Siseministeeriumi ettepanekud ja tagasiside kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõule

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Hr Jaak Aab

Rahandusministeerium

Teie: 25.11.2021 nr RAM/21-1436/-1K

Meie: 25.01.2022 nr 1-7/298-4

Siseministeeriumi ettepanekud ja tagasiside

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja

sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse

eelnõule

Austatud riigihalduse minister

Rahandusministeerium saatis kooskõlastamiseks ja arvamuse andmiseks kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu, täname selle

võimaluse eest. Kooskõlastame eelnõu järgmiste märkustega arvestamisel.

Üldised tähelepanekud

1. Kõigepealt soovime toetada muudatust, millega seadusest jäetakse välja omavalitsus te

valdkondlikke ülesandeid puudutavad regulatsioonid, sest KOKS-is ei ole mõistlik üles

lugeda erinevaid kohaliku elu ülesandeid, kuna see loetelu ei saa olla ammendav ja

nende üle kordamine dubleerib ebavajalikult valdkondlikke seaduseid.

Siseministeeriumil (edaspidi SIM) on hea näha, et ühe kohaliku omavalitsuse (edaspidi

KOV) tegevuse eesmärgiks (§ 6 lg 1) on kaasa aidata ka elanikele turvalise

elukeskkonna loomisele. SIM hinnangul aitab see muuta arusaama, et turvalisuse

kavandamine pole vaid riiklik ülesanne. Tervise Arengu Instituudi 2020. aasta uuring

„Rahvatervise ja turvalisus kohalikes omavalitsustes1“ toob välja, et nii KOV juhid, kui

spetsialistid näevad turvalisust seotuna just politsei ja päästjate tööga juhtumite le

reageerimisel, kuid valdavalt ollakse seiskohal, et KOV-i kõikide valdkondade

planeerimisel tuleb arvestada nende mõju turvalisusele ja rahvatervisele.

2. Soovime eraldi välja tuua, et kui Rahandusministeeriumil on toimumas arutelus id,

milliste kriteeriumite alusel eristada KOV täidetavate olemuselt omavalitsuslike ja

riiklike ülesandeid, siis SIM palub enda kaasata just turvalisuse valdkonda

puudutavatesse aruteludesse.

3. Soovime välja tuua, et SIM-il on hea meel, et eelnõuga nähakse ette positiivse id

muudatusi kodanikuühiskonna teemades (4. peatükk). Näiteks lihtsustub kohalike

1 https://www.tai.ee/et/valjaanded/rahvatervis -ja-turvalisus-kohalikes-omavalitsustes

2 (11)

elanike algatuse õigus, st elanikud ei pea enam oma ettepanekut volikogu või valitsuse

õigusakti kehtestamiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks esitama eelnõu

kujul, vaid seda võib teha kirjaliku põhjendatud taotlusena ning KOV saab selle ise

õigesse vormi valada. Samuti peame oluliseks, et viiakse sisse võimalus algatada KOV

elanike küsitluse korraldamine ning seadusesse lisatakse võimalus lisaks osavalla- ja

linnaosakogudele moodustada muid piirkondlikke esinduskogusid (nt kogukonnakogu,

piirkonnakogu), mis põhimõtteliselt on osavallakoguga sarnases staatuses.

4. SIM hinnangul on positiivne täiendus eelnõus see, et nähakse ette vähemalt kord nelja

aasta jooksul tuleb läbi viia siseaudit, milles kontrollitakse sisekontrollisüsteemi

vastavust esitatud nõuetele.

5. 21. aprillil 2021 leppisid valdkonnaülest ennetust juhtivad ministrid: justiitsminis ter,

haridus- ja teadusminister, kultuuriminister, sotsiaalkaitseminister ning siseminis ter

kokku valdkondadeülese ennetuse põhimõtted

(https://www.siseministeerium.ee/ennetus-peab-olema-valdkondade-ulene ), mis

suunavad edasist koostööd ja ühistegevust valdkonnaülese ennetuse elluviimise l.

Põhimõtetes on eraldi ühe punktina välja toodud, et ennetus toimub ennekõike kohalikul

tasemel, st maakondlike koostöökogude ning kohaliku omavalitsuse juhtimise l.

Soovitusena on välja toodud, et kohaliku ennetustegevuse tulemuslikuks elluviimiseks

omavalitsuse tegevuskavadesse hõlmata valdkonnaülese ennetuse vaade. SIM-ile ei ole

arusaadav, kas ja kuidas KOKS-i koostamisel on arvestatud kohalikul tasandil

valdkondadeülese ennetuse põhimõtete rakendamisega.

6. KOV arengukava ja maakonna arengustrateegia

Eelnõu § 1 punktiga 9 muudetakse KOKS § 6 lõiget 1. Uue sõnastuse kohaselt on kohaliku

omavalitsuse tegevuse eesmärk kaasa aidata oma elanikele kvaliteetse, turvalise ja nende

vajadustele vastava elukeskkonna ning heaolu loomisele, kaitsta isikute põhiõigusi ja vabadusi,

tagada kvaliteetsed ja kättesaadavad avalikud teenused oma elanikele, edendada kohalikku

ettevõtluskeskkonda ning tõsta piirkondlikku konkurentsivõimet koostöös teiste

omavalitsusüksuste ja riigiga. Seega on turvalise elukeskkonna loomisele kaasa aitamine üks

KOV tegevuse eesmärkidest. Eelnõu § 1 punktis 114, millega muudetakse KOKS § 373 lõiget

1, tuuakse välja, et maakonnal peab olema arengustrateegia, mille alusel kavandatakse ja

suunatakse käesoleva seaduse § 61 lõike 1 järgi ühiselt maakonna arengut ning milles

määratakse selleks vajalikud strateegilised arengusuunad ja kavandatavad tegevused.

