Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seadus

EELNÕU

22.11.2021

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt

teiste seaduste muutmise seadus

§ 1. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 1 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus määratleb kohaliku omavalitsuse pädevuse

piirid, vastutuse ja korralduse ning kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi omavalitsusüksus)

suhted omavahel ja riigiorganitega.“;

2) paragrahvi 2 lõike 2 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) rajaneb riigi territooriumi haldusjaotusel ja -korraldusel;“;

3) paragrahvi 3 punktist 2 jäetakse välja sõna „kohustuslik“;

4) paragrahvi 3 punkt 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) valla- ja linnaelanike õigus osaleda kohalikus valitsemises;“;

5) paragrahvi 3 punktid 6 ja 7 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„6) tegevuse avatus ja avalikkus;

7) avalike teenuste korraldamine soodsaimatel tingimustel.“;

6) paragrahvi 4 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Omavalitsusorganid on:

1) valla- või linnavolikogu (edaspidi volikogu) – omavalitsusüksuse esinduskogu, mille valivad

valla või linna hääleõiguslikud elanikud kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse

alusel;

2) valla- või linnavalitsus (edaspidi valitsus) – volikogu moodustatav täitevorgan.“;

7) paragrahvi 5 pealkiri ja lõige 1 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 5. Valla ja linna eelarve ning õigus kehtestada makse ja koormisi

(1) Vallal ja linnal on iseseisev eelarve.“;

8) paragrahvi 5 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Valla ja linna eelarve koostamise, vastuvõtmise, täitmise ja avalikustamise ning

aruandluse nõuded sätestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses.“;

9) paragrahvi 6 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kohaliku omavalitsuse tegevuse eesmärk on kaasa aidata oma elanikele kvaliteetse,

turvalise ja nende vajadustele vastava elukeskkonna ning heaolu loomisele, kaitsta isikute

põhiõigusi ja vabadusi, tagada kvaliteetsed ja kättesaadavad avalikud teenused oma elanikele,

edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda ning tõsta piirkondlikku konkurentsivõimet koostöös

teiste omavalitsusüksuste ja riigiga.“;

10) paragrahvi 6 lõiked 2 ja 21 tunnistatakse kehtetuks;

11) paragrahvi 6 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Lisaks käesolevas seaduses sätestatud ülesannetele ja käesoleva paragrahvi lõikes 1

nimetatud eesmärkide täitmisele otsustab ja korraldab omavalitsusüksus neid kohaliku elu

küsimusi, mis:

1) on talle pandud teiste seadustega;

2) ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada ning mille ta otsustab lähtudes

kohalikest huvidest ja vajadustest ise täitmiseks võtta.“;

12) paragrahvi 6 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses:

„(31) Kohaliku elu küsimuste korraldamine on selliste omavalitsusüksuse ülesannete täitmine,

mis tulenevad valla- või linnaelanike vajadustest või mille täitmist saab omavalitsusüksuselt

mõistlikult eeldada, mis on kohalikku päritolu ja mida ei ole antud mõne riigiorgani pädevusse.

Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud kohaliku elu küsimuste lahendamisel peab

omavalitsusüksusele jätma enesekorraldusõiguse, mille kohaselt saab ta ise määrata ülesannete

täitmise täpsema sisu ja korra.“;

13) paragrahvi 6 täiendatakse lõikega 41 järgmises sõnastuses:

„(41) Kohaliku omavalitsuse täidetavad riiklikud kohustused on üldjuhul sellised ülesanded,

mille täitmise sisu ja kord tuleneb seadusest nii, et omavalitsusüksusele ei jää õigust otsustada

ülesannete täpsema rakendamise ja menetluse üle ning ta kohustub neid täitma ka teiste

omavalitsusüksuste elanike huvides.“;

14) paragrahvi 6 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Seadusega kohalikule omavalitsusele riikliku ülesande täitmiseks andmise korral

märgitakse seaduses, et tegemist on omavalitsusüksuse täidetava riikliku ülesandega.

Kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest.“;

15) paragrahvi 61 lõiked 1–31 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksuste ülesanne on ühiselt kavandada maakonna, sealhulgas selle

ettevõtluskeskkonna arengut, ja suunata vastavate strateegiate elluviimist.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud ülesanne antakse kõigi maakonna

omavalitsusüksuste otsustega täitmiseks omavalitsusüksuste maakondlikule või piirkondlikule

liidule, koostöökokkuleppe alusel ühele omavalitsusüksusele või omavalitsusüksuste

ühisametile või -asutusele või omavalitsusüksuste või omavalitsusüksuste liidu asutatud

mittetulundusühingule või sihtasutusele (edaspidi koostööorgan). Nimetatud

mittetulundusühingule või sihtasutusele ülesande täitmiseks volitamise korral halduskoostöö

seadust ei kohaldata.

(3) Kui maakonna omavalitsusüksus ei ole otsustanud, millise koostööorgani kaudu maakonna

arengut kavandada ja suunata, täidab ülesannet koostööorgan, kelle kaudu on ülesande täitmist

soovinud vähemalt kaks kolmandikku maakonna selliste omavalitsusüksuste volikogudest,

mille elanike koguarv moodustab vähemalt kaks kolmandikku maakonna elanike koguarvust

ning mille hulka peab kuuluma ka maakonnakeskuseks olev omavalitsusüksus.

(31) Regionaalarengu valdkonna eest vastutav minister võib volitada riigieelarve seaduse § 531

lõike 1 alusel kehtestatud riigisisese regionaalarengu toetusprogrammi elluviimisega seotud

haldusülesannet täitma käesoleva paragrahvi lõigete 2 ja 3 kohaselt määratud koostööorgani,

kohaldamata halduskoostöö seaduse § 5 lõikeid 2 ja 3, § 6 lõikeid 1 ja 2 ning § 13 lõiget 1.“;

16) paragrahvi 61 lõikes 6, § 18 lõike 1 punktis 11, § 35 lõigetes 41 ja 42, § 373 lõigetes 4, 9 ja

11, § 374 lõigetes 2, 3 ja 6, § 45 lõikes 6, § 481 lõikes 8, § 52 lõike 1 punktis 11, § 56 lõikes 1,

§ 57 lõikes 11, § 621 lõigetes 3–5, § 622 lõikes 1, lõike 2 punktides 1 ja 2, lõike 3 punktis 1 ja

lõikes 4, § 623 lõikes 6, § 66 pealkirjas ning § 704 lõike 11 esimeses lauses asendatakse sõnad

„kohaliku omavalitsuse üksus“ sõnaga „omavalitsusüksus“ vastavas arvus ja käändes;

17) paragrahvi 7 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Volikogu võib määruses seada põhjendatud juhul minimaalseid isikute põhiõiguste ja -

vabaduste piiranguid, kui need on asjakohased ja kooskõlas selle eesmärgiga, mida määrus

avalikes huvides taotleb. Nende piirangute seadmisel peab volikogu arvestama vastavat

küsimust reguleerivast seadusest tulenevate piiridega.“;

18) paragrahvi 7 lõige 31 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(31) Volikogu ja valitsuse määruse eelnõule kohaldatakse Vabariigi Valitsuse poolt Vabariigi

Valitsuse ja ministri määruse eelnõu kohta kehtestatud normitehnilisi nõudeid.“;

19) paragrahvi 7 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Volikogu võib kehtestada täpsema korra volikogu ja valitsuse õigusaktide normitehniliste

nõuete rakendamiseks.“;

20) paragrahvi 7 täiendatakse lõikega 41 järgmises sõnastuses:

„(41) Volikogu võib volitada valitsust kehtestama valitsuse õigusaktidele esitatavad nõuded ja

aktide andmise täpsema korra.“;

21) paragrahvi 7 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Volikogu ja valitsuse määrused avaldatakse Riigi Teatajas Riigi Teataja seaduses

sätestatud korras.“;

22) paragrahvi 7 täiendatakse lõigetega 6–10 järgmises sõnastuses:

„(6) Määrus jõustub kolmandal päeval pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui määruses ei ole

sätestatud hilisemat jõustumise tähtpäeva.

(7) Volikogu otsus ja valitsuse korraldus jõustuvad teatavakstegemisest, kui otsuses või

korralduses ei ole sätestatud hilisemat jõustumise tähtpäeva.

(8) Volikogu määrustele ja otsustele kirjutab alla volikogu esimees. Valitsuse määrustele,

korraldustele ja teistele valitsuse dokumentidele kirjutavad alla vallavanem või linnapea ja

valla- või linnasekretär.

(9) Volikogu otsused, valitsuse korraldused ja istungite protokollid peavad olema kättesaadavad

kõigile isikutele. Andmeid, mille väljastamine on seadusega keelatud või mis on mõeldud

üksnes valla või linna ametiasutuse siseseks kasutamiseks, ei avalikustata.

(10) Volikogu ja valitsuse õigusaktid ning istungite protokollid vormistatakse eesti keeles.

Omavalitsusüksustes, mille püsielanike enamiku keel ei ole eesti keel, võidakse volikogu

istungite protokollid tõlkida ka selle omavalitsusüksuse püsielanike enamiku moodustava

vähemusrahvuse keelde.“;

23) paragrahvi 8 lõike 1 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) volikogu esimehe ja aseesimehe või aseesimeeste valimise kord ning volikogu komisjonide

moodustamise kord, õigused ja kohustused;“;

24) paragrahvi 8 lõike 1 punktid 5 ja 6 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„5) valla või linna esindamise kord;

6) valla või linna õigusaktide vastuvõtmise ja avalikustamise täpsem kord.“;

25) paragrahvi 8 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks;

26) paragrahvi 10 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Vald ja linn on avalik-õiguslik juriidiline isik, kes tegutseb Euroopa kohaliku omavalitsuse

harta, käesoleva seaduse, teiste seaduste, oma põhimääruse ja muude õigusaktide alusel.

(2) Omavalitsusüksust esindavad seaduste ja valla või linna põhimääruse alusel oma pädevuse

piires volikogu, volikogu esimees, valitsus ning vallavanem või linnapea või nende volitatud

esindajad.“;

27) paragrahvid 12 ja 13 tunnistatakse kehtetuks;

28) paragrahvi 14 pealkiri ja lõige 1 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 14. Omavalitsusüksuse sümboolika

(1) Omavalitsusüksusel võib olla oma lipp, vapp, aumärgid, ametirahad, aunimetused ja muud

sümbolid, mille kasutamise kord nähakse ette valla või linna põhimääruses.“;

29) paragrahvi 14 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Omavalitsusüksuse vappi võib kasutada omavalitsusüksuse organite ja asutuste plankidel

ja pitseritel ning muudes kohtades vastavalt valla või linna põhimääruses sätestatud

omavalitsusüksuse sümbolite kasutamise korrale.“;

30) paragrahvi 15 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks;

31) paragrahvi 17 lõikes 3 asendatakse sõna „hüvitust“ sõnaga „hüvitist“;

32) paragrahvi 17 lõiked 4 ja 41 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Volikogu esimehe ja aseesimehe ametikoht võib volikogu otsusel olla palgaline. Volikogu

palgalisele esimehele ja aseesimehele ei või maksta sellist lisatasu, hüvitist või muud tasu ega

tema suhtes rakendada selliseid soodustusi, mida volikogu ei ole oma kehtestatud korras ette

näinud ega otsustanud. Kui volikogu esimees või aseesimees on oma volituste ajal Euroopa

Parlamendi või Riigikogu liige, ei maksta talle volikogu esimehe või aseesimehe ülesannete

täitmise eest töötasu.

(41) Volikogu palgalise esimehe ja aseesimehe põhipuhkuse kestus on 35 kalendripäeva ning

neile kohaldatakse töölepingu seaduse §-des 54 ja 59–71 sätestatud puhkuseregulatsiooni.“;

33) paragrahvi 17 lõiked 61 ja 62 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(61) Käesoleva paragrahvi lõikes 5 sätestatut ei kohaldata isikuvalimistele ega valitsuse liikme

kinnitamisele.

(62) Volikogu liige, kes on valitud samas vallas või linnas vallavanemaks või linnapeaks või

kes on kinnitatud valitsuse liikmeks, ei tohi alates valituks osutumisest või liikmeks

kinnitamisest osaleda sellise volikogu üksikakti arutamisel ega otsustamisel, millega

määratakse talle töötasu või hüvitis.“;

34) paragrahvi 18 lõike 1 punkt 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) Eesti kodakondsuse või muu Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsuse kaotamisega;“;

35) paragrahvi 18 lõike 1 punkt 6 tunnistatakse kehtetuks;

36) paragrahvi 18 lõike 1 punktist 8 jäetakse välja tekstiosa „, kui Riigikohtule esitatud

kassatsioonkaebust ei võetud menetlusse või Riigikohus on kaebuse läbi vaadanud ja

rahuldamata jätnud“;

37) paragrahvi 18 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks;

38) paragrahvi 18 lõiked 2 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Käesoleva paragrahvi lõike 1 punktis 2 sätestatud juhul esitab volikogu liige avalduse ja

punktides 3–9 sätestatud juhul teeb viivitamata vastava informatsiooni kirjalikult teatavaks

valla- või linnasekretärile.

(3) Valla- või linnasekretär teavitab käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 nimetatud asjaoludest

kolme tööpäeva jooksul valla või linna valimiskomisjoni.“;

39) paragrahvi 19 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu liikme volituste peatumine tähendab tema ajutist vabanemist volikogu liikme

ülesannete täitmisest.“;

40) paragrahvi 19 lõike 2 punktid 1–12 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) kui ta on samas vallas või linnas valitud vallavanemaks või linnapeaks, kinnitatud valitsuse

liikmeks või nimetatud osavalla või linnaosa vanemaks;

11) Vabariigi Valitsuse liikme volituste täitmise ajaks;

12) kui ta on nimetatud sama valla või linna ametiasutuse ametnikuks või kui ta töötab sama

valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel;“;

41) paragrahvi 19 lõiget 2 täiendatakse punktiga 13 järgmises sõnastuses:

„13) kui ta on kinnitatud ametisse sama valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse juhiks;“;

42) paragrahvi 19 lõike 2 punktis 2 asendatakse sõnad „volikogu liikme“ sõnaga „tema“;

43) paragrahvi 19 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Käesoleva paragrahvi lõike 2 punktis 1 sätestatud piirang ei kehti volikogu uude koosseisu

valitud eelmise koosseisu valitud vallavanema, linnapea, kinnitatud valitsuse liikme ja ametisse

nimetatud osavalla või linnaosa vanema suhtes, kes jätkavad oma tegevust kuni volikogu

kinnitab uue valitsuse ametisse.“;

44) paragrahvi 19 täiendatakse lõikega 31 järgmises sõnastuses:

„(31) Kui volikogu liige on osutunud valituks või nimetatuks volikogu liikme ametiga

ühitamatusse ametisse, peab ta kolme tööpäeva jooksul volituste ühitamatuse aluse ilmnemisest

arvates teavitama valla- või linnasekretäri, kas ta soovib osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu töös või jätkata oma senises ametis, mille puhul tema volikogu liikme volitused

peatatakse. Kui isik soovib jätkata töötamist volikogu liikme volitustega ühitamatus ametis või

ei teata tähtaja jooksul, et ta soovib volikogu töös osaleda, peatatakse tema volikogu liikme

volitused.“;

45) paragrahvi 19 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Valla- või linnasekretär saadab valla või linna valimiskomisjonile kolme tööpäeva jooksul

käesoleva paragrahvi lõike 2:

1) punktis 1 ja lõikes 3 sätestatud juhtudel volikogu vastava õigusakti pärast selle vastuvõtmist;

2) punktis 2 sätestatud juhul vastava kohtumääruse pärast selle kättesaamist;

3) punktis 3 sätestatud juhul vastava avalduse;

4) punktides 11, 12, 13, 4 ja 5 sätestatud asjaolu teatavaks saamisel vastava teate.“;

46) paragrahvi 20 lõike 1 teisest lausest jäetakse välja sõnad „valimiskomisjoni kinnitatud“;

47) paragrahvi 20 lõiked 2 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Volikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega käesoleva seaduse § 18 lõikes 1

nimetatud juriidilise fakti ilmnemisel. Asendusliikme volitused volikogu liikmena algavad

valla või linna valimiskomisjoni otsuse jõustumisest arvates.

(3) Volikogu liikme volitused peatuvad ning asendusliikme volitused volikogu liikmena

algavad valla või linna valimiskomisjoni otsuse jõustumisest arvates. Volikogu liikme volituste

peatumine ja asendusliikme määramine vormistatakse ühe otsusega.“;

48) paragrahvi 20 lõikest 4 jäetakse välja teine lause;

49) paragrahvi 201 lõikes 4 asendatakse sõnad „jõustumise hetkest“ sõnaga „jõustumisest“;

50) paragrahvi 22 lõike 1 sissejuhatav lauseosa ja punktid 1–3 muudetakse ning sõnastatakse

järgmiselt:

„(1) Volikogu pädevusse kuulub muu hulgas järgmiste küsimuste otsustamine:

1) valla- või linnaeelarve vastuvõtmine;

2) majandusaasta aruande kinnitamine ja audiitori määramine;

3) kohalike maksude kehtestamine;“;

51) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 5 ja 6 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„5) toetuste andmise ja teenuste osutamise põhimõtete kehtestamine, sealhulgas teenuste

kasutamise eest tasu küsimise alused;

6) valla- või linnavara valitsemise põhimõtete kehtestamine;“;

52) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 61 tunnistatakse kehtetuks;

53) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 7 ja 8 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„7) valla või linna arengukava ja eelarvestrateegia vastuvõtmine;

8) pikaajaliste võlakohustuste võtmine, laenude andmine ja garanteerimine ning võlakohustuse

tagamiseks kinnisasja koormamine kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses

sätestatud korras ja vastavate põhimõtete kehtestamine;“;

54) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 81 tunnistatakse kehtetuks;

55) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 9 ja 10 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„9) valla või linna põhimääruse kehtestamine;

10) haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse piiride ja nime muutmise algatamine,

taotlemine ja nende kohta arvamuse andmine;“;

56) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 101 tunnistatakse kehtetuks;

57) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 11 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„11) osavalla ja linnaosa või muu piirkondliku esinduskogu moodustamine ja lõpetamine, tema

pädevuse kindlaksmääramine ja põhimääruse või statuudi kehtestamine;“;

58) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 13 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„13) valimisringkondade arvu, piiride ja igas valimisringkonnas mandaatide arvu määramine

kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduses sätestatud korras;“;

59) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 16–19 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„16) valitsuse liikmete arvu kinnitamine;

17) valitsuse liikmete kinnitamine ja nende vabastamine valitsuse liikmete kohustustest;

18) umbusalduse avaldamine volikogu esimehele või aseesimehele, volikogu komisjoni

esimehele või aseesimehele, revisjonikomisjoni liikmele, valitsusele, vallavanemale või

linnapeale või valitsuse liikmele;

19) vallavanemale või linnapeale ja valitsusliikmetele töötasu, lisatasu, hüvitise, toetuse ja

soodustuste määramine;“;

60) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 21 ja 22 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„21) volikogu esimehele ja aseesimehele töötasu või hüvitise määramine;

22) volikogu liikmetele volikogu tööst osavõtu eest tasu ja volikogu ülesannete täitmisel tehtud

kulutuste eest hüvitise suuruse ja maksmise korra kehtestamine;“;

61) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 23 tunnistatakse kehtetuks;

62) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 24 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„24) valla või linna poolt äriühingu ja sihtasutuse asutamine, ühinemine, jagunemine ja

lõpetamine;“;

63) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 26–271 ja 31–33 tunnistatakse kehtetuks;

64) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 34 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„34) valla või linna ametiasutuse, ühisameti või -asutuse ja valla või linna ametiasutuse

hallatava asutuse moodustamine, ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine;“;

65) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 341 tunnistatakse kehtetuks;

66) paragrahvi 22 lõike 1 punktist 36 jäetakse välja sõnad „teenistuskohtade koosseisu ja“;

67) paragrahvi 22 lõike 1 punkt 362 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„362) lemmikloomade pidamise eeskirjade kehtestamine;“;

68) paragrahvi 22 lõike 1 punktid 364–366 tunnistatakse kehtetuks;

69) paragrahvi 22 lõike 1 punktis 37 asendatakse sõna „ainupädevusse“ sõnaga „pädevusse“;

70) paragrahvi 22 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Õigusaktiga kohaliku omavalitsuse, omavalitsusüksuse või kohaliku omavalitsuse organi

pädevusse antud küsimused otsustab omavalitsusüksuse nimel volikogu, kes võib nende

küsimuste lahendamise volitada valitsusele või volikogu määratud osavalla või linnaosa

esinduskogule, muule piirkonna esinduskogule, ametiasutusele, asutuse struktuuriüksusele või

ametnikule.“;

71) paragrahvi 22 täiendatakse lõigetega 21–23 järgmises sõnastuses:

„(21) Seadusega volikogule täitmiseks antud ülesannet ei saa volikogu täitmiseks volitada

muule kohaliku omavalitsuse organile ega asutusele.

(22) Lõikes 2 nimetatud volituse andmine ei ole vajalik selliste küsimuste lahendamiseks, mis

on olemuselt täitevvõimu menetluslikud ja rakenduslikud ülesanded ning mida saab täita

valitsus ametiasutusena.

(23) Lõikes 2 nimetatud volituse määramata arvu juhtumite lahendamiseks annab volikogu

üldjuhul määrusega. Kui tegemist on ühekordse küsimuse lahendamisega, võib selle täitmiseks

valitsusele volituse anda volikogu otsusega.“;

72) paragrahvi 22 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Kohaliku omavalitsuse volikogu võib delegeerida valitsusele muudatuste tegemise

ametiasutuse struktuuris volikogu kehtestatud eelarve piires.“;

73) paragrahvid 23 ja 24 tunnistatakse kehtetuks;

74) paragrahvi 25 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Tööandja on kohustatud võimaldama volikogu liikmel osa võtta volikogu istungitest, tema

komisjonide ja muude sisemise töökorralduse organite koosolekutest ning täita muid volikogu

liikme ülesandeid.“;

75) paragrahvi 26 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu liikmel on õigus saada volikogu ja valitsuse õigusakte, dokumente ja muud

teavet, mida ta vajab volikogu liikme ülesannete täitmiseks, välja arvatud andmed, mille

väljastamine on seadusega keelatud.“;

76) paragrahvi 26 täiendatakse lõigetega 11 ja 12 järgmises sõnastuses:

„(11) Volikogu liikme küsimusele vastamisest võib loobuda, kui:

1) küsimuse sisu ei ole loetav või arusaadav;

2) küsimus ei puuduta kohaliku elu korraldamist ega volikogu pädevust;

3) küsimusele vastamine nõuab teabe suure mahu tõttu ametiasutuse töökorralduse muutmist,

takistab talle pandud avalike ülesannete täitmist või nõuab põhjendamatult suuri kulutusi.

(12) Käesoleva paragrahvi lõike 11 alusel volikogu liikme küsimusele vastamisest loobumise

korral edastatakse talle viivitamata sellekohane selgitus.“;

77) paragrahvi 26 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Volikogu liikmel on õigus saada oma kirjalikule küsimusele vastus valla- või

linnavalitsuselt või valla või linna ametiasutuselt 10 tööpäeva jooksul küsimuse esitamisest

arvates. Erilise vajaduse korral lähtuvalt vastamise keerukusest võib vastamise tähtaega

pikendada kuni 20 tööpäevani. Volikogu liiget teavitatakse vastamise tähtaja pikendamisest ja

selle põhjusest.“;

78) paragrahvi 28 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Vallavanemal või linnapeal on alates sellele ametikohale valituks osutumise päevast

volitus moodustada valitsus ning täita vältimatuid ja kiireloomulisi vallavanema või linnapea

ülesandeid, mis ei puuduta valitsuse kui kollegiaalse otsustusorgani juhtimist.“;

79) paragrahvi 28 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Seaduses ja valla või linna õigusaktides ettenähtud volitused saab vallavanem või linnapea

alates valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgnevast päevast.“;

80) paragrahvi 29 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Valitsus saab oma volitused alates volikogu poolt valitsuse ametisse kinnitamise päevale

järgnevast päevast.“;

81) paragrahvi 29 lõikes 3, § 30 pealkirjas, lõike 1 sissejuhatavas lauseosas ja lõikes 3, § 36

lõikes 6, § 372 lõigetes 2, 4 ja 6, § 374 lõigetes 4 ja 5, § 48 lõike 3 punktis 1, § 49 lõikes 6, § 50

lõike 1 punktides 1–5 ja 7, § 51 lõikes 2, § 532 lõike 2 teises lauses, § 533 lõikes 2, § 57 lõikes

9 ja lõike 10 esimeses lauses, § 571 lõikes 1, § 622 lõikes 1, §-s 665 ning § 704 lõike 11 esimeses

lauses ja lõikes 13 asendatakse sõnad „valla- ja linnavalitsus“ sõnaga „valitsus“ vastavas

käändes;

82) paragrahvi 30 lõike 1 punkt 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„2) lahendab ja korraldab kohaliku elu küsimusi, mis volikogu määruste või otsustega on talle

täitmiseks antud;“;

83) paragrahvi 30 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Valitsus võib taotleda volikogult volikogu määruse või otsuse uuesti läbivaatamist.“;

84) paragrahvi 30 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Käesoleva paragrahvi lõikes 3 nimetatud juhul võib valitsus volitada valla või linna

ametiasutust kehtestama nende teenuste hinnad, mida osutab valla või linna ametiasutuse

hallatav asutus. Volituse andmisel valla või linna ametiasutusele on korralduse andmise õigus

selle ametiasutuse juhil.“;

85) seadust täiendatakse pärast § 30 peatükiga 31 järgmises sõnastuses:

„31. peatükk

VALLA JA LINNA ASUTUSED“;

86) paragrahv 31 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

㤠31. Valla ja linna ametiasutused ning hallatavad asutused

(1) Volikogu võib moodustada vallas ja linnas täitevvõimu ülesannete täitmiseks, mis ei vaja

valitsuse kui kollegiaalse otsustusorgani volitusi, avaliku teenistuse seaduse § 6 lõikes 3

nimetatud avalikku võimu teostavaid ametiasutusi. Omavalitsusüksused võivad moodustada

koostöös ka käesoleva seaduse §-des 621–623 sätestatud korras ühisameteid.

(2) Valitsus ametiasutusena täidab oma struktuuriüksuste kaudu seadustes ja muudes

õigusaktides antud volituste ning pädevuse piires talle ja valitsusele antud täitevvõimu

menetluslikke ja rakenduslikke ülesandeid, välja arvatud valitsuse määruste ja korralduste

kehtestamine.

(3) Omavalitsusüksuses võib teenuste osutamiseks asutada valla või linna ametiasutuse

hallatavaid asutusi või valdade ja linnade ühisasutusi, mis ei ole juriidilised isikud.

(4) Valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse asutamise ja selle tegevuse lõpetamise

otsustab volikogu. Hallatava asutuse põhimääruse, struktuuri ja koosseisu kinnitamine ning

muutmine toimub volikogu kehtestatud korras.

(5) Valla või linna ametiasutus ja ametiasutuse hallatav asutus registreeritakse riigi- ja kohaliku

omavalitsuse asutuste riiklikus registris.“;

87) seaduse 4. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4. peatükk

VALLA- VÕI LINNAELANIKE OSALEMINE KOHALIKUS VALITSEMISES“;

88) paragrahvi 32 pealkiri ning lõiked 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 32. Kohaliku algatuse õigus

(1) Vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest, kuid mitte vähem kui

viiel vähemalt 16-aastasel hääleõiguslikul valla- või linnaelanikul, on õigus teha algatusi

kohaliku elu küsimustes volikogu või valitsuse õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või

kehtetuks tunnistamiseks või muude kohaliku elu küsimuste lahendamiseks (edaspidi

käesolevas paragrahvis algatus).

(2) Algatus esitatakse valitsusele kirjaliku taotlusena, millele lisatakse nimekiri algatusele

toetusallkirja andnud isikutest, märkides isiku nime ja isikukoodi. Algatuses esitatud

ettepanekut tuleb põhjendada. Esitatud algatused avalikustatakse.“;

89) paragrahvi 32 täiendatakse lõigetega 21–23 järgmises sõnastuses:

„(21) Algatus võetakse arutusele ja algatusega seotud tegevustest informeeritakse esitajat kuue

kuu jooksul algatuse esitamisest arvates. Kui algatatud küsimus kuulub volikogu pädevusse,

esitab valitsus selle koos omapoolse seisukohaga ühe kuu jooksul algatuse esitamisest arvates

volikogule lahendamiseks.

(22) Kui käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 2 sätestatud tingimustele vastavas algatuses

taotletakse haldusüksuse piiride muutmist territooriumiosa üleandmisega ühe haldusüksuse

koosseisust teise koosseisu, korraldab valitsus enne haldusüksuse piiride muutmise eelnõu

esitamist volikogule arutamiseks Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 7 lõikes 7

nimetatud hääleõiguslike elanike arvamuse väljaselgitamise asjaomasel territooriumiosal sama

seaduse § 7 lõike 8 alusel kehtestatud korras.

(23) Käesoleva paragrahvi lõikes 22 sätestatud juhul esitab valitsus haldusüksuse piiride

muutmise eelnõu koos elanike arvamuse küsitluse tulemustega ja omapoolse seisukohaga

volikogule arutamiseks kahe kuu jooksul algatuse esitamisest arvates. Volikogu võtab algatuse

arutusele kahe kuu jooksul valitsuse poolt vastava eelnõu volikogule esitamisest arvates.

Käesoleva paragrahvi lõikes 21 sätestatud tähtaega nimetatud juhul ei kohaldata.“;

90) paragrahvi 32 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Algatuse esitajate esindajal on õigus osaleda algatuse arutelus volikogus või valitsuses.“;

91) paragrahvi 32 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Algatuse tagasilükkamist peab algatusel märgitud algatuse esitajate esindajale põhjendama

ja põhjendus tuleb kanda volikogu või valitsuse istungi protokolli.“;

92) seadust täiendatakse §-dega 321 ja 322 järgmises sõnastuses:

„§ 321. Kohalik rahvaküsitlus

(1) Volikogu võib otsustada enda või elanike algatusel korraldada omavalitsusüksuse

pädevusse kuuluvas olulises kohaliku elu küsimuses antud omavalitsusüksuse territooriumil

rahvaküsitluse valla- või linnaelanike arvamuse väljaselgitamiseks.

(2) Vähemalt kümnel protsendil hääleõiguslikest valla- või linnaelanikest on õigus esitada

valitsusele algatus kohaliku elu küsimuses rahvaküsitluse korraldamiseks.

(3) Rahvaküsitluse ettepaneku õiguspärasust ja kooskõla käesoleva paragrahvi lõigetes 2, 8 ja

10 esitatud tingimustega hindab valitsus. Kui rahvaküsitluse korraldamise ettepanek ei vasta

nimetatud tingimustele, esitatakse rahvaküsitluse ettepaneku esitajate esindajale vastavad

põhjendused.

(4) Kohaliku algatuse korras käesoleva seaduse § 32 alusel esitatud ettepaneku rahvaküsitlusele

panemisel on volikogul õigus sõnastada elanike arvamuse väljaselgitamiseks esitatav täpne

küsimus.

(5) Rahvaküsitlus viiakse läbi kuue kuu jooksul elanike algatuse valitsusele esitamisest arvates.

(6) Volikogu otsust, mille alusel rahvaküsitlus korraldatakse, ei ole võimalik vaidlustada.

(7) Rahvaküsitlus on volikogule ja valitsusele nõuandva sisuga.

(8) Rahvaküsitlusel saavad osaleda kõik rahvastikuregistri andmetel selle omavalitsusüksuse

territooriumil elavad hääleõiguslikud valla- või linnaelanikud. Rahvaküsitluse tulemuse

kinnitab valitsus. Selles tuleb märkida elanike küsitluse läbiviimise aeg ja koht, haldusüksuse

vähemalt 16-aastaste elanike arv ja küsitluses osalenud elanike arv ning küsitluse tulemused.

(9) Rahvaküsitluse võib korraldada kogu omavalitsusüksuse territooriumi või mõne selle

territooriumiosa ulatuses.

(10) Rahvaküsitlust ei saa korraldada valla või linna eelarve (välja arvatud kaasava eelarve),

maksude ja seadusest tulenevate tasude, valla või linna ameti- või töökohtadele värbamise,

palkade ja muude töösuhetega seonduvate ning seadusega mitte kooskõlas olevate ettepanekute

üle.

§ 322. Kohalike elanike õigus saada teavet

(1) Omavalitsusüksus peab elanikke informeerima omavalitsusüksuses ettevalmistamisel

olevate pikaajalise mõjuga otsuste, sealhulgas strateegiate, planeeringute, tegevus- ja

arengukavade väljatöötamise algatamisest, eelnõude menetluskäigust ja vastu võetud otsustest

ning otsuste tagajärgedest ja mõjudest ning muudest olulistest küsimustest enne nende lõplikku

otsustamist. Teavitus peab sisaldama ka informatsiooni, millal ja mis viisil on elanikel nende

otsuste ettevalmistamises võimalik osaleda.

(2) Elanike teavitamisel ja kaasamisel tuleb arvestada elanike vajadusi ning kasutada selget ja

hästi mõistetavat keelt.“;

93) seaduse 5. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„5. peatükk

VALLA JA LINNA VARA VALITSEMINE, MAJANDAMINE NING KOORMISED“;

94) paragrahvi 34 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Omavalitsusüksus peab tagama valla ja linna vara eesmärgipärase, heaperemeheliku ja

säästliku kasutamise.“;

95) paragrahvi 34 lõiked 2 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Valla või linna vara valitsemise alused ja korra kehtestab volikogu, kes võib volitada vara

valitsemise täpsemate tingimuste ja menetlusnõuete kehtestamise valitsusele.

(3) Omavalitsusüksus võib talle riigi poolt tasuta omandisse antud kinnisasja võõrandada juhul,

kui see ei ole enam vajalik või on muutunud kõlbmatuks omavalitsusüksuse ülesannete

täitmiseks. Riigi poolt tasuta antud kinnisasja võib võõrandada ainult käesoleva paragrahvi

lõike 2 alusel sätestatud korras.“;

96) paragrahvi 34 lõike 4 esimeses lauses asendatakse sõnad „Kohalikul omavalitsusüksusel“

sõnaga „Omavalitsusüksusel“;

97) paragrahvi 35 lõiked 1–3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksuse eraõiguslikes juriidilistes isikutes osalemise tingimused ja korra

kehtestab volikogu, arvestades käesolevast seadusest ja teistest õigusaktidest tulenevate

nõuetega.

(2) Omavalitsusüksus võib olla osanik või aktsionär äriühingus, asutada sihtasutusi ja olla

tulundusühistu või mittetulundusühingu liige kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks.

Asutamise ja osalemise otsuses peab olema märgitud asutamise või osalemise eesmärk ning

kohaliku omavalitsuse ülesanne, mida on vaja täita äriühingu, sihtasutuse, tulundusühistu või

mittetulundusühingu kaudu.

(3) Kui sihtasutuse, osaühingu ja aktsiaseltsi ainuasutajaks, ainsaks osanikuks või aktsionäriks

on vald või linn, otsustab selle asutamise, ühinemise, jagunemise, ümberkujundamise ja

lõpetamise volikogu. Muus osas teostab asutamise järel sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi

asutaja, osaniku või aktsionäri õigusi valitsus, kes nimetab sealhulgas nõukogu liikmed.

Nõukogu puudumise korral nimetab juhatuse liikmed valitsus.“;

98) paragrahvi 35 lõike 31 sissejuhatavas lauseosas asendatakse tekstiosa „Sihtasutuse või“

tekstiosaga „Sihtasutuse, tulundusühistu või“;

99) paragrahvi 35 täiendatakse lõigetega 32 ja 33 järgmises sõnastuses:

„(32) Volikogu võib kehtestada määrusega valla või linna sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi

mille ainuasutajaks, ainsaks osanikuks või aktsionäriks on vald või linn, täiendavad juhtorgani

liikme valimise, juhtorgani liikmeks olemise ja tasustamise tingimused ja korra.

(33) Volikogu võib käesoleva paragrahvi lõikes 32 sätestatud tingimuste ja korra kehtestamise

või muutmise õiguse volitada valitsusele.“;

100) paragrahvi 35 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Kui sihtasutusel on mitu asutajat või kui äriühingus osaleb peale linna või valla ka teisi

osanikke või aktsionäre, samuti kui vald või linn osaleb liikmena tulundusühistus või

mittetulundusühingus, otsustab osalemise ja selle lõpetamise volikogu. Muus osas teostab

osaniku-, aktsionäri-, asutaja- või liikmeõigusi valitsus või valitsuse nimetatud isik.“;

101) paragrahvi 35 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks;

102) paragrahvi 36 pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Koormised“;

103) paragrahvi 36 lõige 1 tunnistatakse kehtetuks;

104) seadust täiendatakse pärast § 36 peatükiga 51 järgmises sõnastuses:

„51. peatükk

VALLA JA LINNA ARENGU KAVANDAMINE“;

105) paragrahvi 37 pealkiri ja lõiked 1–3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„§ 37. Arengu kavandamise põhimõtted

(1) Vallal ja linnal peavad olema arengukava, eelarvestrateegia ja üldplaneering, mis on

omavahel kooskõlas ning aluseks eri eluvaldkondade arengu integreerimisele ja

koordineerimisele.

(2) Arengukava koostatakse valla või linna kohta ja selles esitatakse vähemalt:

1) majandusliku, ettevõtluse, sotsiaalse, kultuurilise ja looduskeskkonna ning rahvastiku ja selle

tervise arengu, hariduse ja noortevaldkonna ning elamumajanduse pikaajalised suundumused

ja vajadused;

2) probleemide ja võimaluste hetkeolukorra analüüs tegevusvaldkondade lõikes, välja arvatud

juhul, kui tegevusvaldkonna hetkeolukorra analüüs sisaldub täiendavas arengukavas;

3) tegevusvaldkondade strateegilised eesmärgid koos taotletava mõjuga arengukava perioodi

lõpuni;

4) strateegiliste eesmärkide täitmiseks vajalikud tegevussuunad arengukava perioodi lõpuni.

(21) Omavalitsusüksuste ühinemise käigus kokku lepitud arengusuunad, sealhulgas

muudatused teenuste osutamises ning investeeringud esitatakse ka arengukavas ja

eelarvestrateegias.

(3) Omavalitsusüksus võib koostada linna või valla arengukavaga kooskõlas oleva täiendava

arengukava:

1) mõne valla või linna territooriumiosa kohta;

2) mitme valla või linna või nende territooriumiosade arendamiseks kokkuleppe alusel ühise

arengukavana;

3) mõne tegevusvaldkonna arendamiseks, sealhulgas mitme valla või linna poolt mõne

tegevusvaldkonna ühiseks arendamiseks.“;

106) paragrahvi 37 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks;

107) paragrahvi 37 lõiked 41 ja 5 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(41) Valla või linna arengukavade ja täiendavate arengukavade koostamisel arvestatakse

maakonna arengustrateegia suundumustega.

