis ei eelda tingimata seaduse muutmist. Parlamendi kodukord on eripärane õigusakt, mille

kohta ei kehti sõltumata selle vastuvõtmisest seadusena kõik tingimused, mis kehtivad üldiselt nende

seaduste kohta, mille adressaadiks on parlamendivälised organid või isikud. Eelkõige võib kõne alla

tulla, et olukord lahendatakse RKKTS-is toodud üldise reegli tõlgendamise teel, aga ka üldisest

reeglist erandjuhul põhjendatult kõrvale kaldudes. Parlamendisiseste reeglite puhul on üldiselt lubatud

lähtuda õigusallikatest, mis ei ole kehtestatud õigusnormidena, eelkõige välja kujunenud

parlamentaarsest tavast.

57. Töötõkkena kasutatavaid arvukaid muudatusettepanekuid on võimalik hääletada rühmade kaupa.

Samuti on mõeldav, et esmalt pandaks hääletusele üldisem küsimusepüstitus, kas üldse soovitakse

obstruktiivsete muudatusettepanekute objektiks oleva sätte muutmist, ja alles siis, kui on

põhimõtteline valmisolek neid sätteid muuta, asutakse hääletama konkreetsete muudatusettepanekute

üle. Selline lähenemine vähendaks töötõkke tõenäosust ja ulatust, sest kõige lihtsamini saab koostada

just ühes ja samas sättes sisalduvat numbrit muutvaid muudatusettepanekuid.

58. Mõistagi ei tohi Riigikogu enesekorraldusõigusele viidates jätta Riigikogu liikmeid ilma nende

mandaadi teostamisega seotud põhilistest menetluslikest õigustest, kuid kui vähemus asub enda õigusi

teostama viisil, mis seab ohtu parlamendi töövõime, võib erandlikult tulla kõne alla piirav lähenemine.

5-24-1

9(15)

Eriti kehtib see siis, kui parlamendiliikme õigusi kasutatakse ära parlamentaarse korra vastaseks

tegevuseks, mitte sisuliseks vastuseisuks konkreetsele eelnõule.

59. Kuigi president on taotluses tuginenud üksnes seaduse formaalset põhiseadusvastasust

puudutavatele argumentidele, võib kahelda ka seaduse materiaalses põhiseaduspärasuses. Riigikohtul

on võimalik juhtida oma otsuses vähemalt obiter dictum’i korras tähelepanu ka seaduse materiaalse

põhiseaduspärasuse probleemidele. Eelnõu menetluskäigu tõttu ei ole kavandatavaid muudatusi

Riigikogus läbi arutatud, kuid sellel võib olla oluline mõju isikute põhiõigustele. Muudatustest ei ole

aru saada, miks on vaja teha mittetulundusühingutele ja sihtasutustele maksumenetluses antavate

haldusaktide kättetoimetamise reeglites väga olulisi ja põhimõttelisi muudatusi. Pole analüüsitud

eelnõu mõju valdkonnale ning eelnõu on üles ehitatud kontrollimata eeldusele, et kohustatud isikutel

on tegelikkuses võimalus ja valmidus uut nõuet täita. Seadus vähendab ka äriühingutele

maksumenetluses dokumentide kättetoimetamisel seni tagatud kaitsetaset. Puudub analüüs

muudatuste proportsionaalsuse kohta.

Justiitsminister

60. Justiitsminister leiab, et vaidlusalune seadus on põhiseadusega kooskõlas.

61. Eelnõu usaldusküsimusega sidumisega sekkuti oluliselt parlamendi pädevusse, sest muutus

lõpphääletuse laad, kärbiti Riigikogu liikmete võimalust parlamentaarseks debatiks ja Riigikogu

võimalusi eelnõu muutmiseks. Samas ei olnud vaidlustatud seadus selle uuel arutamisel Riigikogus

enam usaldusküsimusega seotud ning seda menetleti nagu iga teist eelnõu, mille president on välja

kuulutamata jätmise tõttu uuesti arutamisele saatnud.

62. Riigikogu ei olnud seaduse uuesti arutamisel seotud valitsuse esitatud eelnõu sõnastusega ning

oleks võinud määrata sellele RKKTS § 114 alusel muudatusettepanekute esitamise tähtpäeva ja

seaduse menetlusega jätkata. Kuna president ei osutanud seaduse sisulistele puudustele, otsustas

Riigikogu täiskogu seaduse muutmata kujul vastu võtta.

63. Seaduse uuesti arutamise menetlus ei pruukinud arvestada kõigi Riigikogu liikmete õigustega,

kuna parlamendiliikmel puudus võimalus hääletada enne teist lugemist eelnõule esitatud

muudatusettepanekute üle. Olenemata sellest, kas president jätab seaduse välja kuulutamata selle

formaalse või materiaalse vastuolu tõttu põhiseadusega, on uuesti arutamise menetlusreeglid samad.

Menetluse tagasipööramist menetlusvigade parandamiseks RKKTS sõnaselgelt ette ei näe.

64. Samas on Riigikogul enesekorralduspõhimõttest tulenevalt ja ulatuslikule kaalutlusruumile

tuginedes õigus neid õiguslikke aluseid ise kujundada, kehtestades menetlemise reeglid RKKTS-is.

65. Riigikogu otsustas võtta seaduse muutmata kujul uuesti vastu ning jätta Riigikogu liikmed ilma

võimalusest iga üksiku muudatusettepaneku üle istungil hääletada. Sellega ei sekkutud ülemäära

Riigikogu liikme õigustesse ja mandaadi teostamisse, kuna Riigikogu liikmed ei olnudki soovinud

tegelikult selle eelnõu juures parlamentaarsesse debatti astuda ja nende varasemad

muudatusettepanekud ei olnud sisulised.

66. Põhiseadus kaitseb nii Riigikogu liikme mandaati kui ka selle teostamist. Iga Riigikogu liikme

õigust teha eelnõule muudatusettepanekuid ja hääletada iga eelnõule esitatud muudatusettepaneku üle

PS ei nimeta. Küll aga tuleneb PS-ist, et Riigikogu ülesannete täitmise kord, sealhulgas Riigikogu

liikmete õigused Riigikogu ülesannete täitmisest osavõtmisel, tuleb reguleerida RKKTS-is. Riigikogu

5-24-1

10(15)

võib ette näha eelnõu menetlemise korra, kehtestades nõuded, mis võimaldavad Riigikogul eelnõu

tõhusalt arutada.

ASJA LÄBIVAATAMINE RIIGIKOHTUS

67. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil jäid menetlusosalised seniste

põhiseisukohtade juurde, täpsustasid neid ja vastasid kohtukoosseisu küsimustele.

VAIDLUSTATUD SEADUS

68. President on vaidlustanud Riigikogus 18. detsembril 2023 vastu võetud maamaksuseaduse ja

maksukorralduse seaduse muutmise seaduse.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

69. Kolleegium hindab esmalt Vabariigi Presidendi taotluse lubatavust (I), käsitleb seejärel eelnõu

usaldusküsimusega sidumise põhiseadusest tulenevaid eeldusi (II) ja lahendab taotluse (III).

I

70. PS § 107 lõikest 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-st 5

tulenevalt võib president esitada Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogus vastuvõetud, kuid tema

välja kuulutamata seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, kui Riigikogu on selle pärast uueks

arutamiseks ja otsustamiseks saatmist muutmata kujul uuesti vastu võtnud (vt taotluse lubatavuse

tingimuste kohta ka RKPJKo 5-19-38/15, punktid 61–63).

71. President on käesolevas asjas vaidlustanud seaduse selle formaalse vastuolu tõttu põhiseadusega.

Seadus on põhiseaduspärane üksnes juhul, kui see on nii formaalselt kui ka sisuliselt põhiseadusega

kooskõlas. Eelnõu usaldusküsimusega sidumine on seaduse formaalse põhiseaduspärasuse küsimus

ja allub põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kohtulikule kontrollile (vt RKÜKo 5-20-3/43,

punkt 39). Presidendil on seega õigus vaidlustada Riigikogus vastuvõetud seadus ka selle

põhjendamatult usaldusküsimusega sidumise tõttu.

72. Ehkki Riigikogu arutas vaidlusalust seadust uuesti ja selles menetluses ei olnud enam

usaldusküsimusega sidumisest tulenevaid piiranguid, ei saa seda lugeda presidendi esile toodud

formaalse vea parandamiseks. Eelnõu usaldusküsimusega sidumise keskne tagajärg oli see, et polnud

võimalik hääletada eelnõule esitatud muudatusettepanekute üle (vt tagapool punkt 91) ega kujundada

seeläbi seaduse sisu. Ka presidendi välja kuulutamata jäetud seadust uuesti arutades ei saanud

Riigikogu liikmed RKKTS 11. peatüki 7. jao sätete kohaselt teha eelnõule muudatusettepanekuid ja

võisid hääletada üksnes selle üle, kas võtta seadus muutmata kujul vastu. Seega ei kõrvaldanud eelnõu

uuesti arutamine iseenesest presidendi osutatud puudust. Riigikogu enamuse otsusega oli võimalik

jätta seadus muutmata kujul vastu võtmata, saata eelnõu juhtivkomisjoni ja võimaldada

muudatusettepanekute esitamist (RKKTS § 114 lõige 5), kuid seadus võeti muutmata kujul uuesti

vastu.

73. Kokkuvõttes on presidendi taotlus lubatav.

5-24-1

11(15)

II

74. Käesolevas asjas on vaidluse põhiküsimuseks, kas MaaMS-i muutmise seaduse eelnõu

menetlemisel olid täidetud põhiseadusest tulenevad eeldused eelnõu sidumiseks usaldusküsimusega.

Menetlusosalised on ühel meelel, et parlamendi vähemus kasutas eelnõu menetluse takistamiseks

obstruktsiooni ning et see oli osa pikaajalisemast ja ulatuslikumast parlamendi töö tõkkest, kuid

saavad erinevalt aru sellest, millistel juhtudel on lubatud obstruktsiooni ületamiseks siduda eelnõu

vastuvõtmine usaldusküsimusega.

75. PS § 98 kohaselt võib Vabariigi Valitsus siduda tema poolt Riigikogule esitatud eelnõu

vastuvõtmise usaldusküsimusega (lõige 1). Hääletamine ei saa toimuda varem kui ülejärgmisel päeval

pärast eelnõu usaldusküsimusega sidumist ning kui Riigikogu ei võta eelnõu vastu, astub valitsus

tagasi (lõige 2). Põhiseadus ei täpsusta selgesõnaliselt tingimusi, mille esinemisel võib valitsus eelnõu

usaldusküsimusega siduda.

76. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et eelnõu usaldusküsimusega sidumise eesmärk on võimaldada

valitsusel viia ellu oma poliitikat (PS § 87 punkt 1) ning see põhiseaduses sätestatud meede oli ja on

ennekõike loodud lahendamaks valitsuse ja Riigikogu vahelistes suhetes tekkinud ummikseisu.

Üldkogu hinnangul ei ole eelnõu usaldusküsimusega sidumine obstruktsiooni vältimiseks või

ületamiseks iseenesest põhiseadusega vastuolus. Seda põhjusel, et obstruktsioon võib ülemäära

takistada parlamendi tööd, mille tõttu võib valitsuse esitatud eelnõu vastuvõtmine jääda venima.

Eelnõu sidumine usaldusküsimusega järgib põhiseadusest tulenevat eesmärki, kui seda kasutatakse

parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks ja eelnõu vastuvõtmine on

valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu. (RKÜKo 5-20-3/43, punktid 39.2 ja 39.5.)