Arengustrateegia on sealhulgas aluseks omavalitsusüksuste ühiste ja omavalitsusüksuste ülese

mõjuga investeeringute kavandamisele ning neile toetuse taotlemisele. Maakonna

arengustrateegia asemel võivad omavalitsusüksused kokkuleppe alusel koostada mitut

maakonda hõlmava piirkondliku arengustrateegia. Ka tänastes maakonna arengustrateegiates on

olulise struktuurse osana sageli käsitletud turvalisust (vt näiteks Lääne maakonna

arengustrateegia 2035+). Iga kord ei ole turvalisust nähtud eraldiseisva eesmärgina, kuid

toetavaid tegevusi sellegipoolest kavandatakse. Samuti on mitmed kohalikud omavalitsused

määratlenud oma arengukavas turvalise elukeskkonna olulise strateegilise eesmärgina (vt nt

Keila linna arengukava 2035).

3 (11)

Leiame, et turvalisuse teemade käsitlemine arengustrateegias ja KOV arengukavas loob

paremad eeldused turvalisust toetavate tegevuste süsteemseks käsitluseks kohalikul tasandil

ning aitab kaasa riigiasutuste ja omavalitsuste koostööle. Rakenduslike tegevustena turvalisuse

suurendamiseks näeme muuhulgas turvalise ruumiloome põhimõtete rakendamist,

liikluskorralduse arendamist, ennetustegevusi õnnetusriskide vähendamiseks ja võimalike

hädaolukordade mõju leevendamiseks, tegevusi kriisideks valmisoleku suurendamiseks,

turvalisust toetava võrgustikutöö edendamist jms. Arengustrateegias ja KOV arengukavas

turvalisuse valdkonna tegevuste täpsemaks kavandamiseks on heaks lähtekohaks veebilehe l

minuomavalitsus.ee rahvatervise ja turvalisuse ning kriisideks valmisoleku alajaotustes toodud

mõõdikud KOV ülesannete hindamiseks. Turvalisuse valdkonda ei tuleks eraldi vaadata, vaid

leida seoseid ja mõju teiste valdkondadega. Kui lisada juurde arengukavade ja

arengustrateegiate koostamisel mõju arvestamine turvalisuse valdkonnale, siis meie hinnangul

aitab see KOV ametnikel erivaldkondade vajaduste ja suundumuste puhul mõelda läbi ka see,

millist mõju oleks vaja saavutada turvalisuse ja turvatunde tõstmiseks, õnnetuste ja süütegude

vähendamiseks.

 Sellest tulenevalt teeme ettepaneku täiendada § 37 lg 2 p 1 ja § 373 lg 3 p 1, lisades

juurde turvalisuse mõju arvestamise teistele valdkondadele või lisada juurde

turvalisuse suundumused ja vajadused. Meie ettepanek on sõnastada sätted

järgnevalt:

§ 37 (2) Arengukava koostatakse valla või linna kohta ja selles esitatakse vähemalt: 1)

majandusliku, ettevõtluse, sotsiaalse, kultuurilise ja looduskeskkonna ning rahvastiku ja selle

tervise arengu, hariduse ja noortevaldkonna ning elamumajanduse pikaajalised suundumused

ja vajadused, seal juures arvestades mõjuga turvalisuse valdkonnale;

§ 373 (3) Arengustrateegia koostatakse maakonna kohta ja selles esitatakse vähemalt: 1)

majandusliku, sealhulgas ettevõtluskeskkonna, ja sotsiaalse ning rahvastiku ja selle tervise

arengu pikaajalised suundumused ja vajadused, seal juures arvestades mõjuga turvalisuse

valdkonnale;

Või

§ 37 (2) Arengukava koostatakse valla või linna kohta ja selles esitatakse vähemalt: 1)

majandusliku, ettevõtluse, sotsiaalse, kultuurilise ja looduskeskkonna ning rahvastiku ja selle

tervise ja turvalisuse arengu, hariduse ja noortevaldkonna ning elamumajanduse pikaajalised

suundumused ja vajadused;

§ 373 (3) Arengustrateegia koostatakse maakonna kohta ja selles esitatakse vähemalt: 1)

majandusliku, sealhulgas ettevõtluskeskkonna, ja sotsiaalse ning rahvastiku ja selle tervise ja

turvalisuse arengu pikaajalised suundumused ja vajadused;

7. Korruptiivse tegevuse ennetamine KOV-is

Siseministeerium on KOKS VTKle antud tagasisides 2021. aastal esile toonud tähelepanekud,

mis on olulised korruptiivse tegevuse ennetamiseks kohalikes omavalitsustes. Üks sisulisemaid

ettepanekuid oli seotud probleemistikuga, kus volikogu liige on samal ajal omavalitsuse

osalusega asutuse juht või kuulub KOV-i osalusega sihtasutuse või äriühingu nõukogusse.