(5) Valla või linna arengukava ja täiendavate arengukavade koostamisel arvestatakse samuti

riigi strateegilise ja ruumilise arengu suundumusi.“;

108) paragrahvi 371 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Arengukava ja eelarvestrateegia on aluseks omavalitsusüksuse eelarve koostamisel,

pikaajaliste kohustuste võtmisel, varaga tehingute tegemisel, investeeringute kavandamisel

ning investeeringuteks toetuse taotlemisel.“;

109) paragrahvi 372 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu kehtestab määrusega arengukava ja eelarvestrateegia koostamise korra.“;

110) paragrahvi 372 lõikes 4 ja lõike 7 esimeses lauses, § 374 lõikes 3, § 532 lõikes 1 ja lõike 2

esimeses lauses, § 57 lõikes 9, § 622 lõikes 1 ning § 622 lõike 3 sissejuhatavas lauseosas

asendatakse sõnad „valla- või linnavolikogu“ sõnaga „volikogu“ vastavas käändes;

111) paragrahvi 372 lõikest 41 jäetakse välja tekstiosa „, kelle ettepanekute arutelu toimub

käesoleva paragrahvi lõigete 1 ja 2 alusel sätestatud korras ja tähtaegadel“;

112) paragrahvi 372 lõige 5 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Valitsus korraldab avalike arutelude kaudu kõigi huvitatud isikute kaasamise arengukava

ja eelarvestrateegia eelnõu koostamisse.“;

113) paragrahvi 372 täiendatakse lõikega 61 järgmises sõnastuses:

„(61) Arengukava ja eelarvestrateegia eelnõu avalikustamise ja avalike arutelude käigus

esitatud kirjalikud ettepanekud avaldatakse valla või linna veebilehel enne arengukava ja

eelarvestrateegia vastuvõtmist. Avaliku arutelu tulemuste alusel tehakse eelnõus vajalikud

muudatused.“;

114) paragrahvi 373 lõiked 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Maakonnal peab olema arengustrateegia, mille alusel kavandatakse ja suunatakse

käesoleva seaduse § 61 lõike 1 järgi ühiselt maakonna arengut ning milles määratakse selleks

vajalikud strateegilised arengusuunad ja kavandatavad tegevused. Arengustrateegia on

sealhulgas aluseks omavalitsusüksuste ühiste ja omavalitsusüksuste ülese mõjuga

investeeringute kavandamisele ning neile toetuse taotlemisele. Maakonna arengustrateegia

asemel võivad omavalitsusüksused kokkuleppe alusel koostada mitut maakonda hõlmava

piirkondliku arengustrateegia.

(2) Maakonna arengustrateegias esitatakse ainult sellised arengusuunad ja tegevused, mis on

seotud enam kui ühe omavalitsusüksuse haldusterritooriumiga ja millel on selge puutumus

teiste omavalitsusüksustega.“;

115) paragrahvi 373 lõike 3 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) majandusliku, sealhulgas ettevõtluskeskkonna, ja sotsiaalse ning rahvastiku ja selle tervise

arengu pikaajalised suundumused ja vajadused;“;

116) paragrahvi 373 lõige 8 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(8) Kui omavalitsusüksused on kokku leppinud piirkondliku arengustrateegia koostamises,

mis vastab käesoleva paragrahvi lõigetes 1, 2, 3 ja 10 sätestatud nõuetele, ei pea asjaomased

omavalitsusüksused koostama eraldi maakonna arengustrateegiat.“;

117) paragrahvi 374 täiendatakse lõikega 51 järgmises sõnastuses:

„(51) Maakonna arengustrateegia eelnõu avalikustamise ja avalike arutelude käigus esitatud

kirjalikud ettepanekud avaldatakse valla või linna veebilehel enne arengustrateegia

vastuvõtmist ning arutelu tulemuste alusel tehakse eelnõus vajalikud muudatused.“;

118) paragrahvi 374 lõike 6 esimesest lausest jäetakse välja sõnad „pärast seda“;

119) paragrahvi 374 täiendatakse lõikega 61 järgmises sõnastuses:

„(61) Omavalitsusüksused võivad kokku leppida, et maakonna arengustrateegia tegevuskava

kinnitab käesoleva seaduse § 61 lõikes 2 nimetatud koostööorgan.“;

120) paragrahvi 374 lõikes 7, § 48 lõikes 8 ja § 54 lõikes 2 asendatakse sõnad „kohaliku

omavalitsuse üksuste“ sõnadega „valla või linna“ vastavas arvus;

121) paragrahv 38 tunnistatakse kehtetuks;

122) paragrahvi 40 tekst loetakse lõikeks 1 ning paragrahvi täiendatakse lõigetega 2 ja 3

järgmises sõnastuses:

„(2) Istungid ja koosolekud võivad toimuda ka elektrooniliste vahendite abil, arvestades

tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 331 sätestatud nõudeid.

(3) Volikogu ja valitsus võivad oma õigusaktides näha ette ka muid töövorme.“;

123) paragrahvi 41 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Kui omavalitsusüksus on vastavalt käesoleva paragrahvi lõikele 3 saanud nõusoleku

kasutada sisemise asjaajamise keelena eesti keele kõrval omavalitsusüksuse püsielanike

enamiku moodustava vähemusrahvuse keelt, võivad volikogu ja valitsus otsustada volikogu ja

valitsuse istungi töö osaliselt või täielikult ka sellesse keelde tõlkida.“;

124) paragrahvi 42 lõike 1 punktid 1 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„1) korraldab volikogu tööd, kutsub kokku ja juhatab volikogu istungeid ning korraldab nende

ja istungil arutusele tulevate küsimuste ettevalmistamist;

2) esindab omavalitsusüksust ja selle volikogu vastavalt seaduse, valla või linna põhimääruse

või muude õigusaktidega ning volikogu antud pädevusele;“;

125) paragrahvi 42 lõike 1 punktis 4 asendatakse sõnad „valla või linna põhimäärusega“

sõnadega „volikogu õigusaktidega“;

126) paragrahvi 42 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Volikogu ning volikogu komisjoni esimehe ja aseesimehe volitused lõpevad samal ajal

tema volikogu liikme volituste peatumise või ennetähtaegse lõppemisega.“;

127) paragrahvi 43 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu istungi kutsub kokku selle esimees, aseesimees või aseesimehe puudumisel

volikogu vanim liige volikogu kehtestatud korras. Volikogu esimese istungi kutsub kokku valla

või linna valimiskomisjoni esimees hiljemalt seitsmendal päeval pärast valimistulemuste

väljakuulutamist. Volikogu esimese istungi kutse saatmisel ei ole vaja järgida käesoleva

paragrahvi lõikes 3 sätestatud nõudeid. Sama kord kehtib ka volikogu järgmiste istungite

kokkukutsumisel, kui volikogu esimees ei osutunud esimesel istungil valituks.“;

128) paragrahvi 43 lõiked 21–4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(21) Käesoleva seaduse § 52 lõike 2 alusel kutsub valla või linna valimiskomisjoni esimees

volikogu istungi kokku hiljemalt seitsmendal päeval pärast asendusliikmete määramist. Kutse

saatmisel ei ole vaja järgida käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud nõudeid.

(3) Volikogu kokkukutsumisel peab volikogu istungi kutse olema volikogu liikmetele teatavaks

tehtud vähemalt neli päeva enne istungit ja kutses tuleb nimetada arutusele tulevad küsimused.

Kutsega koos tehakse volikogu liikmetele kättesaadavaks istungi materjalid.

(4) Volikogu esimees või tema asendaja kutsub volikogu kokku valitsuse või vähemalt

neljandiku volikogu koosseisu ettepanekul nende esitatud küsimuste arutamiseks. Istungi

toimumise aja määrab volikogu esimees või tema asendaja, arvestades volikogu töökorras

sätestatut. Volikogu istung peab toimuma ühe kuu jooksul vastava ettepaneku esitamise päevast

alates.“;

129) paragrahvi 44 lõike 1 esimene ja teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Volikogu tööd korraldab ja istungeid juhatab volikogu esimees või aseesimees. Esimehe või

aseesimehe puudumise korral juhatab istungit vanim kohalolev volikogu liige.“;

130) paragrahvi 44 lõikest 2 jäetakse välja esimene lause;

131) paragrahvi 44 lõiked 4–6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Volikogu istungid on avalikud. Volikogu esimees kuulutab istungi küsimuse arutelu

kinniseks, kui küsimust puudutavate andmete avalikustamine on seadusega keelatud või

piiratud. Volikogu esimees võib põhjendatud juhul piirata volikogu istungile kutsumata isikute

viibimist istungi toimumise kohas.

(5) Volikogu arutab istungi kutses märgitud ja volikogu töökorraga nõutavas korras

ettevalmistatud küsimusi.

(6) Volikogu istungist võivad sõnaõigusega osa võtta valitsuse liikmed, valla- või linnasekretär

ja volikogu poolt istungile kutsutud isikud.“;

132) paragrahvi 45 lõike 1 esimene lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Volikogu otsustab käesoleva seaduse § 22 lõikes 1 nimetatud ja õigusaktidega volikogu

pädevusse antud küsimusi hääletamise teel.“;

133) paragrahvi 45 lõike 5 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Käesoleva seaduse § 22 lõike 1 punktides 3, 4, 6–9, 14, 15, 18 ja 24 ning põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse §-s 7 nimetatud küsimustes otsustuste vastuvõtmiseks on

vajalik volikogu koosseisu häälteenamus.“;

134) paragrahvi 46 lõiked 11 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(11) Umbusaldus algatatakse volikogu istungil umbusaldusavalduse esitamisega. Umbusaldus

algatatakse enne päevakorrapunktide arutelu. Umbusalduse algatajate esindaja esineb

ettekandega, milles esitab umbusaldamise põhjused ja annab umbusaldusavalduse istungi

juhatajale üle.

(2) Umbusalduse avaldamise küsimus võetakse volikogu järgmise istungi päevakorda.“;

135) paragrahvi 46 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Volikogu istungi kutse saadetakse käesoleva seaduse § 43 lõikes 3 sätestatud nõudeid

järgides ka isikutele, kelle suhtes on algatatud umbusalduse avaldamine.“;

136) paragrahvi 46 lõike 3 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Umbusalduse avaldamine vabastab volikogu esimehe, aseesimehe, volikogu komisjoni

esimehe, komisjoni aseesimehe või revisjonikomisjoni liikme tema kohustustest.“;

137) paragrahvi 46 lõiked 4–6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Umbusalduse avaldamine vabastab vallavanema, linnapea või valitsuse liikme tema

kohustustest. Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise korral valib volikogu

samal istungil uue vallavanema või linnapea või määrab ühe valitsuse liikmetest vallavanema

või linnapea asendajaks kuni uue vallavanema või linnapea valimiseni. Vallavanemale või

linnapeale umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid ja tema volitused

kehtivad kuni uue valitsuse ametisse kinnitamisele järgneva päevani käesolevas seaduses

sätestatud korras.

(5) Valitsusele umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid edasi ja valitsuse

volitused kehtivad kuni käesolevas seaduses sätestatud korras uuele valitsusele volituste

andmiseni. Valitsuse volituste lõppemine seoses umbusalduse avaldamisega toob kaasa kõigi

valitsuse liikmete vabastamise nende kohustustest.

(6) Kui volikogu avaldab umbusaldust mõnele valitsuse liikmele ja käesoleva seaduse § 49

lõikes 6 sätestatud kvoorum jääb alles, jätkab valitsus oma tegevust ning vaba valitsuse liikme

koht täidetakse käesoleva seaduse §-s 28 sätestatud korras või muudetakse sätestatud korras

valitsuse liikmete arvu.“;

138) paragrahvi 461 lõike 1 kolmas lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Valla- või linnasekretär teavitab tagasiastumise avalduse saamisest kohe vallavanemat või

linnapead ja volikogu esimeest või nende asendajaid.“;

139) paragrahvi 47 lõiked 1 ja 11 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu võib moodustada oma volituste ajaks nii alatisi kui ka ajutisi komisjone.

Komisjonide esimehed ja aseesimehed tuleb valida volikogu liikmete hulgast. Igal volikogu

liikmel on õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni. Teised komisjoni liikmed kinnitab volikogu

komisjoni esimehe esildusel, arvestades erakondade ja valimisliitude eelnevalt esitatud

ettepanekuid.

(11) Komisjoni esimees ja vajadusel ka aseesimees valitakse salajasel hääletusel. Volikogu

liikmel on üks hääl.“;

140) paragrahvi 47 lõige 12 tunnistatakse kehtetuks;

141) paragrahvi 47 lõikes 13 asendatakse sõnad „esindajate osakaalu“ sõnaga „esindatust“;

142) paragrahvi 47 lõiked 14 ja 15 tunnistatakse kehtetuks;

143) paragrahvi 47 lõiked 16 ja 2 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(16) Komisjoni esimehe või aseesimehe volituste lõppemisel seoses tema umbusaldamise,

tagasiastumise, volikogu liikme volituste lõppemise või peatumisega valitakse uus komisjoni

esimees või aseesimees.

(2) Volikogu komisjoni moodustamise kord ning tegevuse alused ja kord sätestatakse volikogu

õigusaktis.“;

144) paragrahvi 48 lõige 22 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(22) Revisjonikomisjoni liige ei või täita sama valla või linna valitseva mõju all oleva

äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu tegevjuhi, juhataja ega juhatuse liikme

ülesandeid.“;

145) paragrahvi 48 lõike 23 esimesest lausest jäetakse välja tekstiosa „või avaldust temaga valla

või linna ametiasutuse hallatava asutuse juhi või juhi asetäitja ülesannete täitmiseks sõlmitud

töö- või muu võlaõigusliku lepingu ülesütlemiseks“;

146) paragrahvi 48 lõike 31 punktis 1 asendatakse sõna „minimeerimist“ sõnaga „kokkuhoidu“;

147) paragrahvi 48 lõikes 4 asendatakse sõnad „valla või linna põhimääruses“ sõnadega

„volikogu õigusaktis“;

148) paragrahvi 48 lõiked 5–7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Valitsus annab revisjonikomisjoni otsusele ja revisjoniaktile seisukoha kümne päeva

jooksul nende dokumentide talle esitamisest arvates. Revisjonikomisjon esitab need

dokumendid koos volikogu õigusakti eelnõuga volikogule otsuse tegemiseks kontrolli

tulemuste ellu viimise kohta.

(6) Revisjonikomisjonil on õigus saada oma käesoleva paragrahvi lõikes 4 nimetatud ülesannete

täitmiseks vajalikke dokumente ja teavet. Revisjonikomisjoni küsimusele vastamisel

kohaldatakse käesoleva seaduse § 26 lõikeid 11, 12 ja 2.

(7) Revisjonikomisjon esitab vähemalt kord aastas volikogu istungil aruande oma tegevuse

kohta.“;

149) paragrahvi 48 lõikes 8 asendatakse sõna „aruanne“ sõnadega „aruanded“;

150) paragrahvi 481 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Volikogu tagab sisekontrollisüsteemi olemasolu omavalitsusüksuses.“;

151) paragrahvi 481 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Sisekontrollisüsteem on valla või linna ametiasutuse ja hallatava asutuse juhtimisel

rakendatav seaduslikkusele ja otstarbekusele suunatud terviklik abinõude kompleks, mis

võimaldab tagada:

1) õigusaktidest kinnipidamise ja täitmise kontrolli;

2) vara kaitstuse raiskamisest, ebasihipärasest kasutamisest, ebakompetentsest juhtimisest ja

muust sellisest tingitud kahju eest;

3) asutuse tegevuse otstarbekuse oma ülesannete täitmisel;

4) asutuse tegevusest tõese, õigeaegse ja usaldusväärse informatsiooni kogumise, säilitamise ja

avaldamise.“;

152) paragrahvi 481 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Sisekontrollisüsteemi toimimise eest omavalitsusüksuses vastutab valitsus.

Sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemuslikkuse eest vastutab vastava valla või linna

ametiasutuse või selle hallatava asutuse juht.“;

153) paragrahvi 481 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Omavalitsusüksus peab vähemalt kord iga nelja aasta jooksul korraldama oma

sisekontrollisüsteemi toimimise asjakohasuse ja tõhususe hindamise. Hindaja peab olema

audiitortegevuse seaduses sätestatud atesteeritud siseaudiitori või avaliku sektori üksuse

siseaudiitori pädevusega isik.“;

154) paragrahvi 481 lõiked 3–7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Volikogu kehtestab siseauditeerimise üldise töökorralduse.

(4) Siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks vastava ametniku või

struktuuriüksuse juhi ametisse nimetamiseks või siseauditi teenuse sisseostuks lepingu

sõlmimiseks tuleb ära kuulata volikogu arvamus.

(5) Valitsus koostab siseauditi aasta tegevusplaani koostöös volikoguga.

(6) Siseaudiitori aruandeid arutatakse volikogus vähemalt üks kord aastas enne majandusaasta

aruande kinnitamist.

(7) Siseaudiitori aruannete kokkuvõtted avaldatakse valla või linna veebilehel.“;

155) paragrahvi 49 lõiked 3–42 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Vallavanem, linnapea ega valitsuse liige ei või olla sama valla või linna ametiasutuse

ametnik ja töötaja ega sama valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse juht ja töötaja.

(4) Valitsuse koosseisu kuuluvad vallavanem või linnapea ja valitsuse liikmed.

(41) Valitsuse liikmed koordineerivad ja juhivad vallavanema või linnapea antud volituse piires

valla- või linnavalitsuse tegevusvaldkondi ning täidavad muid vallavanema või linnapea antud

ülesandeid.

(42) Valitsuse liikme ametikoht on palgaline. Vallavanemale või linnapeale ja valitsuse liikmele

ei või maksta sellist lisatasu, hüvitist või toetust ega rakendada tema suhtes selliseid soodustusi,

mida volikogu ei ole oma kehtestatud korras ette näinud ega otsustanud.“;

156) paragrahvi 49 lõikes 6 ja § 50 lõike 1 punktis 8 sõnad asendatakse sõnad „valla või linna

põhimäärus“ sõnadega „valla või linna õigusakt“ vastavas käändes

157) paragrahvi 49 lõiked 9–11 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(9) Vallavanem või linnapea võib istungile kutsuda ka teisi isikuid.

(10) Valitsuse määrusele ja teistele dokumentidele kirjutavad alla vallavanem või linnapea ning

valla- või linnasekretär.

(11) Valitsuse täpsema töökorra, komisjonide moodustamise alused ja korra ning tegevuse

alused kehtestab valitsus.“;

158) paragrahvi 50 lõike 1 punktist 6 jäetakse välja sõnad „ning palgalise valitsuse liikme

ametisse nimetamiseks ja ametist vabastamiseks“;

159) paragrahvi 50 lõikes 3 ja § 501 lõikes 2 asendatakse sõnad „Kohaliku omavalitsuse

volikogu“ sõnaga „Volikogu“;

160) paragrahvi 50 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Vallavanemat või linnapead asendaval valitsuse liikmel on vallavanema või linnapeaga

samad õigused ja kohustused, välja arvatud õigus esitada volikogule kinnitamiseks valitsuse

koosseis ning teha ettepanek valitsuse täiendava liikme kinnitamiseks ja valitsuse liikme

kohustustest vabastamiseks.“;

161) paragrahvi 51 lõige 7 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(7) Valitsuse istungite ning volikogu ja valitsuse komisjonide koosolekute protokollid peavad

olema igaühele kättesaadavad valla või linna õigusaktides sätestatud korras.“;

162) paragrahvi 51 lõige 9 tunnistatakse kehtetuks;

163) paragrahvi 531 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksus võib moodustada korrakaitseüksuse (edaspidi korrakaitseüksus) või

nimetada ametisse korrakaitsega tegeleva ametniku (edaspidi korrakaitseametnik), kelle

põhiülesanne on osaleda avaliku korra tagamisel ja teostada volikogu vastuvõetud eeskirjade

täitmise üle järelevalvet kohaliku omavalitsuse määratud tööpiirkonnas.“;

164) paragrahvi 535 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Korrakaitseametnikud kannavad omavalitsusüksuse sümbolitega vormiriietust või muid

neid eristavaid ametitunnuseid, mis erinevad selgelt politsei omadest.“;

165) paragrahvi 541 pealkiri ja lõike 1 sissejuhatav lauseosa muudetakse ning sõnastatakse

järgmiselt:

„§ 541. Volikogu valitud ja ametisse nimetatud isikute hüvitised ja sotsiaalsed garantiid

volituste lõppemise korral

(1) Palgalisel ametikohal töötavale volikogu esimehele, volikogu aseesimehele, vallavanemale

või linnapeale ja valitsuse liikmele võib volikogu otsusega maksta ametist vabastamisel hüvitist

kuni kolme kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud kaks kuni kaheksa aastat, ja kuni kuue

kuu ametipalga ulatuses, kui ta on töötanud vastaval ametikohal rohkem kui kaheksa aastat,

ning vabastamine toimub:“;

166) paragrahvi 541 lõike 2 sissejuhatavas lauseosas ja lõikes 5 asendatakse sõna „hüvitust“

sõnaga „hüvitist“;

167) paragrahvi 541 lõiked 3 ja 31 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Vallavanemale või linnapeale makstakse ametist vabastamise korral seoses volituste

tähtajalise lõppemisega hüvitist kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste

väljakuulutamise päevale eelnenud kahe aasta vastava ametikoha kuu keskmise ametipalga

kuuekordses ulatuses, kui ta vabastatakse ametist volikogude algatusel toimuva valdade või

linnade haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumise tulemusena uue valitsuse

ametisse nimetamisega ning vallavanem või linnapea on ametis olnud vähemalt ühe aasta enne

ühinemise käigus moodustunud uue omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste

väljakuulutamise päeva.

(31) Volikogu esimehele, kellele volikogu on määranud töötasu või hüvitise käesoleva seaduse

§ 22 lõike 1 punkti 21 alusel, makstakse seoses volituste tähtajalise lõppemisega hüvitist

kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päevale eelnenud kahe

aasta kuu keskmise töötasu või hüvitise kuuekordses ulatuses, kui volikogu esimehe volitused

lõpevad volikogude algatusel toimuva valdade või linnade haldusterritoriaalse korralduse

muutmise käigus omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamisega ning ta

on volikogu esimehena töötanud vähemalt ühe aasta enne ühinemise käigus moodustunud uue

omavalitsusüksuse volikogu valimiste tulemuste väljakuulutamise päeva.“;

168) paragrahvi 542 lõiked 2 ja 3 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Töötajast asendaja nimetatakse asendamise ajaks ametnikuna teenistusse avaliku teenistuse

seaduse § 23 lõike 2 punkti 1 alusel.

(3) Töötaja ei tohi ametnikku asendada kauem kui viis kuud kalendriaastas.“;

169) paragrahvi 542 lõiked 5 ja 6 muudetakse ning sõnastatakse järgmiselt:

„(5) Töötajast asendajale võib maksta lisatasu proportsionaalselt talle pandud asendatava

teenistusülesannetega.

(6) Töötajast asendajale kohaldub avaliku teenistuse seadusest tulenev streigikeeld ja ametniku

tegevuspiirangud asendamise ajal.“;

170) paragrahvi 55 lõike 2 punkti 1 täiendatakse pärast sõnu „välisriigi kvalifikatsiooni“ sõnaga

„või“;

171) paragrahvi 55 lõike 2 punkt 3 tunnistatakse kehtetuks;

172) paragrahvi 55 lõiget 3 täiendatakse pärast sõnu „sõnaõigusega osa valitsuse“ sõnadega „ja

volikogu“;

173) paragrahvi 55 lõike 4 punktid 1, 7, 9 ja 91 tunnistatakse kehtetuks;

174) paragrahvi 55 lõike 4 punkt 10 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„10) täidab teisi seaduses ja valla või linna õigusaktis valla- või linnasekretärile määratud

ülesandeid.“;

175) paragrahvi 55 lõike 5 teises lauses asendatakse tekstiosa „punktides 1–3“ tekstiosaga

„punktides 1 või 2“;

176) seaduse 8. peatüki pealkiri muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„8. peatükk

PIIRKONDLIKE ESINDUSKOGUDE MOODUSTAMINE JA TÖÖKORRALDUS“;

177) paragrahvi 56 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

178) paragrahvi 56 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Osavalla- või linnaosakogu pädevuses on:

1) seisukoha võtmine ja ettepanekute tegemine kõigis osavalla või linnaosa territooriumil

omavalitsusüksuse toimimist või kohalikku elukorraldust puudutavates küsimustes;

2) omavalitsusüksuse esindamine ja otsuste langetamine osavalla või linnaosa territooriumi

puudutavates küsimustes talle seadusega, valla või linna põhimäärusega, osavalla või linnaosa

põhimäärusega või volikogu otsusega antud valdkondades ning pädevuste piires.“;

179) paragrahvi 56 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks;

180) paragrahvi 57 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Osavalla või linnaosa moodustamise otsustab volikogu.“;

181) paragrahvi 57 lõike 2 punktis 3 asendatakse sõnad „valla- või linnavalitsuse“ sõnadega

„omavalitsusüksuse valitsuse“;

182) paragrahvi 57 lõige 3 tunnistatakse kehtetuks;

183) paragrahvi 57 lõikes 6 asendatakse tekstiosa „§ 31 lõigetes 1, 2, 3 ja 5“ tekstiosaga „§ 7

lõigetes 7, 9 ja 10“;

184) paragrahvi 571 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Osavalla või linnaosa vanema vabastab teenistusest valitsus, kui vallavanema või linnapea

hinnangul tema koostöö osavalla või linnaosa vanemaga ei laabu, võttes arvesse osavalla- või

linnaosakogu arvamust.“;

185) seadust täiendatakse §-ga 572 järgmises sõnastuses:

㤠572. Piirkonna esinduskogu

(1) Valla või linna territooriumil võib moodustada piirkonna esinduskogu, kelle eesmärk on

kohaliku initsiatiivi ja identiteedi hoidmine, piirkonna moodustavate asustusüksuste elanike

kaasamine kohaliku elu küsimuste otsustamisse ning piirkondlike huvide esindamine valla või

linna ülesannete täitmisel.

(2) Piirkonna esinduskogu moodustatakse demokraatlikkuse põhimõttel piirkonna esinduskogu

statuudis sätestatud korras. Statuudis võib ette näha, et esinduskogu töösse kaasatakse

asustusüksuste vanemad ja teiste huvigruppide esindajad.

(3) Volikogu kehtestab piirkonna esinduskogu statuudi, milles sätestatakse:

1) piirkonna esinduskogu moodustavad asustusüksused;

2) esinduskogu moodustamise kord ja töökorraldus;

3) volituste periood;

4) esinduskogu õigused ja pädevused.

(4) Piirkonna esinduskogule laienevad käesolevas seaduses sätestatud osavalla- ja linnaosakogu

õigused ja pädevused, kui seaduses ja esinduskogu statuudis ei sätestata teisti.“;

186) paragrahv 58 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 58. Asustusüksuse vanem

(1) Linna kui asustusüksuse, alevi, aleviku või küla koosolekul võidakse valida linna-, alevi-,

aleviku- või külavanem.

(2) Linna-, alevi-, aleviku- või külavanem võib osaleda valla- või linnavolikogu istungil

sõnaõigusega.

(3) Volikogu võib võtta vastu linna-, alevi-, aleviku- ja külavanema statuudi, milles määratakse

linna-, alevi-, aleviku- ja külavanema valimise kord, kandidaadile esitatavad nõuded,

nimetatute õigused ja kohustused ning volituste kestuse periood. Linna-, alevi-, aleviku- või

külavanema volituste kestus ei ole piiratud volikogu volituste kestusega.

(4) Valitsuse ülesannete täitmine linna-, alevi-, aleviku- või külavanema poolt sätestatakse

lepinguga.“;

187) paragrahvi 62 lõike 1 sissejuhatav lauseosa muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Omavalitsusüksused võivad ühiste huvide väljendamiseks, esindamiseks ja kaitsmiseks ning

ühiste ülesannete täitmiseks õigusaktides sätestatud alustel ja korras:“;

188) paragrahvi 62 lõike 1 punkt 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„3) moodustada omavalitsusüksuste liite, maakondlikke koostööorganisatsioone ja muid

ühendusi.“;

189) paragrahvi 62 täiendatakse lõikega 11 järgmises sõnastuses:

„(11) Seadusega või selle alusel omavalitsusüksusele pandud kohaliku ülesande võib teisele

omavalitsusüksusele halduslepinguga täitmiseks anda, kui seadus ei sätesta teisiti ja ülesande

täitjaks ei ole seaduses määratud konkreetne omavalitsusorgan.“;

190) paragrahvi 62 lõikes 2 asendatakse sõnad „vallad ja linnad“ sõnaga „omavalitsusüksused“;

191) paragrahvi 621 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Omavalitsusüksused võivad moodustada käesoleva seaduse alusel koostöös ülesannete

täitmiseks ühisameteid ja ühisasutusi.“;

192) paragrahvi 621 täiendatakse lõikega 21 järgmises sõnastuses:

„(21) Ühisameti haldusakti käsitatakse selle omavalitsusüksuse haldusaktina, kelle nimel

ühisamet akti andis. Ühisameti ülesannete täitmisel ja haldusaktide andmisel kohaldatakse selle

valla või linna õigusakte, kes on halduslepinguga volitanud ühisameti ülesannet täitma.“;

193) paragrahvi 621 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(6) Ühisamet ja -asutus registreeritakse riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riiklikus

registris selle omavalitsusüksuse koosseisus, kus see on moodustatud.“;

194) paragrahvi 622 lõike 2 punkt 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„3) ülesanded, mida ühisamet või -asutus volitatakse täitma;“;

195) paragrahvi 622 lõike 2 punktist 5 jäetakse välja sõnad „ülesande täitmise üle“;

196) paragrahvi 622 lõike 3 punkt 9 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„9) majandamine, asjaajamine, aruandlus ja ülesannete täitmise järelevalve kord;“;

197) paragrahvi 622 lõiget 4 täiendatakse pärast sõna „ametnik“ sõnadega „või töötaja“;

198) paragrahvi 622 lõike 5 esimeses lauses asendatakse sõnad „liikmesuse lõpetamine toimub“

sõnadega „liikmesus lõpetatakse“;

199) paragrahvi 622 lõige 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(6) Ühisameti või -asutuse liikmesus lõpeb automaatselt ühisameti või -asutuse tegevuses

osaleva sellise omavalitsusüksuse puhul, kes on lepingut oluliselt rikkunud ja ei ole rikkumist

halduslepingus määratud täiendava mõistliku tähtaja jooksul kõrvaldanud. Lepingu oluliseks

rikkumiseks loetakse eelkõige lepingust tulenevate põhikohustuste täitmata jätmist, sealhulgas

seda, kui lepingupool ei ole osalenud ühisameti või -asutuse tegevuse rahastamises

halduslepingus või selle lisas sätestatud mahus või kui lepingupool on korduvalt jätnud täitmata

järelevalvet tegeva isiku ettekirjutuse ja ei ole rikkumist täiendava mõistliku tähtaja jooksul

kõrvaldanud. Sellisel juhul ei arvestata käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud tähtaegu.“;

200) paragrahvi 622 lõige 8 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(8) Ühisameti või -asutuse tegevust finantseeritakse koostöös osalevate omavalitsusüksuste

eelarvetest. Ühisameti ja -asutuse kaudu täidetavate täpsemate ülesannete ja rahastamise maht

lepitakse igal aastal eraldi kokku ja kinnitatakse halduslepingu lisas.“;

201) paragrahvi 623 lõiked 1–4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Ühisameti või -asutuse strateegiliseks juhtimiseks ja tegevuse koordineerimiseks

moodustatakse asjaomaste omavalitsusüksuste volikogude esindajatest ning ekspertidest

alaline nõukogu (edaspidi nõukogu).

(2) Nõukogu koosneb esimehest, aseesimehest ja liikmetest. Valitsused nimetavad nõukogu

liikmed ühisameti või -asutuse põhimääruses sätestatud korras. Nõukogu koosseisu kinnitab

selle omavalitsusüksuse volikogu, kelle koosseisus ühisamet või -asutus on moodustatud,

kooskõlastatult kõigi ühisameti või -asutuse tegevuses osalevate omavalitsusüksustega.

(3) Nõukogu pädevuses ühisameti või -asutuse juhtimisel on:

1) eelarve ja tegevuskava kinnitamine ning muutmine;

2) eelarve täitmise aruande kinnitamine;

3) halduslepinguga ülesannet täitma volitanud omavalitsusüksuse volikogule ettepaneku

tegemine revisjoni läbiviimiseks käesoleva seaduse §-s 48 sätestatud korras.

(4) Nõukogu pädevuses on lisaks käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatule teha ettepanekuid

ühisameti või -asutuse tegevuses osalevatele omavalitsusüksustele selle:

1) moodustamise halduslepingu muutmiseks ning põhimääruse, struktuuri ja töökorralduse

kinnitamiseks ning muutmiseks;

2) ühisameti juhi ametisse nimetamiseks ja ametist vabastamiseks ning ühisasutuse juhi

ametisse kinnitamiseks ja ametist vabastamiseks;

3) osutatavate teenuste rahastamise suurendamiseks;

4) osutatavate teenuste kvaliteedi ja efektiivsuse parandamiseks;

5) tegevuses osalevate omavalitsusüksuste vahelise tööjaotuse parandamiseks;

6) tegevuse muutmiseks ning liikmete lisamiseks ja väljaarvamiseks.“;

202) seadust täiendatakse §-ga 624 järgmises sõnastuses:

„§ 624. Omavalitsusüksuste rahvusvaheline koostöö

(1) Volikogul, valitsusel ja ametiasutustel on õigus oma pädevuse piires teha koostööd kõigi

teiste omavalitsusüksustega väljaspool Eestit ning sõlmida nendega lepinguid. Ametiasutused

informeerivad sellisest koostööst volikogu.

(2) Omavalitsusüksusel on õigus astuda rahvusvaheliste organisatsioonide liikmeks või teha

nendega koostööd.

(3) Suhetes rahvusvaheliste organisatsioonidega esindab omavalitsusüksust volikogu või

volikogu määratud esindaja.

(4) Sõlmitavad lepingud vaadatakse eelnevalt läbi ja kiidetakse heaks volikogus, kui nende

täitmisega kaasnevad kulutused omavalitsusüksuse eelarvest või kui võetakse muid varalisi

kohustusi.“;

203) seadust täiendatakse pärast § 624 peatükiga 101 järgmises sõnastuses:

„101. peatükk

OMAVALITSUSÜKSUSTE LIIDUD“;

204) paragrahv 63 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 63. Omavalitsusüksuste liidud

(1) Omavalitsusüksuste liit (edaspidi liit) on valdade ja linnade ühiste huvide esindamiseks ja

kaitsmiseks või ühiste ülesannete täitmiseks moodustatud ühendus.

(2) Liit tegutseb mittetulundusühingu vormis ja selle liikmeteks saavad olla

omavalitsusüksused.“;

205) seadust täiendatakse §-dega 631–637 järgmises sõnastuses:

„§ 631. Maakonna omavalitsusüksuste liit

(1) Maakonna omavalitsusüksuste liidu (edaspidi maakondlik liit) võivad ühiselt asutada üle

poole maakonna omavalitsusüksustest.

(2) Omavalitsusüksus võib samal ajal kuuluda ühte maakondlikku liitu.

(3) Maakondliku liidu eesmärk on maakonna omavalitsusüksuste ühistegevuse kaudu aidata

kaasa maakonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule, säilitada ja edendada maakonna

kultuuritraditsioone, esindada maakonda ja oma liikmeid ning kaitsta liikmete ühiseid huve,

samuti edendada maakonna omavalitsusüksuste koostööd ja luua liikmetele võimalused

seadusega ette nähtud ülesannete paremaks täitmiseks.

(4) Maakondliku liidu nimi peab viitama maakonnale, mille omavalitsusüksused sellesse liitu

kuuluvad, ning sisaldama eestikeelset täiendit „omavalitsuste liit”.

§ 632. Piirkondlik omavalitsusüksuste liit

(1) Mitme maakonna omavalitsusüksused võivad omavahel moodustada piirkonna

omavalitsusüksuste liidu (edaspidi piirkondlik liit). Piirkondlik liit hõlmab kahe või enama

maakonna territooriumi koosseisu kuuluvaid omavalitsusüksusi.

(2) Piirkondliku liidu eesmärk on piirkonna omavalitsusüksuste ühistegevuse kaudu aidata

kaasa aidata piirkonna tasakaalustatud ja jätkusuutlikule arengule, säilitada ja edendada

piirkonna kultuuritraditsioone, esindada piirkonda ja oma liikmeid ning kaitsta liikmete ühiseid

huve, samuti edendada piirkonna omavalitsusüksuste koostööd ja luua liikmetele võimalused

seadusega ette nähtud ülesannete paremaks täitmiseks.

(3) Piirkondliku liidu nimi peab viitama piirkonnale, mille omavalitsusüksused sellesse liitu

kuuluvad, ning sisaldama eestikeelset täiendit „omavalitsuste liit”.

(4) Omavalitsusüksus võib samal ajal kuuluda kas ühte maakondlikku või ühte piirkondlikku

liitu.

§ 633. Üleriigiline omavalitsusüksuste liit

(1) Omavalitsusüksused võivad moodustada üleriigilise omavalitsusüksuste liidu (edaspidi

üleriigiline liit).

(2) Üleriigilise liidu eesmärk on omavalitsusüksuste ühistegevuse kaudu aidata kaasa kohaliku

omavalitsuse üldisele arengule, esindada oma liikmeid ja kaitsta nende ühiseid huve, samuti

edendada liikmete koostööd ja luua liikmetele võimalused seadusega ette nähtud ülesannete

paremaks täitmiseks.

(3) Üleriigilise liidu ülesandeid täidab Eesti Linnade ja Valdade Liit.

§ 634. Nõuded liidu põhikirjale

(1) Liidu põhikiri peab vastama mittetulundusühingute seaduses sätestatud nõuetele.

(2) Liidu põhikirjas tuleb täiendavalt märkida:

1) liidu ülesanded;

2) liidu organid;

3) üldkoosolekul ja teistes organites liikmete esindatuse määramise alused ja kord;

4) liikmemaksude kehtestamise põhimõtted ja liidu liikmete osalus liidu vara soetamisel ja

kasutamisel ning liidu ülesannete täitmisel;

5) liidu tegevuse tulemus- ja finantskontroll ning avastatud puudustele reageerimise võimalused

ja kord.

§ 635. Nõuded liidu liikmesusele

(1) Liidu liikmed on omavalitsusüksused.

(2) Kui liidu põhikirjas on ette nähtud, et liidu organites tuleb liikmete esindatuse määramisel

või muudel juhtudel arvestada liidu liikmeteks olevate omavalitsusüksuste elanike arvu

proportsiooni, lähtutakse omavalitsusüksuse elanike arvust rahvastikuregistri andmete alusel

viimase kohaliku omavalitsuse volikogu valimiste aasta 1. juuni seisuga.

(3) Liit ei või keelduda liidu liikmele esitatavatele nõuetele vastava omavalitsusüksuse

vastuvõtmisest liidu liikmeks.

(4) Kui liidu liikmete arv langeb alla liidu liikmete osas ette nähtud suuruse ning liikmete arvu

ei suudeta kuue kuu jooksul suurendada käesoleva seaduse § 631 lõikes 1 või § 632 lõikes 1

ettenähtud suuruseni, lõpetatakse liidu tegevus.