77. Samas leidis üldkogu, et usaldusküsimusega seotud eelnõu menetlus kärbib eelkõige opositsiooni

võimalusi eelnõuga seotud parlamentaarseks debatiks, mistõttu võib eelnõude liiga sage sidumine

usaldusküsimusega või selle meetme kasutamine põhiseadusest mittetulenevate eesmärkide

saavutamiseks tuua kaasa valitsuse liigse sekkumise seadusandja tegevusse ning kitsendada Riigikogu

põhiseaduslikku pädevust võtta vastu seaduseid või otsuseid. See võib rikkuda ka võimude lahususe

ja tasakaalustatuse ning demokraatia põhimõtteid. Seepärast saab seda menetlust kasutada üksnes

erandlikel juhtudel. Eelnõu usaldusküsimusega sidumist ei tohi kasutada parlamentaarse debati ja

sellega ka demokraatia tasalülitamiseks. (RKÜKo 5-20-3/43, punktid 39.3 ja 39.5; vt ka

RKPJKo 5-23-31/18, punkt 53.)

78. Eelviidatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte (PS § 4) ei tähenda võimuharude

isoleerimist üksteisest. Võimuharude tasakaal tähendab võimalust üksteise tegevusse teatud ulatuses

sekkuda, kui see on vajalik, et tagada põhiseaduslike organite süsteemi kui terviku toimimine. Üheks

selliseks tasakaalustamise vahendiks on PS § 98 lõikes 1 ette nähtud valitsuse võimalus siduda eelnõu

vastuvõtmine usaldusküsimusega. See ei tohi aga viia Riigikogu põhiseadusliku pädevuse

rikkumiseni. Nagu öeldud, kärbib eelnõu usaldusküsimusega sidumine võimalusi parlamentaarseks

aruteluks. Lisaks sellele väheneb sõltuvalt menetlusstaadiumist, milles valitsus eelnõu

usaldusküsimusega seob, suuremal või vähemal määral kõigi parlamendiliikmete võimalus esitada ja

arutada muudatusettepanekuid ning sel viisil seadusandluses osaleda (vt punkt 91). Ehkki põhiseadus

seda sõnaselgelt ei nimeta, on seaduseelnõudele muudatusettepanekute esitamise õigus oluline osa

Riigikogu liikme mandaadist ning parlamentaarsest seadusandlikust menetlusest

(vt RKPJKm 5-23-41/5, punkt 32). Kolleegium nõustub ka presidendiga, et sõltumata menetluslikest

kitsendustest piirab eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega sidumine Riigikogu liikmete

otsustusvabadust alati, sest konkreetse eelnõuga lahendatavate probleemide asemel kerkib esiplaanile

küsimus, kas valitsus peab tagasi astuma. Eelnõude kergekäeline või liiga sage sidumine

5-24-1

12(15)

usaldusküsimusega seab parlamendiliikmed olukorda, kus nad ei saa täita tavapärast seadusandlikku

rolli, vaid peavad tegema oma valikuid, lähtudes üksnes suhtumisest valitsuse poliitilisse suunda

tervikuna. Tähtsusetu pole ka asjaolu, et Riigikogust valitsusse läinud Riigikogu liikmete

asendusliikmed hääletavad usaldusküsimusega seotud eelnõu vastuvõtmisel sisuliselt enda ametikoha

säilimise üle.

79. Töötõkked parlamendi töös tuleb kõrvaldada eelkõige Riigikogul endal ja Riigikogu töövõime

tagamine on kõigi parlamendiliikmete kohustus, mille täitmist nõuab neilt ametivanne

(PS § 61 lõige 2). Valitsus peab oma tahte elluviimisel arvestama parlamentaarse otsustusprotsessi

põhiseaduslike nõuetega. (Vt ka RKPJKo 5-23-31/18, punkt 53.) Olukord, kus parlamendi vähemus

kasutab Riigikogus eelnõu menetlemise tõkestamiseks obstruktsiooni, on eelkõige parlamendi

enamuse ja vähemuse vastasseis, mitte tingimata ummikseis parlamendi ja valitsuse vahelises suhtes.

Kui valitsus institutsioonina asub ületama sellist Riigikogu menetluses tekkinud takistust, mille saab

Riigikogu ise tõhusalt kõrvaldada, ei ole see mitte põhiseaduses ette nähtud abinõu kasutamine

võimude tasakaalustamise eesmärgil, vaid liigne sekkumine teise riigivõimuharu töösse.

80. Obstruktsiooni pikaajalisus ja ulatuslikkus ei ole iseenesest asjaolud, mis annaksid valitsusele

aluse siduda eelnõu usaldusküsimusega. Ainult obstruktsiooni ulatuslikkusest ei saa järeldada, et

parlamendil endal puuduvad vahendid selle ületamiseks. Obstruktsiooni tuleb teistel Riigikogu

liikmetel taluda vaid niivõrd, kui see ei halva pikaajaliselt ja ulatuslikult parlamendi tööd. Pikka aega

Riigikogu tööd takistades kuritarvitavad obstruktsiooni kasutavad parlamendiliikmed enda õigusi ja

see võib kasvada koguni ohuks põhiseaduslikule korrale. (RKPJKo 5-23-31/18, punkt 52; 5-23-37/6,

punkt 53.) Obstruktsiooni pikaajalisus ja ulatuslikkus, mis halvavad parlamendi töö, õigustavad

Riigikogu ja selle organeid võtma meetmeid oma töövõime tagamiseks. Samas ei tohi niisugused

meetmed ulatuda Riigikogu (vähemuse) liikmete mandaadist tulenevate õiguste põhjendamatu ega

ülemäärase piiramiseni. Seaduse formaalse põhiseaduspärasuse kohtulik kontroll hõlmab ka

küsimust, kas Riigikogu järgis selle vastuvõtmisel menetlusnõudeid, sh Riigikogu liikmete õigusi

(vt RKPJKo 5-23-41/5, punkt 34). Teatavas ulatuses peab parlamendi enamus taluma obstruktsiooni

kui poliitilise võitluse ja parlamenditöö vahendit (vt RKPJKo 5-23-31/18, punkt 52; 5-23-37/6,

punkt 53).

81. Seda, kas parlamendil endal on võimalik takistus tõhusalt kõrvaldada, tuleb hinnata igal üksikul

juhul eraldi, arvestades mh eelnõu kiireloomulisust ja vältimatust valitsuse poliitika teostamise

seisukohalt.

III

82. Järgnevalt hindab kolleegium, kas praegusel juhul oli eelnõu usaldusküsimusega sidumine

põhiseaduspärane.

83. Vabariigi Valitsus sidus usaldusküsimusega eelnõu, millega sooviti ajakohastada dokumentide

elektroonilise kättetoimetamise reegleid maksumenetluses, et suurendada maksuhalduri „võimekust

täita oma ülesandeid eesmärgipäraselt ja efektiivselt, vähendada paberdokumentide koostamisele ning

nende kättetoimetamisele kuluvat ressursikulu ja töökoormust, samuti panustada läbi süveneva

digitaliseerimise keskkonnakaitsesse ning säästlikku arengusse“ (algataja seletuskiri eelnõu 297 UA

juurde, XV Riigikogu, lk 1). Eelnõu seletuskirja kohaselt vähenevad seaduse rakendamisel MTA

otsesed kulud (paberkirjade saatmise postikulu) suurusjärgus 25 000 eurot aastas (samas, lk 13).

Valitsuse arvamuse kohaselt oli eelnõu usaldusküsimusega sidumise peamine eesmärk ületada

pikaajalise obstruktsiooni tõttu parlamendi ja valitsuse vahel tekkinud ummikseis ning hoida ära

seadusandliku protsessi takerdumine. Ka president ei eita, et eelnõu seoti usaldusküsimusega

5-24-1

13(15)

menetluses rakendatud obstruktsiooni ületamiseks, kuid leiab, et Riigikogul oli võimalik kasutada

selleks muid vahendeid.

84. Opositsioonilise Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna Riigikogu fraktsioon ja selle liikmed

esitasid vaidlusalusele seaduseelnõule enne selle teist lugemist 200 muudatusettepanekut. Kõigi

muudatusettepanekute sisu oli maksukorralduse seaduse § 54 lõike 3 (vaidlusaluse seaduse § 2

punkt 7) muutmine selliselt, et pakuti välja ajavahemikke (6–205 tööpäeva), mille jooksul tuli lugeda

juriidilisele isikule kättetoimetatuks talle e-maksuameti kaudu edastatav dokument. Praegusel juhul

viitavad muudatusettepanekute suur arv ja üksteist välistav iseloom koostoimes selgelt

obstruktsioonile (vrd RKÜKo 5-20-3/43, punkt 39.4 ja RKPJKm 5-23-41/5, punkt 37).

85. Keegi teine eelnõule muudatusettepanekuid ei esitanud. Samuti ei ole menetlusosalised väitnud,

et eelnõu pidurdamiseks toimus Riigikogus lisaks muudatusettepanekute esitamisele obstruktsioon ka

muul viisil.

86. Vaidlusaluse seaduse eelnõu vastu suunatud obstruktsiooni tuleb vaadata kontekstis. See oli osa

juba Riigikogu XV koosseisu kokkutulemisel parlamendi vähemuse algatatud ulatuslikust töötõkkest,

mille erinevate vormide suunatust Riigikogu töö halvamisele on kolleegium käsitlenud mitmes

varasemas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas (vt RKPJKo-d 5-23-31/18 ja 5-23-37/6;

RKPJKm 5-23-41/5).

87. Järgnevalt tuleb hinnata, kas Riigikogul olnuks võimalik praegusel juhul kasutada obstruktsiooni

ületamiseks muid tõhusaid abinõusid, mis riivaks vähem Riigikogu liikmete õigusi ja võimude

lahususe põhimõtet. Seejuures tuleb arvestada, et parlamendil on enesekorraldusõigusest

(PS § 4 ja § 65 punkt 16) lähtuv ulatuslik hindamis- ja otsustusruum oma töö korralduslikes ja

menetluslikes küsimustes (nt RKPJKo 5-23-31/18, punkt 31).

88. Kolleegium nõustub Riigikoguga, et kui obstruktsioon seisneb muudatusettepanekute ohtras

esitamises, saanuks juhtivkomisjon seaduseelnõu tavamenetluses ühendada muudatusettepanekud

eelnõu teiseks lugemiseks selliselt, et ka täiskogus oleks nende üle hääletatud kogumis. Riigikogu

kinnitusel on seda vahendit varem kasutatud, kuid kuna Riigikogu ei ole seni pidanud ületama

pikaajalist obstruktsiooni, ei ole muudatusettepanekute sidumise praktika selgelt välja kujunenud ja

vaidlusaluse eelnõu puhul komisjon sellist otsust ei teinud.

89. RKKTS-is ei ole võimalik ette näha ja ammendavalt reguleerida kõiki Riigikogu töös kerkivaid

küsimusi, sh kõiki võimalikke töötakistusi. Kuid isegi kui RKKTS-is on Riigikogu töö ulatusliku ja

süstemaatilise halvamise meetmed ja nende rakendamise tingimused sätestatud lünklikult või

ebatäpselt, võivad Riigikogu organid, nt juhatus RKKTS § 13 lõike 2 punkti 18 alusel

(RKPJKo 5-23-31/18, punkt 46), aga ka Riigikogu täiskogu enesekorraldusõiguse alusel oma

korraldusliku otsusega rakendada hädavajalikke meetmeid, mis põhinevad vahetult põhiseaduse

printsiipidel. Riigikohus on leidnud, et parlamendi menetlusreeglitest (nt menetlustähtaegadest)

kõrvalekaldumine ei pruugi obstruktsiooniolukorras olla õigusvastane, kui seda õigustab Riigikogu

töövõime tagamise ja obstruktsioonis mitte osalevate Riigikogu liikmete õiguste kaitsmise

ülekaalukas eesmärk. (RKPJKo 5-23-37/6, punktid 69 ja 74.) Siiski, nagu öeldud, peab parlamendi

enamus obstruktsiooni teatavas ulatuses taluma (vt punkt 80). Samuti ei või parlamendi enamus seada

(vähemuse) esitatud muudatusettepanekutele selliseid arvulisi, vormilisi või sisulisi piiranguid, mis

ülemäära piiravad võimalust osaleda seadusandlikus menetluses.