4 (11)

KOKS muudatuste eelnõus on saanud osa siseministeeriumi ettepanekust vajaliku tähelepanu ja

riske on maandatud volikogu liikme volituste peatamisega, ajal kui sama isik avaldab soovi olla

ametnik omavalitsuse asutuses või omavalitsuse ametiasutuse hallatava asutuse juhina KOKS

§-des 18, 19, 68. Teise osa ehk KOV volikogu liikmest omavalitsuse osalusega sihtasutuse

nõukogu liikme staatusega kaasneda võiva korruptsiooniriski maandamise vajaduse kohta

esitame täiendava arvamuse.

Riigikontroll tuvastas huvide konflikti ja korruptsioonivastase seaduse rikkumisi 66%

auditeeritute puhul 2017. a läbi viidud KOV-e puudutavas auditis2. Põhilise probleemina tõi

Riigikontroll oma auditis esile toimingupiirangu rikkumise. Kriminaalmenetlused on toonud

esile KOV-ide volikogu liikmete ametiseisundi politiseerituse probleemi KOV ettevõtete,

sihtasutuste ja ametiasutuste hallatavate asutuste juhtimises ja järelevalves. KOV volikogu

liikmete asumine KOV-i osalusega sihtasutuse, äriühingu, mittetulundusühingu või KOV-i

hallatava asutuse juhtivatele ametikohtadele soodustab huvide konflikti tekkimist, mis võib viia

korruptiivse tegevuseni. 2017. aastal on ka õiguskantsler oma kirjas Riigikogu

põhiseaduskomisjonile3 juhtinud tähelepanu sellele, et tuleks luua huvide konflikte vältiv

õigusselgus olukorras, kus KOV-i volikogu liige töötab omavalitsuse ametiasutuse hallatava

asutuse juhina või kuulub sellise KOV-i osalusega ühingu juhatusse või nõukokku, mille üle ta

volikogu liikmena peab teostama järelevalvet.

KOKS § 35 lg 3 kohaselt nimetab sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi nõukogu või osaühingu

juhatuse liikmed valla- või linnavalitsus. Valla- või linnavalitsus teostab valla või linna

osalusega äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu üle omanikujärelevalvet ja kui mainitud

asutuste nõukogu liikmeks on volikogu liige, teostab valla- või linnavalitsus järelevalve t

volikogu liikme üle. Samas vastupidi just volikogu peab teostama valla- või linnavalituse üle

järelevalvet ning lisaks on volikogul kohustused seoses valla- või linnavalituse liikmeid

puudutavate toimingutega.

Õiguskantsleri 2016/2017 aastaülevaates on juhitud tähelepanu ka sellele, et kui volikogu

liikmed on samal ajal seotud KOV järelevalve objektiks olevate asutuste ja äriühingutega, võib

see põhjustada õigustatud kahtlusi, kas järelevalve on piisav ja objektiivne. Samuti võib tekkida

kahtlus, et olemuselt mittepoliitilisi ametikohti täidetakse erakondlikku kuuluvust arvestades.

Kehtiv seadus valla- või linnavalitsuse või volikogu liikmete nõukogudesse nimetamise osas

piiranguid ei sea (välja arvatud revisjonikomisjoni liikmetele). Selline mitmel toolil korraga

istumine võib tekitada korruptsiooniohtliku olukorra. Korruptsioonivastane seadus (edaspidi

KVS) § 10 lg 1 kohaselt on ametiisikul õigus tegeleda väljaspool ametikohustusi mis tahes muu

tegevusega (kõrvaltegevus), kui see ei ole seadusega keelatud ja järgitakse toimingupiiranguid.

KVS § 11 lg 1 keelab ametiisikul toimingu või otsuse tegemise (st seab toimingupiirangu,

arvestades samas §-s välja toodud erandeid), kui: 1) otsus või toiming tehakse ametiisiku enda

või temaga seotud isiku suhtes; 2) ametiisik on teadlik tema enda või temaga seotud isiku

majanduslikust või muust huvist, mis võib mõjutada toimingut või otsust; 3) ametiisik on teadlik

2 „Korruptsioonivastase seaduse rakendamine kohalikes omavalitsustes . Kas auditeeritud omavalitsused ja

omavalitsuse ühingud täidavad korruptsioonivastast seadust?“ Riigikontrolli aruanne Riigikogule, Tallinn, 9. juuni

2017 3 13.09.2017, nr 16-4/171088/1703975

5 (11)

korruptsiooniohust. Seejuures peab arvestama, et KVS § 7 lg 2 alusel ei loeta juriidilist isikut

seotud isikuks juhul, kui ametiisiku ja juriidilise isiku seos tuleneb eranditult ametiis iku

ametikohustusest. Riigi, kohaliku omavalitsuse üksuse või avalik-õigusliku juriidilise isiku

esindamise pädevust juriidilise isiku juhtimis- või kontrollorganis loetakse ametikohustuseks

KVS tähenduses, mistõttu antud erand kehtib ka KOV-ide volikogu liikmetele.

Seega KVS-is ette nähtud toimingupiirang ei ole piisav huvide konflikti ja korruptsiooniohtlike

olukordade ennetamiseks KOV-ide volikogu liikmetega seotud ülalkirjeldatud olukordades.