(5) Omavalitsusüksuste haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumisel läheb liidu

liikme staatus üle uuele moodustunud omavalitsusüksusele, kui kõik endised ühinenud või

liitunud omavalitsusüksused olid liidu liikmed.

(6) Haldusterritoriaalse korralduse muutmise tulemusel moodustunud omavalitsusüksuse

esindatuse proportsioon liidu organites määratakse uue moodustunud omavalitsusüksuse

elanike arvust lähtudes.

(7) Kui kõik endised ühinenud või liitunud omavalitsusüksused ei olnud enne

haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumist sama liidu liikmed, lõpeb nende

liikmestaatus haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumisel.

(8) Liidu mittetulundusühingute ja sihtasutuste registrisse kandmise avaldusele lisatakse liidu

liikmete nimekiri. Liikme liitu vastuvõtmise, liidust väljaastumise, väljaarvamise või

liikmestaatuse ülemineku korral esitab liit mittetulundusühingute ja sihtasutuste registri

pidajale viivitamata sellekohase teate.

§ 636. Liidu üldkoosolek

(1) Mittetulundusühingu kõrgeimaks organiks on selle liikmete üldkoosolek.

(2) Liidu üldkoosolekul võivad oma esindaja kaudu osaleda kõik liidu liikmeks olevad

omavalitsusüksused. Liidu põhikirjas ette nähtud juhtudel võib liikmel olla mitu esindajat.

(3) Üldkoosolek võtab vastu otsuseid kõigis mittetulundusühingu juhtimise küsimustes, mida

ei ole seaduse või põhikirjaga antud juhatuse või mittetulundusühingu muu organi pädevusse.

(4) Liidu liige nimetab oma esindaja üldkoosolekule omavalitsusüksuse volikogu volituste

tähtajaks. Igale esindajale määratakse asendaja. Omavalitsusüksuse esindaja ja tema asendaja

nimetatakse volikogu või valitsuse liikmete hulgast. Volikogu võib esindaja või tema asendaja

põhjusest sõltumata tagasi kutsuda ning nimetada uue esindaja või asendaja.

(5) Üldkoosoleku otsused võetakse vastu liidu üldkoosolekul osalevate esindajate

poolthäälteenamusega. Igal esindajal on üks hääl. Seaduses või põhikirjas võib mõne otsuse

vastuvõtmiseks näha ette suurema häälteenamuse nõude või näha ette, et otsus on vastu võetud,

kui ükski esindaja ei ole selle vastu.

(6) Mittetulundusühingute seaduses nimetatud liikmete häälteenamust käsitatakse liidu puhul

käesoleva paragrahvi lõikes 5 nimetatud poolthäälteenamusena.

§ 637. Liidu ülesanded ja nende rahastamine

(1) Liit esindab liitu kuuluvaid omavalitsusüksusi kui tervikut ja kaitseb oma liikmete ühishuve

suhetes riigiorganite, teiste isikute ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.

(2) Maakondlik liit võib teise liidu, liitudega või käesoleva seaduse § 61 lõikes 2 nimetatud

koostööorganiga moodustada ühise regionaalse esinduse, millega seotud küsimused

otsustatakse vastavalt oma põhikirjale.

(3) Liidul on õigus oma liikmete ühiste huvide kaitsmiseks pöörduda kaebusega

halduskohtusse.

(4) Liit võib omavalitsusüksusega kokkuleppel täita kohaliku omavalitsuse ülesandeid.

Omavalitsusüksusega vastava halduslepingu sõlmimiseks peab andma nõusoleku liidu

üldkoosolek.

(5) Avaliku võimu volituse rakendamisega seotud riikliku või kohaliku omavalitsuse ülesande

võib liidule täitmiseks anda ainult seaduses sisalduva sellekohase volituse olemasolu korral.

Sätet ei kohaldata omavalitsusüksuse eelarvest ette nähtud vara ja vahendite kasutamise üle

otsustamisele, kui volikogu on delegeerinud otsustamise liidule.

(6) Seadusega või selle alusel omavalitsusüksusele pandud kohaliku ülesande võib liidule

täitmiseks anda, kui seadus ei sätesta teisiti ja ülesande täitjaks ei ole seaduses määratud

konkreetne omavalitsusorgan.

(7) Seadusega liidule täitmiseks antud kohaliku omavalitsuse ülesande täitmist toetatakse

riigieelarvest.

(8) Seadusega või selle alusel omavalitsusüksusele pandud riikliku ülesande võib liidule

täitmiseks anda liidu, omavalitsusüksuse ja valitsusasutuse kokkuleppel halduslepinguga, kui

seadus ei sätesta teisiti ja ülesande täitjaks ei ole seaduses määratud konkreetne

omavalitsusorgan.

(9) Liit täidab valitsusasutusega kokkuleppe alusel riiklikke ülesandeid vaid juhul, kui ükski

liitu kuuluv omavalitsusüksus ei ole selle vastu.

(10) Seadusega või seaduse alusel liidule pandud riikliku ülesande täitmisega seotud kulud

kaetakse riigieelarvest.

(11) Liidu ülesannete täitmist rahastatakse:

1) liikmemaksudest;

2) toetustest, omavalitsusüksuse eraldistest ja annetustest;

3) liidu põhikirjalisest tegevusest saadavast tulust;

4) seaduses või seaduse alusel ette nähtud juhtudel riigieelarvelistest eraldistest.

(12) Liit esitab majandusaasta aruande mittetulundusühingute seaduse § 36 lõike 5 ja § 78 lõike

3 kohaselt ilma põhitegevusala andmeteta.“;

206) paragrahvi 65 lõiked 2–4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Kohalikud omavalitsusorganid ei tohi delegeerida oma ülesandeid ja pädevust riigi

valitsusasutustele.

(3) Volikogul ja omavalitsusüksuste liidul on õigus esitada Vabariigi Valitsusele ettepanekuid

seaduste ning teiste õigusaktide vastuvõtmiseks või muutmiseks.

(4) Kohalike võimuorganitega konsulteeritakse õigel ajal ja sobival viisil kõigi neid otseselt

puudutavate küsimuste planeerimise ja otsustamise puhul.“;

207) paragrahvi 65 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:

„(5) Üleriigilise omavalitsusüksuste liidu ja Vabariigi Valitsuse esindajad peavad läbirääkimisi,

et riigieelarve seaduses sätestatud korras kokku leppida:

1) kohalike omavalitsuste ülesanded ning nende omavalitsuslik või riiklik olemus;

2) pikaajalise mõjuga oluliste poliitikameetmete algatamine;

3) seadusandlikud ja rahastamiskorralduse muudatused.“;

208) paragrahvi 66 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Justiitsministeerium teeb järelevalvet omavalitsusüksuse tegevuse üle seadusega sätestatud

korras.“;

209) paragrahvi 66 lõige 3 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(3) Õiguskantsler teeb järelevalvet valla või linna õigustloovate aktide vastavuse üle Eesti

Vabariigi põhiseadusele ja seadustele.“;

210) paragrahvi 661 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Teenistuslik järelevalve on valitsuse tehtav kontroll valla või linna ametiasutuste ja nende

ametiisikute ning ametiasutuste hallatavate asutuste ja nende juhtide tegevuse seaduslikkuse ja

otstarbekuse üle.“;

211) paragrahvi 661 lõike 2 sissejuhatavas lauseosas asendatakse sõna „teostamisel“ sõnaga

„käigus“;

212) paragrahvi 661 lõikes 3 asendatakse sõna „motiveeritud“ sõnaga „põhjendatud“;

213) paragrahvi 661 lõige 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(4) Valla või linna ametiasutuse ja selle ametiisikute ning ametiasutuse hallatava asutuse juhi

akti täitmise ja toimingu võib peatada kuni kümneks tööpäevaks akti või toimingu

seaduslikkuse ja otstarbekuse täiendavaks kontrollimiseks või vajalike täiendavate andmete

kogumiseks, sealhulgas akti andjalt või toimingu sooritajalt selgituste saamiseks.“;

214) paragrahvi 661 lõiked 6–9 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(6) Valitsus tunnistab kehtetuks valla või linna ametiasutuste ja selle ametiisikute ning

ametiasutuse hallatava asutuse juhi aktid ja toimingud, mis ei ole vastavuses Eesti Vabariigi

põhiseaduse, seaduste ning nende alusel ja täitmiseks antud õigusaktide ning valla või linna

õigusaktidega.

(7) Valitsus tunnistab kehtetuks valla või linna ametiasutuste ja selle ametiisikute ning

ametiasutuste hallatava asutuse juhi aktid ja toimingud juhul, kui akt või toiming ilmselt ei vasta

kohaliku omavalitsuse põhimõtetele või kui valla või linna vara ja eelarvelisi vahendeid

kasutatakse ebaotstarbekalt.

(8) Ebaotstarbekuse põhjendusega ei saa tunnistada kehtetuks akte ja toiminguid, mille andmise

tingimused tulenevad seadusest ning nende alusel ja täitmiseks antud õigusaktidest.

(9) Käesoleva seaduse alusel ei tehta teenistuslikku järelevalvet nende ametiisikute aktide ja

toimingute üle, kes täidavad valitsusasutuste järelevalveülesandeid.“;

215) paragrahvis 663 asendatakse läbivalt sõnad „koerte ja kasside“ sõnaga „lemmikloomade“;

216) paragrahvis 665 asendatakse sõnad „kohaliku omavalitsuse“ sõnaga „omavalitsusüksuse“;

217) seadust täiendatakse §-dega 708–7011 järgmises sõnastuses:

„§ 708. Käesoleva seaduse § 19 lõike 2 punkti 13 rakendamise erisus

Käesoleva seaduse § 19 lõike 2 punktis 13 sätestatud piirangut, mille kohaselt volikogu liikme

volitused peatatakse, kui ta on kinnitatud ametisse sama valla või linna ametiasutuse hallatava

asutuse juhiks, kohaldatakse alates 2025. aasta kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste

valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päevast.

§ 709. Paragrahvi 481 lõike 21 rakendamine

(1) Käesoleva seaduse § 481 lõikes 21 sätestatud nõuet rakendatakse alates 2023. aasta 1.

jaanuarist.

(2) Omavalitsusüksus peab korraldama sisekontrollisüsteemi toimimise asjakohasuse ja

tõhususe auditeerimise ning selle kohta aruande koostamise hiljemalt 2027. aasta 31.

detsembriks.

§ 7010. Paragrahvi 49 lõike 3 rakendamine

Käesoleva seaduse § 49 lõike 3 2023. aasta 1. jaanuaril jõustunud redaktsiooni, mille kohaselt

ei või vallavanem, linnapea ega valitsuse liige olla sama valla või linna ametiasutuse ametnik

ja töötaja ega ametiasutuse hallatava asutuse juht ja töötaja, kohaldatakse alates 2025. aasta

kohaliku omavalitsuse volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise

päevast.

§ 7011. Paragrahvi 55 lõike 2 rakendamine

(1) Valla- või linnasekretär, kes nimetatakse ametisse pärast 2025. aasta 1. jaanuari, peab

vastama käesoleva seaduse § 55 lõike 2 punktis 1 või 2 sätestatud nõuetele.

(2) Valla- või linnasekretär, kellele on Vabariigi Valitsuse moodustatud valla- ja

linnasekretäride kutsekomisjon enne 2011. aasta 1. märtsi väljastanud valla- ja linnasekretäride

kutsenõuetele vastavuse tunnistuse, kuid kes ei vasta käesoleva seaduse § 55 lõike 2 punktis 1

või 2 sätestatud nõuetele, ja kes on nimetatud ametisse valla- või linnasekretäri ametikohale

enne 2025. aasta 1. jaanuari, võib samas omavalitsusüksuses sellel ametikohal teenistust

jätkata.”.

§ 2. Ehitusseadustiku muutmine

Ehitusseadustikku täiendatakse §-ga 921 järgmises sõnastuses:

㤠921. Riigitee ja kohalik tee

(1) Riigitee on rahvusvahelise liikluse teenindamise, riigi erinevate piirkondade, riikliku

tähtsusega sihtpunktide ning linnaliste asulate ühendamise funktsiooni ja tunnustega tee. Riik

võtab tee riigiteeks ja täidab teel omaniku ülesandeid, kui teel esinevad kogumis olulised

riigitee ning riigiteele omased liikluse, liikuvuse ja teehoiu korraldamise tunnused.

(2) Kohalik tee on avaliku huvi ja eelkõige kohaliku liikluse teenindamise tunnustega tee.

Kohaliku omavalitsuse üksus võtab tee kohalikuks teeks ja täidab teel omaniku ülesandeid, kui

tee kasutamise vajadus lähtub eelkõige kohalikest huvidest, kohaliku liikluse ja liikuvuse

korraldamise eesmärgist, mis kaasnevad enesekorraldusõigusega, ning tee omaniku ülesanded

ei ole seadusega pandud teisele isikule.“.

§ 3. Halduskoostöö seaduse muutmine

Halduskoostöö seaduse § 13 lõike 11 punkt 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„1) kohaliku omavalitsuse üksusele, omavalitsusüksuste liidule või kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse § 61 lõike 2 alusel moodustatud maakondlikule koostööorganile riigi või

kohaliku omavalitsuse haldusülesande täitmiseks volitamise haldusleping;”.

§ 4. Kohalike maksude seaduse muutmine

Kohalike maksude seaduse § 4 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Volikogu kehtestab kohalikud maksud ja maksumäärade muudatused hiljemalt kuus kuud enne

eelarveaasta algust.“.

§ 5. Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse muutmine

Kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 22 lõike 21 teine lause muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„Arvamuse küsimine ja läbivaatamine toimub käesoleva seaduse § 21 lõike 1 või 2 alusel sätestatud

korras ja tähtaegadel.“;

2) paragrahvi 37 lõige 1 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kohaliku omavalitsuse üksusel on keelatud omandada aktsiaid, osi, muid

omakapitaliinstrumente ja väärtpabereid, mida ei peeta likviidseteks varadeks, vastavalt

käesoleva seaduse §-le 36, välja arvatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 35 lõikes

2 nimetatud juhul.“;

3) paragrahvi 37 lõikest 3 jäetakse välja tekstiosa „korralduse seaduse § 6 lõigetes 1 ja 2

nimetatud“;

4) paragrahvi 37 täiendatakse lõikega 4 järgmises sõnastuses:

„(4) Volikogu otsustab käesoleva paragrahvi lõikes 2 nimetatud laenu andmise või tagamise

ning lõikes 3 nimetatud võlakohustuste tagamiseks kinnisasja koormamise asjaõigusega.“;

5) paragrahvi 38 lõikest 4 jäetakse välja teine lause;

6) paragrahvi 38 täiendatakse lõikega 5 järgmises sõnastuses:

„(5) Volikogu võib otsustada § 34 lõike 2 punktides 1–3, 7 ja 8 nimetatud võlakohustuste

võtmise, § 34 lõikes 7 nimetatud rendikohustuste võtmise ja § 38 lõikes 4 nimetatud

rahavoogude juhtimise eesmärgil laenu võtmise iga üksikjuhtumi puhul eraldi või kehtestada

valla- või linnavalitsusele eelarveaastaks võlakohustuste suurima lubatud jäägi piirmäära,

milleni võib võetavate võlakohustuse kogusumma ulatuda.“;

7) paragrahvi 59 täiendatakse lõikega 131 järgmises sõnastuses:

„(131) Käesoleva paragrahvi lõike 12 punkte 2–4 ja lõike 13 punkte 2–4 rakendatakse juhul,

kui kohaliku omavalitsuse üksuse või tema arvestusüksuse netovõlakoormus on 2024. aasta

aruandeaasta lõpu seisuga:

1) vastav kuue- kuni kümnekordsele põhitegevuse tulude ja põhitegevuse kulude vahele või

2) 60–80 protsenti põhitegevuse tuludest.“.

§ 6. Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seaduse kehtetuks tunnistamine

Kohaliku omavalitsuse üksuste liitude seadus tunnistatakse kehtetuks.

§ 7. Riigivaraseaduse muutmine

Riigivaraseaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 18 lõike 2 punktist 1 ja § 33 lõike 1 punktist 1 jäetakse välja sõnad „seadusest

tulenevate“;

2) paragrahvi 96 lõike 1 punkt 4 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„4) asukohajärgne kohaliku omavalitsuse üksus planeerimisseaduse §-des 75, 95 ja 126 ning

teiste kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks;“.

§ 8. Seaduse jõustumine

(1) Käesolev seadus jõustub 2023. aasta 1. jaanuaril.

(2) Käesoleva seaduse § 1 punktid 171 ja 175 jõustuvad 2025. aasta 1. jaanuaril.

(3) Käesoleva seaduse § 1 punktid 144 ja 145 jõustuvad 2025. aasta kohaliku omavalitsuse

volikogu korraliste valimiste valimistulemuste väljakuulutamise päeval.

Jüri Ratas

Riigikogu esimees

Tallinn, 2022

Algatab Vabariigi Valitsus ……

(allkirjastatud digitaalselt)

1

24.11.2021

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ja sellest tulenevalt

teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

1. Sissejuhatus

1.1. Sisukokkuvõte

Eelnõu väljatöötamise keskne eesmärk on kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV)

enesekorraldusõiguse suurendamine kohaliku omavalitsuse sisemise korralduse küsimustes,

ning samuti valla- ja linnaelanike osalus- ja kaasamisvõimaluste mitmekesistamine kohaliku

elu küsimuste otsustamisel. KOV enesekorraldusõigus on KOVi toimimise olulisemaid

põhimõtteid ja tagatisi, mis tuleneb Eesti Vabariigi põhiseadusest (edaspidi PS)1 ja Euroopa

kohaliku omavalitsuse hartast (edaspidi EKOH)2. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

(edaspidi KOKS) muudatuste kavandamisel on seetõttu hinnatud, kas KOV aluskorralduse

regulatsioonide puhul on kohaliku elu küsimuste lahendamiseks jäetud KOVidele piisav

otsustus- ja valikudiskretsioon.

Eestis on kohalikus valitsemises valitud esindusdemokraatlik mudel, mille puhul antakse valla-

või linnaelanike poolt iga nelja aasta möödudes kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel

mandaat valitud volikogu liikmetele kohaliku elu korraldamiseks. KOV võimuorganid –

volikogu ja valitsus – saavad küll iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, kuid peavad

sealjuures lähtuma ka valla- või linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest. Järjest enam

on elanikud ja kodanikuühendused ka soovi avaldanud senisest rohkem kohaliku elu

korraldamisel kaasa rääkida. Seda soodustab oluliselt ka tänapäevane elektrooniline suhtlus,

võimalus avaldada oma arvamust erinevate strateegiliste otsuste kavandamisel, osaleda kaasava

eelarve menetluses, esitada omapoolseid algatusi volikogu ja valitsuse õigusaktide

vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks, jne. Eelnõuga kavandatavate

muudatustega soodustatakse valla- või linnaelanike kaasamist kohalikku valitsemisse.

KOKS võeti Riigikogus vastu 2. juunil 1993. a. KOKSi on erinevatel aegadel arvukate

seadusemuudatustega küll üksikute küsimuste lahendamiseks muudetud, kuid senini ei ole

toimunud seaduse tervikuna ega süsteemset üle vaatamist. Erinevate muudatuste tulemusena on

KOKSi õiguslik regulatsioon terminoloogiliselt ebaühtlane. Kohati on regulatsioonid

ülidetailsed ja ei jäta KOVidele kohaliku elu korraldamisel ja KOV sisemise töökorralduse

otsustamiseks kaalutlusruumi, mis mitmel juhul võib olla ülemäärane KOVi

enesekorraldusõiguse riive. Teistel juhtudel on KOKSi regulatsioon vastupidi nii üldise

sõnastusega, et KOVidel on sätete eesmärgist arusaamise ja rakendamisega tõsiseid raskusi.

Erinevatel aegadel KOKSis tehtud muudatused on toonud kaasa seaduse terminoloogilise

ebaühtluse, muudatustega on KOKSi lisatud ebasüsteemselt ka üksikuid KOV valdkondlikke

ülesandeid, mille regulatsioon sisaldub juba eriseadustes. KOKSi vastuvõtmisest on möödunud

28. aastat. Selle aja jooksul on KOKSi muudetud 99 korda. Nimetatud asjaolud olid ka

põhjuseks, miks Rahandusministeeriumis otsustati läbi viia põhjalik KOKSi revisjon –vaadata

süsteemselt üle kehtiva KOKSi ja selle rakendamisega seotud KOV aluskorraldust

1 PS § 154 lõige 1 ja § 160. 2 EKOH artikkel 4 lõiked 2 ja 4, artikkel 6 lõige 1.

2

reguleerivate seaduste sätete, tõlgendus- ja kohtupraktika, tuvastada rakendamise probleemid

ja lüngad ning selle tulemusena näha ette vajalikud seadusemuudatused.

Rahandusministeerium alustas 2018. aastal pärast haldusreformi tõsisemalt arutelusid erinevate

huvirühmadega KOKSi probleemide ja muutmisvajaduste kaardistamisega. Haldusreformi

tulemusena uute KOVide nn käivitamise käigus tulid esile mitmed KOKSi normide

vasturääkivused, õiguslüngad, ülereguleerimised ehk liiga jäigad ettekirjutused kohaliku

omavalitsuse sisemises töökorralduses ja ka küsimused võimalike uute kaasaegsemate

regulatsioonide vajadusest. Revisjoni läbiviimiseks moodustas riigihalduse minister 2019. a 3.

juunil KOV valdkonna ekspertidest koosneva ministrit nõustava KOKSi eksperdikomisjoni,

kellega arutati läbi kõik põhimõttelisemad seaduse muutmisvajadused3.

Muudatuste välja pakkumisel ja aruteludel lähtuti kolmest peamisest eesmärgist:

1. KOV aluspõhimõtete ja juhtimiskorralduse kaasajastamine;

2. KOV enesekorraldusõiguse suurendamine ja dereguleerimine, KOV sisese ülesannete

delegeerimise lihtsustamine;

3. Õigusselguse ja tõlgendusprobleemide vältimiseks regulatsiooni korrastamine.4

Üldine revisjoni läbiviimise järgne tõdemus oli see, et KOKS on üldjoontes jätkuvalt toimiv

seadus, selles suuremaid seaduse struktuuri ja omavalitsuskorralduse põhimõttelisi muudatusi

kavandada ei ole vaja. Küll aga on vajalik kõrvaldada seadusest õiguslikud ebakõlad, liiga

detailselt reguleeritud KOV sisemise korralduse küsimused jätta KOV enesekorraldusõiguse

suurendamiseks seadusest välja, tõhustada valla- ja linnaelanike kaasamisvõimalusi kohaliku

elu küsimuste otsustamisesse, õigusselguse ja normist parema arusaadavuse tagamiseks

lihtsustada sõnastust keeleliselt ning viia samu õigussuhteid reguleerivad küsimused seaduses

sama peatüki alla. Viimasel juhul jälgiti, et seaduse volitusnormide asukoht ei muutuks.

Seadusemuudatusega ei kavandata samas senist KOV valdkonna terminoloogiat keskselt muuta

ega võeta kasutusele senini kasutatust erinevaid ega uusi termineid. Senine praktika on KOV

aluskorralduse terminoloogia n-ö paika loksutanud ja uute terminite kasutuselevõtt ei ole

tingimata õigustatud.5

Kuna 2017. aasta haldusreformi elluviimise tulemusena on KOVide võimekus üle Eesti

suurenenud, on suurenenud ka KOVide enesekorraldusvõimekus, mistõttu saab KOVidele oma

sisemise elu korraldamiseks anda võrreldes kehtiva KOKSiga nn vabamad käed. EKOH artikli

6 lõike 1 järgi võivad KOVid oma haldusstruktuurid ise kindlaks määrata, et kohandada need

kohalikele vajadustele vastavaks ning tagada tõhus töökorraldus. Seda põhimõtet on

seadusemuudatuste puhul järgitud küsimustes, mis ei nõua seaduse ühetaolise kohaldamise

3 https://omavalitsus.fin.ee/koks-muutmise-eksperdikomisjon/. Rahandusministeeriumi tellimusel telliti ka

mitmeid ekspertarvamusi, mis on leitavad Rahandusministeeriumi veebilehelt: https://omavalitsus.fin.ee/koks-

revisjoni-lisamaterjalid/. 4 Neist kaardistatud probleemidest ja kaasaegset lahendamist vajavatest küsimustest antud detailsem ülevaade

KOKSi ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuses, mis saadeti eelnõude infosüsteemi

kaudu ka KOVidele kooskõlastamiseks 2019. a suvel. Kättesaadav:

https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/836d2e37-628d-420f-92a5-0abb3927b9a1. 5 Eelnõu välja töötamisel kaaluti seniste terminite “kohaliku omavalitsuse võimuorgan/otsustusorgan” asendamist

terminiga “omavalitsuse otsustuskogu”, „esindusorgani“ asendamist „esinduskoguga“ ja „täitevorgani“

asendamist „täitevkoguga“, kuid jäeti need mõtted kõrvale, kuna olemuslikult ei muudeta eelnõuga KOV organite

olemust ja taolised terminoloogilised muudatused KOKSis oleks eksitavad seni aastakümneid seaduses ja

praktikas kasutatud terminite asemel. Taolised asendused ei teeniks õigusselgust ja neil ei ole ka praktilist vajadust.

Kui KOKSi terminoloogiat KOV organite osas oluliselt muuta, siis tähendaks see liialt suurt õigusloome mahtu,

kuna muuta tuleks ka arvukalt teisi seadusi, mis puudutavad KOVide ja KOV organite pädevusi.

3

huvides detailse regulatsiooni säilitamist (nt küsimused, mis on seotud volikogu passiivse

valimisõigusega, mandaadi algamise, peatumise ja lõppemisega). Liigselt detailsete

regulatsioonide puhul KOV sisemise korralduse küsimustes (mis ei puuduta isikute põhiõiguste

kaitset) on võetud KOVidelt ära paindlikkus kohaldada sätteid kohalikele oludele sobivaks.

Samuti on taoliste regulatsioonide puhul suur oht õigusloome vohamiseks, st liiga detailse

regulatsiooni puhul võib olla küsimusi, mida seadusandja ei suutnud ette näha, kuid

rakendamisel selgub, et mõni aspekt on jäänud käsitlemata ja seetõttu tuleb seda küsimust uue

seadusemuudatusega täpsustada.

Eelnõuga kavandatakse KOKSi jätta vaid KOV aluskorraldust puudutavad regulatsioonid ja

jätta sellest välja n-ö valdkondlikud KOV ülesandeid puudutavad sätted6. Muudatustega ei

kujundata ümber kohaliku omavalitsuse olemust ega täidetavaid ülesandeid. KOV valdkondlike

ülesannete muudatused, samuti maksukorralduse muudatused kohalike maksude osas või

volikogu valimiskorralduslikud muudatused ei ole ka olnud KOKS revisjoni fookuses, need

kavandatakse muude õigusloomeliste algatustega. KOV täidetavate valdkondlike ülesannete

alast praktikat ja muudatusvajadusi peab hindama iga valdkonnaministeerium ise ning nägema

vastavad muudatused eraldi eelnõudes ette.

Ülevaade peamistest KOKSis kavandatavatest muudatustest

Valdav osa kavandatavatest seadusemuudatustest on sätete normitehnilised ja keelelised

täpsustused. Lisaks KOKSi muutmisele tehakse sellega seonduvad muudatused ka

ehitusseadustikus (edaspidi EhS), halduskoostöö seaduses (edaspidi HKTS), kohalike maksude

seaduses (edaspidi KoMS), kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses (edaspidi

KOFS) ja riigivaraseaduses (edaspidi RVS). Lisaks tunnistatakse kehtetuks kohaliku

omavalitsuse üksuste liitude seadus (edaspidi KOLS).

Alljärgnevalt on esitatud ülevaade peamistest KOKSis kavandatavatest muudatustest.

• Seadusest jäetakse välja omavalitsuste valdkondlikke ülesandeid puudutavad

regulatsioonid, mille õige koht on vastavates valdkondlikes seadustes. KOKSi

reguleerida jäävad vaid omavalitsuste aluskorralduse küsimused. KOKSis ei ole

mõistlik üles lugeda erinevaid kohaliku elu ülesandeid, kuna see loetelu ei saa olla

ammendav ja nende üle kordamine dubleerib ebavajalikult valdkondlikke seaduseid.

Praktikas on see tekitanud küsimusi, kas KOKS § 6 sätestatud ülesanded on tähtsamad,

kui muudes seadustes sätestatud KOV ülesanded ja kas KOKSis nimetamata ülesandeid

võib ka täitmata jätta. KOV pädevus kõigi kohaliku elu ülesannete täitmisel tuleneb ka

PSist ja see, kui neid KOKSis pole üksikasjalikult loetletud, ei tähenda, et nendega ei

peaks KOVid tegelema.

• Kuna KOKS § 6 lõiked 1 ja 2 sisaldavad praegu mittetäielikku loetelu KOVi

täidetavatest n-ö tuumikülesannetest, mis sisalduvad enamasti detailsemalt teistes

seadustes, siis tehakse ettepanek asendada see KOVi tegevuse üldiste eesmärkidega.

Akadeemilised eksperdid7 on leidnud, et KOVi ülesannete loetelu peab KOKSis olema

õigusselguse huvides pigem minimalistlik ja väärtuspõhine ning konkreetsed ülesanded

tuleks sarnaselt Põhjamaade praktikaga sätestada valdkondlikes seadustes.

• KOKS § 6 lõige 2 tunnistatakse kehtetuks. Nimetatud KOV ülesannete täitmine

(korraldada antud vallas või linnas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide,

6 Üksnes üksikud volikogu pädevusnormid teatud valdkondlike eeskirjade kehtestamiseks, mida teistes seadustes

ei sisaldu ja KOV arengu kavandamise sätete juures valdkondlike arenguvajaduste ja probleemide esitamiseks

säilitatakse KOKSis. 7Mikk Lõhmus, Kersten Kattai, Sulev Mäeltsemees, Georg Sootla, Rivo Noorkõiv, Veiko Sepp, Vallo Olle (2020),

Akadeemiliste ekspertide arutelu KOV aluskorralduslike probleemide ja nende lahenduste üle. Kättesaadav:

https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/10/Akadeemiliste-ekspertide-ekspertarvamus.pdf.

4

gümnaasiumide ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide,

spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste

ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses) on KOVile

valdkondlikest seadustest tulenev kohustus. Millise asutuse kaudu neid täidetakse,

peaks olema sisemise korralduse küsimus. Tuleks loobuda ülesannete jaotusest

valdkonna- ja institutsioonipõhisteks.

• Pakutakse välja omavalitsuslike ülesannete ja riiklike ülesannete eristamiskriteeriumid

(arvestades ka Riigikohtu üldkogu 16.03.2010 lahendit 3-4-1-8-098). KOV täidetavate

ülesannete riiklikus või omavalitsuslikus olemuses kokku leppimine määratakse selgelt

Eesti Linnade ja Valdade Liidu ning Vabariigi Valitsuse läbirääkimiste küsimuseks.

• Sätestatakse, et volikogu võib määruses seada põhjendatud juhul minimaalseid isikute

põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid (nt lemmikloomade pidamise ja

kaubandustegevuse eeskirjas), kui need on asjakohased ja kooskõlas selle eesmärgiga,

mida määrus avalikes huvides taotleb. Nende piirangute seadmisel peab volikogu

arvestama vastavat küsimust reguleerivast seadusest tulenevate piiridega (kui seadus

võimaldab laiemat vabadust, siis ei saa KOV volikogu seda oma õigusaktiga

kitsendada).

• Kõigi volikogu ja valitsuse määruste juures peab tuleviks olema seletuskiri, kus on

toodud muudatuste põhjendused, kaalutlused ja hinnatud õigusaktiga kaasnevaid

mõjusid.

• Vallavanem ja linnapea või muu valitsuse liige ei või enam olla sama valla või linna

ametiasutuse ametnik ja töötaja ega ametiasutuse hallatava asutuse juht ja töötaja.

Nende rollide ühitamine toob praktikas kaasa rollikonflikti ja ka võimalikke huvide

konflikte. See muudatus lahendaks ka senised vaidlused ametnikust valitsuse liikmele

kohaldatavate normide osas (praktikas on palju tõlgendusprobleeme tekitanud, kas

nende isikute suhtes kohaldub üldine valitsuse liikmeid puudutab regulatsioon, või

puhkuse, teenistuslähetuse jm teenistuslike küsimuste puhul kohaldub vaid ATS).

Praegu on ametnikest valitsuse liikmed üle pooltes KOVides, sagedasemalt on valitsuse

liikmeks finantsjuhid või sotsiaalosakonna juhatajad.

• KOV hallatavate asutuste juhid ei saa samal ajal enam olla volikogu liikmed, vältimaks

rollikonflikte peatatakse juhikohustuste täitmise ajaks volikogu liikme volitused.

• Sama valla või linna ametnikuks olemine saab volikogu liikme volituste peatumise

(mitte ennetähtaegse lõppemise) aluseks analoogselt KOV ametisutuse töötajatega,

kelle suhtes sarnane muudatus jõustus 20. juulil 2021. a. KOV ametnike ja töötajate piir

on praktikas tihti hägune, pole õige neid antud juhul erinevalt kohelda.

• Siseauditeerimine: vähemalt kord nelja aasta jooksul tuleb läbi viia siseaudit, milles

kontrollitakse sisekontrollisüsteemi vastavust esitatud nõuetele. Seda võib korraldada

nii vastava kvalifikatsiooniga inimeste tööle võtmise kui siseauditi tellimise teel.

• Lihtsustub kohalike elanike algatuse õigus KOKS §-s 32. Elanikud ei pea enam oma

ettepanekut volikogu või valitsuse õigusakti kehtestamiseks, muutmiseks või kehtetuks

tunnistamiseks (esitatakse vähemalt KOV 1% hääleõiguslike ehk 16-aastaste elanike

poolt) esitama eelnõu kujul, vaid seda võib teha kirjaliku põhjendatud taotlusena. KOV

saab selle ise õigesse vormi valada. Lisaks võib elanike algatuse ettepanek puudutada

ka muud kohaliku elu küsimust, mis ei vaja õigusakti kehtestamist.

• Viiakse sisse võimalus algatada KOV elanike küsitluse korraldamine (algatamiseks on

nõutav vähemalt 10% vastava KOV elanike soov). Valitsus hindab esitatud algatuse

õiguspärasust, st kas tegemist on üldse kohaliku elu küsimusega, kas küsimuse

8 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-8-09.

5

ettepandud viisil lahendamine on seadusega kooskõlas. Volikogul on õigus sõnastada

täpne rahvaküsitlusele esitatav küsimus. Rahvaküsitlus viiakse läbi kuue kuu jooksul.

• Kui elanikud soovivad territooriumiosa üleandmist, siis enne algatuse arutelu volikogus

tuleb läbi viia üleantava territooriumiosa elanike küsitlus. See võimaldab KOVil

põhjalikumalt kaaluda elanike ettepaneku tegelikku toetuspinda. Kehtiv õigus ei

kohusta otseselt KOV volikogu elanike algatust põhjalikumalt kaaluma.

• Rõhutatakse omavalitsuste rolli kohaliku ettevõtluskeskkonna arendamisel – kohustus

näha KOV arengukavas ja maakondlikus arengustrateegias ette vajalikud

ettevõtluskeskkonna arengusuunad ja vajadused.

• Sätestatakse, et omavalitsus võib teisele omavalitsusele või omavalitsusliidule anda

ülesandeid täitmiseks ka ilma vastava täpset volituse sisu ja ulatust avava volitusnormita

seaduses, nagu seni on nõutud olnud.

• Lihtsustuvad reeglid kohaliku volikogu sisekorralduse asjus (nt volikogu komisjonide

juhtide valimisel, mis praegu on kohati seaduses ülereguleeritud). Lisaks volikogu

esimehele võimaldatakse ka aseesimehe koht volikogu otsusel muuta palgaliseks

(praegu saab palgaline olla esimees või aseesimees, aga mitte mõlemad). Loobutakse

volikogu komisjonide osas regulatsioonist, mil komisjoni esimees ja aseesimees tuleb

samaaegselt valida ning esimehe või aseesimehe volituste lõppemisel (tagasiastumisel,

umbusaldamisel vm), tuleb mõlemad uuesti valida. Lähtudes eesmärgist suurendada

enesekorraldusõigust peaks ka komisjonide kui volikogu sisemiste tööorganite

kujundamine olema volikogu enda otsustusautonoomia.

• Reguleeritakse volikogu ja valitsuse istungite ning muude koosolekute läbiviimist

elektrooniliste vahendite abil.

• Valla- ja linnasekretärid vabanevad kohustusest juhtida kantseleid, et nad saaksid

eelkõige keskenduda juriidiliste ülesannete täitmisele. Muudatus ei keela neil kantseleid

juhtida, kui see tundub kohapeal otstarbekas lahendus. Alates 2025.a saab valla- ja

linnasekretäriks nimetada ainult õigusalase kõrgharidusega isiku (seni oli ka võimalus

n-ö kutsetunnistuse alusel. Kes seadusemuudatuse jõustumisel juba töötab valla- ja

linnasekretärina kutsetunnistuse alusel, saab senisel kohal jätkata).

• Täpsustatakse volikogu liikme õigust saada teavet, kui see on vajalik tema ülesannete

täitmiseks ja lisatakse selged teabe andmisest keeldumise alused.

• Täpsustatakse, et vallavanemal või linnapeal on valituks osutumise päevast volitus

moodustada valitsus ja täita vältimatuid ja kiireloomulisi vallavanema või linnapea

ülesandeid, mis ei puuduta valitsuse kui kollegiaalse täitevorgani juhtimist. Seni on

olnud teatud määramatus selle ajaperioodi volituste osas, kui uus juht juba on, aga uut

valitsust veel ei ole kinnitatud.

• Täpsustatakse umbusaldamisega seotud protseduure. Kuna uut umbusaldust ei tohi

algatada samale isikule kolme kuu jooksul samal põhjusel, seatakse selge kohustus, et

algataja peab esitama umbusaldamise põhjused. Vallavanemale või linnapeale

umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid uue valitsuse ametisse

asumiseni. Kehtiva regulatsiooni täiendamine lahendab praktikas levinud

problemaatika, võimaldades kuni uuele valitsusele volituste andmiseni tagasi astunud

valitsusel oma ülesandeid edasi täita.

• Uus eraldi peatükk 31 „Valla ja linna asutused“ käsitleb valla- ja linna ametiasutuste

tegevust, et eristada neid paremini valitsusest kui volikogu poolt nimetatud

juhtimisorganist.

• KOKSi lisatakse KOV vara heaperemeheliku kasutamise põhimõte analoogselt

riigivaraseadusega.

• Maakonna arengustrateegia tegevuskava kinnitamise võivad KOVid volitada maakonna

koostööorganile. Praktikas võib nende tegevuskavade kinnitamine igas kohalikus

6

volikogus olla liialt ajamahukas tegevus. Arengustrateegia ise kinnitatakse volikogude

poolt, nagu seni.

• Seadusesse lisatakse võimalus lisaks osavalla- ja linnaosakogudele moodustada muid

piirkondlikke esinduskogusid (nt kogukonnakogu, piirkonnakogu), mis põhimõtteliselt

on osavallakoguga sarnases staatuses.