90. Menetlusosalised ei ole välja toonud, et muudatusettepanekute kogumis hääletamine või muu

Riigikogu või tema organite rakendatud muudatusettepanekute kiiremat ja lihtsamat käsitlemist

5-24-1

14(15)

võimaldav meede ei oleks saanud tagada obstruktsiooni ületamist ja vaidlusaluse eelnõu menetlemist

mõistliku aja jooksul.

91. Erinevalt Riigikogu enda rakendatud abinõudest on eelnõu usaldusküsimusega sidumine valitsuse

sekkumiseks seadusandliku võimu teostamisse ja nende parlamendiliikmete õigustesse, kes

obstruktsiooni ei kasutanud. PS § 98 lõikest 2 ning RKKTS-i 16. peatüki 2. jaost tulenevalt

menetletakse usaldusküsimusega seotud eelnõu oluliste erisustega võrreldes RKKTS-i 11. peatükis

sätestatud eelnõude menetlemise üldise korraga. Eelnõu usaldusküsimusega sidumisel enne selle teist

lugemist lõpevad senise juhtivkomisjoni kohustused ja need lähevad üle valitsusele. Valitsus vaatab

läbi ja otsustab eelnõu kohta esitatud muudatusettepanekute arvestamise ning koostab eelnõu teise

lugemise teksti, seletuskirja ja muudatusettepanekute loetelu. Eelnõu võetakse Riigikogu päevakorda

valitsuse määratud ajal, eelnõule esitatud muudatusettepanekute üle hääletamist ei toimu ning eelnõu

saab teisel lugemisel vastu võtta (RKKTS § 137 lõiked 2, 3, 6 ja 7; vt ka RKPJKo 5-20-3/43,

punkt 39.1). Seega on usaldusküsimusega sidumise peamine tagajärg, et ehkki küsimuste esitamine

ja arutelu eelnõu üle Riigikogu täiskogus ei ole täielikult välistatud, saab eelnõusse muudatusi teha

üksnes valitsus. Riigikogu otsustab ainult selle üle, kas eelnõu valitsuse esitatud kujul vastu võtta või

tagasi lükata.

92. Riigikogu ja tema organite obstruktsiooni ületamiseks rakendatavad abinõud toovad tavapärase

seadusandliku menetluse raames kaasa eeskätt Riigikogu tööd tõkestada soovivate

parlamendiliikmete õiguste piiramise. Seevastu kaasneb eelnõu usaldusküsimusega sidumisega kõigi

parlamendiliikmete õiguste ühetaoline piiramine (vt ka punkt 78).

93. Lisaks eeltoodule nõustub kolleegium valitsusega, et valitsusliidul on õigus ise määrata oma

poliitilised eesmärgid ning et vaidlusaluse eelnõu vastuvõtmist on võimalik seostada valitsuse

osutatud programmiliste eesmärkidega (riigieelarve tasakaalu poole liikumine, ülereguleerimise ja

bürokraatia vähendamine). Samas ei ole võimalik nõustuda sellega, et eelnõu vältimatust valitsuse

poliitika teostamise seisukohalt saab hinnata üksnes valitsus ise ning kohtulik kontroll on selles

küsimuses välistatud. Üksnes eelnõu eesmärgi seostatavus valitsuse tegevusprogrammiga ei tähenda

seda, et selle vastuvõtmine on valitsuse poliitika elluviimiseks vältimatu. Eelnõu usaldusküsimusega

sidumist õigustab eeskätt selle eriline kaal põhimõttelistes poliitilistes küsimustes. Kohtumenetluses

ei esitatud selliseid argumente, mis veenaksid kolleegiumi eelnõu põhimõttelises tähtsuses.

94. Valitsus on põhjendanud eelnõu usaldusküsimusega sidumist ka selle kiireloomulise menetlemise

vajadusega. Kolleegium ei näe kaalukat põhjust, mis nõudnuks eelnõu menetlemist tavapärasest

kiiremas korras. Riigikogu on kinnitanud, et eelnõu menetlus ei veninud ebamõistlikult, kuigi

töötõkke tõttu ei oleks selle vastuvõtmine pruukinud toimuda valitsuse plaanitud ajaks. Viimati

nimetatu ei saa aga eraldiseisvalt olla eelnõu usaldusküsimusega sidumise põhjus.

95. Eelnõude usaldusküsimusega sidumine peaks olema erandlik (vt punkt 77). Valitsus on Riigikogu

XV koosseisu volituste ajal sidunud usaldusküsimusega enam kui 20 eelnõu, samas kui kõigi

varasemate Riigikogu koosseisude ajal kokku on valitsus usaldusküsimusega sidunud 13 eelnõu.

Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et eelnõude üha sagedam sidumine usaldusküsimusega võib

viidata, et põhiseadusandja erakorralisena kavandatud meedet on hakatud kasutama kergel käel.

96. Kokkuvõttes on kolleegium seisukohal, et MaaMS-i muutmise seaduse vastuvõtmise sidumine

usaldusküsimusega oli põhiseadusevastane, kuna selle eelnõu menetluses kasutatud obstruktsioon

olnuks ületatav muul viisil. Lisaks ei olnud väidetav ajasurve koostoimes valitsuse poliitika

elluviimise vajadusega (vt punktid 93 ja 94) käesoleval juhul piisavalt kaalukad, et muuta eelnõu

5-24-1

15(15)

vastuvõtmine valitsuse poliitika teostamise seisukohalt vältimatuks ja õigustada eelnõu

usaldusküsimusega sidumisest tulenevaid riiveid (vt punkt 78).

97. Eelnevat arvestades rahuldab kolleegium Vabariigi Presidendi taotluse ja tunnistab Riigikogu

18. detsembril 2023 vastu võetud maamaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seaduse

PSJKS § 15 lõike 1 punktist 1 juhindudes põhiseadusega vastuolus olevaks.

98. Riigikohus juhib tähelepanu asjaolule, et õiguskantsler on tõstatanud küsimuse ka vaidlusaluses

seaduses sisalduvate normide materiaalsest põhiseaduspärasusest. Dokumendi elektrooniline

kättetoimetamine ja sellega seotud fiktsioon („loetakse kättetoimetatuks“) aitab ühest küljest hoida

kokku avalikke vahendeid ning maandab dokumendi adressaatide pahatahtlikkusega kaasnevaid

riske. Teisalt tähendab see mittetulundusühingute ja sihtasutuste põhiõiguste olulist riivet, kuna

kulgema võib hakata kaebetähtaeg ja selle möödumisel – kui isikul ei olnud võimalik mõjuval

põhjusel dokumenti kätte saada – võib ta kaotada võimaluse enda õigusi suhetes maksuhalduriga

tõhusalt kaitsta. Võimalike riskide maandamiseks oleks Riigikogul vaidlusaluse seaduse eelnõu uuel

menetlemisel otstarbekas hinnata selle normide materiaalset põhiseaduspärasust ka õiguskantsleri

tõstatatud argumentide valguses, leidmaks tasakaal avalike huvide ja isikute põhiõiguste kaitse vahel.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Vabariigi President 18.04.2024 nr 5-24-1/24

Riigikogu PSJV nr 5-24-1

Justiitsminister

Õiguskantsler

Vabariigi Valitsus

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. aprilli 2024. a otsuse asjas nr 5-24-1.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 15 lk

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number 5-24-1

Otsuse kuupäev 18. aprill 2024

Kohtukoosseis Eesistuja Villu Kõve, liikmed Ivo Pilving, Juhan Sarv,

Nele Siitam ja Margit Vutt

Kohtuasi Vabariigi Presidendi taotlus tunnistada maamaksuseaduse

ja maksukorralduse seaduse muutmise seadus

põhiseadusega vastuolus olevaks

Menetluse alus Vabariigi Presidendi 3. jaanuari 2024. a taotlus

Menetlusosalised Riigikogu

Vabariigi President

Vabariigi Valitsus

Õiguskantsler

Justiitsminister

Asja läbivaatamise viis

Istungil osalenud isikud

5. märts 2024, istung

Vabariigi Presidendi esindaja Vabariigi Presidendi

õigusnõunik Hent-Raul Kalmo

Riigikogu esindajad Riigikogu Kantselei ametnikud Kaido

Jõgeva ja Katre Tubro

Õiguskantsler Ülle Madise ja Õiguskantsleri Kantselei

ametnikud Evelin Lopman ja Karolin Soo

Vabariigi Valitsuse esindajad Rahandusministeeriumi

ametnikud Heili Jaamu, Artur Lundalin ja Anneli Valgma

Justiitsministri esindaja Justiitsministeeriumi ametnik

Kaidi Meristo

RESOLUTSIOON

Tunnistada Riigikogu 18. detsembril 2023 vastu võetud maamaksuseaduse ja maksukorralduse

seaduse muutmise seadus põhiseadusega vastuolus olevaks.

5-24-1

2(15)

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Vabariigi Valitsus algatas 25. septembril 2023 maamaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse

muutmise seaduse (edaspidi MaaMS-i muutmise seadus või vaidlustatud seadus) eelnõu (297 UA,

Riigikogu XV koosseis) ning Riigikogu võttis selle 26. septembril 2023 menetlusse.

2. 16. novembril 2023, enne eelnõu teist lugemist, otsustas Vabariigi Valitsus siduda MaaMS-i

muutmise seaduse vastuvõtmise usaldusküsimusega.

3. Riigikogu võttis 23. novembril 2023 MaaMS-i muutmise seaduse vastu.

4. Vabariigi President jättis MaaMS-i muutmise seaduse 8. detsembri 2023. a otsusega nr 341 välja

kuulutamata vastuolu tõttu põhiseadusega (PS). President tegi Riigikogule ettepaneku seadust uuesti

arutada ja viia see põhiseadusega kooskõlla.

5. Riigikogu võttis 18. detsembril 2023 MaaMS-i muutmise seaduse muutmata kujul uuesti vastu.

6. Vabariigi President jättis MaaMS-i muutmise seaduse 3. jaanuaril 2024 välja kuulutamata ja

pöördus Riigikohtu poole taotlusega tunnistada see seadus põhiseadusega vastuolus olevaks.

7. Vabariigi President esitas 5. veebruaril 2024 taotlusele täienduse, milles selgitas oma seisukohti

menetlusosaliste arvamuste valguses.

VABARIIGI PRESIDENDI TAOTLUS

8. President leiab, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega vastuolus, sest ei ole vastu võetud kohases

menetluses. Ehkki PS § 98 ei sätesta otsesõnu tingimusi, millal Vabariigi Valitsus võib siduda eelnõu

usaldusküsimusega, tuleb selle õiguse sisustamisel arvestada kitsendavaid tingimusi, mida seavad

põhiseaduse muud sätted ja põhimõtted. Need tingimused ei olnud vaidlustatud seaduse eelnõu

usaldusküsimusega sidumisel täidetud.