Samuti ei ole piisav praegusel kujul kehtiv piirang KOKS §-s 17 lõikes 5, mille kohaselt

volikogu liige ei tohi osa võtta volikogu sellise üksikakti ettevalmistamisest, arutamisest ja

otsustamisest, mille suhtes talle laieneb toimingupiirang KVS-is sätestatu kohaselt. Just nimelt

seetõttu, et volikogu liikmetele ei kohaldu KVS § 7 ja § 11 koostoimest lähtuvalt seotud isikust

tulenev toimingupiirang olukorras, kus KOV volikogu liige kuulub sellise kohaliku

omavalitsuse osalusega ühingu nõukokku, mille üle ta volikogu liikmena peab teostama

järelevalvet. KVS § 11 küll ütleb, et toimingupiirangu kohaldamiseks piisab ühe lõike 1

punktides 1 kuni 3 toodud asjaolu esinemisest, sh et ametiisik on teadlik korruptsiooniohust.

Seega võiks volikogu liige end taandada ka nendel juhtudel, kui otsus puudutab temaga

ametikohustusest tulenevalt seotud juriidilist isikut ja volikogu liige võiks näha selles

potentsiaalset korruptsiooniohtlikku olukorda.

Paraku KVS § 7 ja § 11 koostoimes kehtiv sõnastus võimaldab kohaldada toimingupiirangu

erandit ametikohustusest tulenevast seotusest juriidilise isikuga. Seda sekundeerib omakorda

KOKS § 17 lõikes 5 märgitud taandamise nõue, mis osundab üldiselt KVS-is sätestatud

toimingupiirangule, tekitades õigusselgusetust ja olukorda, kus volikogu liikmed ei näe

taandamise vajalikkust ega kohustust.

Lisaks on toimingupiirangu aluseks olevat võrdlemisi ebamäärast asjaolu ehk teadlikkust

korruptsiooniohust KVS § 11 lg 1 p 3 järgi iga individuaalse juhtumi korral raske hinnata (nt

kriminaalmenetluses) – mille alusel saaksime veendunult kinnitada, et volikogu liige pidi olema

teadlik korruptsiooniohust.

Eeltoodust tulenevalt esitame järgmised ettepanekud.

Poliitilise korruptsiooni vältimiseks tuleks seada kohaliku omavalitsuse osalusega juriidi lise

isiku nõukogus oleva KOV volikogu liikme tasu suurusele lagi. Palgalae kehtestamine annab

selge arusaama, et volikogu liikme töö on põhiline ning juriidilise isiku nõukogu töö on

teisejärguline, mitte vastupidi.

 Teeme ettepaneku täiendada KOKS § 17 lõikega 43 järgmises sõnastuses: „(43)

Volikogu liikme tasu kohaliku omavalitsuse osalusega äri- või mittetulundusühingu või

sihtasutuse kontrollorgani liikmena tegutsemise eest ei tohi olla suurem, kui volikogu

liikme tasu volikogu tööst osavõtu eest.“

 Teeme ettepaneku täiendada KOKS § 17 lõikega 63 järgmises sõnastuses: „(63)

Volikogu liige ei tohi osa võtta sellise volikogu üksikakti ettevalmistamisest, arutamisest

6 (11)

ja otsustamisest, mis on seotud kohaliku omavalitsuse hallatava ametiasutuse, kohaliku

omavalitsuse osalusega äri- või mittetulundusühingu või sihtasutusega, mille

kontrollorganisse see volikogu liige või temaga seotud isik kuulub.“

KOKS § 51 lg 5 kohaselt kantakse protokolli istungi või koosoleku toimumise aeg ja koht,

osavõtjate nimed, arutlusel olnud küsimused, nende kohta esitatud ettepanekud ja otsused

ettepanekute arvestamise või mittearvestamise kohta, hääletustulemused, kui küsimus otsustati

hääletamise teel, ning otsustajate ja küsimuste algatajate eriarvamused. Paljudel juhtudel ei ole

hiljem protokolliga tutvudes võimalik aru saada, kes volikogu liikmetest konkreetse küsimuse

arutamisel ja hääletamisel osales, kuna protokollitakse vaid istungil kohal olnud volikogu

liikmed, sõltumata sellest, millisel ajahetkel nad istungiga liitusid või sellelt lahkusid. Samuti ei

ole siiani kohustust fikseerida protokolli liikme taandamised võimalike huvide konflik t

situatsioonide korral. Selliste andmete kohustuslikuks muutmisel oleks võimalik protokolli

avalikustamisel aru saada, kas tehtud otsused olid sõltumatud, läbipaistvad ja erapooletud või

osales otsuse tegemisel seotud isik, mis heidab varju tehtud otsusele. Samuti selliste andmete

puudumine raskendab järelevalve teostamist nii omavalitsuse enda sisekontrolli poolt kui ka

süütegude menetlemist.

 Teeme ettepaneku sõnastada § 51 lõige 5 sisu järgmiselt: „(5) Protokolli kantakse

istungi või koosoleku toimumise aeg ja koht, osavõtjate nimed ja nende saabumise või

lahkumise aeg, kui nad ei osalenud tervel istungil või koosolekul, arutlusel olnud

küsimused, nende kohta esitatud ettepanekud ja otsused ettepanekute arvestamise või

mittearvestamise kohta, hääletustulemused, kui küsimus otsustati hääletamise teel,

otsustajate ja küsimuste algatajate eriarvamused ning osavõtja taandamised.“

 Lisaks tuleks meie hinnangul KOV volikogu liikmetele allkirja vastu

kohustuslikuks muuta KOVi korruptsiooniennetuse käitumisjuhis te

tutvustamine.