• Dubleerivaid volitusnorme (nt kus valla või linna põhimääruses ja muus KOV

õigusaktis nõutakse samade õigussuhete reguleerimist) vähendatakse. Näiteks ei nõuta

enam, et valla või linna põhimääruses oleks reguleeritud ka valla või linna arengukava,

eelarvestrateegia ja eelarve koostamise ja muutmise ning finantsjuhtimise üldised

põhimõtted. Edaspidi jäävad need KOKS § 372 lõike 1 alusel kehtestava korraga

reguleerida.

• Vähendatakse üldiselt küsimuste loetelu, pädevus- ja volitusnorme, mida tuleks valla

või linna põhimääruses sätestada, asendades selle üldisema viitega, et küsimusi

lahendatakse valla või linna, volikogu või valitsuse õigusaktiga. Näiteks volikogu

esimehe puhul ei ole KOKS § 41 lõike 1 punkti 4 järgi enam nõutav, et volikogu

esimehele saaks seaduses sätestamata ülesandeid panna vaid valla või linna

põhimäärusega. Põhimäärus asendatakse nimetatud sättes volikogu õigusaktiga.

• Senine KOLS tunnistatakse kehtetuks ja regulatsioon tuuakse õigusloome mahu

vähendamiseks keskselt KOKSi üle, mis KOVide koostöö erinevaid mudeleid juba ka

praegu reguleerib. Liitude regulatsioon viiakse üle KOKS uude 101. peatükki.

Maakondlike liitude regulatsioon tuuakse üle oluliste muutusteta. Üleriigilise liidu

puhul märgitakse seaduses selgesõnaliselt, et selleks on Eesti Linnade ja Valdade Liit.

Lihtsustatakse KOVide poolt ülesannete liidule volitamise regulatsiooni.

• EhSis täpsustatakse riigitee ja kohaliku tee termineid ja sätestatakse millised kohustused

neil tee omanikuna on. Muudatus on seotud KOKS § 6 lõikest 1 KOV täidetavate

ülesannete väljajätmisega. Kehtiv seadus loeb KOV n-ö tuumikülesandeks ka KOV

ülesande korraldada valla või linna teede ehitamist ja korrashoidu.

• HKTSi muudatusega lisatakse erandite loetellu, mil haldusülesande täitmiseks

volitamise halduslepingu sõlmimisel ei juhinduta riigihangete seaduses teenuste

hankelepingu sõlmimise tingimustest ja riigihanke läbiviimise korrast, KOViga või

KOKS § 61 lõikes 2 nimetatud maakondlikule koostööorganile riigi või kohaliku

omavalitsuse haldusülesande täitmiseks volitamise haldusleping. KOV on avalik-

õiguslik juriidiline isik, st moodustatud avalikes huvides. KOVide ega nende

koostööorgani puhul ei ole neile haldusülesannete panekul põhjendatud nõuda

riigihanke korraldamist ja konkureerimist erasektoriga.

• KoMS muudatus on tehniline. Selles täpsustatakse, et volikogu peab kehtestama

kohalikud maksud ja maksumäärade muudatused hiljemalt kuus kuud enne eelarveaasta

algust.

• KOFSis tehakse muudatused seonduvalt KOKS § 22 lõikest 1 volikogu ainupädevuses

olevate küsimuste üldisemaks muutmisega. Lisaks täpsustatakse COVID-19 haigust

põhjustavast koroonaviirusest tingitud olukorras ja sellele järgneval perioodi

netovõlakoormuse erireegli sõnastust (vastava muudatuse jaoks eraldi seaduseelnõu

esitamine oleks liigne õigusloomeline koormus).

• RVSi muudatusega ei ole enam nõutav, et KOVile riigivara võõrandamiseks või

kasutada andmiseks peab tegemist olema maa andmisega KOVi seadusest tuleneva

ülesande täitmiseks. Ka praegu on paljudel juhtudel KOVid olnud huvitatud riigimaast

ülesannete täitmiseks, mille kohast ülesannet KOVile seadusega antud ei ole, kuid mille

täitmine on avalikes ehk valla- või linnaelanike huvides.

7

Eelnõuga tehtavad muudatused jõustuvad 2023. a 1. jaanuaril ning osad rakendussätted, mis

puudutavad valla- ja linnasekretäride haridusnõudeid, osaliselt 2025. a 1. jaanuaril.

1.2. Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja on välja töötanud Rahandusministeeriumi regionaalhalduspoliitika

osakonna õigusnõunik Olivia Taluste (611 3092, [email protected]), sama osakonna

õigusnõunik Martin Kulp, nõunikud Ave Viks, Mikk Lõhmus, Sulev Valner (ühtlasi KOKSi

muutmise projektijuht) ja Kaie Küngas, kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna

juhataja Sulev Liivik, regionaalhalduse osakonna kohalike omavalitsuste nõunik Eliko Saks.

EhS muudatused ja selgitused esitas Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi teede- ja

raudteeosakonna juhataja Ain Tatter.

Eelnõu ja seletuskirja juriidilist kvaliteeti kontrollis Rahandusministeeriumi õigusosakonna nõunik

Marge Kaskpeit (611 3611 [email protected]) ja eelnõu keelelise ekspertiisi tegi

õigusosakonna keeletoimetaja Sirje Lilover (611 3638, [email protected]).

Lisaks kaasati KOKSi ja eelnõu keeleliseks ülevaatuseks ka Eesti Keele Instituut (selge keele

nõustajad Katrin Hallik ja Katre Kasemets).

1.3. Märkused

Eelnõu on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2021–2023 (edaspidi VVTP) punkti

7.13 täitmisega. VVTP punkti 7.13 järgi on üks valitsuskoalitsiooni eesmärk lähtuda avaliku

sektori ülesannete täitmisel subsidiaarsuse põhimõttest (kohalike omavalitsuste võimekuse

kasv loob eeldused täiendavate avalike teenuste viimiseks kodanikule lähemale) ja seista tugeva

kohaliku omavalitsuse eest. Selle VVTP tegevussuuna ühe alapunktiga seatakse riigihalduse

ministrile ülesandeks esitada hiljemalt veebruaris 2022 Vabariigi Valitsusele kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu.

Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõuga ega Euroopa Liidu õiguse rakendamisega.

Eelnõuga muudetakse:

 KOKSi kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 25.06.2021, 8;

 EhS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 30.12.2020, 6;

 HKTS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 16.06.2020, 4;

 KoMS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 07.06.2013, 5;

 KOFS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 17.12.2020, 6 ja

 RVS kehtivat redaktsiooni avaldamismärkega RT I, 22.05.2021, 6.

Eelnõuga tunnistatakse kehtetuks:

 KOLS kehtiv redaktsioon avaldamismärkega RT I, 04.07.2017, 99.

Eelnõu vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu poolthäälte enamus.

Eelnõu väljatöötamise senine menetlus ja osapoolte kaasamine

8

Kohaliku omavalitsuse valdkonna asjatundjate ja praktikute võimalikult laiapõhjaline

kaasamine on olnud üks eesmärke, et kindlustada KOKSi revisjoni protsessi legitiimsus kõigi

osapoolte jaoks.

Riigihalduse minister moodustas 3. juunil 2019. a eksperdikomisjoni KOKSi uuendamise

ettevalmistamiseks9. Komisjoni ülesanne on esitada Rahandusministeeriumile ja riigihalduse

ministrile ettepanekuid, soovitusi ja hinnanguid KOKSi jt seaduste muutmise eelnõu

koostamiseks. Komisjon koosneb KOV valdkonna tunnustatud ekspertidest nii omavalitsuste

kui riigi tasandil ning teadlastest. KOKS eksperdikomisjoni koosolekutele ja infovahetusse on

olnud kaasatud ka Riigikogu põhiseaduskomisjoni, Riigikantselei ja Justiitsministeeriumi

ametnikud. Eksperdikomisjon on pidanud aastatel 2019–2021 kokku 13 komisjoni koosolekut

ja lisaks väiksemaid vahearutelusid, võttes koosolekutel süstemaatiliselt ette kõik põhilised

KOKSi nn suured teemavaldkonnad ja neis üles kerkinud küsimused.10

Rahandusministeerium korraldas alates 2018. a KOV esindajatega, sh valla- ja

linnasekretäridega, erinevates maakondades mitmeid kohtumisi, et selgitada välja ja arutada

läbi, milliste küsimuste osas ei piisa tõlgenduspraktikast, vaid tuleks õigusselguse ja õiguse

ühetaolise kohaldamise huvides KOKSi muuta. KOKSiga seonduvate probleemide

läbiarutamiseks on toimunud kohtumised ka põhiseaduslike institutsioonide esindajatega,

ministeeriumitega, muude riigiasutustega ja ühendustega. Pärast KOKSi VTK

kooskõlastusringi 2020. aastal toimusid elektroonilised kohtumised kaheksa erineva

ministeeriumi esindajatega ametnike tasemel, et arutada läbi eri ministeeriumite poolt KOKSi

VTK kohta esitatud ettepanekud ja märkused ning muud üles kerkinud valdkondlikud teemad

seoses KOKSiga.

Ülevaade olulisematest toimunud kaasavatest kohtumistest:

 Kohtumised eri ministeeriumite ametnikega KOKSi muudatuste eelnõus neid

puudutavatest küsimustest: Haridus- ja Teadusministeeriumi, Sotsiaalministeerium,

Keskkonnaministeerium, 14.-19.10.2021.

 Eksperdikomisjoni koosolek KOKSi eelnõu peamiste kavandatavate muudatuste

ülevaatamiseks enne eelnõude infosüsteemi (EISi) kooskõlastusringe, Tallinnas

Maarjamäe lossis 8.10.2021.

 Linnade ja Valdade päevadel KOKSi kavandatavate muudatuste tutvustuse/arutelu

töötuba 17.08.2021.

 Elektrooniline ülevaade KOKSi revisjoni seisust MTÜ Eesti Linnade ja Valdade Liidu

volikogu koosolekul 8.06.2021.

 Eksperdikomisjoni koosolek, teemad: KOV koostöö ja liitude regulatsioon, KOV

ametnike linna/vallavalitsusse kuulumise võimalik piirang, 2.06.2021.

 Elektrooniline kohtumine Tallinna linna esindajatega (linnasekretäriga) linnaosade

regulatsiooni jm Tallinna puudutava KOKSi temaatika arutamiseks 27.05.2021.

 Elektrooniline kohtumine maakondlike omavalitsusliitude ja maakondlike

arenduskeskuste (MAKide) esindajatega, keskendudes omavalitsusliitude

regulatsioonile seaduses 24.05.2021.

 Eksperdikomisjoni koosolek, teemad: kohaliku otsedemokraatia võimalikud

instrumendid, sh rahvaküsitlused, kaasamine, 16.02.2021.

9 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/02/Eksperdikomisjoni-moodustamine-.pdf. 10 Eksperdikomisjoni koosolekute protokollid on koondatud Rahandusministeeriumi omavalitsusveebi:

https://omavalitsus.fin.ee/koks/.

9

 Elektrooniline kohtumine Eesti Koostöö Kogu, e-riigi Akadeemia, Siseministeeriumi,

Eesti Noorteühenduste Liidu ja Vabaühenduste Liidu MTÜde esindajatega KOV

elanike kaasamise, rahvaküsitluste jm teemade arutamiseks 9.02.2021.

 Elektrooniline VTK järgne kohtumine Kultuuriministeeriumi ametnikega 9.12.2020.

 Elektrooniline VTK järgne kohtumine Haridus- ja Teadusministeeriumi ametnikega

8.12.2020.

 Elektrooniline VTK järgne kohtumine Maaeluministeeriumi ametnikega 2.12.2020

 Elektrooniline VTK järgne kohtumine Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi

ametnikega 27.11.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek, teemad: KOV sisekontrollisüsteem, ühinguõigus, KOV

riiklik järelevalve, 24.11.2020.

 Elektrooniline VTK järgne kohtumine Keskkonnaministeeriumi ametnikega

23.11.2020.

 VTK järgne kohtumine Siseministeeriumi ametnikega 20.11.2020.

 Elektrooniline ettekanne KOV koostöö teemadest KOKSis Lõuna-Eesti arengupäeval

18.11.2020.

 Elektrooniline kohtumine Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ametnikega

elamumajanduse mõiste aruteluks 11.11.2020.

 Elektrooniline VTK järgne kohtumine Sotsiaalministeeriumi ametnikega 11.11.2020.

 Elektrooniline VTK järgne kohtumine Justiitsministeeriumi ametnikega 29.10.2020.

 Arutelu „Kohaliku omavalitsuse autonoomia: kellele ja milleks?“ õigusteadlaste

päevadel Tartus 08.10.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek: VTK kooskõlastusringilt saadud tagasiside läbiarutamine,

07.10.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek: VTK tutvustus enne kooskõlastusringi, 16.06.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOV koostöö ja liidud, KOV roll ettevõtluskeskkonna

arendamisel, maakonna/piirkonna ja KOV enda arengu kavandamine, 19.05.2020.

 Riigikogu korruptsioonivastane erikomisjon, 09.03.2020 ja 08.06.2020 (arutelu

opositsiooni kaasamisest KOV töösse11).

 Riigikogu põhiseaduskomisjon, 11.05.2020, 09.06.2020, 22.09.2020, 01.06.2021

(arutelu Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.04.2020.a

kohtuotsuse nr 5-19-45 täitmisest12).

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOV elektrooniline töökorraldus, KOV ja keskvalitsuse

suhted jm, 24.04.2020.

 Eesti Noorteühenduste Liidu ja Avatud Noortekeskuste Ühenduse MTÜde esindajatega

23.04.2020 noortevaldkonna teemadest KOKSis.

 Elektrooniline arutelu Riigikantselei ligipääsetavuse rakkerühma esindajatega

ligipääsetavuse teema toomise võimalustest KOKSi 23.04.2020.

 Maakondlike arendusorganisatsioonide (omavalitsusliidud ja MAKid) esindajatega

ümarlaud Viljandimaal 12.12.2019, teemadeks piirkondlik koostöö ja

omavalitsusliitude regulatsioon.

 KOKSi revisjoni protsessi tutvustamine Elva valla volikogus 09.03.2020.

11 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/05/KVEK_vastused-ettepanekutele-kohaliku-omavalitsuse-

korralduse-seaduse-täiendamiseks.pdf. 12 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=5-19-45/9. Rahandusministeeriumi ettepanekud Riigikogu

põhiseaduskomisjonile: https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/05/Ettepanek-Riigikogu-

põhiseaduskomisjonile-KOKSi-muudatuse-algatamiseks.pdf.

10

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOV üksuse juhtimise erinevad mudelid, volikogu liige

ja tema õigused, volikogu töökorraldus, sh elektrooniline töökorraldus, valitsuse

töökorraldus, 24.01.2020.

 Kohtumine Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi ja halduskolleegiumi

nõunikega Tartus 16.01.2020.

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOV finantsjuhtimine, arengu kavandamine,

väljatöötamiskavatsuse koostamise põhimõtted, KOV üldpõhimõtete ja ülesannete

sõnastus, 26.11.2019.

 Arutelu KOKSi teemadel Justiitsministeeriumi ametnikega 08.10.2019.

 Eksperdikomisjoni koosolek: KOKSi muutmisel käsitletavad teemad, KOV korralduse

üldpõhimõtted, KOV ülesanded ja nende piiritlemine, 03.09.2019.

 KOKS revisjoni tutvustav infotund erinevate ministeeriumide esindajatele 18.06.2019.

Osalesid Justiitsministeeriumi, Keskkonnaministeeriumi, Maaeluministeeriumi,

Siseministeeriumi, Sotsiaalministeeriumi, Haridus- ja Teadusministeeriumi,

Kultuuriministeeriumi, Maa-ameti ametnikud.

 Eesti Linnade ja Valdade Liidu volikogus KOKSi revisjoni protsessi tutvustus

11.06.2019.

 Eksperdikomisjoni avakoosolek: komisjoni töökord, KOKSi muutmise üldeesmärgid,

ajakava 4.06.2019.

 KOKSi teemapäev ühe töötoana Linnade ja Valdade päevadel 12.02.2019.

 Arutelu KOKSi muutmise võimalikust temaatikast ja ulatusest ministeeriumis kutsutud

omavalitsusjuhtide ja ekspertidega 31.01.2019.

 Kohtumine Põhja-Eesti valla- ja linnasekretäridega Tallinnas 04.12.2018.

 Kohtumine Lääne-Eesti valla- ja linnasekretäridega Haapsalus 30.11.2018.

 Kohtumine Ida- ja Lääne-Virumaa valla- ja linnasekretäridega Rakveres 30.10.2018.

 Kohtumine ELVLi esindajatega 23.10.2018.

 Kohtumine Kesk-Eesti valla- ja linnasekretäridega Tartus 16.10.2018.

 Kohtumine Riigikogu põhiseaduskomisjoni ja riigi valimisteenistuse ametnikega

08.10.2018.

 Kohtumine Kagu-Eesti valla- ja linnasekretäridega Valgas 02.10.2018.

 Kohtumine Riigikontrolli esindajatega 20.09.2018.

 Kohtumine õiguskantsleri kantselei esindajatega 03.09.2018.

Kaasamise üheks oluliseks osaks oli kümmekonna erinevatel teemadel ekspertarvamuste

tellimine eelkõige mõne kitsama valdkonna asjatundjatelt, et saada täiendavat sisendit antud

valdkonnas kerkinud probleemidest ja vastava osa regulatsioonide võimaliku sõnastamise kohta

KOKSis. Kõik tellitud ekspertarvamused on avalikult kättesaadavad Rahandusministeeriumi

omavalitsusveebis KOKS alajaotusest.13 Eelnõu väljatöötamisel on nimetatud

ekspertarvamustest kõige suuremal määral lähtutud Karin Tenisson-Alevi ja Anneli Apuhtini

2020. a koostatud ekspertarvamusest „Suurema dereguleerimise ja delegeerimise võimalused

kohaliku omavalitsuse korralduses”.14

Eesti Keele Instituudi (edaspidi EKI) keelekorraldajad koostasid KOKSi kohta 2021. aastal

selge keele auditi ja on esitanud vastavalt kokkuleppele tööprotsessis Rahandusministeeriumile

omapoolsed ettepanekud seaduse erinevate peatükkide keeleliste sõnastuste võimaliku

13 https://omavalitsus.fin.ee/koks-revisjoni-lisamaterjalid/. 14 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/07/KOKS-%C2%A7-8-ja-22-eksperthinnang-29.06.2020.pdf.

11

muutmise kohta selge keele põhimõtete alusel. Neid ettepanekuid on vastavalt võimalusele

arvestatud, kui ei ole normitehnilisi, vm olulisi takistusi.

Aruteludel selgus, et eri osapooltel on ka väga erinevad ootused KOKSi revisjoniks. Sooviti nii

terve KOV valdkonna kodifitseerimist (kõigi seaduste, mis KOVidele ülesandeid paneb, sisulist

ülevaatust ja osaliselt KOKSi ümberkirjutamist), sealhulgas uut KOKSi tervikteksti, kuhu

koondataks seni eri seadustes KOV tegevust puudutavad regulatsioonid (nt tehti ettepanek, et

KOKSi lisataks nii KOFS, KoMS, ETHS, KOVVS, KOLS regulatsioonid), mis oleks

tähendanud väga mahukat KOV korralduse alusseadustikku. Samas sooviti ka KOKSi olulist

hõrendamist, jättes sellest välja suurema osa KOV sisemist korraldust puudutavatest

detailsematest regulatsioonidest. Teisalt jälle sooviti KOVides ühtse praktika tagamiseks

seniseid regulatsioone oluliselt täiendada ja lisada sellesse kõikvõimalikke erijuhtumeid.

Rahandusministeeriumi hinnangul on aga õiguskorra stabiilsuse huvides oluline, et seaduses

tehakse vaid hädavajalikud muudatused, säilitatakse seni toiminud regulatsioon ja uut KOKS

tervikseadust ei tehta. KOKSil on arvestatav tõlgendus-, rakendus- ja kohtupraktika, mis on

omaette väärtuseks. Tänaseks kaardistatud probleemistiku, püstitatud eesmärkide ning

kavandatud muudatuste sisu ja ulatust arvestades ei ole uue tervikseaduse koostamine sobiv ja

otstarbekas lahendus.

Seaduses kavandatavaid muudatusi on küll arvuliselt palju, millest valdav osa on kantud

terminoloogia ühtlustamise ja keeleliselt lihtsamini sõnastamise vajadusest, kuid

seadusemuudatuste hulgas ei ole selliseid niivõrd põhimõttelisi muudatusi, mis tingiks vajaduse

muuta oluliselt senist KOKS struktuuri ja korralduse aluseid, et peaks töötama välja uue KOKSi

tervikseaduse.

KOKSi revisjoni läbiviimisel lähtuti võimalikult ulatuslikult KOV aluskorraldust reguleerivate

seaduste senisest süstemaatikast ehk kavandatakse teha muudatused olemasolevasse

seadusesse, mitte ei töötada välja uut KOKSi ega nn kodifitseerita KOVide aluskorraldust ja

sellega seonduvate teiste seaduste regulatsioone keskselt vaid ühes seaduses. Senised arutelud

on näidanud, et üldjoontes on kehtiv KOKS sisse töötatud, rakendatav, seaduse senist struktuuri

oluliselt kohendada ei ole vaja ega mahukaid uusi õigusinstrumente seadusesse sisse viia.

Ainult seaduse keelelise uuendamise vajadus ei põhjenda päris uue tervikseaduse koostamist.

Uue tervikseaduse koostamise riskiks oleks senise tõlgendus-, rakendus- ja kohtupraktika

kadumine, seniste seaduste alusel vastu võetud aktide kehtetuks tunnistamine ja uute

kehtestamine ning lepingute ülevaatamine, mis oleks KOVidele äärmiselt töömahukas ülesanne

ja sellel puuduks sisuline õigustus. Selline muudatus kahjustaks põhjendamatult õiguskorra

stabiilsust15 ning ei ole kooskõlas hea õigusloome tavaga. Ultima ratio põhimõtet arvestades

tuleb muuta peamiselt selliseid regulatsioone, mille kehtival kujul säilitamine raskendab selgelt

KOVide igapäevast tegevust ja arengut või mis võivad seada ohtu KOVide tegevuse kaudu

mõjutatud isikute õigused . 15 Riigikogu 12. novembri 2020. a otsuse „“Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ heakskiitmine" punktide

5-7 järgi on seatud sihiks, et õiguskord oleks stabiilne ja selge, tagades õiguse kasutajate teadlikkuse normidest ja

võimekuse neid järgida. Sihiks seatakse, et aasta-aastalt väheneb õigusloome regulatiivne koormus tuntavalt. Selle

saavutamiseks ei algatata uusi eelnõusid kergekäeliselt. Uued normid kavandatakse õige tasandi õigusakti ja

üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud. Õigusliku reguleerimisega probleemide lahendamine

on viimane abinõu, enne seda kaalutakse teisi võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse

ülereguleerimisest ja liigsest kiirustamisest. Õigusloome kavandamine kõigil tasanditel, sealhulgas Vabariigi

Valitsuse tegevusprogrammis, muutub konkreetse seaduse või selle sätte muutmist nõudvast enam probleemi- või

visioonipõhiseks.

Vt: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/653a4682-5164-4a2b-aca1-

fc01e004c6a4/Riigikogu%20otsus%20_Õigusloomepoliitika%20põhialused%20aastani%202030%20heakskiitm

ine_.

12

Süsteemne KOKSi analüüs näitas, et suures osas vastavad 1990. aastatel välja töötatud

lahendused ja senised KOV toimimise alused ka tänapäevase kohaliku omavalitsuse

korraldamise vajadustele ning neid sätteid on võimalik ühiskonnaelu muudatusi arvestades

mõnevõrra õiguslikult kaasajastades ja eesmärgipäraselt tõlgendades ka praegusel hetkel

rakendada.

2. Seaduse eesmärk

Eelnõu eesmärgid saab jagada neljaks:

1) suurendada KOVide enesekorraldusõigust liiga detailsete KOV sisemist korraldust

ettekirjutavate normide seadusest välja jätmisega;

2) demokraatia tõhustamise eesmärgil muuta paindlikumaks elanike kaasamist – elanike

algatuse puhul ei ole nõutav algatuse esitamine õigusakti eelnõu kujul. Lisaks kohustatakse

KOVe elanike soovil territooriumiosa üleviimise algatuse korral viima elanike küsitlus

territooriumiosal läbi enne volikogus elanike algatuse arutamist;

3) õigusloome mahu vähendamise ja õigusselguse eesmärgil tunnistada kehtetuks KOLS ja

viia senine KOLS regulatsioon keskselt KOKSi, kõrvaldada KOKS senised õiguslikud

vastuolud;

4) lihtsustada kehtivat seadust keeleliselt.

Seaduseelnõule koostati 2020. a suvel eelnõude infosüsteemis kooskõlastusringil olnud

väljatöötamiskavatsus16, millele laekunud kooskõlastusmärkuste ja ettepanekutega on eelnõus

ka osaliselt, kus need olid asjakohased, arvestatud.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb 8 paragrahvist. Eelnõu §-ga 1 muudetakse KOKSi, §-ga 2 EhSi, §-ga 3 HKTSi,

§-ga 4 KoMSi, §-ga 5 KOFSi, §-ga 6 tunnistatakse kehtetuks KOÜS ja §-ga 7 muudetakse

RVSi. Eelnõu § 8 sätestab seaduse jõustumise.

Eelnõu § 1 – KOKS muutmine

Eelnõu § 1 punktiga 1 nähakse ette KOKS § 1 lõike 1 sõnastuse muudatus, millega

kohendatakse seaduse reguleerimisala. Seaduse reguleerimisala muudetakse paremini

vastavaks seaduse tegelikule olemusele – reguleerida üldseadusena kohaliku omavalitsuse

korralduse ja tegevuse üldiseid aluseid.

Seadusega ei ole otstarbekas hõlmata konkreetseid kohaliku omavalitsuse täidetavaid

ülesandeid, mille sisu ja ulatus tuleb sätestada nn valdkonnaseadustega. Lisaks reguleeritakse

eriseadustega ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimisi (KOVVS), finantsjuhtimist (KOFS),

kohalike maksude määramist (KOMS ja MKS), haldus- ja asustusüksuste korraldust (ETHS),

kohanimede määramist (KNS) jne. Küll aga nähakse eelnõuga (eelnõu § 1 p 11–14 muudatus)

16 https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/836d2e37-628d-420f-92a5-0abb3927b9a1.

13

ette kohaliku omavalitsuse ülesannete piiritlemise üldised alused (KOKS § 6 muudatus), mida

peab seadusloomes kohalikule omavalitsusele ülesannete panemisel arvestama.

Seaduse reguleerimisala täpsustamine on suunatud ka sellele, et KOKSi ei lisataks erinevate

seadusemuudatustega sinna mitte sobivaid valdkondlikke KOV ülesandeid.

Seadusemuudatustega ei kujundata ümber omavalitsuse olemust ega täidetavaid ülesandeid.

Lisaks täiendatakse KOKS § 1 lõiget 1 kohaliku omavalitsuse üksuse lühendiga -

omavalitsusüksus - mida kasutatakse hiljem seaduse tekstis läbivalt. Selle lühendi eelistamist

on soovitanud ka EKI, keda kaasati KOKSi ülevaatamisse, et teha ettepanekuid seaduse

keeleliseks lihtsustamiseks. EKI on ühtlasi soovitanud mitte kasutada mitmeosalist terminit

“vald ja linn”.

PS 14. peatükk kasutab üldmõistena terminit „kohalik omavalitsus“, pidades selle all silmas

elanikule kõige lähemal asuvat avaliku võimu institutsiooni. Samas konkreetse valla või linna

puhul kasutab PS § 155 lõige 1 sõnastust “Kohaliku omavalitsuse üksused on vallad ja linnad.”

Seega on välja pakutav seadusemuudatus kooskõlas PSis kasutatava terminoloogiaga.

Eelnõuga ei muudeta terminoloogiat neis KOKSi sätetes, kus räägitakse kohalikust

omavalitsusest kui põhiseaduslikust institutsioonist, kuid konkreetsele vallale või linnale ehk

kohaliku omavalitsuse üksusele viidates kasutatakse eelistatult terminit “omavalitsusüksus”.

Kus on oluline aga rõhutada valla või linna eristamist, siis on teksti jäetud alles ka termin

“vallad ja linnad”. Samuti on seda terminit eesliitena kasutatud valla- ja linnaelanike, valla- või

linnavalitsusele, valla- või linnavolikogule, valla või linna ametiasutustele, hallatavatele

asutustele, valla- ja linnasekretärile ning töötajatele ja ametnikele jt viidates. Kuna tegemist on

praktikas juba aastakümneid juurdunud ja laialt kasutatud terminitega, siis ei ole põhjendatud

neid läbivalt muuta, välja arvatud lühendamine. Näiteks valla- ja linnavalitsuse asemel

kasutatakse KOKSis edaspidi lühendit “valitsus”. Sellega ei tekitata õiguslikku segadust valla-

või linnavalitsuse eristamisel Vabariigi Valitsusest, kuna viimasele viitamisel kasutatakse

seaduses läbivalt väljakirjutust “Vabariigi Valitsus”.

Seaduseelnõu väljatöötamisel oli arutuse all ka küsimus, kas oleks võimalik valla- ja

linnavalitsuse kui nn poliitilise kollegiaalorgani eristamine valla- või linnavalitsusest kui

ametiasutusest. Need terminid on praktikas juba juurdunud ja uue termini kasutuselevõtt näiteks

valitsuse kui kollegiaalorgani jaoks tähendaks tervikuna kõigi KOV ülesannete üle vaatamist

kõigis seadustes. Üldjuhul on normi eesmärgipäraselt tõlgendades võimalik aru saada, kas

valitsusele antava ülesande puhul on seadusandja nõudnud mõne akti kehtestamist või hoopis

menetluse läbi viimist. Valitsusele volitusnormi andmise puhul kehtestada määrus või anda

korraldus, on ilmselt tegemist valitsuse kui kollegiaalorgani pädevusega, mis ülesannet ei saa

tema asemel täita KOV ametiasutus. Kui aga valitsusele antud ülesanne on olemuselt

rakenduslik, eeldab nt haldusemenetluse läbiviimist, siis seda saab ilma täiendava valitsuse kui

otsustusorgani volituseta täita ametiasutus. Õigusselguse huvides lisatakse vastavad

täpsustused ka KOKS uude § 31 sõnastusse.

Õigusloome vohamise vältimiseks ei hakata eelnõuga siiski muutma teisi KOV tegevusi ja

ülesandeid puudutavaid seadusi, et terminoloogiat ühtlustada. Võimalik terminite erinev

kasutus eri seadustes ei tähenda, et kehtivad regulatsioonid ei taga õigusselgust, millisest

põhiseaduslikust institutsioonist või KOV organist selles räägitakse. Terminite ühtlustamiseks

14

kõigis seadustes ei ole niivõrd tungivat vajadust, et see õigustaks massilisi muudatusi

valdkondlikes seadustes.

Küll aga peaks ministeeriumid edaspidiste seadusemuudatuste käigus hindama, kas mõni

seaduses KOVi pädevusse (mitte selgelt konkreetse KOV organi – volikogu või valitsuse) antud

ülesanne on strateegiliselt oluline ja eeldab põhimõtteliste otsuste ja valikute tegemist. Sel juhul

tuleks kaaluda ülesande täitjaks volikogu määramist.

Eelnõu § 1 punktiga 2 täpsustatakse KOKS § 2 lõike 2 punkti 1 sõnastust, viies selle kooskõlla

Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse (edaspidi ETHS) sõnastusega. Sättesse lisatakse, et

kohalik omavalitsus rajaneb (lisaks kehtivas seaduses sätestatud riigi haldusjaotusele) ka riigi

halduskorraldusel. ETHS § 2 lõike 1 järgi on Eesti territooriumi haldusjaotus Eesti territooriumi

jaotus maakondadeks, valdadeks ja linnadeks. Sama seaduse § 21 järgi on aga

haldusterritoriaalne korraldus Eesti territooriumi jagunemine haldusüksusteks. Haldusüksus on

haldusjaotusel põhinev, seaduse ja teiste õigusaktidega kindlaks määratud nime, liigi ja

piiridega üksus, mille territooriumi ulatuses teostatakse riiklikku või omavalitsuslikku

haldamist. Vallad ja linnad on seega ühtaegu osa riigi territooriumi haldusjaotusest, kuid

konkreetseteks omavalitsusüksusteks (haldusüksusteks) jaotumist17 loetakse

halduskorralduseks.

Eelnõu § 1 punktidega 3–5 tehakse sõnastuslikud muudatused KOKS §-s 3 sätestatud kohaliku

omavalitsuse põhimõtetes. Seadusemuudatustega kavandatakse mõnevõrra korrastada ja

kaasajastada kohaliku omavalitsuse toimimise peamisi aluspõhimõtteid. KOKS § 3 koondab

neist mõningaid, kuid lisaks sisaldub mitmeid KOV tegevuse aluspõhimõtteid ka näiteks

EKOHis18 (harta preambula kohaselt järgivad KOVid demokraatia põhimõtet ehk kodanike

õigust osaleda ühiskonnaelus (kohaliku võimu teostamisel), KOVid peavad tagama tõhusa ja

kodanikule lähedal seisva töökorralduse), PSis, mujal KOKSis (nt seadusemuudatustega KOKS

§-s 34 sätestatav KOV vara heaperemeheliku valitsemise nõue). KOKS § 3 sisaldab niisiis

põhimõtteid, mida KOVid peavad omavalitsemises järgima. Nende põhimõtetega

korrespondeerub riigi poolne kohustus arvestada õigusloomes ja oma tegevuses KOVide

enesekorraldusõiguse põhimõttega.

Seadusemuudatuste üldine eesmärk on anda KOVidele suurem vabadus sisemiste kohaliku elu

küsimuste iseseisvaks otsustamiseks ja korraldamiseks (arvestades sealjuures kehtivas KOKS

§-s 3 sätestatud KOV tegevuse aluspõhimõtteid) ehk suurendada KOVide

enesekorraldusõigust. Samuti on seadusemuudatuste eesmärk valla- või linnaelanike kaasamise

tõhustamine kohalikus valitsemises.

PS § 154 lõige 1 sisaldab seadusereservatsiooni, mille järgi kõiki kohaliku elu küsimusi

otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt.

Sõnaühendit „tegutsevad seaduste alusel“ tuleb mõista kui seaduslikkuse nõuet.

Seadusereservatsioonist tuleneb, et riigivõimul on KOV enesekorraldusõiguse kasutamisse

võimalik seadusega sekkuda ja KOV elemente konkretiseerida. Kuna PS § 154 lõige 1 näeb

17 Vt: https://www.riigiteataja.ee/akt/111112017001. 18 Vt näiteks EKOH artikkel 4 lõiked 4–6: Kohaliku omavalitsuse üksustele antud volitused on tavaliselt

täieulatuslikud ja ainuõiguslikud. Ükski teine kesk- või piirkondlik haldusorgan ei tohi neid kahjustada ega piirata,

välja arvatud seadusega ettenähtud korras. Kui kesk- või piirkondlik haldusorgan delegeerib volitused kohaliku

omavalitsuse üksusele, peab viimasel olema õigus võimaluse piires kohandada nende rakendamist kohalikele

oludele. Kohaliku omavalitsuse üksustega konsulteeritakse õigel ajal ja sobival viisil kõigi neid otseselt

puudutavate küsimuste planeerimisel ja otsustamisel nii palju kui võimalik.

15

KOV pädevuse piiranguna ette lihtsa seadusereservatsiooni, võib riik KOV kohaliku elu

küsimuste otsustamise ja korraldamise õigust piirata iga vabalt seatud eesmärgi saavutamiseks,

mis ei ole PS-ga vastuolus (poliitiline vastutus, avaliku võimu tegevuse avalikkus ja

läbipaistvus vm).19 Vt ka Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud veebiväljaande (2020)

(edaspidi PS kommentaarid) PS § 154 kommentaare.20

Seadusandja peaks oma ettekirjutustega siiski sekkuma vaid seal, kus sekkumisel on

põhjendatud eesmärk, see ei ole meelevaldne. Näiteks küsimuste puhul, mis puudutavad KOV

välist korraldust, volikogu liikme passiivse valimisõiguse teostamist, valla- ja linnaelanike

õiguste tagamist, mis peab olema seaduse ühetaolise kohaldamise ja isikute võrdse kohtlemise

huvides seadusega määratletud. KOV sisemise töökorralduse reeglistiku üle otsustamine aga

peaks olema KOVide enda otsustada vastavalt kohalikele oludele ja vajadustele. Näiteks ei

peaks seadusandja ette kirjutama, milliseid ametiasutusi peavad KOVid moodustama, millised

on nende tööorganid, milliseid võimu detsentraliseerimise mudeleid kasutada.

Mitmed senised kohtupraktikas KOVide enesekorraldust puudutavad põhimõtted ja

toimimisreeglid lisatakse eelnõuga pakutavate muudatustega KOKSi. Näiteks KOKS § 6

kavandatavad muudatused KOV ülesannete olemuse osas (piiritlemine riiklikeks ja

omavalitsuslikeks ning esimeste puhul nõue sätestada seaduses, et tegemist on riiklike

kohustustega, mida rahastatakse riigieelarvest), KOKS § 7 sätestatav KOV volikogu õigus

seada oma õigusaktides põhjendatud juhul põhiõiguste piiranguid, mis oleksid kooskõlas teiste

seadustega, kuid milleks ei pea seadusandja andma ette üksikasjalikku volitusnormi.

KOKS § 3 sisalduvatest põhimõtetest peavad nii KOV volikogu kui valitsus oma asutustega

igapäevase tegevuse korraldamisel, aktide andmisel ja toimingute tegemisel juhinduma.

KOKS revisjoni läbiviimiseks ja seadusemuutmise ettepanekute tegemiseks riigihalduse

ministri moodustatud KOV valdkonna asjatundjatest koosnevas KOKS eksperdikomisjonis

arutati, kas KOKS § 3 sõnastust tuleks mõne põhimõtte osas täiendada, kas mõni põhimõte on

oma aktuaalsuse kaotanud või tuleks midagi veel seadusesse lisada. Kokkuvõtvalt leiti, et

olemasolevad KOKS § 3 põhimõtted on jätkuvalt asjakohased, hõlmavad kõige olulisemat ja

täiesti uusi põhimõtteid KOKSi lisama ei peaks. KOKS eksperdikomisjon pidas siiski

vajalikuks teha sätetes üksikuid sõnastusmuudatusi.

KOKS § 3 punktis 2 jäetakse välja sõna “kohustuslik” igaühe seaduslike õiguste ja kohustuste

tagamise juurest, kui ebavajalik rõhutus. Igaühe seaduslike õiguste ja vabaduste tagamine on

KOVile kui põhiõiguste adressaadile niigi imperatiivselt kohustuslik.

KOKS § 3 punktis 4 tehakse muudatus lähtuvalt EKI sõnastusettepanekust. Kehtiva seaduse

sõnastus, mille järgi on valla- ja linnaelanikel õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel,

on kohmakas. Kohaliku omavalitsuse teostamise asemel kasutatakse eelnõus terminit

“kohalikus valitsemises osalemine”, mis annab osalusdemokraatia põhimõtet paremini edasi.