9. Kui valitsus seob eelnõu usaldusküsimusega, siis asub ta sisuliselt teostama seadusandlikku võimu.

Seepärast saab seda menetlust kasutada vaid erandlikel juhtudel. Eelnõude liiga sage sidumine

usaldusküsimusega või selle meetme kasutamine põhiseadusest mittetulenevate eesmärkide

saavutamiseks võib tuua kaasa valitsuse liigse sekkumise seadusandja tegevusse, kitsendada

Riigikogu pädevust (PS § 65 lõige 1), rikkuda võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõtet

(PS § 4) ja demokraatia põhimõtet (PS § 10). Eelnõu usaldusküsimusega sidumist ei tohi kasutada

parlamentaarse debati ja sellega ka demokraatia tasalülitamiseks.

10. Usaldusküsimusega seotud eelnõu menetletakse oluliste erisustega võrreldes eelnõude

menetlemise üldise korraga ja see piirab parlamendiliikmete õigusi tavamenetlusest oluliselt rohkem.

Vaidlusaluse eelnõu puhul tähendas usaldusküsimusega sidumine, et juhtivkomisjoni volitused läksid

üle Vabariigi Valitsusele, Riigikogu ei hääletanud eelnõule esitatud muudatusettepanekute üle ning

Riigikogu liikmetel polnud võimalik esitada küsimusi.

11. Valitsus ja rahandusminister põhjendasid eelnõu usaldusküsimusega sidumist väitega, et esitatud

muudatusettepanekud olid osaks püsivast parlamentaarsest obstruktsioonist, mis ei olnud suunatud

üksnes selle eelnõu vastu, vaid mille eesmärk oli Riigikogu töö seismapanek. Valitsus lähtus seega

5-24-1

3(15)

tõlgendusest, et eelnõude sidumine usaldusküsimusega peab olema erandlik, ent kui obstruktsioon

pole erandlik, siis võib põhiseaduse järgi ka usaldusküsimusega sidumine olla jätkuv.

12. Parlamentaarne obstruktsioon kuulub selliste takistuste hulka, mille vältimine või ületamine

usaldusküsimuse abil ei ole iseenesest põhiseadusega vastuolus. Samas ei õigusta igasugune

obstruktsioon eelnõu sidumist usaldusküsimusega. Viimane järgib põhiseadusest tulenevat eesmärki

vaid juhul, kui seda kasutatakse parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks

ja eelnõu vastuvõtmine on valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu, st eelnõu

vastuvõtmiseta ei saa ta oma programmi ellu viia.

13. Riigikohus on leidnud, et parlamendi vähemus ei saa tõkestada Riigikogu tööd sellisel määral, et

seadusandja osutub võimetuks täitma oma põhiseaduslikke ülesandeid. Niisiis oli valitsuse enda

hinnangul vaidlusaluse seaduse eelnõu puhul tegu sellise obstruktsiooniga, mis on õigusvastane ja

kujutab endast parlamendi vähemuse õiguste kuritarvitamist. Õigusvastase töötakistuse ületamiseks

on Riigikogul endal võimalik oma töö püsiv takistus kõrvaldada, seega kasutada obstruktsiooni

ületamiseks põhiseaduslikke põhimõtteid vähem riivavat moodust. Konfliktid parlamendi töös tuleb

eelkõige lahendada Riigikogul endal. Kui tegu on sellise obstruktsiooniga, mida Riigikogu saab ise

vältida või ületada, siis pole vaja, et valitsus hakkaks konflikti lahendamiseks teostama

seadusandlikku võimu.

14. Kui võtta omaks tõlgendus, mille järgi valitsus võib püsiva obstruktsiooni korral eelnõusid

pidevalt siduda usaldusküsimusega, siis tähendaks see, et põhiseadus lubab obstruktsiooni tagajärjena

parlamentaarse debati ja demokraatia tasalülitamist. Niisugune tõlgendus ei saa olla kooskõlas

põhiseaduse mõttega.

15. Põhiseaduse Assamblee materjalidest nähtuvalt oli põhiseadusandja soov vältida PS § 98

loomisega olukorda, kus parlament ei avalda valitsusele umbusaldust, kuid valitsus kukutatakse

kaudselt sel moel, et tõkestatakse tema töö. Valitsusele taheti anda võimalus seada tema eelnõu

blokeeriv parlament valiku ette, kas toetada eelnõu või leppida valitsuse tagasiastumisega.

16. Kui eelnõu vastuvõtmiseks on parlamendis enamus, siis omandab usaldusküsimusega sidumine

hoopis teise eesmärgi, kui PS § 98 sätestamisel silmas peeti: sellega ei soovita mõjutada

parlamendiliikmeid eelnõu toetama, vaid püütakse saada üle protseduurilisest takistusest.

17. Erinevalt seaduse tavamenetlusest ei hääleta Riigikogu liikmed usaldusküsimusega sidumisel

mitte üksnes seaduseelnõu üle, vaid ka selle üle, kas valitsus peab tagasi astuma. Usaldusküsimuse

puhul muutub lõpphääletuse laad. Ka siis, kui parlamendi liikmed saavad kasutada suurel määral oma

tavapäraseid menetluslikke õigusi, tungib parlamendi tegevuses esiplaanile valitsuse usaldamise

küsimus. Ometi peavad parlamendi liikmed saama täita oma seadusandlikku rolli, mis hõlmab

võimalust hinnata üksikuid eelnõusid vaatamata sellele, kas toetatakse valitsuse üldist poliitilist

suunda.

18. Eelnõu väljatöötamise materjalidest nähtuvalt on selle eesmärk vähendada bürokraatiat, hoida

kokku raha ning lihtsustada maksude kogumist. Valitsus ei ole põhjendanud, miks ta peab eelnõu oma

poliitika elluviimiseks vältimatuks. Miski ei viita sellele, et isegi valitsuse enda hinnangul oli

vastuvõetud seadus tema programmi teostamiseks möödapääsmatult vajalik.

19. Ei saa jätta arvestamata ka seda, millist mõju avaldaks Eesti parlamentaarsele demokraatiale

seisukoht, et eelnõu sidumine usaldusküsimusega oli praegusel juhul põhiseaduspärane. Sel juhul

5-24-1

4(15)

nõrgeneb usaldusküsimuse erandlik iseloom. Riigikogul endal pole enam möödapääsmatut vajadust

asuda konflikte parlamendi töös kõrvaldama.

20. Kui jätkuv obstruktsioon annab valitsusele õiguse siduda eelnõusid pidevalt usaldusküsimusega,

siis tekib olukord, kus ka väike rühm Riigikogu liikmeid võib muuta põhiseaduse mõtte järgi

erandliku menetluse üldiselt lubatavaks. Näiteks võivad ühe opositsioonierakonna liikmed valida

taktikana piiramatu obstruktsiooni. On kaheldav, kas sel puhul oleks asjakohane rääkida parlamendi

ja valitsuse suhetes tekkinud ummikseisust. Samuti ei saa öelda, et eelnõude sidumine

usaldusküsimusega tooks sel juhul kaasa ummikseisu lahendamise. Pigem oleks tagajärg see, et ka

ülejäänud parlamendiliikmed ei saa oma põhiseaduslikke ülesandeid enam täita. Mõne Riigikogu

liikme tegevus ei saa anda valitsusele õigust piirata jätkuvalt kõigi teiste Riigikogu liikmete võimalust

oma mandaati teostada.

21. Et vältimatuse nõue täidaks oma rolli ja kaitseks põhiseaduslikke printsiipe, selleks peab Vabariigi

Valitsus suutma näidata enamat kui seda, et eelnõu edendaks mõnd tema poliitilist eesmärki. Eelnõu

vältimatus tähendab seda, et ilma selle eelnõuta jääks mõni valitsuse poliitiline eesmärk saavutamata.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

22. Riigikogu nimel arvamuse esitanud Riigikogu Kantselei leiab, et vaidlustatud seadus on

põhiseadusega kooskõlas.

23. Riigikogu töö oli MaaMS-i muutmise seaduse eelnõu menetlemise ajal, 2023. aasta sügisel

pikaajalise ja üldise obstruktsiooni tõttu takistatud. Seega tuleb Riigikogu tegevust obstruktsiooni

ületamisel hinnata laiemalt ühe eelnõu vaatest – küsimus ei olnud üksnes vaidlusaluse eelnõu

menetlemise tempos. Riigikogu ei ole seni pidanud ületama üldist sihilikku töötakistust ning selleks

vajalikud meetmed ei ole praktikas selgelt välja kujunenud. Enesekorraldusõiguse raames saab

Riigikogu ise otsustada, millal ja kuidas obstruktsiooni ületamiseks tegutseda, sh kuidas parlamendi

tõhusaks toimimiseks oma liikmete õigusi piirata.

24. Kui obstruktsioon seisneb muudatusettepanekute ohtras esitamises, oleks juhtivkomisjon selle

ületamiseks saanud tavamenetluses eelnõu teiseks lugemiseks muudatusettepanekud ühendada

selliselt, et ka täiskogus oleks nende üle hääletatud kogumis. Sellist vahendit on obstruktsiooni

ületamiseks varem kasutatud, kuigi sel pole Riigikogu kodu- ja töökorra seadusest (RKKTS) tulenevat

konkreetset alust. Praegusel juhul juhtivkomisjon eelnõu teise lugemise dokumente ei koostanud,

kuna eelnõu seoti enne usaldusküsimusega.

25. RKKTS-i sätted kajastavad parlamendis saavutatud kokkulepet oma töö korraldamiseks. Kokku

lepitud reeglitest tuleb lähtuda seni, kuni see on võimalik parlamendi toimimist ja põhiseaduslikku

korda ohustamata. Pikaajaline parlamentaarne tava on olnud RKKTS-i sätete suhteliselt range

järgimine isegi siis, kui see tööd takistab. Ka obstruktsiooni ületamiseks ei ole Riigikogu oma

varasemat praktikat ja RKKTS-i tõlgendusi kergel käel muutnud.

26. Isegi õigusvastase obstruktsiooni ületamiseks ei tohi teha tõtakaid otsuseid, mis Riigikogu

liikmete ja iseäranis opositsiooni õigusi liigselt riivaks. Esmapilgul vajalik samm võib pikemaajaliselt

olla demokraatiale ja parlamentarismile hoopis kahjulik. Kokkuleppe saavutamine erinevaid poliitilisi

jõude koondavas parlamendis võib paratamatult olla aeganõudvam kui väiksemas otsustajate ringis.

5-24-1

5(15)

27. Vaidlusaluse eelnõu usaldusküsimusega sidumist ei tinginud Riigikogu tegevusetus. Riigikogu

menetles eelnõu RKKTS-i sätteid järgides ja menetlus ei veninud ebamõistlikult. Samuti ei olnud

Riigikogu täiskogu muutunud obstruktsiooni tõttu töövõimetuks. Töötakistuse tõttu ei oleks

kõnealuse eelnõu ja ka teiste usaldusküsimusega seotud eelnõude vastuvõtmine pruukinud Riigikogus

siiski toimuda valitsuse plaanitud tähtpäevaks.

28. Vaidlustatud seadus on põhiseadusega formaalselt kooskõlas ka siis, kui asuda seisukohale, et

eelnõu vastuvõtmine ei olnud valitsuse poliitika elluviimiseks vältimatu. Samuti ei ole valitsus eelnõu

menetlemisel seadusandja tööd üle võtnud, kuna Riigikogu liikmete õiguste riive ei olnud

tegelikkuses intensiivne ja eelnõu vastuvõtmise üle otsustas Riigikogu.

29. Eelnõu sidumine usaldusküsimusega obstruktsiooni vältimiseks või ületamiseks ei ole iseenesest

põhiseadusega vastuolus, kui järgitakse põhiseadusest tulenevat eesmärki, seda kasutatakse

parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks ja eelnõu vastuvõtmine on

valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu. Pole selge, kas parlamendi ja valitsuse

vaheline ummikseis peab olema põhimõttelist laadi või võib selleks olla ka olukord, kus parlament ei

suuda valitsuse arvates tagada oluliste eelnõude menetlemist valitsuse soovitud tähtpäevaks.