See oleks üks abistav meede volikogu liikme teadlikkuse tõstmiseks korruptsiooniohtlikes t

olukordadest (samuti ei saaks volikogu liikmed öelda, et nad ei olnud korruptsiooniohtlikkuses t

teadlikud). Ettepanek on seotud kehtiva KVS sõnastusega § 11 lõike 1 punktis 3 oleva

võrdlemisi ebamäärase sõnastusega „ametiisik on teadlik korruptsiooniohust“.

Ülaltoodud täienduste viimine seadusesse on oluline samm läbipaistva kohaliku omavalitsuse

tegevuskultuuri loomisel. Sellega edastatakse kohaliku elu korraldavatele inimestele ootus ja

nõue oma tegevuses huvide konflikti olemusele tähelepanu pöörama, seda märkama, sellest

häbenemata teada andma ning sellistes oludes selgelt esitlema, et otsused saaksid olla ausad ja

erapooletud.

Eelnõu seletuskirjas on toodud: „KOKS § 17 lõiget 4 muudetakse selliselt, et volikogu otsusel

võib lisaks volikogu esimehele olla palgaline ka volikogu aseesimehe ametikoht. Otsus, kas

volikogu esimehe või aseesimehe või nende mõlema ametikoht on palgaline, peaks olema KOV-

ide sisemise enesekorraldusõiguse küsimus. Kehtiv seadus ei võimalda volikogu esimehel ja

aseesimehel mõlemal palgaline olla. Praktikas on siiski makstud sageli ka volikogu

aseesimehele nn töötasu. KOV-idel on enesekorraldusõiguse põhimõttest tulenevalt õigus oma

sisemised struktuurid ja töökorraldus vastavalt kohalikele vajadustele ise sisustada ja otsustada.

7 (11)

Valitud kohalike esindajate töötingimused peavad võimaldama neil vabalt oma tööülesande id

täita (EKOH artikkel 6 lõige 1 ja artikkel 7 lõige 1). Kuna haldusreformi elluviimise tulemusena

on KOV-ide võimekus üle Eesti suurenenud, on suurenenud ka KOV-ide

enesekorraldusvõimekus, mistõttu tuleks KOV-idele oma sisemise elu korraldamiseks anda

võrreldes kehtiva KOKS-iga nn vabamad käed. Muudatus võib suurendada ka valitud esindajate

motivatsiooni kohaliku elu küsimuste korraldamiseks ja otsustamiseks. Muudatuse

rakendamisega võib kaasneda KOV-ides mõningane eelarvekulude tõus (eeldusel, et volikogu

aseesimeeste nn ametikoht muudetakse samuti palgaliseks). Konkreetsete tasude kehtestamine

on KOV-ide endi määrata. Volikogu aseesimehe tasu ei pea olema võrdväärne volikogu

esimehele makstava tasuga. Lõikes 4 nähakse samuti ette, et volikogu palgalisele esimehele või

palgalisele aseesimehele üksikaktiga (volikogu otsus) makstav lisatasu, hüvitise või muu tasu

või soodustuse maksmise alus peab olema antud volikogu poolt vastuvõetud üldakti (volikogu

määrus) alusel (mis kehtestatakse KOKS § 22 lõike 1 punkti 22 alusel - volikogu liikmete le

volikogu tööst osavõtu eest tasu ja volikogu ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest hüvit ise

suuruse ja maksmise korra kehtestamine). Oluline on, et tasustamise ja toetamise alused oleks

kõigile volikogu liikmetele arusaadavad ja ei tekitaks põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist oma

volikogu liikme mandaati teostama asunud isikutel. Hetkel on praktikas sageli erineva id

lisatasusid ja toetusi makstud otsustuskorras, ilma et selleks oleks eelnevalt kehtestatud volikogu

poolt vastav kord. Muudatuse eesmärk on seetõttu ka õigusselguse tagamine, kuidas korrektselt

tasustamise alused kehtestada. Lõikes 4 on lisaks asendatud sõna „toetust“ sõnaga „muud tasu“.

Tasu mõiste on laiem kui toetuse mõiste.“

Juhime tähelepanu, et antud juhul tuleks ära lahendada ka probleemkoht, mis võimaldab

ebaeetilisel moel täiendavate hüvede saamist. Nimelt peale KOV volikogude valimisi on

tavapärane, et valituks mitteosutumisel jäävad senised omavalitsuses tegutsenud poliit ikud

ametliku tööta ning võtavad end töötuna arvele. Samas võib näiteks endine abivallavanem,

asuda tööle volikogu esimehena ning selleks, et ta saaks töötuskindlustushüvitist terve aasta,

vormistatakse omavalitsuses talle volikogu esimehe töö eest palga asemel hüvitus. Selline

igakuine hüvituse saamine ei takista Töötukassast ka töötuskindlustushüvitise võtmist. Antud

näite puhul võib volikogu esimehena inimene saada hüvitist 1450€, mis on oma suuruselt

ilmselgelt palk. Meie ettepanek oleks sellise olukorra mitte võimaldamine, et omavalitsuses

juhtivatel ametikohtadel seotud tasustamine oleks läbipaistev ning töötuskindlustushüvit is t

makstakse ikka vaid nendele, kes ka päriselt töötud on.

 Vastavalt ettepanekule tuleks KOKS eelnõus sõnastada hüvitise maksmise täpsustus,

mis selgitaks, et hüvitisega on tegu siis kui see on võrdne või jääb alla kehtiva

miinimumpalga määra, kui on suurem, on tegemist palgalise tööga.