KOKS § 3 punktis 6 lisatakse KOKS tegevuse avalikkuse põhimõttele ka tegevuse avatus, mis

on KOKSis praegu mainitud KOV tegevuse avalikkusest laiema tähendusega. Kui tegevuse

avalikkuse all võib kitsamas tähenduses mõista nt avaliku teabe seadusest ja muudest seadustest

tulenevaid kohustusi teabe avalikustamisel, siis tegevuse avatus hõlmab endast kohustust

19 Vt RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 29; RKPJKo 01.04.2010, 3-4-1-7-09, p 31. 20 Vallo Olle jt: https://pohiseadus.ee/sisu/3639.

16

tagada läbipaistev, aus ja kaasav valitsemine ehk lähtumine avatud valitsemise partnerluse

põhimõtetest. Eeskujuna saab selleks võtta 2011. aastal alguse saanud rahvusvahelist initsiatiivi

„Avatud valitsemise partnerlus“, millega Eesti riik ühines 2012. aastal21. Vabariigi Valitsus

kiitis 2020. a 1. oktoobri istungil heaks avatud valitsemise põhimõtted aastateks 2020–2022.

Tegevuskavas nähakse ette ka avatud valitsemise põhimõtete juurutamine KOVides (riik

korraldab nt avatud valitsemise töötube KOVidele). Samuti võetakse suund koosloomelise

poliitikakujundamise oskuste ja kogukondade panuse suurendamisele KOVides

(Siseministeeriumi eestvedamisel koostatakse koosloomelise poliitikakujundamise

arenguprogrammi, milles töötatakse välja kohalike elanike kaasamise mudel). Avaliku

valitsemise põhimõtted on KOVides alles välja kujunemas. Kuigi ellu viiakse eri tegevusi, ei

ole sageli avatud valitsemise põhimõtteid KOVide tegevustes läbivalt kehtestatud.22 Avatud

valitsemise põhimõtete omaksvõtt annab KOVile selle tõelise sisu – võimu ei teostata elanike

üle, vaid koos elanikega nende huvidest ja vajadustest lähtuvalt. See eeldab, et avalik võim ja

kogukonnad tegutsevad partneritena.23

Avatud valitsemise partnerluse algatus kohaliku demokraatia edendamiseks lähtub eeskätt

järgmistest põhimõtetest, mida KOVid peaks oma tegevuses tegevuse avatuse tagamiseks

järgima:

• Tunnustada kohalike inimeste omaalgatuslikku ja vabatahtlikku osalemist oma

paikkonna elu küsimuste arutamises ja lahendamises kui demokraatliku

ühiskonnakorralduse olulist osa.

• Austada kõigi kodanike ja nende ühenduste põhimõttelist võrdsust osalemisele ja

taotleda võimalikult laia isikute ringi kaasatust.

• Kujundada ühiselt ja järgida kogukonna ja kohaliku omavalitsuse partnerluses koostöö

häid tavasid, lähtudes avatuse, usalduse, sallivuse, paindlikkuse ja teise poole eripära

tunnistamise põhimõtetest.

• Austada partnerite erinevaid ja vastastikku täiendavaid rolle ning tunnustada üksteist ja

volitatud esindajaid.

• Arvestada, et partnerlus kogukonnaliikmete ja KOV vahel võimaldab otstarbekat

koostööd ning ülesannete jaotust avalike huvide paremaks järgimiseks ning

tunnistamist, et hea koostööga käivad kaasas kohustused ja õigused.

• Teostada võimu läbipaistvalt ning parandada kohaliku võimu tegevust puudutava teabe

kättesaadavust kasutades selleks erinevaid teavitusviise. Avaldada teavet

ettevalmistamisel olevate otsuste ja eelarvevahendite kasutamise kohta, teavitada

aktiivselt elanikke neile huvipakkuvatest teemadest ning järk-järgult leida viise avatud

andmete põhimõtete kasutamiseks kohalike andmekogude loomisel ja haldamisel.

• Algatada varakult dialoogi elanike ja kogukondadega neid puudutavate otsuste

ettevalmistamiseks, leppides kokku suhtluskanalid ja arutelude vormi. Eelistada avatud

protsesse, millega saavad huvilised liituda ning kasutada dialoogi ja osaluse

võimaldamiseks uuenduslikke meetodeid, sealhulgas tehnoloogilisi võimalusi.

• Ergutada kohalikku algatust, toetades rahaliselt või muul viisil kodanikuettevõtmisi ja

vabaühenduste võimekust. Eelarveraha suunata vabaühendustele selgetele põhimõtetele

tuginedes ja läbipaistvalt.

21 https://www.riigikantselei.ee/valitsuse-too-planeerimine-ja-korraldamine/valitsuse-too-toetamine/avatud-

valitsemise-partnerlus. 22 Vt ka Eesti avatud valitsemise partnerluse tegevuskava 2020-2022 | 790.32 KB | pdf. 23 Vt ka e-riigi Akadeemia ettepanekuid avatud valitsemiseks kohalikes omavalitsustes (Elva valla näitel):

https://ega.ee/wp-content/uploads/2017/02/Ettepanekud-avatud-valitsemiseks-Elva-vallas_final.pdf.

17

• Koostöös kohaliku võimu ja vabaühendustega arendada avalikke teenuseid ja nende

kasutajakeskset osutamist.

• Pöörata erilist tähelepanu noorte osaluse ja omaalgatuse ergutamisele, et kasvatada

kogukonnatunnet ja arendada demokraatliku ühiselu harjumust.

• Võidelda korruptsiooniga, luues koostöös kogukonnaga tingimused selle ennetamiseks.

• Edendada kohalike elanike juurdepääsu internetile ja oskust seda turvaliselt kasutada

enesearenguks, avalike teenuste tarbimiseks ja osalemiseks demokraatlikes

protsessides.24

KOKS § 3 punkti 7 sõnastust muudetakse KOKS eksperdikomisjoni ettepanekul, asendades

kehtiva seaduse sõnastuses avalike teenuste osutamise soodsaimatel tingimustel teenuste

korraldamisega soodsaimatel tingimustel. Silmas on peetud elanike vaatest soodsamaid

tingimusi, kus see on võimalik. Mõeldud ei ole vaid majanduslikult soodsaimat, odavamat

teenust, vaid ka elanike jaoks kvaliteetseid ja kättesaadavaid teenuseid. Ehk teenuste

disainimisel tuleb eeskätt mõelda selle tarbijate huvidele ja kasutusmugavusele.

Eelnõu § 1 punktiga 6 muudetakse KOKS § 4 sõnastust.

KOKS § 4 sõnastuses tehakse normitehniline muudatus, tuues sisse omavalitsusorganite

nimetuse lühendid. Muudatuse kohaselt kasutatakse seaduse tekstis edaspidiselt valla- ja

linnavolikogu asemel ühesõnalist terminit “volikogu” ning valla- ja linnavalitsuse asemel

terminit “valitsus”. Kehtiv seadus räägib läbisegi ja ebajärjepidevalt nii liitsõnaga valla- ja

linnavolikogust ning valla- ja linnavalitsusest kui ka lihtsalt volikogust ja valitsusest.

KOKS § 4 punktide 1 ja 2 osas tegi „volikogu“ ja „valitsuse“ termini selgituse sõnastuse

muutmise ettepaneku keelelise lihtsuse huvides EKI. Kehtiv sõnastus “esinduskogu, mis

valitakse valla või linna hääleõiguslike elanike poolt” ja „volikogu poolt moodustatav

täitevorgan“ on liialt kantseliitlikud. Paragrahvi sõnastust lihtsustatakse, sõnastades selle nii:

„Omavalitsusorganid on: 1) valla- või linnavolikogu (edaspidi volikogu) – omavalitsusüksuse

esinduskogu, mille valivad valla või linna hääleõiguslikud elanikud kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse alusel; 2) valla- või linnavalitsus (edaspidi valitsus) – volikogu

moodustatav täitevorgan.

Eelnõu välja töötamisel kaaluti ka seniste terminite “kohaliku omavalitsuse

võimuorgan/otsustusorgan” asendamist terminiga “omavalitsuse otsustuskogu”,

“esindusorgani” asendamist “esinduskoguga” ja “täitevorgani” asendamist “täitevkoguga”,

kuid jäeti need mõtted kõrvale, kuna olemuslikult ei muudeta eelnõu järgi KOV organite

olemust ja taolised terminoloogilised muudatused KOKSis oleks eksitavad seni aastakümneid

seaduses ja praktikas kasutatud terminite asemel. Taolised asendused ei teeniks õigusselgust ja

neil ei ole ka praktilist vajadust. Kui KOKSi terminoloogiat KOV organite osas oluliselt muuta,

siis tähendaks see samuti liialt suurt ja põhjendamatut õigusloome mahtu, kuna muuta tuleks ka

arvukalt teisi valdkondlikke seadusi, mis puudutavad KOVide ja KOV organite pädevusi. Vaid

KOKSis taoliste muudatuste tegemine ja valdkondlikes seadustes terminoloogia samaks

jätmine tekitaks tarbetut segadust.

Eelnõu § 1 punktid 7 ja 8 käsitlevad KOKS § 5 muutmist.

KOKS § 5 pealkirjas asendatakse sõnastus „panna peale koormisi“ sõnastusega „kehtestada

koormisi“. Koormistega seonduvat reguleeritakse täpsemalt KOKS §-s 36. Igasuguse koormise

24 http://www.avatudvalitsemine.ee/avpkov-platvorm/.

18

ehk kohustuslike tööde tegemise nõude füüsilistele või juriidilistele isikutele KOV

territooriumil kehtestatud heakorraeeskirjade täitmiseks või üldkasutatava territooriumi

heakorra tagamiseks tuleb nii ehk naa kehtestada volikogul määrusega. Seega koormise peale

panemise asemel on pealkirjas kohasem rääkida koormise kehtestamisest.

KOKS § 5 lõikest 1 jäetakse välja viide sellele, et valla ja linna eelarve kujundamise aluseks

on KOKS ning eelarve- ja maksuseadused. KOKS KOV eelarve kujundamise aluseid ei

reguleeri. KOV eelarve kujunemise regulatsioonid nähakse ette riigieelarve seaduses (edaspidi

RES) ja KOFSis, kohalike maksude kehtestamise regulatsioon KoMSis ja maksukorralduse

seaduses (edaspidi MKS).

KOKS § 5 lõige 1 kordab PS § 157 sätestatut, mille järgi on kohalikul omavalitsusel iseseisev

eelarve, mille kujundamise alused ja korra sätestab seadus. PS sätestab ka, et kohalikul

omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi.

KOKS § 5 lõige 2 kordab seda PS sätet. Arvestades, et tegemist on KOKS üldsätetega, mis

näevad KOV ülesehituse ja toimimise seisukohast ette oluliseimad alused, säilitatakse viide

KOV eelarve kujunemise, maksude kehtestamise ja koormiste panemise õigusele.

KOKS § 5 täiendatakse lõikega 11. Sättesse tuuakse üle seni KOKS § 38 sisaldunud

regulatsioon, mille kohaselt KOV eelarve koostamise, vastuvõtmise, muutmise, täitmise ja

avalikustamise ning aruandluse nõuded sätestatakse KOFSis. Sätte ümbertõstmise eesmärk on

vältida eelarvet puudutavate sätete reguleerimist erinevates paragrahvides ja koondada

sarnaseid õigussuhteid sisaldavad regulatsioonid võimalusel samasse paragrahvi.

Eelnõu § 1 punktidega 9–14 nähakse ette KOKS § 6 muudatused.

KOKS § 6 lõike 1 muudatusega asendatakse senine KOV täidetavate nn põhi- või

tuumikülesannete (KOVis igapäevaselt täidetavate ülesannete kataloog) loetelu KOV tegevuse

eesmärkidega. KOKS § 6 lõige 1 sõnastatakse ümber nii: Kohaliku omavalitsuse tegevuse

eesmärk on aidata kaasa oma elanikele kvaliteetse, turvalise ja nende vajadustele vastava

elukeskkonna ning heaolu loomisele, kaitsta isikute põhiõigusi ja vabadusi, tagada kvaliteetsed

ja kättesaadavad avalikud teenused oma elanikele, edendada kohalikku ettevõtluskeskkonda

ning tõsta piirkondlikku konkurentsivõimet koostöös teiste omavalitsusüksuste ja riigiga.

Akadeemilised eksperdid on leidnud, et KOV ülesannete loetelu peab KOKSis olema

õigusselguse huvides pigem minimalistlik ja väärtuspõhine ning teenuse konkreetse

kättesaadavuse ja kvaliteedi kriteeriumid tuleks sarnaselt Põhjamaade praktikaga sätestada

vajadusel valdkondlikes seadustes. Loobuda tuleks ülesannete jaotusest valdkonnapõhisteks ja

institutsioonipõhisteks.25

Vastavalt PS §-le 154:

• KOVid tegelevad kohaliku elu küsimustega;

• Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest kriteeriumist need küsimused, mis

võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega ole vormilise kriteeriumi

kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani kompetentsi.

• Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu ülesande täitmine omavalitsusüksusele

kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui see on

enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud

25 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/10/Akadeemiliste-ekspertide-ekspertarvamus.pdf.

19

eesmärgi saavutamiseks. Kohustuslikkus tähendab seda, et seaduses sätestatakse teatava

üldistusastmega ülesande täitmise viis, aeg ja koht.

• Lisaks seadusest tulenevatele omavalitsuslikele ülesannetele täidavad KOVid neid

kohaliku elu ülesandeid, mille täitmine ei ole seadusega ette kirjutatud, vaid mille

KOVid võtavad vabatahtlikult enda täita.

Ei ole mõistlik KOKSis üles lugeda erinevaid KOV kohustuslikult täidetavaid kohaliku elu

ülesandeid, kuna:

1) see loetelu ei ole ega saa olla ammendav;

2) KOVide ülesanded on ajas muutuvad;

3) kehtiv KOKS dubleerib ebavajalikult valdkondlikes seadustes sätestatud ülesandeid;

4) KOKS nagunii ei sätesta ka praegu, mida täpsemalt KOV ühe või teise valdkondliku

ülesande all tegema peab, st ülesande täpsem sisu ja kord tuleb nagunii valdkondlikest

seadustest.

KOKS ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsusele

antud tagasisides leidsid ministeeriumid, et KOKS § 6 lõikes 1 nn KOV tuumikülesannete

loetelust loobumise tagajärjena kardetakse õigusselguse kadumist ülesannete jaotuses riiklikeks

ja omavalitsuslikeks ning teenuste osutamise kvaliteedi halvenemist. Ministeeriumid on ka

avaldanud muret, et kui KOKS § 6 ülesannete loetelu enam ei ole, siis kaob KOVidel orientiir,

mida valdkondlikes seadustes hajusalt sätestatud ülesannetega peale hakata, mis nõudeid

minimaalselt täita. Siinkohal ei ole aga arvestatud asjaoluga, et KOKS § 6 lõiked 1 ja 2 ei paku

ka kehtival kujul ammendavat kataloogi KOV olemuselt omavalitsuslikest ülesannetest ega

täpsusta, mida ühe või teise valdkondliku ülesande raames KOV tegema peaks ehk ei sätesta

avalike teenuste miinimumstandardeid. Täpsem teenuse pakkumise kord tuleb ka kehtivate

seaduste järgi valdkondlikust seadusest. Ministeeriumidel on võimalik valdkondlikes seadustes

ja nende rakendamise soovituslikes juhendites täpsustada, mis ühe või teise valdkondliku

ülesande raames KOVidel täita tuleb. Suurem roll peaks edaspidi olemagi riigi poolt ülesannete

täitmiseks soovituste andmisel KOVidele ja parimate praktikate vahendamine KOVide

nõustamistegevuse ja järelevalve raames.

Ülesannete loetelu KOKSist välja jätmine ei mõjuta nende ülesannete faktilist täitmist

KOVides. Võib eeldada, et seadusemuudatuse järel jätkub ülesannete täitmine KOVides senises

mahus. Eelnõu ei mõjuta kuidagi KOKS § 6 lõigetest 1 ja 2 välja jäetavate KOV täidetavate

ülesannete rahastamist. KOV ülesannete rahastamises lepitakse jätkuvalt kokku iga-aastastel

riigieelarve läbirääkimistel, mille siht on tagada KOVidele piisav tulubaas nii olemuselt

kohustuslike kui vabatahtlike ülesannete täitmiseks (püüdes järjest vähendada sihtotstarbeliselt

rahastatavaid ülesandeid) ning näha riigieelarvest ette hüvitis seadusega täitmiseks antud

riiklike kohustuste osas.

Samuti ei saa tekkida segadust KOV ülesannete olemuse osas. Senise kohtupraktika kohaselt

peab seadusandja seaduses selgelt sätestama, kui KOV täidab olemuselt riiklikku ülesannet.26

Ehk kui seadusandja või Riigikohus ei ole lugenud ülesannet KOV täidetavaks riiklikuks

kohustuseks, siis senikaua kehtib eeldus, et tegemist on KOV täidetava olemuselt

omavalitsusliku ülesandega.

26 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-8-09.

20

VTK kooskõlastajad soovisid lähtuvalt organisatsiooni vastutusvaldkonnast vastupidiselt

KOKS § 6 lõigetes 1 ja 2 ülesannete ära nimetamisest loobumisele kohaliku omavalitsuse

ülesannete loetelu täiendada. Siseministeerium näiteks soovis lisada KOV ülesannetele

ennetustegevuse ja kriisireguleerimise ülesanded, Sotsiaalministeerium soolise

võrdõiguslikkuse, Kultuuriministeerium lõimumisalased ülesanded, Haridus- ja

Teadusministeerium noorsootöökeskuste rajamise27. KOKS eksperdikomisjon ega

Rahandusministeerium KOKS § 6 lõike 1 ülesannete loetelu säilitamist ega ka selle täiendamist

ei toeta.

Praktikas on see KOV tuumikülesannete käsitlus tekitanud küsimusi, kas KOKS § 6 lõigetes 1

ja 2 sätestatud ülesanded on tähtsamad, kui muudes seadustes sätestatud KOV ülesanded.

KOVidele on antud erinevate seadustega sadu ülesandeid. Seadustes sätestatud kohustusi

peavad normi adressaadina KOVid täitma hoolimata sellest, kas ülesande allikaks on KOKS

või mõni muu seadus. Nagunii on mõeldamatu hakata kõiki neid KOKSis üle sätestama. KOKS

§ 6 lõiked 1 ja 2 on ajalooliselt selliselt kujunenud, et neid peetakse n-ö KOV

tuumikülesanneteks, mida tuleb KOVidel igapäevaselt täita. Samas ei ole seadustes ega ka

kohtupraktikas sisustatud, mida saab mõelda KOV tuumik- või põhiülesannetena ja mida see

seadusandjalt nõuab õigusloomes. KOKS § 6 lõike 1 ülesannete loetelu kujunemine on olnud

juhuslik, mitte põhjalikult kaalutletud valik. Tõlgendus, et osad, KOKSis nimetatud

omavalitsuslikud ülesanded on olulisemad, võib vastupidi tuua kaasa olukorra, kus teistes

seadustes sätestatud, aga KOKSis nimetamata ülesanded võivad nii jääda hoopis täitmata.

Kehtiva KOKSi sõnastus ei anna suuremat garantiid, et KOVid kõiki KOKS § 6 lõikes 1

nimetatud ülesandeid erilisema hoolsuskohustusega täidaksid. Valdkondlikud ministeeriumid

on KOKS § 6 lõigetes 1 ja 2 KOV ülesannete äramärkimata jätmise osas siiski väljendanud

võimalikku riski, et KOV ei saa sel juhul terviklikumat ülevaadet, mis valdkondades on vaja

tingimata ülesandeid täita. Valdkondlikes seadustes on hajusalt räägitud küll KOV erinevatest

ülesannetest, kuid KOKS annab n-ö kontsentraadi, mis küsimused peavad olema kõrgendatud

tähelepanu all. Nagu eelpool öeldud, siis selguse, mis ülesandeid ühes või teises valdkonnas

KOVidelt seadustega või standardite ja arengukavadega nõutakse, saab anda iga valdkondlik

ministeerium ka omapoolsete KOVidele sihitud soovituslike juhenditega ja koolitustega.

Samuti ei tähenda praeguste n-ö tuumikülesannete loetelu KOKSist välja jätmine, et Vabariigi

Valitsuse ja KOV vahelistel eelarveläbirääkimistel võiks sellega kaasneda KOV tulubaasi

vähenemine. KOV peab jätkuvalt täitma kõiki omavalitsuslikke ülesandeid.

Alljärgnev ülevaatlik tabel annab üldise ülevaate KOVide täidetavatest peamistest ülesannetest,

sisaldades ka KOV vabatahtlikult täidetavaid ja riiklikke ülesandeid, kuid ka see loetelu ei ole

lõplik. Neid kõiki ülesandeid KOKSis ära nimetada on ebamõistlik.

Tabel 1. KOV ülesanded

Haridus Huvitegevus ja sport Kultuur

- alusharidus ja lastehoid;

- põhiharidus;

- gümnaasiumiharidus;

- hariduslikud tugiteenused, sh

sotsiaalpedagoogi,

- huvitegevus, sh huvikoolide

(muusika, kunst, tehnika)/,

huvimajade ja noortekeskuste

pidamine;

- huviringide ja spordiklubide

toetused lastele;

- raamatukogude tegevuse

korraldamine/ IT punktid;

- kultuurimajade/rahvamajade,

muuseumide tegevuse

korraldamine;

27 https://omavalitsus.fin.ee/koks-valjatootamiskavatsus/.

21

eripedagoogi, logopeedi,

psühholoogi teenus õpilastele;

- õpilaskodude ülalpidamine;

- koolilõuna pakkumine;

- koolitransport;

- kutseharidusV;

- koolikohustuse täitmise

järelevalve (laiemalt kvaliteetse

hariduse tagamine).

- sporditegevus, sh spordirajatiste

(väljakud) ja hoonete

ülalpidamine.

- kultuuri- ja vabaaja ürituste

toetamine;

- kultuuriseltside toetamine;

- piirkondlike muuseumide

tegevuse korraldamine.

Majandus Kommunaalmajandus Keskkonnakaitse

- teede ja tänavate korrashoid ja

ehitus;

- Liikluskorraldus;;

- üldplaneeringu kehtestamine;

- detailplaneeringute

kehtestamine;

- arengu kavandamine;

- ehitamisega seotud lubade

väljastamine;

- maakorralduse toimingud;

- aadressiandmete väljastamine;

- maamaksu arvestamine;

- turismi taristu rajamine ja

kohalik mainekujundus;

- kaugkütte piirkondades

soojavarustuse kättesaadavuse

tagamine ja arendamine;

- ühistranspordi korraldus (valla-

ja linnasisesed liinid),

maapiirkondades

ühistranspordikeskustes

osalemine, sh nõudetransport;

- KOVile kuuluvate sadamate

haldamine

- saarevahi teenus püsiasustusega

väikesaartel

- ettevõtluskeskkonna

edendamine.V

-

- tänavavalgustuse paigaldamine;

- munitsipaal-elamispindade

haldamine;

- elamumajanduse korraldamine

(nt tühjade korteritega

tegelemine);

- ühisveevärgi- ja kanalisatsiooni

teenuste kättesaadavuse

tagamine ja arendamine;

- sademevee ärajuhtimise

korraldamine.

- korraldatud jäätmevedu;

- jäätmete liigiti kogumise

korraldamine:

- avalike prügimahutite

tagamine;

- heakord, haljastus, parkide

korrastamine, kalmistute

tegevuse korraldamine:

- vaba aja veetmise kohtade

rajamine, avalike randade

korrashoid;

- müra ja õhusaaste

vähendamine;

- hulkuvate loomadega

tegelemine.

Tervishoid Sotsiaalhoolekanne Muu

- terviseedendus (liikluse, tule,

narko, alko, ebatervisliku

toitumise jne kahjude

ennetamine);

- esmatasandi tervisekeskuste

ruumide haldamineV.

- sotsiaalnõustamine;

- abivajaduse hindamine ja

abimeetmete määramine;

- KOV sotsiaaltoetuste

määramine ja maksmine;

- toimetulekutoetuse määramine

ja maksmineR;

- elukoha registreerimine

rahvastikuregistris;

- sündide ja surmade

registreerimineR;

- perekonnaseisu toimingud

(maakonnakeskuse KOVid)R

22

- lastekaitse;

- koduteenus;

- turvakoduteenus;

- väljaspool kodu osutatav

üldhooldusteenus;

- tugiisikuteenus;

- täisealise isiku hooldus;

- isikliku abistaja teenus;

- varjupaigateenus;

- sotsiaaltransporditeenus;

- eluruumi tagamise teenus;

- vältimatu sotsiaalabi teenus;

- võlanõustamise teenus;

- lastehoiuteenus;

- asendushooldusteenus;

- järelhooldusteenus;

- KOV omandis olevate

sotsiaalhoolekandeasutuste

ülalpidamine.

- tugiteenused (finants,

personal, õigus,

dokumendihaldus);

- KOVide omavaheline

koostöö, väliskoostöö;

- koostöö

kodanikuühiskonnaga.

R Riiklik ülesanne

V Vabatahtlik ülesanne

See on tekitanud ka ebavajaliku õigusloome vohamise, kus valdkonnaseaduses KOV ülesannete

täpsustamisel on mõnedel juhtudel peetud vajalikuks teha muudatus ka KOKSis. Kõik seaduses

sätestatud ülesanded on KOVile täitmiseks kohustuslikud, hoolimata sellest, kas ülesanne on

leidnud samal ajal ära märkimist ka KOKSis. Sama ülesande KOKSis üle kinnitamine ei anna

selle ülesande täitmise kohustuslikkusele suuremat õigusjõudu. Samuti ei tähenda konkreetse

kohaliku elu ülesande nimetamata jätmine KOKSis seda, et selle ülesandega ei tuleks justkui

KOVis tegeleda.

Avaliku huvi seisukohast oluliste kohaliku elu ülesannete täitmise kvaliteedi, kättesaadavuse ja

rahastamise kriteeriumid tuleks sarnaselt Põhjamaade praktikaga sätestada valdkondlikes

seadustes.

Vt nt Soome kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse ehk Kuntalaki § 7:

“Kohaliku omavalitsuse üksus korraldab enesekorralduse alusel endale võetud ülesannete

täitmise ning tagab seadusega omavalitsusüksusele antud ülesannete täitmise. Seaduses on

sätestatud ülesannete täitmise korraldamine koostöös teiste omavalitsusüksustega

(seaduses sätestatud koostöö). Omavalitsusüksus võib lepingu alusel võtta enda

vastutusele ka muid, mitte ainult enesekorralduse alla kuuluvaid avalikke ülesandeid.“28

Rootsi, Taani ja Norra omavalitsuskorralduse aluseid käsitlevad seadused on veelgi

lakoonilisemad, sätestades peaasjalikud vaid KOV institutsionaalse ja organisatsioonilise

korralduse, nimetamata KOV aluskorralduse seaduses KOVide täidetavaid ülesandeid.

28 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/03/Kuntalaki_ee_tolge.pdf.

23

Samuti tuleks loobuda ülesannete jaotusest valdkonnapõhisteks ja institutsioonipõhisteks ning

lähtuda sellest, et KOV osutatav teenus on suunatud elanikule (ettevõttele, kodanikuühendusele

jms). KOKS § 6 lõiked 1 ja 2 tekitavad õigusselgusetust olukorras, kus osa KOV ülesanded on

defineeritud teenuspõhisena ja osaliselt institutsiooni- ja asukohapõhisena. PS § 154 sätestab

KOV enesekorraldusõiguse ning valdkondlikud seadused (nt KELS, PGS) annavad KOVile

ülesandeid teenuspõhiselt valdkondades, mis on KOKSis sätestatud asutusepõhiselt (KOKS §

6 lõikes 2).

KOKS peab andma paindlikkuse, sätestades võimalused osutada teenuseid nii ise kui osutada

neid koostöös teis(t)e KOVi(de)ga või teenusepakkujatega, sealhulgas andma võimaluse

osutada teenuseid ka väljaspool konkreetse KOV halduspiire.29

Ka KOKS eksperdikomisjon toetas KOV ülesannete eesmärgipärast sõnastust, mis vastab

paremini Põhjamaades kasutusel olevale mudelile, kus konkreetsed KOV täidetavad ülesanded

ei ole määratletud kohaliku omavalitsuse tegevuse aluseid reguleerivas seaduses.

Valdkondlikud ülesanded

Valdkondlikes seadustes on nagunii reguleeritud KOVide kohustust korraldada vallas või

linnas sotsiaalhoolekannet, sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi

andmist, eakate hoolekannet (nt SHS, mis KOKS sätestatud KOV ülesanded ära nimetab),

hariduse andmist (näiteks KELS, PGS, HaS, HuviKS), spordi- ja noorsootööd (SpS, NTS),

elamu- ja kommunaalmajandust (ES), veevarustust ja kanalisatsiooni (ÜVVKS, HOS),

jäätmehooldust (JäätS), ruumilist planeerimist (PlanS), valla- või linnasisest ühistransporti

(ÜTS) ning valla või linna teede ehitamist ja korrashoidu (EhS).

Loobumine n-ö KOV tuumikülesannete loetelust ei tähenda seda, justkui võiksid KOVid

olemuselt omavalitsuslike ülesannete täitmisest loobuda. Isegi kui seadustes ei nimetata KOV

täidetava kohustusliku ülesandena näiteks kultuuritööd, siis praktikas on KOVid korraldanud

kultuurivaldkonna tegevusi ka enne seda, kui haldusreformi elluviimisel lisati KOKS § 6

lõikesse 1 kultuuritöö korraldamine. Enne seda toimus KOV ülesannete täitmine osaliselt ka

ministeeriumitega sõlmitud koostöökokkulepete kaudu, mis võib olla ka võimalik lahendus

edaspidi. Ehk eeldus on, et praegu KOKS § 6 lõigetes 1 ja 2 nimetatud ülesandeid täidavad

KOVid edasi ka pärast seadusemuudatusega KOV ülesannete kataloogi KOKSist välja jätmist.

KOV olemuslik roll on korraldada kohalikku elu ja võtta vabatahtlikult endale täitmiseks

kohalikku elu puudutavaid ülesandeid. Kultuuritöö on üks neist ajalooliselt KOV võimkonda

kuulunud küsimustest, mille täitmist võib eeldada KOVidelt ka edaspidi. Selles osas on

võimalik KOVe juhendada näiteks riiklike arengukavade ja strateegiatega, aga ka sõlmida

teatud ülesannete täitmiseks KOVidega ja nende esindusorganisatsioonidega lepinguid.

Elamu- ja kommunaalmajandust on mõnevõrra reguleeritud elamuseaduses, mis on aga

praeguseks oma regulatiivsuse kaotanud (nimetatud seadus ei sätesta ka selgelt, mis ülesanded

peale elamumajanduse üldiste arengusuundade kehtestamise KOVil lasuvad). Edaspidi tuleb

kajastada elamumajanduse suundumusi vähemalt KOV arengukavas. Seal saab luua ka

elamumajanduse seosed kahaneva rahvastiku tingimustega ja kahaneva planeerimisega,

29 Mikk Lõhmus, Kersten Kattai, Sulev Mäeltsemees, Georg Sootla, Rivo Noorkõiv, Veiko Sepp, Vallo Olle

“Akadeemiliste ekspertide arutelu KOV aluskorralduslike probleemide ja nende lahenduste üle”. Vt:

https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/10/Akadeemiliste-ekspertide-ekspertarvamus.pdf.

24

üürimajade arendamisega (KOVi õigus saada Kredexi kaudu KOV üürimajade rajamiseks

toetust).

Heakorda on puudutatud KOKS § 22 lõike 1 punktis 361, mille kohaselt on volikogu

ainupädevuses ka heakorra tagamiseks heakorraeeskirjade kehtestamine. Mujal seadustes seda

ei reguleerita.

KOKS § 6 lõike 1 sõnastusest jääb muu hulgas välja jäätmehoolduse korraldamise ülesanne,

mis ei tähenda siiski, nagu tegemist ei oleks enam ühe olulise KOV põhiülesandega.

Jäätmeseadusest tulenevalt peab KOV jätkuvalt täitma oma jäätmehoolduse korraldamise

ülesandeid. Veevarustusega seonduvat reguleeritakse ühisveevärgi- ja kanalisatsiooni seaduses.

Samuti on veevarustus nimetatud KOVi kohustusliku elutähtsa teenusena hädaolukorra

seaduses. Nimetatud seaduse § 36 lõike 4 järgi peab KOV, kelle korraldatavat teenust osutab

elutähtsa teenuse osutaja ja kelle territooriumil elab rohkem kui 10 000 elanikku, korraldama

oma haldusterritooriumil järgmiste elutähtsate teenuste toimepidevuse: kaugküttega

varustamine; kohaliku tee sõidetavuse tagamine ning veega varustamine ja kanalisatsioon.

KOKS ei sätesta ka praegu, mida KOV peab jäätmehoolduse või veevarustuse korraldamisel

täpsemalt tegema ehk siis ülesande täpsem regulatsioon tuleb ka praegu valdkondlikest

seadustest.

Kehtiv KOKS § 6 lõige 1 kohustab KOVe korraldama sealhulgas sotsiaaltoetuste ja muu

sotsiaalabi andmist, eakate hoolekannet, sisulisemalt KOKSis ülesande täitmise sisu ja mahtu

avamata. Täpsem regulatsioon, mida KOV nende ülesannete raames peab korraldama, on

toodud valdkondlikus seaduses ehk sotsiaalhoolekande seaduses (SHS). SHS § 4 punkti 1 järgi

on sotsiaalhoolekanne sotsiaalteenuste, sotsiaaltoetuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi

andmise või määramisega seotud toimingute süsteem, mille eesmärk on toetada inimese

iseseisvat toimetulekut ja töötamist ning aktiivset osalust ühiskonnaelus, ennetades sealjuures

sotsiaalsete probleemide tekkimist või süvenemist üksikisiku, perekonna ja ühiskonna tasandil.

See termini selgitus kasutab sotsiaalhoolekandelise ülesande sisu kirjeldamisel KOKSiga sama

sõnastust. SHS loetleb ka KOV üldised kohustused sotsiaalhoolekande korraldamisel §-s 5.

Seda sätet eelnõuga ei muuda, st KOV peab jätkuvalt neid SHSist tulenevaid ülesandeid täitma.

KOKS ei ole ka praegu seaduseks, mis ütleks ära, mida on sotsiaalhoolekandealaste ülesannete

täitmisel elanikel õigus KOVilt nõuda, seetõttu ei saa KOKS § 6 lõikest 1 sotsiaalhoolekande

alaste ülesannete välja jätmine mõjutada tegelikkuses ülesande täitmise kohustuslikku,

kvaliteeti ega kättesaadavust isikutele. Tegemist on puhtalt ebavajaliku dubleeriva sõnastusega

SHSi kõrval.

Seega kokkuvõtvalt võib öelda, et kui KOKS § 6 lõike 1 puhul loobutaks KOV ülesannete

loetelust, siis ei jääks tegelikkuses ükski senini sättes sisaldunud märksõnaliselt sätestatud

ülesanne täitmata.

Samamoodi ei toeta Rahandusministeerium uute nn tuumikülesannete lisandumist seadusesse.

Näiteks lõimumisalased tegevused ei ole vaid KOVi olemuslikud ülesanded, tegemist on riigi

ja KOVi segapädevuses olevate ülesannetega, mis pealegi puudutab mitmeid erinevaid juba

seadustes sätestatud eri ministeeriumite valdkondi (vältimatu abi pakkumine, hariduse

andmine). Samamoodi ei oleks otstarbekas KOV täidetava ülesandena nimetada KOKSis

võrdset kohtlemist ja soolist võrdõiguslikkust, mille kohased universaalsed ülesanded

sisalduvad juba võrdse kohtlemise seaduses ja PSis. See tähendab, et tegemist ei ole vaid KOV

valdkonda puudutava küsimusega, vaid universaalsete kohustustega, mida tuleb järgida nii

riigil, KOVidel, haridusasutustel, erasektoril (tööandja rollis) jne.

25

Kuna KOV olemuslik roll EKOHist ja PSist tulenevalt ongi kohalik omavalitsemine, arvestades

kohalikke arenguvajadusi ja kohalike elanike huve, rõhutatakse see ka KOV tegevuse

eesmärgina üle (sätestades, et KOV tegevuse eesmärk on kaasa aidata sellele, et luua elanikele

kvaliteetne, turvaline ja nende vajadustele vastav elukeskkond), samuti KOV oluline roll

elanikele avalike teenuste pakkumisel ning nende põhiõiguste ja –vabaduste kaitse. Normis

täpsustatakse, et avalike teenuste pakkumisel tuleb tagada nii nende kvaliteet kui kättesaadavus

elanikele. Hea elukeskkonna osana käsitletakse ka PlanS § 8 järgselt ruumiliselt head

elukeskkonda (planeeringuga tuleb luua eeldused kasutajasõbraliku ning turvalise

elukeskkonna ja kogukondlikke väärtusi kandva ruumilise struktuuri olemasoluks ja

säilitamiseks ning esteetilise miljöö arenguks, säilitades olemasolevaid väärtusi.) Kvaliteetse,

turvalise ja elanike vajadustele vastava elukeskkonna kujundamine ei ole siiski vaid KOVi

vastutus. Samamoodi peavad sellesse panustama elanikud ise ja riik.

Piirkondliku konkurentsivõime terminit seaduses ei avata. Tegemist on laialt kasutuses oleva

terminiga. Seaduse tähenduses on piirkonna all mõistetud ühe või mitme kohaliku omavalitsuse

üksuse territooriumi, samuti külade kogumit, linnaosa või linnaosade või kantide põhist

kogumit, millel on ühtne keskus või sarnased sotsiaal-majanduslikud või kultuurilised

tingimused. Piirkondade konkurentsivõime on piirkondade võime luua eeldusi jätkusuutlike

töökohtade pakkumiseks, elujõuliste ettevõtete tekkeks ning erainvesteeringute kaasamiseks,

samuti võime luua eeldusi piirkonna elanike arvu säilitamiseks või kasvuks ja külastajate arvu

suurendamiseks (KOVid koostöös riigi ja erasektoriga).

Eelnõuga ei lisata KOVidele konkreetseid ülesandeid, kuidas nad saavad kaasa aidata

ettevõtluskeskkonna arendamisele (selgelt nõutakse vaid, et KOV arengukavas ja maakonna

arengustrateegias peab ettevõtluskeskkonna arenguvajadusi KOVis hindama), kuid üldise

tegevussuunana peaks olema KOVide huvi suunatud ka sellele, et tuua piirkonda suuremat

maksutulu ja aidata kaasa oma territooriumi elanike tööhõivele. See aitab edendada KOV

finantsautonoomiat, ehk soodustada maksutulude suuremat laekumist KOV eelarvesse.