30. Valitsusel on võimalik siduda enda algatatud eelnõu usaldusküsimusega sõltumata Riigikogu

tegevusest selle eelnõu menetlemisel või obstruktsiooni ületamisel. Põhiseadus ei näe ette, et

Vabariigi Valitsus tohiks eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega siduda üksnes siis, kui puudub

võimalus vastasseisu Riigikogu sees lahendada.

31. Kui valitsus on otsustanud siduda eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega, on Riigikogul kaks

valikut: eelnõu esitatud kujul vastu võtta või vastu võtmata jätta. Muid valikuid ei ole ja president ei

saa selliseid valikuid seaduse põhiseaduspärasuse hindamisel ka eeldada. Kui eelnõu on seotud

usaldusküsimusega põhiseaduse vastaselt, tuleks põhiseadusliku korra tagamiseks jätta see vastu

võtmata, mille tagajärg oleks PS § 98 lõike 2 kohaselt valitsuse tagasiastumine.

32. Valitsuse tegevust saab kvalifitseerida demokraatia tasalülitamiseks üksnes juhul, kui eelnõude

põhjendamatu usaldusküsimusega sidumine toimuks süstemaatiliselt ja selgelt parlamentaarse debati

vältimiseks. Isegi kui asuda seisukohale, et mõni eelnõu ei vasta usaldusküsimusega sidumiseks

vajalikele kriteeriumidele, oleks latt liiga madalal, kui Riigikogu peaks ka ühe eelnõu puhul ja eelnõu

sisuliselt toetades jätma põhiseaduspärase tulemuse saavutamiseks selle vastu võtmata ja sundima

sellega valitsuse tagasi astuma. Seega polnud Riigikogul vaatamata presidendi etteheidetele

menetlusreeglite rikkumise kohta võimalik vaidlustatud seaduse eelnõu PS-i ja RKKTS-i kohaselt

teisiti menetleda.

33. Kui seaduse võib tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks põhjusel, et ei olnud täidetud

Riigikohtu seatud usaldusküsimusega sidumise kriteeriumid, tekib küsimus parlamentaarse arutelu ja

otsuse langetamise väärtusest nendel juhtudel, kui on algusest peale selge, et viidatud kriteeriumid ei

ole täidetud, kuid valitsusel on olemas Riigikogu enamuse poliitiline toetus. Sellisel juhul oleks

usaldusküsimusega seotud eelnõu arutelu ja eelnõu toetamine Riigikogus juba ette teada olevalt

tähendusetu, mis ei käi aga kokku Riigikogu põhiseaduses ette nähtud rolliga. Riigikogul peab olema

kaalutlusruum ka eelnõu vastuvõtmisel.

34. Ebaproportsionaalne oleks järeldada, et valitsuse tegevus vaidlustatud seaduse usaldusküsimusega

sidumisel oleks olnud sellisel määral demokraatia põhimõtet rikkuv, et eelnõu oleks pidanud jätma

vastu võtmata. Kuigi valitsus on Riigikogu sügisistungjärgul sidunud usaldusküsimusega varasemaga

5-24-1

6(15)

võrreldes enneolematult palju eelnõusid, ei ole president jätnud ühtki teist nendest usaldusküsimusega

seotud olnud seadustest välja kuulutamata ega pidanud neid põhiseadusega vastuolus olevaks.

Riigikogu nägi vaidlustatud eelnõu osana 2024. aasta riigieelarvega seotud eelnõude paketist, kuid

isegi kui lähtuda eeldusest, et valitsus ei oleks konkreetset eelnõu tohtinud usaldusküsimusega siduda,

sai Riigikogu ikkagi hinnata vaid seda, kas valitsuse tegevust oli põhjust pidada süstemaatiliseks

demokraatia tasalülitamiseks. Oma hinnangu eelnõule andis Riigikogu eelnõu koosseisu

häälteenamusega vastu võttes.

35. Mida hilisemas menetlusfaasis eelnõu usaldusküsimusega seotakse, seda vähem sekkub valitsus

seadusandlikku protsessi. Kuna eelnõu seoti usaldusküsimusega enne teist lugemist, kaotasid

Riigikogu liikmed küll võimaluse nõuda muudatusettepanekute hääletamist, kuid säilitasid õiguse

neid esitada, osaleda läbirääkimistel ja esitada ettekandjale kuni kaks küsimust (RKKTS § 137). Kuna

vaidlustatud eelnõule esitatud muudatusettepanekud olid selgelt obstruktsioonilised, ei tekkinud

tegelikult olukorda, kus Riigikogu ei oleks saanud eelnõule soovitud muudatusi teha. Kuna otsuse

eelnõu seadusena vastuvõtmise kohta langetas Riigikogu, ei saa väita, et seaduse vastuvõtmisel asus

valitsus teostama seadusandlikku võimu Riigikogu põhiseaduses sätestatud pädevust muutvas

ulatuses.

36. Eelnõu usaldusküsimusega sidumine ei olnud Riigikogu liikmete õigusi oluliselt rohkem

kahjustav ega vähem õiguspärane, kui oleks olnud eelnõu tavamenetlus Riigikogus. Esitatud

muudatusettepanekud olid läbi vaadatud nii eelnõu juhtivkomisjonis kui ka valitsuses. Faktiliselt said

Riigikogu liikmed istungil eelnõu usaldusküsimusega sidumisele vaatamata kasutada suurel määral

samu õigusi, nagu neil oleks olnud eelnõu tavamenetluse korral.

37. Seaduse uuesti arutamisel valitsus seda usaldusküsimusega enam ei sidunud, seega toimus

tavapärane poliitiline debatt. Kuna Riigikogu sisulist vastuolu põhiseadusega ei näinud, toetati selle

muutmata kujul vastuvõtmist. Seaduse samal kujul vastu võtmata jätmise korral oleks seda menetletud

edasi muudatusettepanekute esitamise etapist (RKKTS § 114 lõige 5).

38. Riigikogu Kantselei arvamusele olid lisatud Riigikogu põhiseaduskomisjoni ja Riigikogu

rahanduskomisjoni arvamused.

Vabariigi Valitsus

39. Valitsuse nimel arvamust avaldanud rahandusminister leiab, et vaidlustatud seadus on vastu

võetud kohases menetluses ning põhiseadusega kooskõlas.

40. Obstruktsiooni tõttu on parlamendi ja valitsuse vahel tekkinud ilmselge ummikseis, mille

lahendamiseks ei olnud alternatiivseid ja otstarbekaid lahendusi vaidlusaluse eelnõu

usaldusküsimusega sidumise kõrval.

41. Vaidlusalune eelnõu oli osa 2024. aasta riigieelarve seadusega seotud eelnõude paketist.

Riigieelarve ja sellega seotud eelnõude menetluse olulisust, kiireloomulisust ning nende suhtes

rakendatud laiaulatuslikku obstruktsiooni arvestades oli hädavajalik siduda eelnõud

usaldusküsimusega, et tagada nende vastuvõtmine.

42. Alternatiivse õiguspärase vahendina obstruktsiooni lõpetamiseks ei saa käsitada seda, kui valitsus

loobub oma poliitika elluviimisest ja laseb obstruktsiooni tegijatel dikteerida valitsuse poliitilisi

otsuseid. Alternatiivsed lahendused peavad olema kooskõlas demokraatia ideega, et poliitilisi otsuseid

võtab vastu Riigikogu enamus.

5-24-1

7(15)

43. Obstruktsiooni saab käsitada Riigikogu ja valitsuse vahelise ummikseisuna sõltumata sellest, kui

suur osa Riigikogu liikmetest töö takistamises osaleb. Ka väike osa parlamendi liikmetest saab luua

olukorra, milles kogu õigusloomeprotsess drastiliselt takerdub. Valitsus ei saa sekkuda Riigikogus

eelnõude menetlemise protsessi.

44. Usaldusküsimusega sidumine ei välistanud vaidlusaluse eelnõu menetlust Riigikogus ega võtnud

Riigikogu liikmetelt võimalust teostada oma mandaati. Eelnõu menetluses vastasid valitsuse

esindajad parlamendiliikmete küsimustele ja eelnõule oli võimalik teha muudatusettepanekuid.

Eelnõule esitasid muudatusettepanekuid ja tegid ettepaneku see tagasi lükata üksnes ühe parlamenti

kuuluva poliitilise jõu esindajad. Kõik eelnõule tehtud muudatusettepanekud olid üksteist välistavad

ning selgelt obstruktsioonilise iseloomuga.

45. Vaidlusaluse eelnõu vältimatust valitsuse poliitika elluviimiseks saab järeldada sellest, et see

kiideti valitsuse istungil heaks, esitati Riigikogule ja seoti usaldusküsimusega. Eelnõu tagab

kokkuhoiu Maksu- ja Tolliameti (MTA) kuludes ja muudab maksude kogumise efektiivsemaks.

Riigieelarve tasakaalu tagamine on hädavajalik valitsuse poliitika elluviimiseks.

46. Vaidlustatud seadusega viiakse ellu Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2023–2027

(tegevusprogramm) punkti 3.3.1 (eesmärk liikuda riigieelarve tasakaalu poole) ja punkti 10.1.13

(ülereguleerimise piiramine ja bürokraatia vähendamine).

Õiguskantsler

47. Õiguskantsler leiab, et vaidlustatud seadus on põhiseadusega vastuolus.

48. Ehkki eelnõu ei seotud selle uuel arutamisel Riigikogus uuesti usaldusküsimusega, ei toimunud

ka sel korral eelnõu sisulist läbitöötamist, muudatusettepanekute esitamist ja RKKTS-is nimetatud

tingimustel hääletusele panekut. Seetõttu ei kõrvaldatud neid menetluslikke puudusi, mida president

taotluses ette heidab. Seega tuleb seadus lugeda Riigikogus muutmata kujul vastu võetuks PS § 107

mõttes.

49. Kuna PS § 116 lõige 2 keelab Riigikogul kustutada või vähendada riigieelarvesse või selle

eelnõusse võetud kulusid, mis on ette nähtud muude seadustega, võib riigieelarve seaduse

vastuvõtmine sõltuda sellest, kas õnnestub muuta sellist muud seadust. Riigikogu töö tõkestamine

võib saada sellele takistuseks. Sellises olukorras võib usaldusküsimusega siduda ka riigieelarve

rakendamiseks vajaliku seaduseelnõu, kuid mitte riigieelarvega seotud mistahes seaduseelnõu. Eelnõu

peaks mõjutama riigieelarve tulu- ja kulukirjeid (PS §-d 115 ja 116). Hinnates konkreetse

seaduseelnõu piisavat seotust riigieelarvega, võiks lähtuda sellest, kas juhul, kui seadus jääks vastu

võtmata, oleks vaja kohe muuta vastava aasta riigieelarve seadust (või selle eelnõu) või võtta vastu

lisaeelarve. Vaidlustatud seadusel pole ilmselgelt riigieelarvele sedavõrd suurt mõju. Selle

usaldusküsimusega sidumist võib seetõttu pidada põhiseadusvastaseks. Siiski tuleb ka hinnata, kas

eelnõu sidumine usaldusküsimusega võiks olla mõnel muul põhjusel põhiseadusega kooskõlas.

50. PS §-s 98 pole esitatud usaldusküsimusega sidumist piiravaid tingimusi, kuid see ei tähenda, et

eelnõusid võiks usaldusküsimusega põhiseaduse kohaselt siduda piiramatult. Usaldusküsimusega

sidumine on ajalooliselt mõeldud lahendama sellist Riigikogu ja valitsuse vahelist ummikseisu, kus

on kahtlus, kas valitsusele volituste andmist toetanud parlamendisaadikud toetavad jätkuvalt valitsust.