Seaduse § 22 on toodud volikogu pädevus ja muuhulgas (p 12) volikogu järgmise koosseisu

liikmete arvu määramine; (p 21) volikogu esimehele või ühele aseesimehele töötasu või hüvituse

määramine või aseesimeestele hüvituse määramine; (p 22) volikogu liikmetele volikogu tööst

osavõtu eest tasu ja volikogu ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest hüvituse suuruse ja

maksmise korra kehtestamine.

Juhime tähelepanu, et praktikas osad KOV-id kaalunud võimalust, et juba praegu rakendada nö

tulevikuotsust ka punktide 21 ja 22 osas. Politsei on pidanud varasemalt lahendama kaebust, kus

heideti ette, et volikogu liikmed määravad endale ise tasusid. Läbipaistvuse tagamiseks võiks

8 (11)

p 21 ja 22 viia samasse loogikasse punktiga 12, et istuv volikogu määrab uue volikogu

tasud. See tõstab objektiivsust ja vähendab selgelt korruptsiooni hõngu otsustes. Volikogu

liikme roll ajas ei muutu, volikogu esimehe sisuline roll võib muutuda, aga ka see ei saa toimuda

üleöö ega isikust lähtuvalt, vaid töö oodatavast sisust ja seda on võimalik juba eelneva le

koosseisule presenteerida otsuse langetamisel.

 Teeme ettepaneku täpsustada omavalitsusüksuste rahvusvahelist suhtlemist

puudutavat raamistikku selliselt, et omavalitsusüksuste koostöölepingud väljaspool

Euroopa Liitu asuvate omavalitsusüksustega tuleks esitada eelnevalt läbivaatamiseks

ja kooskõlastamiseks volikogule ka juhul, kui need ei sisalda varalisi kohustusi. See

tagab volikogule terviklikuma pildi omavalitsuse partnerlussuhetest,

(koostöö)valdkondade prioriteetsusest ning seeläbi aitab volikogu otsustamisel ja

planeerimisel ning omavalitsuse esindamisel.

On oluline, et omavalitsusüksuste suhtlemine rahvusvaheliste organisatsioonidega väljaspool

Euroopa Liitu ning nende liikmeks astumine oleks kooskõlastatud volikogus. Sellest tulenevalt

pakume sõnastada §644 lõiget 4 selliselt: „(4) Sõlmitavad lepingud vaadatakse eelnevalt läbi

ja kiidetakse heaks volikogus, kui nende täitmisega kaasnevad kulutused omavalitsusüksuse

eelarvest või kui võetakse muid varalisi kohustui. Juhul kui leping sõlmitakse väljapool Euroopa

Liitu asuvate omavalitsusüksustega, siis esitatakse leping läbivaatamiseks ja kooskõlastamiseks

volikogule ka juhul kui see ei sisalda varalisi kohustusi.“;

8. Avaliku ruumi kaitse

Euroopa Liidu avaliku ruumi kaitse valdkond4 käsitleb muu hulgas palvekohtade, aga meie

vaatest ka teiste sakraal- ja mäluobjektide turvalisust. Kohaliku omavalitsuse territooriumil

asuvate sakraal- ja mäluobjektide (nt monumentide, ausammaste, mälestusmärkide, kalmistute,

pühakodade, palvekohtade jne.) puhul on oluline, et lubatud tegevused, sh avalikud

kogunemised ei riiva ega alanda kaaskodanike ja erinevate ühiskonnagruppide kõlbelisi ega

usulisi tundeid. Lärmakad, vaenu õhutavad poliitiliselt või ideoloogiliselt motiveer itud

tegevused peavad nendes kohtades olema keelatud. Olulisim roll taoliste reeglite kehtestamise l

ja tõhustamisel ning järelevalve korraldamisel on objektide ja/või nende territooriumi valdajatel,

läbi vastavate eeskirjade täpsustamise, aga ka kohalikel omavalitsustel, kes selliseid eeskirju

koostavad, kinnitavad, kooskõlastavad ja teostavad järelevalvet. Samuti on oluline, et avalikud

kogunemised väljaspool pühakodasid asuvatel sakraal- ja mäluobjektidel või nende vahetus

läheduses, oleksid korraldatud sanktsioneeritult kohaliku omavalitsusega, väärikalt ja

turvaliselt. Seepärast peame vajalikuks, et selliste ürituste korraldamine vajaks objekti valdaja

või territooriumi haldaja vastava kohaliku omavalitsuse ning Politsei- ja Piirivalveameti

kooskõlastust.

 Sellest tulenevalt teeme ettepaneku lisada §14 nimetusse „ … ning sakraal- ja

mäluobjektid.“ Selle tulemusena saab paragrahvi nimetus järgneva sõnastuse: „§ 14.

Omavalitsusüksuse lipp, vapp, aumärgid, ametirahad, aunimetused ja muu sümboolika

ning sakraal- ja mäluobjektid“

4 Vt Euroopa Liidu Avaliku ruumi kaitse tegevuskava (2017)

9 (11)

 Samuti teeme ettepaneku täiendada §14 lõikega 6 järgmises sõnastuses:

„(6) Omavalitsusüksused hoolitsevad nende territooriumil asuvate sakraal- ja mäluobjektide,

sh pühakodade, palvekohtade, kalmistute, monumentide, ausammaste ja mälestusmärkide eest.