Eesmärgina on oluline rõhutada ka vajadust tõsta piirkondlikku konkurentsivõimet ehk

kasutada kohalikke arengupotentsiaale maksimaalselt ära, võttes sh kohalikes arengukavades

ja planeeringutes piirkondlikke huve arvesse. Oluline on teha koostööd ka teiste KOVidega,

ootamata ära igakordset riigipoolset panustamist (näiteks erinevatest meetmetest toetuse

saamist, ülesande muutmist KOVide kohustuslikuks koostöös täidetavaks ülesandeks). Paljude

valdkondlike KOV ülesannete puhul on efektiivsem neid täita koostöös teiste KOVidega. Sättes

rõhutatakse üle ka vajadus olla riigil ühtlasi KOVile heaks koostööpartneriks ja vastupidi. See

hõlmab muuhulgas ka KOVide panustamist ja kaasamist õigusloomesse, riigi strateegiliste

arengusuundade kujundamisse.

Eelnõu väljatöötamisel on osad ministeeriumid küll leidnud, et selle asemel, et KOKS § 6 lõike

1 KOV ülesannete loetelu asendada KOV tegevuse eesmärgiga, võiks kasutada alternatiivset

sõnastust, mis annab KOV täidetavatest n-ö tuumik/põhiülesannetest mitteammendava loetelu.

Samuti osundataks sel juhul KOKS § 6 lõikes 1 sellele, et KOV põhiülesandeid täidetakse

seadustega määratud alustel ja ulatuses. Ehk KOKS § 6 lõike 1 sõnastus jääks sel juhul üldiseks

ja ülesannete täitmise täpsem sisu määrataks valdkondlikus seaduses (nagu on ka kehtiva

seaduse loogika).30 KOV tegevuse eesmärk oleks sel juhul võimalik lisada nt KOKS § 6

lõikesse 2.

30 Võimaliku sõnastusena oli kaalumisel järgmine KOKS § 6 lõike 1 muutmise tekst (lisandunuks hariduse

andmine, mis praegu sisaldub vaid KOKS § 6 lõikes 2 KOV omandis olevate haridusasutuste ülalpidamise

26

Paraku on sellise sõnastuse puhul jätkuvalt üleval küsimus, miks on need ülesanded eriliselt

esile tõstetud ja jätkuvad vaidlused KOKS § 6 uute ülesannete lisandumise osas. Samuti tekitab

see sarnaselt kehtivale seadusele küsimusi, kas need KOKSis nimetatud ülesanded on

olulisemad kui mujal seadustes sätestatud KOV ülesanded, mida KOKS ei maini ja kas KOKSis

nimetatud ülesandeid peaks täitma suurema hoolsuskohustusega. Erinevate KOV

tegevusvaldkondade erinev kohtlemine ei ole Rahandusministeeriumi hinnangul põhjendatud,

sellel ei ole ka selget eesmärki. Tegemist ei oleks ka sel juhul KOV ülesannete täieliku

loeteluga. Kõik erinevates seadustes KOVidele pandud erinevad ülesanded on sarnaselt

kohustuslikud KOKS § 6 lõikes 1 nimetatutega. Seega oleks kehtiva seadusega analoogse

sõnastuse seadusesse jätmine jätkuvalt eksitav ülesannete kohustuslikkuse osas.

KOKS § 6 lõige 1 ei sisalda kehtival kujul ka loetelu ülesannetest, mille täitmine on riigis n-ö

aegade lõpuni võimalik vaid KOVide kaudu. Eelduslikult siiski trend KOV ülesandeid riigi

täitmisele tsentraliseerida on minetatud pärast 2017. a haldusreformi järel võimekamaks

muutunud KOVide tõttu. Pigem senisest enam ülesandeid detsentraliseeritakse ehk antakse

riigilt KOVidele perspektiivis üle. See omakorda nõuab ka edasisi vastavaid seadusemuudatusi

valdkondlikes seadustes.

KOKS § 6 lõiked 2 ja 21 tunnistatakse kehtetuks.

KOKS § 6 lõige 2 sätestab kohustuse pidada ülal tema omandis olevaid asutusi, mille kaudu

täidetakse KOV ülesandeid. Seaduse sõnastus on eksitav, kuna nimetatud ülesannete täitmine

on KOVile valdkondlikest seadustest tulenevalt küll kohustuslik, kuid millise asutuse kaudu

neid ülesandeid täidetakse, on KOV sisemise korralduse küsimus. KOV võib ülesande

täitmiseks rentida nt ruume või tellida teenuse pakkumise sisse teiselt KOVilt või erasektorilt.

KOV ülesande täitmist ja rahastamist ei saa seada sõltuvusse sellest, kas asutus, mille kaudu

ülesannet täidetakse, on KOV omanduses või mitte.

Kui KOKSist jäetakse välja KOVide ülesanne pidada ülal koolieelseid lasteasutusi, põhikoole,

gümnaasiume ja huvikoole, raamatukogusid, rahvamajasid, muuseume, spordibaase, turva- ja

hooldekodusid, tervishoiuasutusi ning teisi kohalikke asutusi (mitteammendav loetelu), juhul

kui need on KOV omanduses, siis ei muuda see valdkondlikes seadustes vastavaid KOV

ülesandeid määravaid sätteid vähem mõjukaks. KOVi ülesandeks jääb jätkuvalt nt alus- ja

põhihariduse andmine, ja selleks piisaval arvul haridusasutuste pidamine, hoolekandeteenuste

osutamine, raamatukogude pidamine jne. Nende ülesannete ja selle täitmise vastutavate

institutsioonide muutmine oleks ka edaspidi võimalik vaid valdkondlike seaduste muutmisega.

KOVile on EKOHi ja PSiga tagatud õigus täita mistahes kohaliku iseloomuga ülesandeid (kui

seadus ei näe ette teisiti) ja võtta endale kohalikest huvidest ja vajadustest lähtuvalt täita muid

ülesandeid, mida ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada. Nii ka võib KOV

ülal pidada mistahes asutusi, mis on vajalikud kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. KOVi

kohustuses, kuid mille täpsem sisu avataksegi eriseadustes nagu KELS, HaS, PGS): (1) Omavalitsusüksuse

põhiülesanneteks kohaliku elu korraldamisel on muu hulgas korraldada seadustega määratud alustel ja ulatuses

vallas või linnas sotsiaalhoolekannet, sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi andmist,

eakate hoolekannet, hariduse andmist, kultuuri-, spordi- ja noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust,

veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- või linnasisest

ühistransporti ning valla või linna teede ehitamist ja korrashoidu, kui need ülesanded ei ole seadusega antud

kellegi teise täita.

27

puhul ei kehti avaliku õiguse eeldus, et lubatud on vaid see/selliste ülesannete täitmine, mis on

seaduses selgesõnaliselt sätestatud. KOVil on lai enesekorraldusõigus, kaalutlus- ja

otsustusdiskretsioon, võtta endale täita vabatahtlikke ülesandeid ja otsustada ise nende täitmise

viisi üle, sealhulgas millise asutuse või juriidilise isiku kaudu ta oma ülesandeid täidab ja

teenuseid pakub.

KOKS § 6 lõige 21 tunnistatakse kehtetuks, kuna see puudutab konkreetset valdkondlikku

riigikaitseülesannet, mis on võimalik sätestada Riigikantseleis ettevalmistamisel oleva

valmisoleku seaduse eelnõuga (vastav ettepanek on Riigikantseleile mitteametlikult tehtud).

2016. aasta 1. jaanuaril jõustunud KOKS § 6 täiendamine lõikega 21 nähti ette

riigikaitseseadusega. Säte tulenes seni kehtinud rahuaja riigikaitse seaduse §-st 24 ja sellele

viitavast sõjaaja riigikaitse seaduse §-st 11, milles olid sätestatud KOV ülesanded riigikaitse

ettevalmistamisel. Ekslikult lisati KOV lisaülesanded korraldada sõjategevuses kannatada

saanud isikute ja sõjaväelise auastmega sõjaaja ametikoha ülesandeid täitma asunud isikute

perekondade sotsiaalhoolekannet ning aidata kaasa isikute evakueerimisele ja evakueeritute

majutamisele, toitlustamisele ning arstiabi andmisele kõrgendatud kaitsevalmiduse,

sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooni ajal KOKSi. Muudatust kavandades

kaaluti küll selle lisamist riigikaitseseadusesse, kuid leiti, et kuna KOVi ülesanded ja pädevus

on kirjas KOKS §-s 6, tuleks lisada ka uus lõige 21 KOV riigikaitseliste ülesannete kohta.31

KOV sotsiaalhoolekandelise abi osutamine oma territooriumil elavatele ja viibivatele isikutele

on reguleeritud SHSis. Sealhulgas peab korraldama vältimatut abi väljaspool oma

rahvastikuregistrisse kantud elukohta viibivale isikule see KOV, kelle haldusterritooriumil isik

abi vajamise ajal viibib. KOV aitab riigikaitsele kaasa sellega, et täidab võimalikult suurt osa

enda ülesannetest edasi ka kriisiajal. Seega on kõik KOVi riigikaitse toetamise eesmärgil

täidetavad ülesanded niigi ka riigikaitseülesanded. Samas vältimatu abi SHSi tähenduses ei

hõlma kõiki KOKS § 6 lõikes 21 nimetatud KOV ülesandeid. KOKSi norm on pealegi liiga

pealiskaudne ja ei ava, mida õiguspoolest KOV peab nende ülesannete nõuetekohaseks

täitmiseks vältimatult tegema. Selguse huvides tuleks seda kas valmisoleku seaduses või

riigikaitseseaduses täpsemini reguleerida, mis käsitleksid detailselt kõrgendatud

kaitsevalmiduse, sõjaseisukorra, mobilisatsiooni ja demobilisatsiooniga seonduvaid küsimusi.

Ei ole kohane säilitada ega lisada taolisi erakorralisi ülesandeid KOKSi. Kuna eelnõuga

kavandatavate muudatuste üks eesmärk on tulla n-ö juurte juurde tagasi ja reguleerida KOKSiga

vaid KOVide aluskorraldust, mitte aga valdkondlikke KOV täidetavaid ülesandeid, siis tuleks

seadusest välja jätta ka KOKS § 6 lõige 21.

KOKS § 6 lõike 3 sissejuhatavas lauses korrigeeritakse viidet sama paragrahvi sätetele.

Arvestades, et kavandatavate seadusemuudatustega tunnistatakse kehtetuks KOKS § 6 lõiked

2 ja 21, jäetakse viited neile sätetele lõike 3 sissejuhatavast osast välja. Lisatakse üldine viide

ka seadusest tulenevatele muudele KOV ülesannetele (silmas on peetud KOKSis sätestatud

KOV organite ülesandeid). Kuna KOKS § 6 lõige 1 ei sätesta seadusemuudatuse jõustumise

järel enam konkreetseid KOV valdkondlikke ülesandeid, vaid käsitleb üldiselt KOV tegevuse

eesmärke, siis lisatakse lõike 3 sissejuhatavasse lausesse ka see täpsustus.

KOKS § 6 lõike 3 punkti 2 täpsustatakse ja lisatakse sellesse KOV õigus otsustada ja

korraldada neid kohaliku elu küsimusi, mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja

korraldada, selge viide enesekorraldusõigusega ise ülesannete võtmisele.

31 Vt täpsemalt riigikaitseseaduse eelnõu (772 SE) seletuskirjast:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/444b1af3-5b34-424d-bea0-2b211bb1a8b9.

28

KOVide puhul tunnustatakse õiguskirjanduses ja kohtupraktikas KOVide universaalpädevust.

Universaalpädevus on KOVi õigus ilma erivolitusteta otsustada ja korraldada kõiki kohaliku

elu küsimusi. Õigus lahendada kõiki kohaliku elu küsimusi välistab kohaliku elu küsimuste

ammendava loetelu seadustes. KOVil peab olema õigus lahendada ka neid tunnustelt kohaliku

elu küsimusi, mida seadused ei nimeta. Sellest järeldub, et KOV saab kohaliku elu küsimuse

lahendamiseks anda määruse ka juhul, kui puudub seadusest tulenev volitusnorm. Niisugune

järeldus sisaldub ka HMS § 90 lõikes 2 ja seda kinnitab ka Riigikohus: „Seega võib kohalik

omavalitsus sellekohase volitusnormita otsustada iga küsimust, mis ei ole riigielu küsimus. Kui

kohalik omavalitsus ei võiks volitusnormita otsustada kohaliku elu küsimusi, siis ei saaks ta

otsustada ja korraldada kõiki selliseid küsimusi. See tuleneb ka asjaolust, et kõiki kohaliku elu

küsimusi on võimatu ette näha.“32

KOKS § 6 täiendatakse lõikega 31, mis on seadusandjale ja õigusloojatele antav suunis. Sätte

järgi on kohaliku elu küsimused sellised ülesanded, mis tulenevad elanike vajadustest või mille

täitmist saab omavalitsusüksuselt mõistlikult eeldada, mis on kohalikku päritolu (näiteks, mille

korraldamine on traditsiooniliselt olnud KOV ülesanne, selle ulatus piirdub konkreetse KOV

territooriumiga, jt asjakohaste kriteeriumite alusel on ülesandel kohalik päritolu) ega ole antud

mõne riigiorgani pädevusse. Samuti sätestatakse, et seadusega peab kohalikule omavalitsusele

pandud kohaliku elu küsimuste lahendamisel KOVile jätma enesekorraldusõiguse, mille

kohaselt saab ta ülesannete täitmise täpsema sisu ja korra ise määrata.

Vabariigi Valitsuse 22. detsembri 2011. a määrus nr 180 “Hea õigusloome ja normitehnika

eeskiri” (edaspidi HÕNTE) § 6 lõigete 1 ja 3 kohaselt peavad KOVile kavandatavad ülesanded

lähtuma nende pädevusest ning arvestama nende toimimisel seaduslikkuse, võimude lahususe

ja omavalitsuse autonoomia põhimõtteid. Põhiseadusliku institutsiooni tegevuse ja korralduse

reguleerimisel tuleb arvestada selle institutsiooni enesekorraldamisõigusega. Samas ei ole

üheski õigusaktis lahti mõtestatud, mida see KOV enesekorraldusõiguse garantii endas

miinimumina kätkeb.

Iseseisvus ehk enesekorraldusõigus on KOVi õigus otsustada, kas üldse, millal ja kuidas ta oma

pädevusse kuuluvaid küsimusi lahendab. KOV enesekorraldusõiguse puhul on tegu otsustus- ja

valikudiskretsiooniga kohaliku elu küsimustes. See annab KOVile õiguse vabalt, st riigilt

lähtuvate otstarbekussuunisteta otsustada ja korraldada kohaliku elu küsimusi ja võimet teha

otsustusi vastavalt oma poliitilistele ettekujutustele. Iseseisvuseta muutuks KOV oma, valimiste

kaudu teostuv legitimatsioonisüsteem (PS § 156) mõttetuks. Riigikohus on sedastanud, et oma

küsimuste iseseisev otsustamine tähendab KOV autonoomiat, mis on EKOH aluspõhimõte.

KOV eksisteerib avaliku võimu detsentraliseerimise ning riigivõimu piiramise ja

tasakaalustamise huvides. Kohaliku elu küsimuste iseseisev otsustamine tähendab, et volikogu

liikmed saavad otsuseid langetada sõltumatult riigi keskvõimust ning seada esikohale kohalikud

huvid. KOV volikogu liikmete jaoks tähendab see võimalust riigi ja kohaliku huvi konflikti

korral langetada kohaliku elu küsimustes otsuseid sõltumatult, oma kogukonna huvides.33

Enesekorraldusõiguse raames võib KOV kasutada kõiki legaalseid ülesannete lahendamise

viise – avalik- ja eraõiguslikke, otseseid ja kaudseid (kolmanda isiku kaasamine), plaanilisi,

spontaanseid või rutiinseid. Enesekorraldusõiguse teostamiseks rakendab KOV vähemalt

järgmisi võimuinstrumente (võimualade kataloog):

1) territoriaalvõim – määrab KOVi võimu ruumilise ulatuse;

32 RKPJKo 22.12.1998, 3-4-1-11-98, II osa. 33 RKÜKo 19.04.2005, 3-4-1-1-05, p-d 17–18.

29

2) organisatsiooniline võim – hõlmab õigust oma sisemised struktuurid ise kindlaks määrata

(EKOH artikli 6 lõige 1), samuti personali- ja koostöövõimu;

3) planeerimisvõim – õigus seada üksikutele haldustegevustele eesmärgi ja raamid (hõlmab mh

territoriaalplaneerimist, finants-, info- ja statistikavõimu);

4) üldaktide andmise ja rakendamise võim – annab KOVile vahendid kohaliku elu küsimuste

õiguslikult siduvaks lahendamiseks õigustloovate aktidega ja nende alusel üksikotsustuste

tegemiseks.34

Uus KOKS § 6 lisatav lõige 31 annab niisiis üldise suunise õigusloomeks: seadusega kohalikule

omavalitsusele pandud kohaliku elu küsimuste lahendamisel peab omavalitsusüksusele jätma

ülesannete täitmise täpsema sisu ja korra määramise õiguse (enesekorraldusõiguse). Kohaliku

elu küsimused on sellised ülesanded, mis tulenevad omavalitsusüksuse elanike vajadustest või

mille täitmist saab omavalitsusüksuselt mõistlikult eeldada, mis on kohalikku päritolu ega ole

antud mõne riigiorgani pädevusse. Kriteeriumite kohta loe täpsemalt KOV täidetavate riiklike

ülesannete selgitustest (KOKS § 6 lõikega 41 täiendamise selgitused).

KOV ülesannete seaduses reguleerimise head standardit ei ole olemas. Tegemist on seadusandja

igakordse kaalumisega, milliseid ülesandeid ja kui täpsete ettekirjutustega peab KOV täitma.

Igasuguste menetluslike nõuete seadusesse kirjutamisel tuleb tõsiselt kaaluda, kas see on üldse

vajalik ülesande kvaliteetseks ja ühetaoliseks täitmiseks KOVides. EKOH artikli 4 lõike 5 järgi

peab juhul, kui kesk- või piirkondlik haldusorgan delegeerib volitused KOVile, olema KOVil

õigus võimaluse piires kohandada nende rakendamist kohalikele oludele. Samuti võivad

KOVid oma haldusstruktuurid ise kindlaks määrata, et kohandada need kohalikele vajadustele

vastavaks ning tagada tõhus töökorraldus (harta artikli 6 lõige 1). Need harta sätted samuti

manitsevad seadusandjat olema mõõdutundlik KOVidele antud ülesande täitmise täpsema viisi

ja korra ettekirjutamisel.

KOKS muudatuste eesmärk ei ole anda KOVidele täitmiseks uusi valdkondlikke ülesandeid,

vaid suurendada enesekorraldusõigust oma sisemise korralduse küsimustes. Igal valdkondlikul

ministeeriumil on endal võimalik hinnata, milliseid ülesandeid ja millisel tasemel peab KOV

vastavas valdkonnas täitma ehk nägema ülesande üldise sisu ette valdkonnaseaduses. Samuti

tuleb ka igal valdkondlikul ministeeriumil hinnata, kas ülesande paremaks ja kvaliteetsemaks

täitmiseks on vaja muuta järelevalve regulatsioone, luua soovituslikke standardeid jms ning

millistes valdkondlikes seadustes regulatsioon peaks olema ja hinnata seadusemuudatustega

kaasnevaid mõjusid. Üldine suund võiks olla sellele, et seaduses jäikade ettekirjutuste asemel,

kuidas KOV peaks ülesannet täitma, oleks valdkondlikel ministeeriumitel võimalik ülesandeid

suunata soovituslike miinimumstandarditega, juhenditega.

KOKSis ei ole paslik valdkondlikke regulatsioone käsitleda, kuna KOKS on mõeldud ikkagi

KOV aluskorralduse reguleerimiseks, KOV sisemise ja välimise pädevuse sätestamiseks.

Seetõttu ongi seadusesse lisatud üldised kriteeriumid, mille järgi toimub KOV ülesannete

piiritlemine omavalitsuslikeks ja riiklikeks ilma konkreetsete ülesannete kataloogi nimetamata.

34 Vt täpsemalt Eesti Vabariigi Põhiseaduse kommenteeritud veebiväljaandest (2020) PS § 154 kommentaare:

https://pohiseadus.ee/sisu/3639.

30

KOKS § 6 täiendatakse lõikega 41, mille kohaselt on kohaliku omavalitsuse täidetavad

riiklikud kohustused üldjuhul sellised ülesanded, mille täitmise sisu ja kord tuleneb seadusest

nii, et KOVile ei jää õigust otsustada ülesannete täpsema rakendamise ja menetluse üle ning ta

kohustub neid täitma ka teiste KOVide elanike huvides.

KOKS § 6 lõike 5 täpsustuses lisatakse, et seadusega kohalikule omavalitsusele riikliku

ülesande täitmiseks andmise korral märgitakse seaduses, et tegemist on KOV täidetava riikliku

ülesandega. Kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse

riigieelarvest (viimane lause sisaldub ka kehtivas KOKSis).

KOKS § 6 täiendamine lõigetega 31, 41 ja lõike 5 muutmine tulenevad Riigikohtu üldkogu

16. märtsi 2010. a lahendist põhiseaduslikkuse järelevalve asjas 3-4-1-8-0935 tehtud

järeldustest. Nimetatud kohtuotsusega tunnistati PSiga vastuolus olevaks selliste õigustloovate

aktide andmata jätmine, mis sätestaksid, millised seadusega KOVidele pandud kohustused on

omavalitsuslikud ja millised riiklikud; ning eristaksid KOVidele kohaliku elu küsimuste

otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast

ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele seadusega pandud riiklike kohustuste

rahastamise riigieelarvest. HÕNTE sätestab küll § 6 lõigetes 1 ja 2, et seaduseelnõus KOVile

kavandatavad ülesanded peavad lähtuma nende pädevusest ning arvestama nende toimimisel

seaduslikkuse, võimude lahususe ja omavalitsuse autonoomia põhimõtteid. Samuti, et KOVile

kohustuse kavandamisel tuleb eelnõus nimetada, kas kohustus on KOKS tähenduses kohaliku

omavalitsuse üksusele seadusega pandav riiklik kohustus, millega seotud kulud kaetakse

eraldistega riigieelarvest. Samas seaduse ega ka seaduse alusel antud muu õigusaktiga ei ole

määratletud selgemalt, kuidas KOV täidetavaid ülesandeid selgemini piiritleda olemuselt

omavalitsuslikuna või riiklikuna.

Nimetatud Riigikohtu lahendis on KOV ülesannete piiritlemise ja rahastamise osas leitud

punktides 53–56 muu hulgas järgmist: Kohaliku elu küsimused on lähtuvalt sisulisest

kriteeriumist need küsimused, mis võrsuvad kohalikust kogukonnast ja puudutavad seda ega

ole vormilise kriteeriumi kohaselt haaratud või põhiseadusega antud mõne riigiorgani

kompetentsi. Seadusandjal on õigus muuta mõne kohaliku elu ülesande täitmine

omavalitsusüksusele kohustuslikuks (seadusest tulenev omavalitsusülesanne), kui see on

enesekorraldusõigust arvestades proportsionaalne abinõu põhiseadusega lubatud eesmärgi

saavutamiseks. Omavalitsuslikud ülesanded jagunevad niisiis seadusest tulenevaiks

omavalitsusülesandeiks (ka "kohustuslikud omavalitsuslikud ülesanded") ja muudeks

ülesanneteks (ka "vabatahtlikud omavalitsuslikud ülesanded"), mille täitmine ei ole seadusega

ette kirjutatud.

Traditsiooniliselt loetakse riigi, täpsemalt parlamendi ülesandeks seaduste, sh

omavalitsuskorralduse seadusliku raamistiku väljatöötamist. Põhiseaduse järgi kuulub

põhiõiguste piiramise üldine ja põhimõtteline otsustamine riigi kui seadusandja kompetentsi.

Riigi kohustuseks on tagada eelkõige normiloome ja riikliku järelevalve kaudu kolmandate

isikute põhiõiguste kaitse.36

Lisaks on traditsiooniliselt riigi ülesandena käsitletud ka karistusvõimu teostamist. Riigielu

valdkonda kuulub ka kõik riigipiiri ja piirirežiimiga seonduv.37

Ülle Madise on riigielu küsimustena käsitlenud järgmisi küsimusi:

a) mis peaksid tulenevalt avalikust huvist olema lahendatud terves riigis ühtemoodi (nt

liikluseeskiri);

35 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-8-09. 36 K. Merusk. Avalike ülesannete eraõiguslikele isikutele üleandmise piirid. Konstitutsiooni- ja haldusõiguse

aspekte. Juridica 2000, nr 8, lk 503. 37 Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 9. veebruari 2000.a otsus nr 3-4-1-2-2000, p 20.

31

b) mille lahendamine toob kaasa konstitutsioonilise muudatuse kogu riigi jaoks (nt autonoomse

piirkonna loomine);

c) mille lahendamine toob kaasa mõne riigielu küsimuse lahendamise (nt piiriäärses tsoonis

liikluse korraldamise mõju piirirežiimile);

d) mille lahendamine kohalike omavalitsuste tasandil ei anna efektiivset tulemust (nt

loomataudi tõrje abinõude tarvituselevõtt).38

Riigielu küsimusi saab tuvastada eeskätt selle kaudu, kui need on seaduses otsesõnu riigi

ülesannetena nimetatud. Tuvastamine on keerukam juhul, kui ülesande rahastamine on ette

nähtud riigieelarvest, kuid ülesannet ei ole avatud olemuslikult riiklikuna. Enamik riigieelarvest

tehtavaid eraldisi on suunatud omavalitsuslike ülesannete katteks.

Riigikohus on põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses riigielu küsimusena

määratlenud:

- rahvuslik-territoriaalse autonoomse üksuse kujundamise39;

- kõik riigipiiri ja piirirežiimiga seonduva40;

- tervishoiu-, sh alkoholipoliitika kujundamise41;

- sõjahaudade hauamonumentidesse ja -tähistesse puutuva42;

- valimissüsteemi alustest lähtuva üksikasjaliku valimiskorra kehtestamise43;

- volikogude minimaalse suuruse kehtestamise44;

- tsiviilasjades esinduse tingimuste kehtestamise45;

- maavarade uurimise ja kaevandamise üle lõplike otsuste tegemise46;

- üleriigiliselt ühetaoliste katastriüksuste sihtotstarvete nimetuste kehtestamise47;

- KOV seadusest tuleneva kohustuse tagada põhihariduse omandamine eraüldhariduskooli

kaudu, sh nende tegevuskulude rahastamise48;

- riikliku jäätmekorralduse aluste reguleerimise49;

- KOVi või Vabariigi Valitsuse algatusel toimuva KOVide haldusterritoriaalse korralduse

muutmise50;

- KOV võimekuse aluspõhimõtete kehtestamise51;

- KOV kohustuse rahastada teise KOVü kooliõe tegevuskulusid, kui KOVü on taganud kõigile

oma rahvastikuregistrijärgsetest elanikest õpilastele nõuetekohase võimaluse õppida oma

munitsipaalkoolides52.

Riiklikke ülesandeid peab põhimõtteliselt täitma riik. Teatud juhtudel on aga KOV-le riigi

ülesannete täitmiseks delegeerimine avalikke huve silmas pidades otstarbekas, võimaldades

38 Ü. Madise. Kohaliku omavalitsuse garantii Eesti Vabariigi 1992. aasta põhiseaduses. Magistritöö. TÜ

õigusteaduskond, 2001, lk 40. 39 RKPJKo 11.08.1993, III-4/1-2/93; RKPJKo 06.09.1993, III-4/1-3/93. 40 RKPJKo 09.02.2000, 3-4-1-2-00, p 20; RKPJKo 08.06.2010, 3-4-1-1-10, p 41. 41 RKPJKo 13.06.2005, 3-4-1-5-05, p 21. 42 RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 14. 43 RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 33; RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p-d 35, 37, 39–40. 44 RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p-d 44–45. 45 RKPJKo 29.09.2009, 3-4-1-10-09, p 19. 46 RKPJKo 30.09.2009, 3-4-1-9-09, p 25. 47 RKPJKo 19.01.2010, 3-4-1-13-09, p 27. 48 RKPJKo 28.10.2014, 3-4-1-26-14). 49 RKPJKo 06.01.2015, 3-4-1-34-14, p 47. 50 RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p-d 112 ja 186. 51 RKPJKo 20.12.2016, 3-4-1-3-16, p 120. 52 RKPJKo 09.11.2017, 5-17-8/8, p 71.

32

tagada nende täitmist kõikjal riigi territooriumil kohalikust olukorrast hästi informeeritud ja

kergesti kättesaadavate valla- ja linnaametnike poolt väiksemate kuludega. Võimalik on nii

ülesandevaldkonna kui ka osaülesande delegeerimine.53

Traditsioonilisi riigi ehk n-ö riigi tuumikülesandeid KOVidele täitmiseks anda ei saa. KOVile

riigi ülesannete määramisel peab seadusandja muuhulgas kaalutlema, kas konkreetset ülesannet

saab riik oma võimupädevusest välja anda või tegemist on riigi tuumikülesandega.

Kasutatav on ka teleoloogiline tõlgendus, mille järgi seatakse riigi sekkumisele piir KOV elu-

ja toimevõime tagamiseks. Kui põhiseaduse või seadusega pole vastavat küsimust KOV

pädevusse kuuluvana ette nähtud, ei saa veel eeldada, et tegemist on riigielu küsimusega. Pigem

kehtib vastupidine eeldus, et sellistel juhtudel on tegemist kohaliku elu küsimusega.

Riiklikud ülesanded on Riigikohtu senise praktika järgi avalikud ülesanded, millel puudub

üldse või valdavalt seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Põhimõtteliselt ei laiene riiklike

ülesannete täitmisele § 154 lõikes 1 sisalduv KOV enesekorraldusõigus54. See ei tähenda, et

seadusandja ei võiks KOVile riikliku ülesande täitmisel kaalutlusõigust ette näha. Mida

suuremad on riikliku ülesande täitmisega seonduvad mõjud kohalikule kogukonnale, seda

põhjendatum see on ja vastupidi55.

Riik peab ka riigielu küsimuste üle otsustamisel arvestama KOVide (jt isikute) õiguste

võimaliku riivega56. Asjaolu, et tegu on riigielu küsimusega, ei välista KOVide kaasamist

otsustusprotsessi (enne seadusega ülesande KOVile panemist). Selline kaasamine peab igal

konkreetsel juhul tagama KOVi võimaluse oma seisukohtade esitamiseks ning tasakaalustatud

ja põhjendatud otsuste langetamise57.

Finantsgarantii

Eelnõuga ei kujundata ümber KOVide rahastamise aluseid. Kohaliku elu küsimuste

lahendamisega seotud ülesandeid rahastatakse jätkuvalt maksudest, toetustest, teenuste müügist

ja muudest seadusega ettenähtud sissetulekutest, mille üle KOV saab otsustada seaduses

ettenähtud ulatuses. Ülesannete rahastamise korraldus peab tagama omavalitsusüksusele

võimaluse saada sissetulekuid, mis on piisavad kohaliku elu küsimuste lahendamiseks. KOV

ülesannete rahastamisel võetakse arvesse senist kohtupraktikat.

Riigikohus on leidnud58, et KOV enesekorraldusõigus laieneb ka KOVile kasutada antud

eelarvevahendite kasutamise üle, välja arvatud KOVidele riigieelarvest sihtotstarbeliselt

eraldatud raha ja KOVidele riiklike ülesannete täitmiseks eraldatud vahendid. See tähendab, et

PS § 154 lõikest 1 tulenev õigus ja kohustus otsustada ning korraldada seaduse alusel iseseisvalt

kõiki kohaliku elu küsimusi tähendab ka otsuste tegemist selle kohta, kuidas kasutada kohaliku

elu küsimuste lahendamiseks ette nähtud raha. PS § 157 lõige 1 täpsustabki

enesekorraldusõigust ja sätestab, et KOVil on iseseisev eelarve, mille kujundamise alused

sätestab seadus. Omavalitsusüksuse eelarve on küll osa avaliku sektori eelarvest, kuid see ei ole

osa riigieelarvest. Enesekorraldusõigus laieneb eelarve koostamisele ja vastuvõtmisele osas,

milles see puudutab omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vajalike kulutuste tegemist. Nende

rahaliste vahendite kasutamise otsustamisele, mis on omavalitsusüksusele antud PS § 154 lõike

2 teise lause kohaselt riiklike ülesannete täitmiseks, enesekorraldusõigus ei laiene.

53 Vt ka: https://pohiseadus.ee/sisu/3639/paragrahv_154. 54 RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 34; RKPJKm 22.12.2009, 3-4-1-16-09, p 37. 55 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 74. 56 RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 15. 57 RKPJKo 08.06.2007, 3-4-1-4-07, p 25. 58 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09.

33

Kui võimalik, ei peaks omavalitsusüksustele eraldatavaid vahendeid siduma konkreetsete

projektide finantseerimisega, et säilitada nende võimalikult suur iseseisvus ülesannete täitmisel.

PS § 154 lõikest 1 tulenevat õigust ja kohustust otsustada ning korraldada seaduse alusel

iseseisvalt kõiki kohaliku elu küsimusi, sealhulgas otsustada, kuidas kulutada kohaliku elu

küsimuste lahendamiseks eraldatud raha, on omavalitsusüksusel võimalik järgida üksnes juhul,

kui tal on selleks piisavalt raha. Seetõttu eeldab PS § 154 lõikes 1 sätestatud

enesekorraldusõigus juba olemuslikult, et omavalitsusüksustele oleks tagatud õigus piisavatele

rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks.59 Omavalitsusüksuste õigusele

piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike ülesannete täitmiseks vastab riigi kohustus

luua selline rahastamissüsteem, mis kindlustab omavalitsusüksustele piisavad rahalised

vahendid omavalitsuslike ülesannete täitmiseks. Seadusandja otsustada on, millistest allikatest

(nt riiklike maksude otse kohalikku eelarvesse laekumisest, riigieelarvest tehtavatest eraldistest,

kohalikest maksudest vm) piisavad rahalised vahendid peavad laekuma. Seejuures peab

kõnealuse õiguse kohaselt olema tagatud nii seadusest tulenevate kui ka muude, seadusega

sätestamata omavalitsuslike ülesannete piisav rahastatus. Ülesannete rahastamise piisavuse

küsimus lepitakse kokku iga aastastel RES § 46 lõikes 2 sätestatud korras kohaliku

omavalitsuse üksuste liitude ja Vabariigi Valitsuse esindajate läbirääkimistel.

Seadusandja peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi kujundamisel tagama ka

selle, et omavalitsusülesannete täitmiseks eraldatav raha oleks eristatav riiklike kohustuste

täitmiseks eraldatavatest vahenditest. See võimaldab omavalitsusüksustel aru saada, millised

vahendid on mõeldud kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks. See omakorda

võimaldab otsustada, kuidas kasutada raha, mis on eraldatud kohaliku elu küsimuste

lahendamiseks. Lisaks tagab omavalitsuslike ülesannete ja riiklike kohustuste jaoks mõeldud

vahendite lahutatus võimaluse hinnata omavalitsuslike ülesannete jaoks eraldatud vahendite

piisavust.60

Samuti peab omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteem olema piisavalt mitmekülgne ja

paindlik, arvestamaks nende ülesannete täitmiseks tarvilike kulutuste tegelikku muutumist.

Väiksemate rahaliste vahenditega KOVide kaitseks tuleb rakendada rahalise ühtlustamise

mehhanisme või analoogilisi meetmeid, et tasandada potentsiaalsete tuluallikate ja kulutuste

ebaühtlast jagunemist omavalitsusüksuste vahel (tasandusfond).61

KOV täidetavate olemuselt omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemise kriteeriumid

KOKS § 6 uutes lõigetes 31 ja 41 avatakse väga üldiselt KOV täidetavate kohaliku elu

küsimuste ja riiklike kohustuste täitmise olemus, kuid ülesannete võimalikke

piiritlemiskriteeriumeid on rohkem, kui seaduses oleks kohane nimetada. Tegemist on

igakordse seadusloomelise üksikotsusega, millise tasandi küsimusega on konkreetsel juhul

tegemist.

59 PS § 154 lõike 1 sellist tõlgendust toetab EKOH artikkel 9, mis nõuab, et kohalikel võimuorganitel oleks riikliku

majanduspoliitika raames õigus piisavatele rahalistele vahenditele, mida nad võivad oma volituste piires vabalt

kasutada, ning et kohalike võimuorganite rahalised vahendid oleksid vastavuses neile põhiseaduse ja

seadusandlusega seatud kohustustega. Samasugusele seisukohale on PS § 154 lõike 1 mõtte avamisel varem

asunud ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 9. juuni 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-2-09, p 42). 60 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09. 61 RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09.

34

Siseministeeriumis koostati 2010. a juhend62, kuidas KOV täidetavaid olemuselt

omavalitsuslikke ja riiklikke ülesandeid piiritleda. Selles pakuti välja ka järgmised

piiritlemiskriteeriumid, mida saab praktikas õigusloomes konkreetse ülesande hindamise puhul

rakendada ja mis on asjakohased ka KOKS §-s 6 välja pakutavate muudatuste puhul:

1. Kohaliku elu küsimuste määratlemine:

1. 1. Kas seaduses on ülesanne sätestatud KOV olemuslikku pädevusse kuuluvana (kuidas on

ülesannet käsitletud vastava seaduse(muudatuse) seletuskirjas)?

1.2. Kas tegemist on seaduses sätestatud KOVi kohustusliku n-ö igapäevaselt täidetava

ülesandega, mitte KOV täidetava erakorralise ülesandega?

1.3. Kas KOV täidab ülesannet piiritletult vaid konkreetse KOV territooriumil, lähtudes vaid

selle territooriumi elanikkonna huvidest?

1.4. Kas KOV konkreetse avaliku teenuse tarbijateks on vaid konkreetse KOV elanikud?

1.5. Kas ülesande puhul on tuvastatav selle kohalik päritolu („kohalik juur“) ehk kas ülesanne

on võrsunud kohalikust kogukonnast (kas on tuvastatav spetsiifiline seos vastava kohaga)? Kas

sellele on osundatud vastava ülesande sätestanud seaduseelnõu seletuskirjas?

1.6. Kas KOV ülesandega seotud küsimused on KOV üksuse elanikele ühised ja mõjutavad

inimeste kooselu kogukonnas?

1.7. Kas ülesannet on traditsiooniliselt ehk ajalooliselt täitnud KOV?

1.8. Kas KOV on arvestades subsidiaarsuspõhimõtet sobiv tasand ning piisavalt haldussuutlik

konkreetset ülesannet omal vastutusel ja iseseisvalt täitma?

1.9. Kas seadusega on kirjutatud KOVile ette ülesande täpne sisu, täitmise viis ja ulatus või on

KOVile jäetud selles osas enesekorraldusõigus? Ehk kas KOVile on ülesande täitmiseks jäetud

otsustuspädevus ja kaalutlusruum, kuidas ülesannet täita?

1.10. Kas kohtupraktikas on ülesande kuuluvust käsitletud KOVi olemuslikus pädevuses

olevana?

1.11. Kas KOV ülesande täitmisega seonduv riiklik järelevalve hõlmab vaid KOV tegevuse

õiguspärasust või on laiem?

Tuleks hinnata, milline on ülesande ulatus ja iseloom, kas selle ülesande sätestamine KOV

pädevuses olevana tagab ülesande tõhusa ning säästliku täitmise. Muuhulgas tuleks vaadata,

kas KOVil on ülesande täitmiseks vajalik informatsioon kättesaadav, kas on olemas pädevad

ametnikud, kas ülesande täitmiseks on piisavalt ressurssi, kas KOV otsus mõjutab eelkõige

kohalikku kogukonda, mitte KOV territooriumil viibivaid isikuid laiemalt.