Praktikas on seda kasutatud tihti töötõkke ennetamiseks või murdmiseks.

5-24-1

8(15)

51. Praegusel juhul ei olnud tegemist olukorraga, kus usaldusküsimusega sidumise eesmärk on

valitsuse tegutsemisvõime tagamiseks vajaliku parlamendi toetuse püsimine. Obstruktsioonilisi

ettepanekuid esitasid ühe opositsioonierakonna liikmed ning olukorda ei saa kirjeldada valitsuse ja

Riigikogu kui terviku vastuoluna.

52. Eelnõu usaldusküsimusega sidumist kasutatakse üha sagedamini. Olukorras, kus opositsiooni

kuuluv erakond on võtnud sihiks erakorraliste valimiste saavutamise, on sellest erakorralisena

mõeldud tööriistast saanud valitsuse tavaline abivahend töötõkke ületamiseks. Selliselt kavatsevad

seda võimaluse tekkides kasutama asuda ka vähemalt mõned opositsiooni esindajad. Siiski ei peaks

sagedus saama ainsaks või peamiseks lähtekohaks, mida usaldusküsimusega sidumisel

põhiseaduspärasuse hindamisel arvestada.

53. Eelnõu usaldusküsimusega sidumine on kindlasti vastuolus põhiseadusega, kui selle ainus

eesmärk on vältida sisulist tööd eelnõudega, sealhulgas muudatusettepanekute üle otsustamist. See on

nii isegi siis, kui opositsiooni töötõkke tõttu eelnõu vastuvõtmine viibib. Erandiks on siiski iga-aastase

riigieelarve vastuvõtmine. Seaduseelnõu vastuvõtmise valitsuse usaldusküsimusega sidumise

eesmärk ei tohi olla seaduseelnõu valitsusele soovitud kujul ja tempos läbisurumine ning sealjuures

vajaduse korral opositsiooni vastuseisu eiramine. See, et eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega

sidumine ei ole mõeldud mitte igasuguse parlamendi töötõkke ületamiseks, nähtub ka asjaolust, et

põhiseadus lubab seda võimalust kasutada ainult valitsuse enda esitatud seaduseelnõu puhul.

54. Parlamentaarses valitsemissüsteemis teevad parlament ja valitsus küll koostööd, kuid mõlemad

täidavad oma ülesandeid iseseisvalt. Valitsus ei peaks asuma lahendama parlamendi muresid oma töö

korraldamisel. Parlamendi töös ette tulevad konfliktid peaks lahendama Riigikogu ise ning

seesuguseid lahendusi oleks Riigikogul olnud võimalik vaidlusaluse seaduse eelnõu menetlemisel

leida.

55. Kõiki töötõkke kasutamise põhjuseid ja viise ega ka töötõkke ületamiseks õiguspäraseid võtteid

ei ole võimalik ette määrata. PS § 98 kohaldamise lubatavust tuleb presidendil ja vajaduse korral ka

Riigikohtul hinnata iga kord eraldi, lähtudes konkreetsest olukorrast ja asjaoludest.

56. Riigikogu oleks saanud ületada töötõkke põhimõtteliselt ka viisil, mida RKKTS sõnaselgelt ette

ei näe ja mis ei eelda tingimata seaduse muutmist. Parlamendi kodukord on eripärane õigusakt, mille

kohta ei kehti sõltumata selle vastuvõtmisest seadusena kõik tingimused, mis kehtivad üldiselt nende

seaduste kohta, mille adressaadiks on parlamendivälised organid või isikud. Eelkõige võib kõne alla

tulla, et olukord lahendatakse RKKTS-is toodud üldise reegli tõlgendamise teel, aga ka üldisest

reeglist erandjuhul põhjendatult kõrvale kaldudes. Parlamendisiseste reeglite puhul on üldiselt lubatud

lähtuda õigusallikatest, mis ei ole kehtestatud õigusnormidena, eelkõige välja kujunenud

parlamentaarsest tavast.

57. Töötõkkena kasutatavaid arvukaid muudatusettepanekuid on võimalik hääletada rühmade kaupa.

Samuti on mõeldav, et esmalt pandaks hääletusele üldisem küsimusepüstitus, kas üldse soovitakse

obstruktiivsete muudatusettepanekute objektiks oleva sätte muutmist, ja alles siis, kui on

põhimõtteline valmisolek neid sätteid muuta, asutakse hääletama konkreetsete muudatusettepanekute

üle. Selline lähenemine vähendaks töötõkke tõenäosust ja ulatust, sest kõige lihtsamini saab koostada

just ühes ja samas sättes sisalduvat numbrit muutvaid muudatusettepanekuid.

58. Mõistagi ei tohi Riigikogu enesekorraldusõigusele viidates jätta Riigikogu liikmeid ilma nende

mandaadi teostamisega seotud põhilistest menetluslikest õigustest, kuid kui vähemus asub enda õigusi

teostama viisil, mis seab ohtu parlamendi töövõime, võib erandlikult tulla kõne alla piirav lähenemine.

5-24-1

9(15)

Eriti kehtib see siis, kui parlamendiliikme õigusi kasutatakse ära parlamentaarse korra vastaseks

tegevuseks, mitte sisuliseks vastuseisuks konkreetsele eelnõule.

59. Kuigi president on taotluses tuginenud üksnes seaduse formaalset põhiseadusvastasust

puudutavatele argumentidele, võib kahelda ka seaduse materiaalses põhiseaduspärasuses. Riigikohtul

on võimalik juhtida oma otsuses vähemalt obiter dictum’i korras tähelepanu ka seaduse materiaalse

põhiseaduspärasuse probleemidele. Eelnõu menetluskäigu tõttu ei ole kavandatavaid muudatusi

Riigikogus läbi arutatud, kuid sellel võib olla oluline mõju isikute põhiõigustele. Muudatustest ei ole

aru saada, miks on vaja teha mittetulundusühingutele ja sihtasutustele maksumenetluses antavate

haldusaktide kättetoimetamise reeglites väga olulisi ja põhimõttelisi muudatusi. Pole analüüsitud

eelnõu mõju valdkonnale ning eelnõu on üles ehitatud kontrollimata eeldusele, et kohustatud isikutel

on tegelikkuses võimalus ja valmidus uut nõuet täita. Seadus vähendab ka äriühingutele

maksumenetluses dokumentide kättetoimetamisel seni tagatud kaitsetaset. Puudub analüüs

muudatuste proportsionaalsuse kohta.

Justiitsminister

60. Justiitsminister leiab, et vaidlusalune seadus on põhiseadusega kooskõlas.

61. Eelnõu usaldusküsimusega sidumisega sekkuti oluliselt parlamendi pädevusse, sest muutus

lõpphääletuse laad, kärbiti Riigikogu liikmete võimalust parlamentaarseks debatiks ja Riigikogu

võimalusi eelnõu muutmiseks. Samas ei olnud vaidlustatud seadus selle uuel arutamisel Riigikogus

enam usaldusküsimusega seotud ning seda menetleti nagu iga teist eelnõu, mille president on välja

kuulutamata jätmise tõttu uuesti arutamisele saatnud.

62. Riigikogu ei olnud seaduse uuesti arutamisel seotud valitsuse esitatud eelnõu sõnastusega ning

oleks võinud määrata sellele RKKTS § 114 alusel muudatusettepanekute esitamise tähtpäeva ja

seaduse menetlusega jätkata. Kuna president ei osutanud seaduse sisulistele puudustele, otsustas

Riigikogu täiskogu seaduse muutmata kujul vastu võtta.

63. Seaduse uuesti arutamise menetlus ei pruukinud arvestada kõigi Riigikogu liikmete õigustega,

kuna parlamendiliikmel puudus võimalus hääletada enne teist lugemist eelnõule esitatud

muudatusettepanekute üle. Olenemata sellest, kas president jätab seaduse välja kuulutamata selle

formaalse või materiaalse vastuolu tõttu põhiseadusega, on uuesti arutamise menetlusreeglid samad.

Menetluse tagasipööramist menetlusvigade parandamiseks RKKTS sõnaselgelt ette ei näe.

64. Samas on Riigikogul enesekorralduspõhimõttest tulenevalt ja ulatuslikule kaalutlusruumile

tuginedes õigus neid õiguslikke aluseid ise kujundada, kehtestades menetlemise reeglid RKKTS-is.

65. Riigikogu otsustas võtta seaduse muutmata kujul uuesti vastu ning jätta Riigikogu liikmed ilma

võimalusest iga üksiku muudatusettepaneku üle istungil hääletada. Sellega ei sekkutud ülemäära

Riigikogu liikme õigustesse ja mandaadi teostamisse, kuna Riigikogu liikmed ei olnudki soovinud

tegelikult selle eelnõu juures parlamentaarsesse debatti astuda ja nende varasemad

muudatusettepanekud ei olnud sisulised.

66. Põhiseadus kaitseb nii Riigikogu liikme mandaati kui ka selle teostamist. Iga Riigikogu liikme

õigust teha eelnõule muudatusettepanekuid ja hääletada iga eelnõule esitatud muudatusettepaneku üle

PS ei nimeta. Küll aga tuleneb PS-ist, et Riigikogu ülesannete täitmise kord, sealhulgas Riigikogu

liikmete õigused Riigikogu ülesannete täitmisest osavõtmisel, tuleb reguleerida RKKTS-is. Riigikogu

5-24-1

10(15)

võib ette näha eelnõu menetlemise korra, kehtestades nõuded, mis võimaldavad Riigikogul eelnõu

tõhusalt arutada.

ASJA LÄBIVAATAMINE RIIGIKOHTUS

67. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi istungil jäid menetlusosalised seniste

põhiseisukohtade juurde, täpsustasid neid ja vastasid kohtukoosseisu küsimustele.

VAIDLUSTATUD SEADUS

68. President on vaidlustanud Riigikogus 18. detsembril 2023 vastu võetud maamaksuseaduse ja

maksukorralduse seaduse muutmise seaduse.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

69. Kolleegium hindab esmalt Vabariigi Presidendi taotluse lubatavust (I), käsitleb seejärel eelnõu

usaldusküsimusega sidumise põhiseadusest tulenevaid eeldusi (II) ja lahendab taotluse (III).

I

70. PS § 107 lõikest 2 ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) §-st 5

tulenevalt võib president esitada Riigikohtule taotluse tunnistada Riigikogus vastuvõetud, kuid tema

välja kuulutamata seadus põhiseadusega vastuolus olevaks, kui Riigikogu on selle pärast uueks

arutamiseks ja otsustamiseks saatmist muutmata kujul uuesti vastu võtnud (vt taotluse lubatavuse

tingimuste kohta ka RKPJKo 5-19-38/15, punktid 61–63).

71. President on käesolevas asjas vaidlustanud seaduse selle formaalse vastuolu tõttu põhiseadusega.

Seadus on põhiseaduspärane üksnes juhul, kui see on nii formaalselt kui ka sisuliselt põhiseadusega

kooskõlas. Eelnõu usaldusküsimusega sidumine on seaduse formaalse põhiseaduspärasuse küsimus

ja allub põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses kohtulikule kontrollile (vt RKÜKo 5-20-3/43,

punkt 39). Presidendil on seega õigus vaidlustada Riigikogus vastuvõetud seadus ka selle

põhjendamatult usaldusküsimusega sidumise tõttu.