Sealhulgas tagavad objektide kasutamist reguleerivate haldusaktide koostamisel, uuendamisel

või kooskõlastamisel, et :

1) väljaspool pühakodasid asuvatel sakraal- ja mäluobjektidel või nende vahetus

läheduses oleksid lubatud vaid need tegevused, sh avalikud kogunemised, mis ei riiva

ega alanda kaaskodanike ja erinevate ühiskonnagruppide kõlbelisi ega usulisi tundeid

ja mälestusi. Vaenu õhutavad poliitiliselt või ideoloogiliselt motiveeritud tegevus on

keelatud.

2) väljaspool pühakodasid asuvatel sakraal- ja mäluobjektidel või nende vahetus

läheduses toimuvad avalikud kogunemised korraldatakse objekti valdaja või

territooriumi haldaja loal ja kooskõlastatult kohaliku omavalitsusüksusega ning

Politsei- ja Piirivalveametiga.

Järelevalvet reeglite täitmise üle korraldab kohalik omavalitsusüksus iseseisvalt, läbi objekti

haldaja või omaniku.“

9. Korrakaitseüksus ja korrakaitseametnik

SIM-i järgmised ettepanekud on seotud korrakaitseüksuse ja korrakaitseametniku tegevusega.

Palume kaaluda 61 peatüki täiendamist, mis reguleerib korrakaitseüksuse ja korrakaitseametniku

tegevusi ja aluseid. Meie esitatud ettepanekud toetavad „Siseturvalisuse arengukavaga 2020–

2030“ eesmärke ja tegevusi: 1) Kujundada kohalikust omavalitsusest turvalisust toetava

elukeskkonna põhisuunaja. Selleks toetada kohaliku omavalitsuse võimekuse suurendamis t

elukeskkonna turvalisuse loomisel. 2) Arendada kohalike omavalitsuste suutlikkust

lahendada väiksemaid korrarikkumisi. Selleks luua näiteks suuremates omavalitsustes

võimalus toimetada joobeseisundis isik kainenema ja teda kainenemiskohas hoida.

Meie esitatud ettepanekud tuginevad sellele, et täna ei saa KOV-id täies mahus täita oma rolli

olla turvalise kogukonna eestvedajad, sest neil puudub seadusest tulenev võimalus tagada oma

territooriumil korda ulatuses, mida neilt nõuab seadus ja ootab kogukond, st seadus näeb KOV-

idele ette teatud ülesanded, kuid pole taganud volitusi nende täitmiseks. Arvestades, et

mitmetes KOV-is on korrakaitseametnikud vm sarnase profiiliga ametnikud olemas, pole

probleem niivõrd materiaalne kuivõrd õiguslik – seega on vaja täiendada võimalusi, mis aitaksid

KOV-i korrakaitseametnikul ülesannet efektiivselt lahendada. Hinnanguliselt oli 2019. aastal

selliseid ülesandeid täitvaid ametnikke 182 ja eraldi üksused olid loodud rohkem kui

kümnendikus omavalitsustes, seejuures neljas suuremas linnas. Meie ettepanekud näeksid

korrakaitseametnikele ülesannete täitmiseks ette täiendavate erimeetmete rakendamise

õiguse, ilma vahetu sunni kasutamise võimaluseta. Lisaks tuleb arvestada, et õigusriigis kehtib

riigi üldine kaitsekohustus, ja sh õigus elu ja tervise kaitsele ka füüsilistele isikutele, kes

teostavad avalikku võimu ehk muuhulgas KOV-i korrakaitseametnikele nende

teenistuskohustusi täites. Ametnikel peavad olema piisavad seadusest tulenevad õigused, et

ülesandeid täita ja et nende enda elu ohtu ei satuks. Riigilt oodatakse otseseid samme ametnike le

10 (11)

suunatud ohu maandamiseks (väljaõppe võimaldamine, piisav varustus ja isikukoosseis) aga ka

kaudseid samme, ennekõike õigusnormide ja eelduste loomist. KOV-i korrakaitseametnike

puhul need ohud praegu maandatud ei ole.

 Eeltoodule tuginedes teeme ettepaneku lisada eelnõule paragrahv 531 lõige 11, mille

kohaselt korrakaitseametnik võiks edaspidi valla- või linnavolikogu kehtestatud

eeskirjade täitmise üle järelevalve teostades kohaldada kaht erinevat erimeedet – isikut

küsitleda ja temalt dokumente nõuda ning vajadusel tuvastada isikusamasust.

Vajadus selliseks täienduseks seisneb selles, et praegu kehtiva õiguse kohaselt on

korrakaitseametnikul, kes teeb järelevalvet valla- või linnavolikogu kehtestatud eeskirjade

täitmise üle, õigus kohaldada üldmeetmeid, eelkõige koostada ettekirjutus. Seda ei saa aga

piisavaks pidada, sest tihti pole teada, kellele peaks ettekirjutuse koostama. Näiteks, koerte-

kasside pidamise eeskirja rikkumise (suukorvita koera jalutamine rahvarohkel tänaval) või

heakorra- ja kaevetööde eeskirja rikkumise korral ei ole korrakaitseametnikul õigust isikut

küsitleda või temalt dokumente nõuda ning see takistab olulisel määral korrakaitseametniku

tööd ega võimalda korrarikkumist tihti ka lõpetada, selle hilisemast menetlemisest rääkimata.

Isikusamasuse tuvastamise õiguse andmine on oluline, sest kui isiku küsitlemine ja dokumentide

nõudmine võimaldab vastata küsimusele „Kes isik on?“, annab isikusamasuse tuvastamine

vastuse, kas isik on see, kes ta väidab end olevat.