2. KOV täidetavate riiklike ülesannete määratlemine

2.1. Kas seaduses on ülesanne sätestatud riigielu küsimusena?

2.2. Kas ülesannet rahastatakse täies mahus riigieelarvest?

62 Vt:

https://www.rahandusministeerium.ee/sites/default/files/document_files/kov/kov_ulesannete_ja_kov_riiklike_ul

esannete_piiritlemise_juhend.pdf.

35

2.3. Kas ülesande täitmine toimub suuremal territooriumil kui asjaomane KOV ning ülesannet

täidetakse suurema ringi elanikkonna huvides kui vaid selle KOV territooriumi elanikkonna

huvides?

2.4. Kas tegemist on erakorraliste asjaoludega (nt suurõnnetuste kahjude likvideerimine?63

2.5. Kas konkreetse avaliku teenuse tarbijateks on suurem isikute ring kui konkreetse KOV

elanikud?

2.6. Kas ülesannet on traditsiooniliselt ehk ajalooliselt täitnud riik?

2.7. Kas ülesande täitmiseks on riigi tasand sobivaim?

2.8. Kas KOVile on seadusega ette kirjutatud ülesande sisu, täitmise viis ja ulatus selliselt, et

KOV otsustuspädevus ja kaalutlusruum (enesekorraldusõigus) on praktiliselt olematu?

2.9. Kas kohtupraktikas on ülesande kuuluvust käsitletud riigi pädevuses olevana?

2.10. Kas KOV ülesande täitmisega seonduv riiklik järelevalve on laiem KOV tegevuse

õiguspärasusest, hõlmates ka KOV tegevuse eesmärgipärasuse kontrolli?

Valdkondades, kus ei ole ülesande sisust selge selle kuulumine kohaliku elu küsimuste või

riigielu küsimuste hulka, tuleks lähtuda järgnevast:

• Piirijuhtumite korral tuleks arvestada, millise avaliku võimu eri tasandi institutsiooni

pädevus on vastava küsimusega enam seotud ehk asjaomasem.

• Kui ühe või teise institutsiooni pädevuse suhtes pole asjaomasuse ülekaalu võimalik

kindlaks teha, võib kahtluse korral eeldada ülesande kohalikkust ning seega KOVil

küsimusega tegelemise ja ülesande täitmise kompetentsi. Ehk teisipidi öeldes, kui

ülesande kohalikkust ei tuvastata, siis on tegemist riikliku ülesandega (kahtluste korral

on tegemist KOV ülesandega).

• Arvestada tuleb ülesande iseloomust ja ülesande täitmiseks vajalikest tegevuste ja

toimingute kogumist tulenevat „optimaalset“ haldusüksuse (riik, KOV) või

haldusasutuse suurust. Selle põhjal arvestatakse kui suurele isikute ringile ülesanne

suunatud on ja seeläbi tehakse järeldus, kas ülesanne tuleb täita kohaliku omavalitsuse

või riigi poolt.

• Kui eelnevatest piiritlemisviisidest ei ole abi, tuleks pöörduda ülesande traditsioonilise

kuuluvuse määratlemise poole ning vaadelda, millise haldusekandja kompetentsi

ülesande lahendamine traditsiooniliselt kuulunud on ja millised on olnud ajaloolised

suundumused.

• Tuleb silmas pidada, et ülesande määratlemine KOV olemusliku ülesandena või KOV

täidetava riikliku ülesandena peab lähtuma sealjuures vajadusest tagada vahendite

säästlik ja efektiivne kasutus. Näiteks, kui riigil on vastavas valdkonnas juba

kompetentsid ja spetsialistid olemas, siis puudub mõistlik vajadus ülesande KOV täita

andmiseks.

Omavalitsuslike ja riiklike ülesannete piiritlemiseks tuleb rakendada mitmeid kriteeriume, sest

neist vaid üheainsa aluseksvõtmine võib viia ebamõistliku tulemuseni. Juhtudel, kus riik on

KOVile avaliku ülesande täitmise kohustuslikuks teinud seadusega, jättes seejuures

määratlemata, kas tegu on kohustusliku omavalitsusliku või riikliku ülesandega, tuleb välja

63 Erakorraliste ülesannete täitmise puhul võib olla tegemist riikliku ülesandega, kui nt ülesannet tuleb ajaliselt

piiritletud osutada väga laiale isikute ringile, kes ei ole konkreetse KOVi rahvastikuregistrijärgsed elanikud.

Erakorraliseks ei saa lugeda aga olukorda, kui mingil perioodil tuleb ülesannet täita tavapärasest suuremas mahus,

nt lumerikkal talvel KOV suurenenud teehoolduse koormus kohalikel teedel.

36

selgitada, kumb huvi – riigi või KOVi oma – antud juhul domineerib. Teiste sõnadega, tuleb

tuvastada, millise avaliku võimu tasandi institutsiooni pädevus on vastava küsimusega enam

seotud ehk asjaomasem (asjaomasuse ülekaal). Üks aspekt, mida seejuures tuleb arvestada, on

KOVi haldussuutlikkus – asjaomane vald või linn peab suutma küsimust nõuetekohaselt ja

kohalike elanike huvidele vastavalt lahendada (sotsiaalabi, hariduse ja tervishoiu riiklik

miinimumstandard). Küsimuste olemusliku kuuluvuse kindlaksmääramisel tuleb silmas pidada,

et KOVidel on õigus kohaliku elu küsimuste lahendamiseks omavahel koopereeruda (PS §

159).

Kui asjaomasuse ülekaalu pole võimalik kindlaks teha, võib kahtluse korral eeldada ülesande

kohalikkust ja seega KOVil küsimusega tegelemise ja ülesande täitmise pädevuse olemasolu.

Teiste sõnadega, eksisteerib seadusega vääratav eeldus selle kohta, et sellistel juhtudel on tegu

kohustusliku omavalitsusliku ülesandega. Sellise seisukoha omaksvõtule suunab ka EKOH

artikli 4 lõikest 3 tulev subsidiaarsuse printsiip: ülesandeid täidetakse inimesele kõige lähemal

seisval avaliku võimu tasandil, kus see on ülesannete iseloomu, ulatust ning täitmise tõhususe

nõuet arvestades kõige sobivam.64

Kuna praktika on näidanud, et järjest enam on levinud riigi ja KOV segapädevuses olevad

ülesanded ja ülesannete piiritlemine selle olemuse järgi on keerukas, siis pakutakse eelnõuga

välja KOKS § 65 täiendamine lõikega 5, millega lisatakse riigi ja KOV üleriigilise liidu iga-

aastaste läbirääkimiste teemade hulka ka KOV ülesannete omavalitsusliku või riikliku olemuse

määratlemine koos rahastamises kokkuleppimisega.

KOV-riigi segapädevuses oleva ülesande puhul peab riik tagama KOVile ülesande täitmiseks

samuti piisava rahastuse, kuid ei pea ülesannet lugema tingimata riiklikuks.

Tegemist on igakordse kaalumisega, kus õigusloojal tuleb hinnata ka muid ülesande olemuse

määramise kriteeriumeid. Seetõttu sõnastataksegi KOKS § 6 lõige 41 selliselt, et see annaks laia

kaalutlusruumi, kasutades sõnastust, et üldjuhul on kohaliku omavalitsuse riiklikud kohustused

sellised ülesanded, mille täitmise sisu ja kord tuleneb seadusest selliselt, et KOVile ei jää õigust

otsustada ülesande täpsema rakendamise ja menetluse üle ning ta kohustub ülesannet täitma ka

teiste KOVide elanike huvides. Sõna „üldjuhul“ on tekstis kasutatud sihilikult, kuna võib olla

ka olemuselt omavalitsuslikke ülesandeid, mille puhul on tulenevalt avalikust huvist või

vajadusest luua KOV välispädevust reguleerivate küsimuste ühetaolise kohaldamise huvides

selged ja detailsed menetlusnõuded, näiteks planeerimismenetluses.

HÕNTE § 6 lõige 2 näeb samuti ette, et riiklike ülesande olemus avatakse KOKSis (konkreetne

valdkondlik ülesanne aga sätestatakse eriseaduses): kohaliku omavalitsuse üksusele kohustuse

kavandamisel tuleb eelnõus nimetada, kas kohustus on kohaliku omavalitsuse korralduse

seaduse tähenduses kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandav riiklik kohustus, millega

seotud kulud kaetakse eraldistega riigieelarvest.

Arvestades eeltoodud Riigikohtu 16.03.2010 lahendi 3-4-1-8-09 seisukohti ja senist HÕNTE

rakenduspraktikat KOVidele riiklike ülesannete panemisel lisatakse KOKS § 6 (täiendamine

lõikega 41 ja lõike 5 muutmine) sätted, milles määratletakse KOV riiklike ülesannete täitmise

peamised olemuslikud tunnused, mis aitavad õigusloojal KOVile uute ülesannete panekul või

olemasolevate muutmisel selle olemust senisest paremini hinnata. Õigusselguse huvides

lisatakse lisaks HÕNTEle nõue, et seadusega KOVile riikliku ülesande täitmiseks andmisel

tuleb märkida seaduses, et tegemist on omavalitsusüksuse täidetava riikliku ülesandega, ka

KOKSi. See aitab tagada, et KOVile riikliku ülesande täitmise kulud ka täies mahus

64 PS kommenteeritud väljaande § 154 kommentaar 8: https://pohiseadus.ee/sisu/3639/paragrahv_154.

37

hüvitatakse, mis on nõutav ka PS § 154 lõike 2 järgi (seadusega kohalikule omavalitsusele

pandud riiklike kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest).

Kui seaduses ei ole selgelt öeldud, et seadusega pandud KOV täidetav ülesanne on riiklik

kohustus, siis kehtib vaikimisi eeldus, et tegemist on olemuselt omavalitsusliku ülesandega.

Seaduses KOVile kohustusliku ülesande panemine ei muuda ülesannet riiklikuks. Kohustuslik

ülesanne omakorda tähendab, et seadusandja on pidanud vajalikuks sätestada, milliste

olemuselt omavalitsuslike ülesannete puhul tuleks neid täita kõikjal üle riigi ja leidnud, et

selleks on sobivam KOV tasand.

Kohustuslike ja vabatahtlike KOV ülesannete täitmiseks peab olema riigieelarvest eraldatud

piisavalt vahendeid KOV tulubaasi. Uute ülesannete panekul tuleb eelarveläbirääkimistel

kokku leppida, millised on vajaminevad lisavahendid ülesande täitmiseks. See ei tähenda, et

vahendid tuleks KOVidele eraldada sihtotstarbeliselt ja need peavad arvestama igas KOVis

ülesande täitmiseks täpselt kuluvale rahasummale - piisab sellest, kui KOVide tulubaas katab

ülesande täitmise üldised kulud. KOV täidetavate riiklike ülesannete puhul on aga erisus – need

kulud tuleb KOVidele katta täies mahus (kas täpse kuluarvestusmudeli alusel, nt tunni- ja nn

tükihinna alusel, riigile esitatavate arvete alusel vms)65.

Eelnõu § 1 punktis 15 nähakse ette KOKS § 61 muudatused, mis puudutavad KOV

kohustuslikus koostöös täidetavaid ülesandeid.

KOKS § 61 lõike 1 muudatuses täpsustatakse, et KOVide ühisülesandena maakonna arengu

kavandamisel tuleb näha ette ka võimalikud ettevõtluskeskkonda suunavad meetmed.

Ettevõtluskeskkonna arengu pikaajalised suundumused ja vajadused tuleb esitada ka maakonna

arengustrateegias (KOKS § 373 lõike 3 sõnastusmuudatus). Praktikas on kehivates maakonna

arengustrateegiates ettevõtluskeskkonna arenguid analüüsitud ja piirkondade vajadusi

kaardistatud.

Valitsuskabineti 13.05.2021. a nõupidamisel käsitletud teema „Analüüsist ja ettepanekutest

kohalike omavalitsuste ülesannete ja rahastamise ülevaatamiseks, suurendades omavalitsuste

rolli detsentraliseerimise ja piirkondliku koostöö edendamise kaudu“ memorandumis osundati,

et tulevikus ees seisvate väljakutsete lahendamisel peab KOVide roll suurenema.

Tulevikulahendused peavad olema piirkonna erisustest lähtuvalt inimeste ja ettevõtete huve ja

vajadusi arvestavad ja agiilsed. Siht tuleb võtta sellele, et KOVidest kujuneksid kohaliku elu-

ja ettevõtluskeskkonna arengu peamised suunajad. See tähendab, et lahendused on lokaalsed ja

riik toetab KOVe valdkonna strateegilise suunamisega, ressursside ja parimate praktikate ning

nõustamisega. Piirkondlik heaolu sõltub suurel määral töökohtade olemasolust ja nende

tootlikkusest, sest sellega kaasnev suurem maksulaekumine võimaldab pakkuda paremat

elukeskkonda ja kvaliteetsemaid omavalitsuslikke teenuseid.

KOVidel on tähtis roll kujundamaks ettevõtjate jaoks sobiv ettevõtluskeskkond nii piirkondliku

arengu suunamise, info ja teadmiste vahetuseks suhtlusvõrgustike töös hoidmise, piirkonna

mainekujunduse kui ka otseste teenuste kaudu (nt uute tööstusalade rajamine). KOV

65 RES § 51 lõigete 1–3 järgi on - KOVile seadusega pandud riikliku ülesande kulude katmise aluseks keskmine

arvutatud kulu või tegelik kulu. Kui riikliku ülesande kulud kaetakse seaduses sätestatud arvnäitajate alusel,

määratakse keskmise kulu arvutamise põhimõtted või tegeliku kulu hüvitamise põhimõtted RES § 48 lõikes 4

nimetatud määruses (Vabariigi Valitsuse kehtestatavas toetusfondi jaotamise ja kasutamise tingimustes ja

korras).Kui riikliku ülesande kulud kaetakse ministeeriumi eelarvest juhtumipõhiselt, kehtestab minister

määrusega: 1) riikliku ülesande kulude katmise keskmise kulu arvutamise või tegeliku kulu hüvitamise

põhimõtted; 2) kulude katmise taotluse esitamise ja menetlemise korra.

38

ettevõtjasõbralikkus loob eeldusi investeeringuteks ja uuteks töökohtadeks ning aitab kaasa

ettevõtjate ja kogukondade paremale dialoogile. Töökohad mõjuvad soodsalt ka asustusele ja

pidurdavad elanike arvu vähenemist.

Empiirilised uuringud näitavad, et mida rohkem KOVide tuludest laekub kohalikust

ettevõtlusest, seda rohkem nad pingutavad piirkondliku arengu edendamisega. Erinevatest

uuringutest ja raportitest66 on tulnud ka välja, et KOVid panustavad ettevõtluskeskkonda

ebaühtlaselt. Esineb palju positiivseid praktikaid, kuid ettevõtluskeskkonna arendamine ei ole

üldreeglina süsteemne ning tervikpildina läbimõeldud. Seega on oluline, et omavalitsusjuhid

(sh volikogu liikmed) tähtsustaksid ettevõtluskeskkonna arendamist. Tegemist ei ole KOVidele

antava uue ülesandega. Ühel või teisel moel on enamik KOVe praktikas kaasa aidanud kohaliku

ettevõtluskeskkonna arendamisele.

Valitsuskabinetis arutati 11. novembril 2021. a teemal „Analüüsist ja ettepanekutest kohaliku

tasandi võimekuse ja motivatsiooni suurendamiseks ettevõtluse arendamisega tegelemisel“.

Konkreetseid poliitikasoovitusi ega suuniseid vastu ei võetud, otsustati võtta riigihalduse

ministri esitatud informatsioon teadmiseks. Memorandumis leiti, et ettevõtluskeskkonna

arendamisel peaks juhinduma järgmistest põhimõtetest:

1. KOVid peavad nii keskpika perioodi arengu kavandamisel kui ka igapäevaste otsuste

tegemisel arvestama sellega, kuidas otsused mõjutavad ettevõtluskeskkonda.

2. KOVide roll on eelkõige haridussüsteemis ette valmistada tööjõudu, pakkuda korras

taristut, ladusaid teenuseid ja suhtlemisvõrgustikku, et uued töökohad saaksid tekkida,

uued ideed ettevõtete tootlikkuse tõusuks saaks väljundi. Ettevõtjate jaoks peab KOViga

suhtlemine olema minimaalselt bürokraatlik.

3. Riigi roll on valdkonna strateegiline suunamine, KOVide nõustamine ja juhendamine,

KOVide ettevõtluse arengu seire ja olukorra analüüs. KOVide roll on igapäevaste

lahenduste väljapakkumine.

4. Ettevõtjatele antavad toetused jm finantsinstrumendid on eelkõige riigi ülesanne, sest

eeldavad keerukamaid kompetentse. KOVid saavad kaasa aidata, et ettevõtjatel oleks

riigi bürokraatias lihtsam orienteeruda67.

5. Ettevõtluskeskkonna mõjus edendamine eeldab mastaapi ning selleks on vajalik

maakondlikul või regionaalsel tasandil riigi ja KOVide vaheline ning ka KOVide

omavaheline tihe koostöö.

6. KOV eelarve kujunemise põhimõtted peavad toetama KOVide motivatsiooni tegeleda

ettevõtluskeskkonna edendamisega nii kohalikul kui maakondlikul/regionaalsel tasandil

(selle teema osas arutatakse võimalikke lahendusi valitsuskabinetis. Üks lahendus oleks

nt töökohtade järgi juriidilise isiku tulumaksu vahendite ümberjaotus KOVide vahel

töökohtade arvu alusel.).

Lisaks kohendatakse eelnõuga ka KOKS § 61 lõike 1 sätte sõnastust keeleliselt – maakonna

arengu elluviimise asemel sätestatakse arengu strateegiate elluviimisest.

KOKS § 6 lõigete 2, 3 ja 6 muudatused on tehnilised. Lõigetes 2, 3 ja 6 asendatakse termin

„kohaliku omavalitsuse üksuse” lühendiga „omavalitsusüksus”. Lõikes 3 muudetakse viidet

66 Riigikontrolli audit „Kohalike omavalitsuste roll ettevõtluse edendamisel“ (2020); OÜ Geomedia uuring

„Kohaliku omavalitsuse kasu ettevõtlust ja ettevõtluskeskkonda arendavatest teguritest“ (2020), Fiscal

Decentralisation and Regional Disparities, OECD 2016. 67 KOVid saaksid sellist teenust osutada omavahenditest maakondlike arenduskeskuste (MAKid) kaudu.

39

käesolevas paragrahvis KOVide ühiselt täidetava ülesande sättele viitamisega ülesande

sõnastuse ära toomisega. Tegemist on EKI ettepanekuga tagada sõnastuses keeleline selgus.

KOKS § 6 lõikest 31 jäetakse välja jutumärkides lauseosa, et RES § 531 lõike 1 alusel

kehtestatud regionaalarengu toetusprogrammi elluviimisega seotud haldusülesande saab

maakonna koostööorganile anda vaid „ministeeriumi valitsemisala vahendite arvelt“. RES§ 531

lõike 1 volitusnorm, mis näeb ette aluse riigisiseste ministri määrusega kehtestatavate

toetusprogrammide kehtestamiseks ja toetuse jagamiseks, nõuab juba seda, et toetusi antaks

vaid ministeeriumi valitsemisala vahenditest.

Samuti jäetakse eelnõuga lõikest 31 välja viimane lause, mis sätestab, et halduslepingu

sõlmimisele, millega volitatakse kohaliku omavalitsuse üksuste koostööorganit riigi

haldusülesannet täitma, ei kohaldata HKTS § 13 lõiget 1. Viide HKTS § 13 lõike 1 välistusele

lisatakse eelnevasse lausesse. Muudatuse eesmärk on vältida kohaldamisele mittekuuluvatele

HKTSi sätetele viitamist kahes eri lauses.

Eelnõu § 1 punkt 16 on tehniline muudatus. Selles nimetatakse KOKS sätted, milles

asendatakse sõnad „kohaliku omavalitsuse üksus“ läbivalt lühendiga „omavalitsusüksus“.

Vastavad muudatused tehakse KOKS 61 lõikes 6, § 18 lõike 1 punktis 11, § 35 lõigetes 41 ja 42,

§ 373 lõigetes 4, 9 ja 11, § 374 lõigetes 2, 3 ja 6, § 45 lõikes 6, § 481 lõikes 8, § 52 lõike 1 punktis

11, § 56 lõikes 1, § 57 lõikes 11, § 621 lõigetes 3–5, § 622 lõikes 1, lõike 2 punktides 1 ja 2, lõike

3 punktis 1 ja lõikes 4, § 623 lõikes 6, § 66 pealkirjas ning § 704 lõike 11 esimeses lauses.

Eelnõu § 1 punktid 17–22 näevad ette muudatused KOKS §-s 7, mis reguleerib volikogu ja

valitsuse õigusaktidega seonduvat.

Eelnõuga kavandatakse koondada KOKS § 7 kokku seni kolmes eri KOKS paragrahvis olevad

KOV õigusaktidele kohalduvad nõuded. Kehtiv KOKS sätestab §-s 7 KOV organite – volikogu

ja valitsus - õigusaktide liigid ja neile kohalduvad HÕNTE nõuded, millest KOVid võivad teha

volikogu kehtestatud õigusaktiga erisusi. KOKS § 23 seevastu reguleerib volikogu

õigusaktidele kohalduvaid nõudeid ja nende jõustumist, KOKS § 31 reguleerib valitsuse

määrustele ja korraldustele kohalduvaid nõudeid. Puudub vajadus hoida KOV organite

õigusakte käsitlevaid norme eraldi peatükkides, seetõttu viiakse senised KOKS § 23 ja 31

regulatsioonid keskselt üle §-i 7 (täiendavad lõiked 6–10).

Volikogul ja valitsusel on õigus üldaktidena vastu võtta määrusi (KOKS § 7 lõige 1);

üksikaktidena volikogul otsuseid ja valitsusel korraldusi. KOV organid annavad

enesekorraldusõiguse raames annavad praeter legem-määrusi ehk statuute, mis on oma

õigusjõult võrdsed riigi keskhaldusorganite määrustega. Õigustloovaid akte ehk määramata

isikute ringile õigusi ja kohustusi loovaid eksternset mõju omavaid akte ükski teine KOV asutus

ega tööorgan anda ei saa. Küll aga on KOVis haldusesiseselt õigus anda ka teistel organitel ja

isikutel üksikakte. Nimelt KOKS § 50 lõike 1 punkti 3 kohaselt on vallavanemal ja linnapeal

õigus anda valla- või linnavalitsuse liikmete ja muude talle vahetult alluvate isikute kohta ning

valla- või linnavalitsuse ning tema ametiasutuste sisemise töö korraldamiseks käskkirju.

Osavalla- või linnaosakogu võib oma volituste piires ja ülesannete täitmiseks vastu võtta

otsuseid (KOKS § 57 lõige 41). Osavalla või linnaosa vanem võib oma volituste piires ja

ülesannete täitmiseks anda üksikaktina korraldusi ja osavalla või linnaosa valitsuse sisemise

töö korraldamiseks käskkirju (KOKS § 57 lõige 5). Haldusmenetluses on haldusorgani (KOVi,

valitsuse kui ametiasutuse) sisepädevuse jaotamise (HMS § 8 lõige 2) tulemusel võimalikud ka

valla- või linnavalitsuse komisjonide, valitsuse struktuuriüksuste, konkreetsete ametiisikute jt

kehtestatud muude nimetustega haldusaktid (HMS § 51 lõiked 1 ja 2).

40

KOKS § 7 täiendatakse lõikega 11, millega sätestatakse KOKSis seni kohtupraktikas esitatud

seisukoht, et KOV volikogu võib määruses seada põhjendatud juhul ka minimaalseid isikute

põhiõiguste ja -vabaduste piiranguid. Kui senise kohtupraktika järgi peab nende piirangute

seadmine tulenema seadusest, kus peab kirjas olema ka selge volitus põhiõiguse piiramiseks ja

selle piirid (ning piirangud peavad olema asjakohased ja kooskõlas selle eesmärgiga, mida

määrus avalikes huvides taotleb), siis seadusemuudatusega asendatakse seadusest tulenevad

piirid nõudega arvestada vastavat küsimust reguleerivast seadusest tulenevate piiridega.

PS § 3 lõike 1 esimese lause järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel. Selles PS sättes on väljendatud üldise seadusereservatsiooni

põhimõte, mis lubab põhiõigusi piirata üksnes seaduslikul alusel. Sealjuures tuleb arvestada, et

demokraatlikus riigis peab kõik põhiõiguste realiseerimise seisukohalt olulised otsused

langetama seadusandja. Siiski võib vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid kehtestada

täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega.68

Sellest tulenevalt peab seadus olema seda üksikasjalikum, mida intensiivsem on selles

sätestatud meetmega kaasneda võiv põhiõiguste riive. Riigikohus on varasemalt jaatanud

võimalust sätestada väheintensiivseid põhiõiguste piiranguid siiski ka kohaliku omavalitsuse

volikogul määrusega.69

Uue lõike kohaselt ei saa KOV volikogu oma määruses põhiõiguste piirangute seadmisel

sätestada kitsendusi, kui seadus annab isikutele antud küsimuses suuremad õigused. Näiteks ei

saa KOV teabevaldajana piirata meelevaldselt teabenõudja soovil talle avaliku teabe

kättesaadavaks tegemise viise, mis on sätestatud avaliku teabe seaduses (edaspidi AvTS).

Riigikohus leidis nimelt 2. novembri 2021. aasta põhiseaduslikkuse järelevalve lahendis 5-21-

6,70 et põhiseaduse järgi korraldavad kohalikud omavalitsused küll iseseisvalt kõiki kohaliku

elu küsimusi, kuid ei tohi seejuures minna vastuollu seadustega. Volikogu töökord, mis näeb

ette teabe väljastamisel AvTSiga võrreldes rangemad piirangud, rikub Riigikohtu hinnangul

AvTSi, mille järgi tuleb teabenõue täita teabenõudja soovitud viisil. Samas leidis Riigikohus,

et seaduses sätestamata küsimustes saab omavalitsus avalikule teabele ligipääsu üle iseseisvalt

otsustada. Kohus selgitas, et volikogu istungi salvestamine ja salvestisega tutvumine on

iseenesest kohaliku elu küsimused, mida volikogu võib põhiseaduse järgi ka otse, ilma seaduse

vahenduseta reguleerida. Näiteks on volikogul võimalik ette näha, et istungi salvestis

väljastatakse teabenõudjale failijagamiskeskkonna kaudu, kuid eelnevalt hinnatakse selle

piiramatusse levikusse andmise põhjendatust, arvestades salvestiselt äratuntavate inimeste

õigust eraelu puutumatusele.71

68 Riigikohtu üldkogu 3. detsembri 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-41-06, punktid 21 ja 22. 69 Vt Riigikohtu üldkogu 21. veebruari 2017. a lahendit 3-3-1-48-16, p 58 ja 59: Kohalike maksude seadus ei

sätesta reklaamimaksu määra, selle sätestamise kriteeriume ega reklaamimaksu alam- või ülemmäära. KoMS §

10 lõige 4 jätab reklaamimaksu määra või diferentseeritud määrad linna- või vallavolikogu kehtestada. Üldkogu

leidis, et põhiseadus ei nõua reklaamimaksu määra, sh ülem- või alammäära, sätestamist seaduses, kuna

reklaamimaksuga kaasnev põhiõiguste riive ei ole intensiivne. Juhul kui mõnes omavalitsusüksuses kehtestatakse

liiga kõrge reklaamimaksu määr, on maksumaksjal võimalik loobuda seal reklaami paigaldamisest, ilma et see

kahjustaks tema olulisi õigushüvesid. Reklaami on võimalik avaldada siis teistes omavalitsusüksustes või

kasutades teisi reklaami avalikustamise võimalusi. 70 Riigikohus tunnistas põhiseadusevastaseks ja kehtetuks Kohtla-Järve Linnavolikogu töökorra sätte, mis ei

võimaldanud kodanikul saada koopiat volikogu istungi helisalvestisest. Kohtus arutusel olnud juhtum puudutas

kodaniku kaebust, milles sooviti saada koopiat Kohtla-Järve Linnavolikogu istungi helisalvestisest. Volikogu jättis

kodaniku teabenõude rahuldamata, sest nende töökord ei lubanud salvestisi kopeerida ega volikogu kantseleist

välja viia. Riigikohus tunnistas vaidlusaluse volikogu töökorra sätte AvTSiga vastuolus olevaks ja

põhiseadusevastaseks. 71 Vt eeskätt lahendi punktid 26 ja 31: https://www.riigikohus.ee/et/lahendid/?asjaNr=5-21-6/13.

41

Kui iga KOV kehtestatava eeskirja, nt lemmikloomade pidamise, heakorra-, kaevetööde- ja

kaubandustegevuse korraldamise eeskirjas ette nähtud väikseimgi kitsendus võib tõenäoliselt

riivata mõnda PS sätestatud põhiõigust (näiteks ettevõtlusvabadust, omandiõigust, vaba

eneseteostust), ei ole neid kitsendusi võimalik seaduses ammendava detailsusega ette näha,

mida senine kohtupraktika on ette kirjutanud. Vastasel korral võidakse riivata ülemääraselt ka

KOVide enesekorraldusõigust näha oma haldusterritooriumil ette kohaliku elu küsimuste

lahendamiseks omal äranägemisel vajalikud reeglid.

KOKS § 7 lõikest 31 jäetakse välja senine regulatsioon, mis näeb ette erisuse KOVide

ühisameti haldusakti kohaldamisel. Vastav norm viiakse üle KOKS § 621, et koondada

ühisametiga seonduvad sätted ühte peatükki. Kavandatava muudatusega lihtsustatakse EKI

ettepaneku alusel ka senist ühisameti õigusaktide kohaldamise regulatsiooni sõnastust (vt

KOKS § 621 lõikega 21 täiendamise selgitust). Vastav muudatus on tehniline.

Lõikesse 31 tõstetakse üle senine KOKS § 7 lõike 4 esimene lause, milles sätestatakse, et

volikogu ja valitsuse määruse eelnõule kohaldatakse Vabariigi Valitsuse poolt Vabariigi

Valitsuse ja ministri määruse eelnõu (HÕNTE) kohta kehtestatud normitehnilisi nõudeid

erisustega, mis tulenevad KOV õiguslikust seisundist. Tegemist on üsna umbmäärase

sõnastusega, mille rakendamine on tekitanud praktikas palju küsimusi. KOVide praktika on

siinkohal väga erinev. Mõned KOVid ei koosta üldse volikogu ja valitsuse määruste osas

seletuskirju. Selline seaduse tõlgendus on aga meelevaldne, sest kehtiv KOKS sõnastus ei suuna

KOVe HÕNTEt üldse mitte järgima. Mõnedel KOVidel on seletuskirjad koostatud vaid

formaalsena, kuid selles ei ole toodud akti kehtestamise põhjendusi ega avatud kaalutlusi,

määruse jõustumisega kaasnevate mõjude hindamisest rääkimata. Et KOVide õigusaktide

kvaliteeti tõsta, tuleks KOVide puhul rakendada kõiki HÕNTEs Vabariigi Valitsuse ja ministri

määrustele kohalduvaid nõudeid, ega näha neist KOV tasandil ette põhimõttelisi erisusi. Nõue

võib mõnevõrra tõsta KOVide töökoormust, kuid oluline on, et kohalikul tasandil vastu

võetavad aktid oleks läbi kaalutud, välditaks kaalutlusvigu ja osataks arvestada selle

rakendamisega kaasnevaid mõjusid. Ka võimalike kohtuvaidluste tekkimisel on KOVidel endil

palju lihtsam tugineda seletuskirjas kirjeldatud akti põhjendustele ja kaalutlustele. Kokkuvõttes

võib muudatuse tulemusena positiivse mõjuna KOVides õigusaktide kvaliteet tõusta. KOV

organite määruste osas kohaldatakse sarnaselt ministri ja Vabariigi Valitsuse määrusega

HÕNTE 4. peatükki. Sealhulgas § 63 nõudeid määruse eelnõu seletuskirjale. Seletuskirja

eesmärk on põhjendada eelnõu vastavust volitusnormile, eelnõu põhiseisukohti ja kaasnevaid

muudatusi ning anda ülevaade määruse mõjudest. Erinevalt ministri ja Vabariigi Valitsuse

määrustest ei pruugi aga olla vajadust määruse eelnõu teksti teiste asutustega kooskõlastada.

KOKS § 7 lõike 4 sõnastust muudetakse, jagades senise lõike kaheks eraldi sätteks, viies

esimese lause üle lõikesse 31. KOKS § 7 lõikesse 4 jääks alles vaid praegune teine lause, mis

sätestab, et volikogu võib kehtestada täpsema korra normitehniliste nõuete rakendamiseks.

Tegemist on normitehnilise muudatusega. HÕNTE § 11 lõike 4 järgi esitatakse volitusnorm

ühelauselises lõikes või volitusnormide loetelu puhul punktides. Kuivõrd KOVid on antud sätte

alusel oma kordasid kehtestanud, siis on järgitud, et seadusemuudatusega ei muutuks

volitusnormi asukoht.

KOKS § 7 täiendatakse lõikega 41, milles antakse volikogule õigus volitada valitsust

kehtestama valitsuse antavatele õigusaktidele esitatavad nõuded ja aktide andmise täpsema

korra. Sõnastuse eesmärk on KOV sisemise enesekorraldusõiguse laiendamine KOV organite

õigusaktide kehtestamise nõuete osas. Valitsus saab oma õigusaktide menetlusnõuded

muudatuse järgi vajadusel ka ise kehtestada.

42

KOKS § 7 lõikest 5 jäetakse välja tehniline kirjeldus, et volikogu ja valitsuse määrused

avaldatakse Riigi Teatajas vastuvõetud algtekstidena ning nende alusel kõiki muudatusi

sisaldavate terviktekstidena. Riigi Teataja seaduse § 3 lõike 1 punktis 6 on vastav kohustus juba

sätestatud: Riigi Teatajas avaldatakse koos algtekstiga selle alusel koostatud kõiki muudatusi

sisaldavad õigusaktide ametlikud terviktekstid, sh valla- ja linnavolikogu ning valla- ja

linnavalitsuse määrus. KOKS § 7 lõike 5 sõnastusmuudatuse järgi avaldatakse KOV volikogu

ja valitsuse määrused Riigi Teataja seaduses sätestatud korras Riigi Teatajas.

KOKS § 7 täiendatakse lõigetega 6–10, mis sisaldavad seni eri paragrahvides (KOKS §-des

23 ja 31) volikogu ja valitsuse õigusaktide kohta kohalduvaid nõudeid. Senistes KOKS § 23 ja

31 sätetes sisaldunud nõudeid sisuliselt ei muudeta.

KOV organite õigusaktide jõustumine on sõnastatud analoogselt kehtiva seadusega. Eelnõus

sätestatakse, et määrus jõustub (mõeldud nii volikogu kui valitsuse määrust) kolmandal päeval

pärast Riigi Teatajas avaldamist, kui määruses ei ole sätestatud hilisemat jõustumise tähtpäeva

(KOKS § 7 lõige 6). Volikogu otsus ja valitsuse korraldus jõustuvad teatavakstegemisest, kui

otsuses või korralduses ei sätestata hilisemat akti jõustumise tähtpäeva (KOKS § 7 lõige 7).

KOKS § 7 lõikes 8 määratakse õigusaktidele allakirjutamiseks õigustatud isikud: volikogu

määrustele ja otsustele kirjutab alla volikogu esimees. Valitsuse määrustele, korraldustele ja

teistele valitsuse dokumentidele kirjutavad alla vallavanem või linnapea ja valla- või

linnasekretär.

KOKS § 7 uued lõiked 9 ja 10 reguleerivad KOV üksikaktide ja istungite protokollide

avalikustamist ja õigusaktide ja protokollide eesti keeles vormistamise kohustust. Volikogu

otsused ja valitsuse korraldused ning istungite protokollid peavad olema kättesaadavad kõigile

isikutele. Volikogu ja valitsuse õigusaktid ning istungite protokollid vormistatakse eesti keeles.

Omavalitsusüksustes, mille püsielanike enamiku keel ei ole eesti keel, võidakse volikogu

istungite protokollid tõlkida ka selle omavalitsusüksuse püsielanike enamiku moodustava

vähemusrahvuse keelde.

Eelnõu § 1 punktid 23–25 käsitlevad KOKS § 8 ehk valla või linna põhimääruses

reguleeritavate küsimuste täpsustamist. Üldine eelnõuga võetud suund on seaduses dubleerivate

volitusnormide ja valla või linna põhimääruses kohustuslikuna sätestatavate küsimuste hulga

vähendamine. Valla või lina põhimäärus peaks sisaldama KOV toimimise kõige olulisemaid

küsimusi. Igasugused täpsemad menetluskorrad KOV töö korraldamiseks peaksid olema

lahendatud muude volikogu ja valitsuse õigusaktidega.

KOKS § 8 lõike 1 punkti 1 muudatus on sõnastuslik-tehniline. Punkt sisaldab loetelu, mis

peab valla või linna põhimääruses sisalduma. Sättest puudub sidesõna „ning” volikogu esimehe

ja aseesimehe regulatsiooni nõude ja teiselt poolt volikogu komisjonide moodustamist

käsitlevate sätete vahel.

KOKS § 8 lõike 1 punktist 5 jäetakse põhimääruse kohustusliku osana välja valla või linna

arengukava, eelarvestrateegia ja eelarve koostamise ja muutmise ning finantsjuhtimise üldiste

põhimõtete kehtestamine. KOKS § 372 lõike 1 järgi kehtestab valla- või linnavolikogu

määrusega arengukava ja eelarvestrateegia koostamise korra ning kohaliku omavalitsuse

üksuse finantsjuhtimise seaduse mõistes kohaliku omavalitsuse üksusest sõltuvatele üksustele

korra ja tähtajad eelarvestrateegia koostamiseks vajaliku informatsiooni esitamiseks. Puudub

43

vajadus dubleerivalt samasid küsimusi osaliselt reguleerida lisaks ka valla või linna

põhimääruses.

KOKS § 8 lõike 1 punkti 5 lisatakse põhimääruse kohustusliku osana KOVi esindamise korra

kehtestamine. Säte on seotud KOKS § 10 uue sõnastusega lõikes 2, mille järgi esindavad

seaduste ja valla või linna põhimääruse alusel oma pädevuse piires volikogu, volikogu esimees,

valitsus ning vallavanem või linnapea või nende volitatud esindajad.

KOKS § 8 lõike 1 punktis 6 jäetakse välja põhimääruse osana KOV õigusaktide jõustumise

täpsema korra kehtestamine. Vastavad sätted sisalduvad juba KOKS §-s 7.

KOKS § 8 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks. KOKS § 481 lõike 3 muudatusega nähakse ette

kohustus sätestada volikogu õigusaktiga siseauditeerimise kord. Kehtiva seaduse § 8 lõike 11

järgi nähakse põhimääruses siseauditeerimise üldine töökorraldus ette vaid juhul, kui KOV

kavandab moodustada siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks vastava

ametikoha või vastava struktuuriüksuse. Siseauditeerimine on vajalik siiski ka juhul, kui KOV

ei ole oma koosseisus moodustanud siseaudiitori ametikohta või vastavat struktuuriüksust.