72. Ehkki Riigikogu arutas vaidlusalust seadust uuesti ja selles menetluses ei olnud enam

usaldusküsimusega sidumisest tulenevaid piiranguid, ei saa seda lugeda presidendi esile toodud

formaalse vea parandamiseks. Eelnõu usaldusküsimusega sidumise keskne tagajärg oli see, et polnud

võimalik hääletada eelnõule esitatud muudatusettepanekute üle (vt tagapool punkt 91) ega kujundada

seeläbi seaduse sisu. Ka presidendi välja kuulutamata jäetud seadust uuesti arutades ei saanud

Riigikogu liikmed RKKTS 11. peatüki 7. jao sätete kohaselt teha eelnõule muudatusettepanekuid ja

võisid hääletada üksnes selle üle, kas võtta seadus muutmata kujul vastu. Seega ei kõrvaldanud eelnõu

uuesti arutamine iseenesest presidendi osutatud puudust. Riigikogu enamuse otsusega oli võimalik

jätta seadus muutmata kujul vastu võtmata, saata eelnõu juhtivkomisjoni ja võimaldada

muudatusettepanekute esitamist (RKKTS § 114 lõige 5), kuid seadus võeti muutmata kujul uuesti

vastu.

73. Kokkuvõttes on presidendi taotlus lubatav.

5-24-1

11(15)

II

74. Käesolevas asjas on vaidluse põhiküsimuseks, kas MaaMS-i muutmise seaduse eelnõu

menetlemisel olid täidetud põhiseadusest tulenevad eeldused eelnõu sidumiseks usaldusküsimusega.

Menetlusosalised on ühel meelel, et parlamendi vähemus kasutas eelnõu menetluse takistamiseks

obstruktsiooni ning et see oli osa pikaajalisemast ja ulatuslikumast parlamendi töö tõkkest, kuid

saavad erinevalt aru sellest, millistel juhtudel on lubatud obstruktsiooni ületamiseks siduda eelnõu

vastuvõtmine usaldusküsimusega.

75. PS § 98 kohaselt võib Vabariigi Valitsus siduda tema poolt Riigikogule esitatud eelnõu

vastuvõtmise usaldusküsimusega (lõige 1). Hääletamine ei saa toimuda varem kui ülejärgmisel päeval

pärast eelnõu usaldusküsimusega sidumist ning kui Riigikogu ei võta eelnõu vastu, astub valitsus

tagasi (lõige 2). Põhiseadus ei täpsusta selgesõnaliselt tingimusi, mille esinemisel võib valitsus eelnõu

usaldusküsimusega siduda.

76. Riigikohtu üldkogu on leidnud, et eelnõu usaldusküsimusega sidumise eesmärk on võimaldada

valitsusel viia ellu oma poliitikat (PS § 87 punkt 1) ning see põhiseaduses sätestatud meede oli ja on

ennekõike loodud lahendamaks valitsuse ja Riigikogu vahelistes suhetes tekkinud ummikseisu.

Üldkogu hinnangul ei ole eelnõu usaldusküsimusega sidumine obstruktsiooni vältimiseks või

ületamiseks iseenesest põhiseadusega vastuolus. Seda põhjusel, et obstruktsioon võib ülemäära

takistada parlamendi tööd, mille tõttu võib valitsuse esitatud eelnõu vastuvõtmine jääda venima.

Eelnõu sidumine usaldusküsimusega järgib põhiseadusest tulenevat eesmärki, kui seda kasutatakse

parlamendi ja valitsuse suhetes tekkiva ummikseisu lahendamiseks ja eelnõu vastuvõtmine on

valitsuse hinnangul tema poliitika elluviimiseks vältimatu. (RKÜKo 5-20-3/43, punktid 39.2 ja 39.5.)

77. Samas leidis üldkogu, et usaldusküsimusega seotud eelnõu menetlus kärbib eelkõige opositsiooni

võimalusi eelnõuga seotud parlamentaarseks debatiks, mistõttu võib eelnõude liiga sage sidumine

usaldusküsimusega või selle meetme kasutamine põhiseadusest mittetulenevate eesmärkide

saavutamiseks tuua kaasa valitsuse liigse sekkumise seadusandja tegevusse ning kitsendada Riigikogu

põhiseaduslikku pädevust võtta vastu seaduseid või otsuseid. See võib rikkuda ka võimude lahususe

ja tasakaalustatuse ning demokraatia põhimõtteid. Seepärast saab seda menetlust kasutada üksnes

erandlikel juhtudel. Eelnõu usaldusküsimusega sidumist ei tohi kasutada parlamentaarse debati ja

sellega ka demokraatia tasalülitamiseks. (RKÜKo 5-20-3/43, punktid 39.3 ja 39.5; vt ka

RKPJKo 5-23-31/18, punkt 53.)

78. Eelviidatud võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõte (PS § 4) ei tähenda võimuharude

isoleerimist üksteisest. Võimuharude tasakaal tähendab võimalust üksteise tegevusse teatud ulatuses

sekkuda, kui see on vajalik, et tagada põhiseaduslike organite süsteemi kui terviku toimimine. Üheks

selliseks tasakaalustamise vahendiks on PS § 98 lõikes 1 ette nähtud valitsuse võimalus siduda eelnõu

vastuvõtmine usaldusküsimusega. See ei tohi aga viia Riigikogu põhiseadusliku pädevuse

rikkumiseni. Nagu öeldud, kärbib eelnõu usaldusküsimusega sidumine võimalusi parlamentaarseks

aruteluks. Lisaks sellele väheneb sõltuvalt menetlusstaadiumist, milles valitsus eelnõu

usaldusküsimusega seob, suuremal või vähemal määral kõigi parlamendiliikmete võimalus esitada ja

arutada muudatusettepanekuid ning sel viisil seadusandluses osaleda (vt punkt 91). Ehkki põhiseadus

seda sõnaselgelt ei nimeta, on seaduseelnõudele muudatusettepanekute esitamise õigus oluline osa

Riigikogu liikme mandaadist ning parlamentaarsest seadusandlikust menetlusest

(vt RKPJKm 5-23-41/5, punkt 32). Kolleegium nõustub ka presidendiga, et sõltumata menetluslikest

kitsendustest piirab eelnõu vastuvõtmise usaldusküsimusega sidumine Riigikogu liikmete

otsustusvabadust alati, sest konkreetse eelnõuga lahendatavate probleemide asemel kerkib esiplaanile

küsimus, kas valitsus peab tagasi astuma. Eelnõude kergekäeline või liiga sage sidumine

5-24-1

12(15)

usaldusküsimusega seab parlamendiliikmed olukorda, kus nad ei saa täita tavapärast seadusandlikku

rolli, vaid peavad tegema oma valikuid, lähtudes üksnes suhtumisest valitsuse poliitilisse suunda

tervikuna. Tähtsusetu pole ka asjaolu, et Riigikogust valitsusse läinud Riigikogu liikmete

asendusliikmed hääletavad usaldusküsimusega seotud eelnõu vastuvõtmisel sisuliselt enda ametikoha

säilimise üle.

79. Töötõkked parlamendi töös tuleb kõrvaldada eelkõige Riigikogul endal ja Riigikogu töövõime

tagamine on kõigi parlamendiliikmete kohustus, mille täitmist nõuab neilt ametivanne

(PS § 61 lõige 2). Valitsus peab oma tahte elluviimisel arvestama parlamentaarse otsustusprotsessi

põhiseaduslike nõuetega. (Vt ka RKPJKo 5-23-31/18, punkt 53.) Olukord, kus parlamendi vähemus

kasutab Riigikogus eelnõu menetlemise tõkestamiseks obstruktsiooni, on eelkõige parlamendi

enamuse ja vähemuse vastasseis, mitte tingimata ummikseis parlamendi ja valitsuse vahelises suhtes.

Kui valitsus institutsioonina asub ületama sellist Riigikogu menetluses tekkinud takistust, mille saab

Riigikogu ise tõhusalt kõrvaldada, ei ole see mitte põhiseaduses ette nähtud abinõu kasutamine

võimude tasakaalustamise eesmärgil, vaid liigne sekkumine teise riigivõimuharu töösse.

80. Obstruktsiooni pikaajalisus ja ulatuslikkus ei ole iseenesest asjaolud, mis annaksid valitsusele

aluse siduda eelnõu usaldusküsimusega. Ainult obstruktsiooni ulatuslikkusest ei saa järeldada, et

parlamendil endal puuduvad vahendid selle ületamiseks. Obstruktsiooni tuleb teistel Riigikogu

liikmetel taluda vaid niivõrd, kui see ei halva pikaajaliselt ja ulatuslikult parlamendi tööd. Pikka aega

Riigikogu tööd takistades kuritarvitavad obstruktsiooni kasutavad parlamendiliikmed enda õigusi ja

see võib kasvada koguni ohuks põhiseaduslikule korrale. (RKPJKo 5-23-31/18, punkt 52; 5-23-37/6,

punkt 53.) Obstruktsiooni pikaajalisus ja ulatuslikkus, mis halvavad parlamendi töö, õigustavad

Riigikogu ja selle organeid võtma meetmeid oma töövõime tagamiseks. Samas ei tohi niisugused

meetmed ulatuda Riigikogu (vähemuse) liikmete mandaadist tulenevate õiguste põhjendamatu ega

ülemäärase piiramiseni. Seaduse formaalse põhiseaduspärasuse kohtulik kontroll hõlmab ka

küsimust, kas Riigikogu järgis selle vastuvõtmisel menetlusnõudeid, sh Riigikogu liikmete õigusi

(vt RKPJKo 5-23-41/5, punkt 34). Teatavas ulatuses peab parlamendi enamus taluma obstruktsiooni

kui poliitilise võitluse ja parlamenditöö vahendit (vt RKPJKo 5-23-31/18, punkt 52; 5-23-37/6,

punkt 53).

81. Seda, kas parlamendil endal on võimalik takistus tõhusalt kõrvaldada, tuleb hinnata igal üksikul

juhul eraldi, arvestades mh eelnõu kiireloomulisust ja vältimatust valitsuse poliitika teostamise

seisukohalt.

III

82. Järgnevalt hindab kolleegium, kas praegusel juhul oli eelnõu usaldusküsimusega sidumine

põhiseaduspärane.

83. Vabariigi Valitsus sidus usaldusküsimusega eelnõu, millega sooviti ajakohastada dokumentide

elektroonilise kättetoimetamise reegleid maksumenetluses, et suurendada maksuhalduri „võimekust

täita oma ülesandeid eesmärgipäraselt ja efektiivselt, vähendada paberdokumentide koostamisele ning

nende kättetoimetamisele kuluvat ressursikulu ja töökoormust, samuti panustada läbi süveneva

digitaliseerimise keskkonnakaitsesse ning säästlikku arengusse“ (algataja seletuskiri eelnõu 297 UA

juurde, XV Riigikogu, lk 1). Eelnõu seletuskirja kohaselt vähenevad seaduse rakendamisel MTA

otsesed kulud (paberkirjade saatmise postikulu) suurusjärgus 25 000 eurot aastas (samas, lk 13).

Valitsuse arvamuse kohaselt oli eelnõu usaldusküsimusega sidumise peamine eesmärk ületada

pikaajalise obstruktsiooni tõttu parlamendi ja valitsuse vahel tekkinud ummikseis ning hoida ära

seadusandliku protsessi takerdumine. Ka president ei eita, et eelnõu seoti usaldusküsimusega

5-24-1

13(15)

menetluses rakendatud obstruktsiooni ületamiseks, kuid leiab, et Riigikogul oli võimalik kasutada

selleks muid vahendeid.