 Lisaks teeme ettepaneku eelnõuga luua regulatsioon, mis annaks

korrakaitseametnikule võimaluse toimetada joobeseisundis isik kainenema, lähtudes

sellest, et joobeseisundis isik on eelkõige abivajav isik, mitte õigusrikkuja.

Sellele, et kainenemine on pigem sotsiaalne probleem kui avaliku korra rikkumine, millega

politsei peaks tegelema on varasemalt viidanud ka Tervise Arengu Instituut - 2012. aastal

riikliku alkoholipoliitika rohelisse raamatusse tehtud ettepanekute hulgas on toonud välja see,

et KOV-il peaks olema kohustus korraldada kainestusmaja ehitamine ja ülalpidamine, kuna

kainenemine on pigem sotsiaalne probleem ning on märgitud, et joobes olekus avalikus kohas

viibiva isiku karistamine on iganenud ning ei vii selle teo ärahoidmiseni. „Rahvastiku tervise

arengukava 2009–2020“ alkoholipoliitika rohelises raamatus on alkoholi tarvitamise ja joobe

kahjude vähendamise meetme 4.5 juures ühe tegevusena märgitud, et tuleb arendada

öömajateenuseid koos vajaliku arstiabiga joobes isikule. Kainenemisel hoidmine majutus- ja

hoolekandeteenusena on osa kohaliku rahvatervise ja ka kogukonna turvalisuse tagamise

poliitikast.

Täna on valla- ja linna korrakaitseametnikel riikliku järelevalve pädevus vähemalt 20 seaduse

alusel, kuid võrreldes teiste korrakaitseorganite õiguseid samades seadustes, pole

korrakaitseametnikele lubatud erimeetmete loetelu ettenähtud ülesannete täitmiseks piisav.

Näiteks pole KOV-i korrakaitseametnikul praegu õigust bussipeatuses magavat joobes inimes t

kainenema viia (kui tema toimetamine elu- või ööbimiskohta vms turvalisse kohta ei ole

võimalik), samas ei ole korrakaitseametnikul õigust abivajavat isikut toimetada ka isiku elu- või

ööbimiskohta vms turvalisse kohta. Siin juures on meie hinnangul kõige olulise m mõista, et

kainenema toimetamine ei ole otsene õiguskorra kaitsmine, vaid pigem sotsiaalküsimuse

lahendamine ning KOV-id kui esmase hoolekandelise tegevuse pakkujad on abivajava le

inimesele riigi keskvõimust lähemal. Sama oluline on ka korduvalt kainenema toimetatud

11 (11)

isikute puhul selgitada välja nende sotsiaalne olukord, mis võib olla alkoholi liigtarvitamise üks

põhjuseid ja pakkuda vajalikke teenuseid, tuge. Kui inimeste kainestusteenusele saatmise l

osaleks Eestis senisest enam KOV-id oma pädevuses, saaksid nad sõltuvushäiretega isikute le

tulemuslikult ja kohe tutvustada jätkuteenuseid või sotsiaalteenuseid. Praegu saavad KOV-id

vaid statistilisi ülevaateid kainenema toimetatud isikute kohta, kuid nendeni ei jõua korduvalt

kainenema toimetatud isikute andmed, mis võimaldaks tegeleda sotsiaalselt abivajavate

isikutega. Näiteks, 2018. aastal kainenema toimetatutest viibis peaaegu neljandik (23%)

kainestusmajas kaks või enam korda, 5% viis või enam korda. Paar isikut oli kainenema

toimetatud aastas üle 130 korra. Enamasti toimetab politsei joobes inimese koju või talle

turvalisse paika, vaid viimaste puudumisel satub isik kainenema arestimajja. Juhul kui joobe

seisundis isik muutub agressiivseks ja tekib vajadus kohalda sundi, siis reageeriks endiselt

politsei.

 Teeme ettepaneku eelnõuga luua regulatsioon, millega gaasipihusti muutuks KOV

korrakaitse vahendiks, st gaasi võib kasutada vaid hädakaitses ning rakendub

kohustus anda isikule esimesel võimalusel esmaabi.

Ka kehtiva regulatsiooni kohaselt saab korrakaitseametnik tööülesannete täitmisel kanda

enesekaitseks isiklikku gaasipihustit ja peab juhinduma ründe tõrjumisel hädakaitse

regulatsioonist, kuid muudatuse eesmärk oleks see selgelt seadusega reguleerida. Loodav

lahendus eeldaks muidugi korrakaitseame tnikele täiendavat koolitust, et korrakaitseametnikud

oskaksid gaasipihusti kasutamisel arvestada proportsionaalsuse, otstarbekuse ja humaansuse

nõuetega, jne. Näiteks ei saa gaasi kasutada ühissõidukis, kus see kõrvalisi isikuid kahjustab,

või juhul, kui see on ebaproportsionaalne taotletava eesmärgiga. Arvestama peab sellega, et ka

gaasipihusti võib põhjustada tugevat limaskesta ärritust ning olla eluohtlik südame või

hingamisteede haigustega inimestele, mistõttu on õigeaegne esmaabi hädavajalik.

SIM on valmis pakkuma oma igakülgset abi ja koostööd nende sätete läbi mõtlemisel ja

sõnastamisel.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kristian Jaani siseminister

Nurmely Mitrahovitš 6125122 [email protected]