84. Opositsioonilise Eesti Konservatiivse Rahvaerakonna Riigikogu fraktsioon ja selle liikmed

esitasid vaidlusalusele seaduseelnõule enne selle teist lugemist 200 muudatusettepanekut. Kõigi

muudatusettepanekute sisu oli maksukorralduse seaduse § 54 lõike 3 (vaidlusaluse seaduse § 2

punkt 7) muutmine selliselt, et pakuti välja ajavahemikke (6–205 tööpäeva), mille jooksul tuli lugeda

juriidilisele isikule kättetoimetatuks talle e-maksuameti kaudu edastatav dokument. Praegusel juhul

viitavad muudatusettepanekute suur arv ja üksteist välistav iseloom koostoimes selgelt

obstruktsioonile (vrd RKÜKo 5-20-3/43, punkt 39.4 ja RKPJKm 5-23-41/5, punkt 37).

85. Keegi teine eelnõule muudatusettepanekuid ei esitanud. Samuti ei ole menetlusosalised väitnud,

et eelnõu pidurdamiseks toimus Riigikogus lisaks muudatusettepanekute esitamisele obstruktsioon ka

muul viisil.

86. Vaidlusaluse seaduse eelnõu vastu suunatud obstruktsiooni tuleb vaadata kontekstis. See oli osa

juba Riigikogu XV koosseisu kokkutulemisel parlamendi vähemuse algatatud ulatuslikust töötõkkest,

mille erinevate vormide suunatust Riigikogu töö halvamisele on kolleegium käsitlenud mitmes

varasemas põhiseaduslikkuse järelevalve asjas (vt RKPJKo-d 5-23-31/18 ja 5-23-37/6;

RKPJKm 5-23-41/5).

87. Järgnevalt tuleb hinnata, kas Riigikogul olnuks võimalik praegusel juhul kasutada obstruktsiooni

ületamiseks muid tõhusaid abinõusid, mis riivaks vähem Riigikogu liikmete õigusi ja võimude

lahususe põhimõtet. Seejuures tuleb arvestada, et parlamendil on enesekorraldusõigusest

(PS § 4 ja § 65 punkt 16) lähtuv ulatuslik hindamis- ja otsustusruum oma töö korralduslikes ja

menetluslikes küsimustes (nt RKPJKo 5-23-31/18, punkt 31).

88. Kolleegium nõustub Riigikoguga, et kui obstruktsioon seisneb muudatusettepanekute ohtras

esitamises, saanuks juhtivkomisjon seaduseelnõu tavamenetluses ühendada muudatusettepanekud

eelnõu teiseks lugemiseks selliselt, et ka täiskogus oleks nende üle hääletatud kogumis. Riigikogu

kinnitusel on seda vahendit varem kasutatud, kuid kuna Riigikogu ei ole seni pidanud ületama

pikaajalist obstruktsiooni, ei ole muudatusettepanekute sidumise praktika selgelt välja kujunenud ja

vaidlusaluse eelnõu puhul komisjon sellist otsust ei teinud.

89. RKKTS-is ei ole võimalik ette näha ja ammendavalt reguleerida kõiki Riigikogu töös kerkivaid

küsimusi, sh kõiki võimalikke töötakistusi. Kuid isegi kui RKKTS-is on Riigikogu töö ulatusliku ja

süstemaatilise halvamise meetmed ja nende rakendamise tingimused sätestatud lünklikult või

ebatäpselt, võivad Riigikogu organid, nt juhatus RKKTS § 13 lõike 2 punkti 18 alusel

(RKPJKo 5-23-31/18, punkt 46), aga ka Riigikogu täiskogu enesekorraldusõiguse alusel oma

korraldusliku otsusega rakendada hädavajalikke meetmeid, mis põhinevad vahetult põhiseaduse

printsiipidel. Riigikohus on leidnud, et parlamendi menetlusreeglitest (nt menetlustähtaegadest)

kõrvalekaldumine ei pruugi obstruktsiooniolukorras olla õigusvastane, kui seda õigustab Riigikogu

töövõime tagamise ja obstruktsioonis mitte osalevate Riigikogu liikmete õiguste kaitsmise

ülekaalukas eesmärk. (RKPJKo 5-23-37/6, punktid 69 ja 74.) Siiski, nagu öeldud, peab parlamendi

enamus obstruktsiooni teatavas ulatuses taluma (vt punkt 80). Samuti ei või parlamendi enamus seada

(vähemuse) esitatud muudatusettepanekutele selliseid arvulisi, vormilisi või sisulisi piiranguid, mis

ülemäära piiravad võimalust osaleda seadusandlikus menetluses.

90. Menetlusosalised ei ole välja toonud, et muudatusettepanekute kogumis hääletamine või muu

Riigikogu või tema organite rakendatud muudatusettepanekute kiiremat ja lihtsamat käsitlemist

5-24-1

14(15)

võimaldav meede ei oleks saanud tagada obstruktsiooni ületamist ja vaidlusaluse eelnõu menetlemist

mõistliku aja jooksul.

91. Erinevalt Riigikogu enda rakendatud abinõudest on eelnõu usaldusküsimusega sidumine valitsuse

sekkumiseks seadusandliku võimu teostamisse ja nende parlamendiliikmete õigustesse, kes

obstruktsiooni ei kasutanud. PS § 98 lõikest 2 ning RKKTS-i 16. peatüki 2. jaost tulenevalt

menetletakse usaldusküsimusega seotud eelnõu oluliste erisustega võrreldes RKKTS-i 11. peatükis

sätestatud eelnõude menetlemise üldise korraga. Eelnõu usaldusküsimusega sidumisel enne selle teist

lugemist lõpevad senise juhtivkomisjoni kohustused ja need lähevad üle valitsusele. Valitsus vaatab

läbi ja otsustab eelnõu kohta esitatud muudatusettepanekute arvestamise ning koostab eelnõu teise

lugemise teksti, seletuskirja ja muudatusettepanekute loetelu. Eelnõu võetakse Riigikogu päevakorda

valitsuse määratud ajal, eelnõule esitatud muudatusettepanekute üle hääletamist ei toimu ning eelnõu

saab teisel lugemisel vastu võtta (RKKTS § 137 lõiked 2, 3, 6 ja 7; vt ka RKPJKo 5-20-3/43,

punkt 39.1). Seega on usaldusküsimusega sidumise peamine tagajärg, et ehkki küsimuste esitamine

ja arutelu eelnõu üle Riigikogu täiskogus ei ole täielikult välistatud, saab eelnõusse muudatusi teha

üksnes valitsus. Riigikogu otsustab ainult selle üle, kas eelnõu valitsuse esitatud kujul vastu võtta või

tagasi lükata.

92. Riigikogu ja tema organite obstruktsiooni ületamiseks rakendatavad abinõud toovad tavapärase

seadusandliku menetluse raames kaasa eeskätt Riigikogu tööd tõkestada soovivate

parlamendiliikmete õiguste piiramise. Seevastu kaasneb eelnõu usaldusküsimusega sidumisega kõigi

parlamendiliikmete õiguste ühetaoline piiramine (vt ka punkt 78).

93. Lisaks eeltoodule nõustub kolleegium valitsusega, et valitsusliidul on õigus ise määrata oma

poliitilised eesmärgid ning et vaidlusaluse eelnõu vastuvõtmist on võimalik seostada valitsuse

osutatud programmiliste eesmärkidega (riigieelarve tasakaalu poole liikumine, ülereguleerimise ja

bürokraatia vähendamine). Samas ei ole võimalik nõustuda sellega, et eelnõu vältimatust valitsuse

poliitika teostamise seisukohalt saab hinnata üksnes valitsus ise ning kohtulik kontroll on selles

küsimuses välistatud. Üksnes eelnõu eesmärgi seostatavus valitsuse tegevusprogrammiga ei tähenda

seda, et selle vastuvõtmine on valitsuse poliitika elluviimiseks vältimatu. Eelnõu usaldusküsimusega

sidumist õigustab eeskätt selle eriline kaal põhimõttelistes poliitilistes küsimustes. Kohtumenetluses

ei esitatud selliseid argumente, mis veenaksid kolleegiumi eelnõu põhimõttelises tähtsuses.

94. Valitsus on põhjendanud eelnõu usaldusküsimusega sidumist ka selle kiireloomulise menetlemise

vajadusega. Kolleegium ei näe kaalukat põhjust, mis nõudnuks eelnõu menetlemist tavapärasest

kiiremas korras. Riigikogu on kinnitanud, et eelnõu menetlus ei veninud ebamõistlikult, kuigi

töötõkke tõttu ei oleks selle vastuvõtmine pruukinud toimuda valitsuse plaanitud ajaks. Viimati

nimetatu ei saa aga eraldiseisvalt olla eelnõu usaldusküsimusega sidumise põhjus.

95. Eelnõude usaldusküsimusega sidumine peaks olema erandlik (vt punkt 77). Valitsus on Riigikogu

XV koosseisu volituste ajal sidunud usaldusküsimusega enam kui 20 eelnõu, samas kui kõigi

varasemate Riigikogu koosseisude ajal kokku on valitsus usaldusküsimusega sidunud 13 eelnõu.

Kolleegium nõustub õiguskantsleriga, et eelnõude üha sagedam sidumine usaldusküsimusega võib

viidata, et põhiseadusandja erakorralisena kavandatud meedet on hakatud kasutama kergel käel.

96. Kokkuvõttes on kolleegium seisukohal, et MaaMS-i muutmise seaduse vastuvõtmise sidumine

usaldusküsimusega oli põhiseadusevastane, kuna selle eelnõu menetluses kasutatud obstruktsioon

olnuks ületatav muul viisil. Lisaks ei olnud väidetav ajasurve koostoimes valitsuse poliitika

elluviimise vajadusega (vt punktid 93 ja 94) käesoleval juhul piisavalt kaalukad, et muuta eelnõu

5-24-1

15(15)

vastuvõtmine valitsuse poliitika teostamise seisukohalt vältimatuks ja õigustada eelnõu

usaldusküsimusega sidumisest tulenevaid riiveid (vt punkt 78).

97. Eelnevat arvestades rahuldab kolleegium Vabariigi Presidendi taotluse ja tunnistab Riigikogu

18. detsembril 2023 vastu võetud maamaksuseaduse ja maksukorralduse seaduse muutmise seaduse

PSJKS § 15 lõike 1 punktist 1 juhindudes põhiseadusega vastuolus olevaks.

98. Riigikohus juhib tähelepanu asjaolule, et õiguskantsler on tõstatanud küsimuse ka vaidlusaluses

seaduses sisalduvate normide materiaalsest põhiseaduspärasusest. Dokumendi elektrooniline

kättetoimetamine ja sellega seotud fiktsioon („loetakse kättetoimetatuks“) aitab ühest küljest hoida

kokku avalikke vahendeid ning maandab dokumendi adressaatide pahatahtlikkusega kaasnevaid

riske. Teisalt tähendab see mittetulundusühingute ja sihtasutuste põhiõiguste olulist riivet, kuna

kulgema võib hakata kaebetähtaeg ja selle möödumisel – kui isikul ei olnud võimalik mõjuval

põhjusel dokumenti kätte saada – võib ta kaotada võimaluse enda õigusi suhetes maksuhalduriga

tõhusalt kaitsta. Võimalike riskide maandamiseks oleks Riigikogul vaidlusaluse seaduse eelnõu uuel

menetlemisel otstarbekas hinnata selle normide materiaalset põhiseaduspärasust ka õiguskantsleri

tõstatatud argumentide valguses, leidmaks tasakaal avalike huvide ja isikute põhiõiguste kaitse vahel.

(allkirjastatud digitaalselt)

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, faks 730 9003, e -post [email protected]

www.riigikohus.ee

Vabariigi President 18.04.2024 nr 5-24-1/24

Riigikogu PSJV nr 5-24-1

Justiitsminister

Õiguskantsler

Vabariigi Valitsus

Kohtuotsuse saatmine

Saadan põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18. aprilli 2024. a otsuse asjas nr 5-24-1.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kadri Nõmm

sekretär

Lisa:

- kohtuotsus, 15 lk