KOV saab siseauditeerimise tellida ka teenusena sisse. Seadusemuudatusega kavandatakse

edaspidi nõuda vähemalt kord iga nelja aasta tagant ka sisekontrollisüsteemi toimivuse osas

siseauditeerimise läbiviimist. Vt täpsemalt KOKS § 481 muutmise selgitusi.

Eelnõu § 1 punkt 26 käsitleb KOKS § 10 muutmist (vald ja linn avalik-õigusliku juriidilise

isikuna).

KOKS § 10 lõige 1 muudetakse kaheks eraldi sätteks, jättes lõikesse 1 selgituse, et vald või

linn on õigusaktide alusel tegutsev avalik-õiguslik juriidiline isik. Lauset täiendatakse

selgitusega, et KOV tegutseb EKOH, käesoleva seaduse, teiste seaduste, oma põhimääruse ja

muude õigusaktide alusel. Muudatusega konstateeritakse, et KOV tegevuse piirid seatakse

seadusega. Kuivõrd nii EKOH (artikkel 3 lõige 1, artikkel 4 lõige 1)72 kui ka PS (154 lõige 1 ja

lõike 2 teine lause)73 sätestavad KOV tegutsemise iseseisvalt seaduste alusel, siis ei kitsendata

täiendusega KOVi enesekorraldusõigust, kuid viidatakse KOV tegevuses legaalsuse põhimõtte

järgimise kohustusele.

Lõike 1 senine lauseosa, mis räägib KOVi esindamisest, tõstetakse ümber § 10 lõikesse 2.

KOVi esindamise täpsem kord sätestatakse valla või linna põhimääruses.

Kehtiva KOKS § 10, mis paikneb KOKS üldsätete peatükis, kordab lõikes 2 üle KOKS § 5

lõike 1 regulatsiooni, mille kohaselt on vallal ja linnal iseseisev eelarve. Nimelt KOKS § 10

lõike 2 järgi on vallal ja linnal avalik-õigusliku juriidilise isikuna iseseisev eelarve,

arveldusarve pangas ja oma sümboolika. Kuivõrd KOV eelarvega seonduvat juba

72 EKOH § 3 lõige 1: Kohalik omavalitsus tähendab kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja

kohalike elanike huvides korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. EKOH

§ 4 lõige 1: Kohalike võimuorganite põhivolitused ja -kohustused määratakse kindlaks põhiseaduse või

seadusandlusega. See tingimus ei välista aga kohalikele võimuorganitele erivolituste ja -kohustuste omistamist

vastavuses seadusandlusega. 73 PS § 154 lõige 1 ja lõike 2 esimene lause: Kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud

omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult

seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku omavalitsusega.

44

reguleeritakse KOKS §-s 5 ja sümboolika osas on üldnõuded sätestatud samuti seaduse 1.

peatükis olevas §-s 14, jäetakse KOKS § 10 lõikest 2 välja ebavajalik dubleeriv regulatsioon.

Eelnõu § 1 punktiga 27 tunnistatakse kehtetuks KOKS §-d 12 ja 13.

Kehtetuks tunnistatav KOKS § 12 reguleerib KOV õigust moodustada liite, ühisameteid ja –

asutusi. Muudatuse eesmärk on koondada KOVide koostööd reguleerivad sätted peatükkidesse

10 ja 101 (ptk 10 käsitleb laiemalt KOVide koostööd, sh KOVide ühisametite ja –asutuste

moodustamist ja KOVide rahvusvahelist koostööd, ptk 101 reguleerib KOV liitude tegevuse

aluseid). KOKS koostöövormide sätted nähakse ette KOKS §-s 62, omavalitsusliitude tegevust

reguleerib KOKS § 63 ja eelnõuga lisatavad KOKS §-d 631-637, ühisametite ja –asutuste

regulatsioon nähakse ette KOKS §-des 621-623.

Kehtetuks tunnistatava KOKS § 13 tekst viiakse samas sõnastuses üle KOKS § 624.

Muudatuse eesmärk on koondada erinevad KOVide koostööd reguleerivad sätted ühte peatükki

(ptk 10).

Eelnõu § 1 punktidega 28 ja 29 muudetakse KOKS §-s 14 sisalduvat KOV sümboolika

regulatsiooni.

KOKS § 14 sõnastuses tehakse terminoloogilised ja normitehnilised täpsustused.

Paragrahvi pealkirja lühendatakse ja sõnastatakse see üksikasjaliku sümbolite loetelu asemel

ümber nii: “Omavalitsusüksuse sümboolika”.

KOV peamisteks sümboliteks on vapp ja lipp. Muude sümbolite kehtestamine on KOVidele

vabatahtlik. Lipp, vapp, aumärgid, ametirahad, aunimetused ja muud sarnased tunnused on

sümbolid, nende kasutamise kord aga sümboolika. Pealkirja sõnastus hõlmab seega nii KOV

sümbolite väljatöötamist kui kasutamist.

KOKS § 14 lõike 1 sõnastust muudetakse ja sätestatakse, et KOVil võib lisaks oma lipule,

vapile, aumärkidele, ametirahadele, aunimetustele olla ka muud sümbolid, mille kasutamise

kord nähakse ette valla või linna põhimääruses. Sõnastus viiakse kooskõlla KOKS § 8 lõike 1

punktiga 3, mille kohaselt tuleb põhimääruses sätestada ka valla või linna sümbolid ja nende

kasutamise kord. KOV lipu ja vapi osas kohaldatakse heraldikanõudeid.74

EKI sõnaveebi järgi on sümbol kokkuleppeline märk (nt tähed, number, kujund), mis

üldarusaadavalt viitab mingile suurusele, objektile, funktsioonile vms (nt P tähistab parkimist,

Mg magneesiumi, ▽ meessugu). Sümboolika aga näitab kuhugi kuuluvust või millegagi seost

tähistavate kujundite, piltide vm sümbolite kogum; selliste sümbolite kasutamine (nt

dokumentidel, plakatitel, esemetel) (näiteks maakonna sümboolika, rahvuslik sümboolika).75

74 Täpsemalt saab heraldikanõuete kohaldamise kohta lugeda Riigikantselei veebilehelt:

https://vv.riigikantselei.ee/et/heraldikanouded.

75 https://sonaveeb.ee/search/unif/dlall/dsall/s%C3%BCmboolika/1.

45

KOKS § 14 lõike 4 muudatus on normitehniline. Mujal paragrahvis kasutatakse

“omavalitsusüksuse sümbolite” terminit, antud sättes aga “valla ja linna sümbolite” sõnastust.

Sõnastust ühtlustatakse.

Eelnõu § 1 punkt 30 käsitleb KOKS § 15 muutmist.

KOKS § 15 lõige 2, mis dubleerib KOKSi järgnevaid sätteid (KOKS uus § 321), tunnistatakse

kehtetuks. Valla- või linnaelanike osalemist kohaliku omavalitsuse teostamises reguleerib

KOKSi 4. peatükk. Nimetatud peatükis sätestatakse õigusselguse huvides koos nii kohaliku

algatuse ja rahvaküsitluse läbiviimise menetlust kui ka kohalike elanike õigust saada teavet.

Kehtetuks tunnistatavas lõikes 2 nimetatud elanike küsitluste korraldamine on elanike

osalemine kohalikus omavalitsemises, mis on reguleeritud KOKS 4. peatükis. Lõige 2 sobib

sisult KOKS neljandasse peatükki. Kohaliku rahvaküsitluse läbiviimise menetlust reguleerib

KOKS 4. peatüki § 321. Vt ka selgitusi KOKS § 32 ja 321 muudatuste juures.

KOKS revisjoni käigus esitati ka ettepanekuid, et KOKS § 15 lõike 3, mis sätestab KOV õiguste

kohtuliku kaitse, kui ebavajaliku regulatsiooni võiks eelnõust välja jätta. Selle seisukohaga ei

saa aga nõustuda. Omavalitsusüksuse õiguste kaitse paragrahvi on vaja säilitada seaduse

üldsätetes, kuna tegemist on KOV toimimise seisukohalt ühe olulise tagatisega. KOVide

õiguste kaitse tuleb küll erinevatest menetlusseadustikest, kuid KOV aluskorralduse seaduses

nende KOV õiguste kaitse garantiide üldine ära märkimine aitab KOVidel tagada tõhusamalt

oma huve riigivõimu võimaliku ülemäärase sekkumise ja omavoli eest.

Õigusriigi aluspõhimõttest (PS § 3) tuleneb üldine nõue, et riik ei tohi võimu teostada

meelevaldselt. Seda kinnitab ka PS § 152 lg 2, mille kohaselt tunnistab Riigikohus kehtetuks

mis tahes seaduse või muu õigusakti, kui see on vastuolus PS sätte või mõttega.

KOV tagatise raames võib eristada järgmisi tasandeid:

1) õigussubjektsuse tagatis,

2) enesekorraldusõiguse tagatis,

3) finantstagatis,76

4) kohaliku eelarve iseseisvuse tagatis,

5) õiguste kaitse tagatis.

Õigussubjektsuse tagatis hõlmab:

1) KOV instituudi tagatise (PS § 154 lg 1) – keelu seadusandjale kaotada PSist madalamalseisva

aktiga KOV instituuti77;

2) KOVide liikide (vald ja linn) kaitse (PS § 155 lg 1);

3) KOVi piiratud individuaalse õigussubjektsuse tagatise (konkreetse KOVi õigused riigi poolt

tema haldusterritooriumi suuruse muutmisel või õigussubjektsuse lõpetamisel).

KOVile peab olema tagatud reaalne võimalus oma põhiseaduslike õiguste efektiivseks kaitseks.

KOVi põhiseaduslikke õigusi võivad riivata arvukad õigustloovad aktid ja haldusaktid. KOV

tagatise riive on põhiseaduspärane, kui vastuvõetud õigustloov akt või selle alusel antud 76 Finantstagatise (PS § 154 ja § 157 lõige 2, EKOH artikkel 9) alla kuuluvad õigused on suunatud

enesekorraldusõiguse kasutamiseks vajalike tingimuste loomisele, seondudes valdade ja linnade majandusliku

suutlikkusega täita avalikke ülesandeid (omavalitsuslikud ülesanded e kohaliku elu küsimused (PS § 154 lõige 1),

riiklikud ülesanded (PS § 154 lõige 2)) (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 41; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09,

p 50). Võrreldes PS § 154 lõikes 1 sisalduva KOVi põhitagatisega – enesekorraldusõigusega – on finantstagatisega

seotud õigused siiski teisejärgulised (RKPJKo 09.06.2009, 3-4-1-2-09, p 43). 77 RKPJKo 20.12. 2016, 3-4-1-3-16, p 86.

46

haldusakt on kehtestatud ettenähtud menetluskorras ja vormis pädeva organi poolt (formaalne

õiguspärasus) ning see kehtestati andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas

(sisuline e materiaalne õiguspärasus).

KOV õiguste kaitse tagatise eesmärk on võimaldada KOVil vaidlustada oma põhiseaduslike

õiguste rikkumist (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduses sätestatud korras).

Kuigi KOVile ei laiene tema suhetes riigiga PS § 15, ei tähenda see, et KOVi kaebeõigus riigi

vastu ei ole üldse PSiga kaitstud. RKHK on sedastanud, et kohtukaebeõigus on tuletatav KOVi

enesekorraldusõigusest ja on enesekorraldusõiguse teostamiseks vajalik siis, kui

enesekorraldusõiguse tagamiseks puudub muu tõhus menetlus.78

KOVide ja riigi vaheliste avalik-õiguslike vaidluste kohtulikuks lahendamiseks on kehtestatud

kaks kohtumenetluskorda – halduskohtumenetlus ja põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetlus.

Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses õigustloova akti

põhiseaduslikkuse järelevalve taotlus peab olema põhistatud ning selles tuleb märkida PS sätted

või põhimõtted, millele vaidlustatav õigustloov akt ei vasta. KOV ei saa tugineda PS §-le 15

(kuna ta ei ole põhiõiguse kandja, vaid adressaat), ilma viitamata ühelegi KOKS 14. peatükist

tuleneva KOV õiguse riivele.79

Eelnõu § 1 punktid 31–33 käsitlevad KOKS § 17 ehk volikogu liiget puudutavate sätete

muutmist.

KOKS § 17 lõikes 3 asendatakse sõna „hüvitus“ sõnaga „hüvitis“. Lõike kohaselt on volikogul

õigus otsustada, kas volikogu liikmele makstakse tasu volikogu tööst osavõtu eest ja hüvitust

volikogu ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest esitatud dokumentide alusel volikogu

kehtestatud määras ja korras. Lõikes 3 nimetatud hüvituse maksmise aluseks on kuludokument.

Tasult, mida makstakse volikogu liikmele tööst osavõtu eest, tuleb maksta töötasu maksud

(sotsiaalmaks, pensionikindlustusmaks, tulumaks), v.a töötuskindlustusmaks.

Töötuskindlustuse seaduse mõttes ei ole KOV volikogu liige kindlustatu.

KOKSis on kasutusel nii hüvituse kui hüvitise mõiste, kusjuures nende mõistete sisuline

tähendus ei ole eristatav. Ka lingvistiliselt on sõnad “hüvitis” ja “hüvitus” samatähenduslikud.

Sõnade tähendused ÕS 2018 ja Eesti Keele Instituudi ühendsõnastiku 2021 alusel:

 hüvitis - kahjutasu, kompensatsioon. Rahaline, aineline, moraalne hüvitis. Kellelegi

makstav rahasumma majandusliku kaotuse, varanduse vähenemise vm kahju eest.

Sünonüümid: hüvitus, kompensatsioon, tasu, vaevapalk, vaevatasu

 hüvitus - kahju tasumine, heakstegemine. Kellelegi makstav rahasumma majandusliku

kaotuse, varanduse vähenemise vm kahju eest. Sünonüümid: hüvitis, kompensatsioon,

tasu, vaevapalk, vaevatasu.

Seepärast asendatakse eelnõuga KOKSis läbivalt sõna „hüvitus“ sõnaga „hüvitis“.

KOKS § 17 lõiget 4 muudetakse selliselt, et volikogu otsusel võib lisaks volikogu esimehele

olla palgaline ka volikogu aseesimehe ametikoht. Otsus, kas volikogu esimehe või aseesimehe

78 RKHKm 23.11.2010, 3-3-1-43-10, p 22. 79 Vaata täpsemalt PS kommentaare PS 14. peatüki osas: https://pohiseadus.ee/sisu/3672.

47

või nende mõlema ametikoht on palgaline, peaks olema KOVide sisemise enesekorraldusõiguse

küsimus. Kehtiv seadus ei võimalda volikogu esimehel ja aseesimehel mõlemal palgaline olla.

Praktikas on siiski makstud sageli ka volikogu aseesimehele nn töötasu.

KOVidel on enesekorraldusõiguse põhimõttest tulenevalt õigus oma sisemised struktuurid ja

töökorraldus vastavalt kohalikele vajadustele ise sisustada ja otsustada. Valitud kohalike

esindajate töötingimused peavad võimaldama neil vabalt oma tööülesandeid täita (EKOH

artikkel 6 lõige 1 ja artikkel 7 lõige 1). Kuna haldusreformi elluviimise tulemusena on KOVide

võimekus üle Eesti suurenenud, on suurenenud ka KOVide enesekorraldusvõimekus, mistõttu

tuleks KOVidele oma sisemise elu korraldamiseks anda võrreldes kehtiva KOKSiga nn

vabamad käed.

Muudatus võib suurendada ka valitud esindajate motivatsiooni kohaliku elu küsimuste

korraldamiseks ja otsustamiseks.

Muudatuse rakendamisega võib kaasneda KOVides mõningane eelarvekulude tõus (eeldusel,

et volikogu aseesimeeste nn ametikoht muudetakse samuti palgaliseks). Konkreetsete tasude

kehtestamine on KOVide endi määrata. Volikogu aseesimehe tasu ei pea olema võrdväärne

volikogu esimehele makstava tasuga.

Lõikes 4 nähakse samuti ette, et volikogu palgalisele esimehele või palgalisele aseesimehele

üksikaktiga (volikogu otsus) makstav lisatasu, hüvitise või muu tasu või soodustuse maksmise

alus peab olema antud volikogu poolt vastuvõetud üldakti (volikogu määrus) alusel (mis

kehtestatakse KOKS § 22 lõike 1 punkti 22 alusel - volikogu liikmetele volikogu tööst osavõtu

eest tasu ja volikogu ülesannete täitmisel tehtud kulutuste eest hüvitise suuruse ja maksmise

korra kehtestamine). Oluline on, et tasustamise ja toetamise alused oleks kõigile volikogu

liikmetele arusaadavad ja ei tekitaks põhjendamatut ebavõrdset kohtlemist oma volikogu liikme

mandaati teostama asunud isikutel. Hetkel on praktikas sageli erinevaid lisatasusid ja toetusi

makstud otsustuskorras, ilma et selleks oleks eelnevalt kehtestatud volikogu poolt vastav kord.

Muudatuse eesmärk on seetõttu ka õigusselguse tagamine, kuidas korrektselt tasustamise alused

kehtestada.

Lõikes 4 on lisaks asendatud sõna „toetust“ sõnaga „muud tasu“. Tasu mõiste on laiem kui

toetuse mõiste.

KOKS § 17 lõiget 41 muudetakse selliselt, et nii palgalise volikogu esimehe kui ka aseesimehe

põhipuhkuse kestus on 35 kalendripäeva ning neile mõlemale kohaldatakse TLS §-des 54 ja

59–71 sätestatud puhkuseregulatsiooni. Volikogu tööd ei ole võimalik eesmärgipäraselt täita

selliselt, kui volikogu esimehel ei ole n-ö täiskohaga asendajat, kes on palgaline. Kuna volikogu

aseesimees saab lõikes 4 kavandatava muudatuse järgi samal ajal volikogu esimehega olla

palgaline, siis peab palgalisele volikogu esimehele kehtiv puhkuseregulatsioon kohalduma ka

palgalisele volikogu aseesimehele.

KOKS § 17 lõigetest 61 ja 62 jäetakse välja viited valitsuse liikmete ametisse nimetamisele ja

valitsuse palgaliseks liikmeks nimetamisele. KOKSi § 49 lõike 3 muudatusega kehtestatakse

piirang, mille kohaselt vallavanem või linnapea ja valitsuse liige ei saa olla sama KOVi ametnik

ega töötaja ega valla- ja linnavalitsuse hallatava asutuse juht ega töötaja, et vältida rolli- ja

võimalikku huvide konflikti omavalitsuse juhtimises. Viited palgaliste valitsuse liikmete

ametisse nimetamisele on seotud nimetatud piiranguga.

48

Vt ka selgitust KOKS § 49 lõike 3 muudatuse juures. Muudatuse kohaselt volikogu küll

kinnitab valitsuse liikmed, kuid tulenevalt muudatusest ametisse ei nimeta (valitsuse liige ei saa

enam olla KOV ametiasutuse ametnik).

Eelnõu § 1 punktidega 34–38 nähakse ette muudatused KOKS §-s 18, mis reguleerib volikogu

liikme volituste ennetähtaegset lõppemist.

KOKS § 18 lõike 1 punkti 4 sõnastust täiendatakse tekstiosaga „või muu Euroopa Liidu

liikmesriigi kodakondsuse“. Lisaks Eesti kodakondsuse kaotamisele lisatakse nimelt volikogu

liikme volituste lõppemise alusena KOKSi ka muu Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsuse

kaotamine.

KOVVS § 5 lõike 5 kohaselt on kohaliku omavalituse volikogu valimistel kandideerimisõigus

igal hääleõiguslikul Eesti kodanikul ja Euroopa Liidu kodanikul, kes on kandidaatide

registreerimise viimaseks päevaks saanud 18-aastaseks ja kelle püsiv elukoht asub hiljemalt

valimisaasta 1. augustil vastavas vallas või linnas.

Muudatusega kõrvaldatakse KOKS § 18 lõike l punkti 4 ja KOVVS § 5 lõike 5 esinenud

ebakõlad.

KOKS § 18 lõike 1 punkt 6, milles sätestatakse, et volikogu liikme volitused lõppevad

ennetähtaegset nimetamisega sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks,

tunnistatakse kehtetuks. KOV ametiasutuse ametnike puhul seaduse jõustumisest alates nende

volitused volikogu liikmena KOKS § 19 lõike 2 punkti 12 muudatuse järgi peatuksid. Muudatus

on seotud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. aprillil 2020 otsusega 5-

19-4580. Riigikohus tunnistas KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 teise alternatiivi - lauseosa „või

töötamisega sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel“ - kehtetuks alates 17.

oktoobrist 2020. Alates 2021. a 20. juulist KOV ametiasutuses töötamisega seoses volikogu

liikme volitused peatatakse. Kohtu järelduste puhul tuleb arvestada, et kohtuasjas käsitleti vaid

küsimust, kas nimetatud säte on ebaproportsionaalne KOV ametiasutuse töötaja mandaadi

teostamise piirangu osas. Lahend ei käsitlenud ametiasutuse ametnikke, kuid see ei tähenda, et

kohtu lahendusi ei saaks kasutada ka KOV ametnike puhul või et kohus oleks näinud ette, et

KOV ametiasutuse ametnikku ja töötajat tuleb ebavõrdselt kohelda. Kohus leidis, et KOV

ametiasutuse töötajast volikogu liikme volituste lõppemine ei ole sätte eesmärkide

saavutamiseks vajalik abinõu, kuna lahendis nimetatud seaduse eesmärke (p 65, 68, 75-80) on

võimalik sama efektiivselt saavutada volikogu liikme volituste peatamisega, mis riivab

volikogu liikme passiivset valimisõigust vähem intensiivselt. Kohus järeldas, et KOKS § 18

lõike 1 punkti 6 teises alternatiivis sätestatud ametite ühitamise keelu peamine eesmärk on

vältida volikogu liikme mandaadi ja teenistuskoha huvide konfliktist lähtuvat ohtu volikogu

toimimisele, kuid lisaks ohtude tõrjumisele saab vaidlusaluse sätte eesmärgiks pidada ka

korruptsiooni ohu vältimist, mis võib tekkida avalike huvide ja isiku erahuvide vastuollu

sattumise korral. Kuigi ametiasutuse töötaja ei teosta avalikku võimu, võib volikogu liikme

volituste ja töökoha huvide vahel tekkida esinduskogu toimimist kahjustav huvide konflikt.

Kuna konflikt avalike huvide ja erahuvide vahel võib tekkida sõltumata teenistusülesannete

iseloomust, leidis kohus, et vaidlusalune keeld on korruptsiooniohu vältimiseks sobiv vahend

kõigi normi adressaatide puhul.

80 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=5-19-45/9.

49

Ka varasemates lahendites on Riigikohus leidnud, et kohaliku omavalitsuse volikogu liikme

volituste ennetähtaegne lõppemine riivab tugevalt volikogu liikme passiivset valimisõigust

(kandideerimisõigust), mis on tagatud PS §-ga 156 (Riigikohtu halduskolleegiumi 27. juuni

2001. a otsus asjas nr 3-3-1-35-01, punkt 2; Riigikohtu üldkogu 15. juuli 2002. a otsus asjas nr

3-4-1-7-02, punkt 19). Samad argumendid on asjakohased ka KOV ametiasutuse ametnike

puhul, ehk nende puhul oleks samuti leebem passiivse valimisõiguse riive, kui nende volitused

volikogu liikmena peatuksid.

Riigikohus on 17. aprillil 2020 otsuse nr 5-19-45 punktis 64 leidnud, et kehtiv avaliku teenistuse

seadus (edaspidi ATS) ei tõmba selget piiri ametiasutuse ametnike ja töötajate vahel, vaid jätab

KOV volikogule ja valitsusele võrreldes varasemaga suurema võimaluse määratleda

ametiasutuse struktuuris teenistuskoht kas ametniku või töötaja kohana. ATS § 7 lõike 2 järgi

nimetatakse ametnik ametiasutuses ametikohale, millel teostatakse avalikku võimu. Töötaja

võetakse töölepingu alusel ametiasutuses töökohale, millel ei teostata avalikku võimu, vaid

tehakse üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd (ATS § 7 lõige 4). Valla- või

linnavalitsus määrab kindlaks ametnike ameti- ja töötajate tööülesanded. Tegemist on KOV

sisemise korralduse küsimusega.

Rahandusministeerium on jälginud ATSi kohaldamist ja nõustanud selles osas ka KOVe.

Paraku on praktika näidanud, et ATS § 7 lõiked 3 (eriti punktid 8 ja 9) on piisavalt laia

tõlgendamist võimaldavad, et alati ei ole päris üheselt selge, kas ühel või teisel teenistuskohal

teostatakse avalikku võimu või mitte. Kõigi avaliku sektori teenistuskohtade keskne

monitoorimine riigi poolt ja otsustamine, kas tegemist on avaliku võimu teostamisega ATS

mõttes, või mitte, ei ole võimalik ega ka mõistlik. Mida väiksem on KOV, seda rohkem on

inimesi, kes täidavad segafunktsioone (st avaliku võimu teostamine ja seda toetavad tegevused

on põimunud), ja seda keerulisem on määrata, kas tegemist on ameti- või töökohaga. Üks

lihtsamaid näiteid on raamatupidaja. Tavapäraselt on see selge töötaja funktsioon. Väiksemas

KOVis võib raamatupidajal olla ka valla eelarve ja eelarvestrateegia koostamise kohustus.

Eelarve võetakse vastu volikogu õigusaktiga (KOKS § 22 lõige 1 punkt 1), mis tähendab juba

eelnõu koostamist ja raamatupidaja teenistuskoha määratlemist ametikohana. ATSi

kohaldamise praktika on ATS avara tõlgenduse tõttu lisaks KOVidele ebaühtlane ka

riigiasutustes. Olukord, kus seadus võimaldab isiku töösuhte olemuse hindamisel laia

tõlgendust ja sellest tingituna sõltuks, kas isiku volitused peatatakse (kui ta loetakse töötajaks)

või lõpetatakse (kui ta loetakse ametnikuks), tekitab omakorda võimalike volikogu liikmeks

osutunute ebavõrdse kohtlemise, mis on vastuolus PS § 12 lõikes 1 sisalduva võrdsuspõhiõiguse

põhimõttega.

Seadusemuudatusega soovitakse tagada võimalus ka neil volikogu liikmetel soovi korral

volikogu valimistsükli puhul osaleda volikogu töös, kui nad lahkuvad KOVi ametiasutuses

avalikust teenistusest. Sätte muutmata jätmisel lõppeks volikogu liikmete volitused KOV

ametiasutuse ametnikuks saamisel automaatselt ja pöördumatult, mis tähendab, et selle

valimistsükli jooksul isik ametnikuna tööd jätkates volikogusse naasta ei saa.

KOKS § 18 lõike 1 punktist 8 jäetakse volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemisel

tema suhtes tahtliku kuriteo eest süüdimõistva kohtuotsuse jõustumise juurest välja selgitav

lauseosa “kui Riigikohtule esitatud kassatsioonkaebust ei võetud menetlusse või Riigikohus on

kaebuse läbi vaadanud ja rahuldamata jätnud”. Kohtuotsuse jõustumise alused on kirjas

kriminaalmenetluse seadustikus. Kohtuotsus või -määrus jõustub, kui seda ei saa enam

vaidlustada.

50

Kohtuotsuse osalise vaidlustamise korral jõustub kohtuotsus vaidlustamata osas, kuid kui

kohtuotsuse peale on ainult ühe süüdistavata osas esitatud apellatsioon või kassatsioon, ei

pöörata kohtuotsust täitmisele enne kohtuotsuse jõustumist ka teiste süüdistatavate osas.

Süüdimõistva kohtuotsuse pöörab kohtulahendi teinud kohus täitmisele selle jõustumisest või

kriminaalasja apellatsiooni- või kassatsioonikohtust tagastamisest alates kolme päeva jooksul.81

KOKS § 18 lõige 11 tunnistatakse kehtetuks. Säte on seotud kehtetuks tunnistatava KOKS § 18

lõike 1 punktiga 6. Sätte järgi ei kohaldata volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist

KOV ametiasutuse ametnikuks nimetamisel sellise volikogu liikme suhtes, kes on nimetatud

palgaliseks valitsuse liikmeks (ametnikust valitsuse liige).

KOKS § 18 lõike 2 sõnastus muudetakse selgemaks ega eristata teatud volituste lõppemise

aluste ilmnemisel valla- või linnasekretärile avalduse esitamist ning teiste volituste lõppemise

aluste ilmnemisel valla- või linnasekretäri informeerimist.

Volikogu liikme volituste lõppemisel sama paragrahvi lõike 1 punktides 2–9 sätestatud juhtudel

teavitab volikogu liige kirjalikult ning viivitamata valla- või linnasekretäri. Kui varasemalt ei

nõutud volikogu liikmelt kirjalikku informeerimist (v.a tagasiastumise avalduse esitamine), siis

KOKS § 18 lõike 2 muudatusega pannakse volikogu liikmele kohustus teavitada valla- või

linnasekretäri kirjalikult lisaks tagasiastumise avalduse esitamisele ka teiste lõppemise aluste

ilmnemisest. Samuti ei ole kehtivas redaktsioonis viivitamata teavitamise kohustust. Volikogu

liikme tagasiastumisel esitab volikogu liige valla- ja linnasekretärile vastava avalduse.

KOKS § 18 lõige 3 sõnastatakse uues redaktsioonis. Valla- või linnasekretär teavitab kõikidest

temale teatavaks saanud volikogu liikme volituste lõppemise alustest kolme tööpäeva jooksul

valla või linna valimiskomisjoni. Pole vajadust kehtestada seaduses asjaoludest teavitamise

loetelu, mistõttu ei ole lõike 3 uus sõnastus struktureeritud punktidena. Uus sõnastus on selgem

ning paremini loetav.

Tuleb ka arvestada, et senine kohtupraktika on lugenud volikogu liikme volituste ennetähtaegse

lõppemise automaatselt vastava juriidilise sündmusega kaasnevaks (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi järjekindel praktika alates 30. novembri 2017. a

otsusest asjas nr 3-4-1-17-10)82.

Praktikas on volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise puhul (näiteks nimetamisel

sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks) küsitud siiski KOVVS § 68 lõike 31

regulatsioonist juhindudes, kas volikogu liige soovib osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu töös või jätkata oma senises ametis ja mandaadist loobuda. Vastava otsuse peab

volikogu liige tegema kolme tööpäeva jooksul. Arvestades KOKS § 18 lõike 1 muudatust,

millega tunnistatakse kehtetuks senine punkt 6, mille järgi volikogu liikmed lõppevad

ennetähtaegselt seoses nimetamisega sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks,

ei jää lõikesse 1 ühtki volituste lõppemise alust, mille puhul ametite ühitamatuse tõttu peaks

volikogu liikmelt eelnevat nõusolekut küsima ehk mille puhul tema volitused teatud juriidilise

fakti ilmnemisel automaatselt ei lõppe. Nendeks on näiteks valimine Vabariigi Presidendiks,

nimetamine riigisekretäriks, riigikontrolöriks, õiguskantsleriks, kohtunikuks või prokuröriks.

Kõik nimetatud ametikohad eeldavad isiku eelnevat nõusolekut kandideerida ja/või asuda

nimetatud ametikohale, seetõttu ei pea küsima nimetatud ametikohale nimetatud isikutelt üle,

81 Vt ka https://www.kohus.ee/et/kohtuotsus/kriminaalasjades. 82 https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-4-1-17-10.

51

kas nad soovivad jätkata volikogus või loobuda oma volikogu liikme mandaadist. Nende

volitused volikogu liikmena nimetatud ametikohale nimetamisel automaatselt lõppevad.

Eelnõu § 1 lõigetes 39–45 kavandatavad muudatused puudutavad KOKS § 19 volikogu liikme

volituste peatumist.

KOKS § 19 lõikest 1 jäetakse välja lause keskelt välja sõnad „volikogu liikme“. Muudatusega

kõrvaldatakse sõnastusest liiasus (ülearused sõnad). Sõnastust “volikogu liige” on lõikes 1, mis

on ühelauseline õigusnorm, kasutatud kolm korda. Lause keskel asendatakse viide volikogu

liikme volituste peatumisele asesõnaga “tema” (volituste peatumise tähenduses).

KOKS § 19 lõike 2 punktides 1 ja 2 asendatakse sõna „volikogu liige“ vastavas käändes

asesõnaga „ta“ vastavas käändes. Ka punktides 3–5 kasutatakse volikogu liikmele viidates

asesõnasid „ta” ja „tema”. Muudatusega välditakse lõikes tarbetuid kordusi. Samuti jäetakse

volikogu liikme volituste peatamise aluste seast välja sõnastus „või nimetatud ametisse

palgaliseks valitsuse liikmeks”. Eelnõuga kavandatava muudatuse kohaselt edaspidi ametnikke

enam valitsuse liikmeteks nimetada ei saa (KOKS § 49 lõige 3). Sama muudatus tehakse ka

KOKS § 19 lõikes 3.

KOKS § 19 lõike 2 punktis 11 nimetatud Vabariigi Valitsuse liikme volituste täitmise aeg on

üheselt arusaadav ega vaja täiendavat viidet, et volitused kehtivad kuni volituste lõppemiseni,

mistõttu jäetakse välja tekstiosa „kuni Vabariigi Valitsuse liikme volituste lõppemiseni“.

Kuivõrd volikogu liikme ametikohaga on Vabariigi Valitsuse liikme volitused ühildamatud, siis

samal ajal ei saa nagunii volikogu liige neid ülesandeid täita.

KOKS § 19 lõike 2 punkti 12 täiendatakse volikogu liikme volituste peatamise uue alusega -

kui ta on nimetatud sama valla või linna ametiasutuse ametnikuks.

1. aprillil 2013. a jõustunud ATS § 7 nägi ette põhimõttelise muudatuse riigi- ja kohaliku

omavalitsuse ametiasutuste ametnike ja töötajate piiritlemisel. Ametnikuks loetakse kehtiva

seaduse järgi isikut, kes on riigiga või kohaliku omavalitsuse üksusega avalik-õiguslikus

teenistus- ja usaldussuhtes (ATS § 7 lõige 1). Ametnik nimetatakse ametiasutuses ametikohale,

millel teostatakse avalikku võimu (ATS § 7 lõige 2). ATS näeb ametniku ametikoha

tuvastamiseks ette ka võimalikud piiritlemiskriteeriumid ehk loeb avaliku võimu teostamiseks

sealhulgas ametiasutuse juhtimise, riikliku ja haldusjärelevalve teostamise, siseauditi

läbiviimise, süütegude menetlemise, volikogu, valla- või linnavalitsuse ja ametiasutuse

pädevuses olevate poliitikat kujundavate otsuste sisulise ettevalmistamise või rakendamise

(ATS § 7 lõige 3). Töötaja võetakse seevastu töölepinguga ametiasutuses töökohale, millel ei

teostata avalikku võimu, vaid tehakse üksnes avaliku võimu teostamist toetavat tööd (ATS § 7

lõige 4). Töökoha kriteeriumid on samas jäetud ATSis mitteammendavaks loeteluks.

Töötamiseks loetakse eelkõige raamatupidamine, personalitöö, asjaajamistöö,

hankespetsialistide tegevus, haldustöötajate tegevus, infotehnoloogide tegevus ja muu avaliku

võimu teostamist toetav töö. Nimetatud kriteeriumid pakuvad nii ametnike kui ka töötajate

piiritlemisel üsna laia tõlgendamisruumi, mistõttu ei pruugi sätete tõlgendamispraktika

omavalitsustes olla ühetaoline.

Tegemist on volikogu liikme passiivse valimisõiguse teostamise leebema riivega võrreldes

kehtiva volituste ennetähtaegse lõppemisega. Puudub mõistlik põhjendus, miks peaks eristama

KOV ametiasutuse ametnikke töötajatest. Mõlemate puhul esineb rollikonflikt, mis välistab

KOV ametiasutuse töötamise ühitamise volikogu liikme volituste teostamisega. Küll aga

puudub legitiimne eesmärk, miks peaks volikogu liikme volitused, kes nimetatakse KOV

ametiasutuse ametnikuks, volikogu liikmena pöördumatult lõppema kui KOV ametiasutuse

töötajal, kes olenevalt KOVist, võivad samu ülesandeid täita, volitused peatuvad. KOV

52

ametiasutuse ametnikke peaks kohtlema võrdselt ametiasutuse töötajatega. Ametnikel ei esine

võrreldes töötajatega või kasvõi valitsuse liikmetega oluliselt intensiivsemat huvide- ega

rollikonflikti, mis õigustaks nende puhul rangema piirangu kehtestamist.

Riigihalduse ministri moodustatud KOKS eksperdikomisjon arutas Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. aprilli 2020. a lahendi 5-19-45 täitmisega

seonduvat 2020. aasta 24. aprilli koosolekul ning tegi ministrile ettepaneku kohelda

ametiasutuse ametnikke ja töötajaid võrdselt ehk mõlema puhul täiendada KOKS § 19 lõiget 2

sättega, mis näeb ette nende samaaegse volituste teostamise piirangu, võimaldades volikogu

liikme volitused peatada.

KOKSi lisatav säte kohaldub nii juhtudel, kui ametnik on volikogu valimistulemuste

väljakuulutamise ajal juba KOV ametiasutuses ameti- või töökohal töötamas, kui ka juhul kui

ta on juba asunud volikogu liikme volitusi teostama, kuid nimetatakse volituste kestuse ajal

ametiasutuse ametnikuks.

Vahetult pärast volikogu valimistulemuste väljakuulutamist kohaldub kohaliku omavalitsuse

volikogu valimise seaduse § 68 lõige 13, st valituks osutunud kandidaat, kes valimistulemuste

väljakuulutamise ajal on volikogu liikme ametiga ühitamatus ametis (volikogu liikme ametiga

ühitamatus ametis on ka omavalitsusüksuse ametiasutuse ametnikud ja töötajad), peab kolme

tööpäeva jooksul valimistulemuste väljakuulutamise päevast arvates teavitama valla või linna

valimiskomisjoni, kas ta soovib osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu töös või jätkata

oma senises ametis ja mandaadist loobuda.

Säte annab isikule võrreldes kehtiva KOKSiga oluliselt suurema paindlikkuse, sest võimaldab

omavalitsuse ametiasutuse ametnikul soovi korral n-ö volikogu liikme koha vabanedes

otsustada, et ta ei asu oma volikogu liikme õigusi teostama, vaid laseb oma volikogu liikme

volitused peatada ning võib hiljem otsustada siiski volikogu liikme kohale asuda. Sel juhul tuleb

tal lõpetada valla või linnaga teenistussuhe ametnikuna. Volituste taastumine toimub üldises

korras vastavalt KOKS § 201 lõikele 1 ehk isik peab esitama avalduse volituste taastumiseks

valla- või linnasekretärile, kes saadab selle hiljemalt kolme tööpäeva jooksul valla või linna

valimiskomisjonile. Volikogu liikme volitused taastuvad ja teda asendanud volikogu liikme

volitused lõpevad valla või linna valimiskomisjoni otsuse jõustumise hetkest (KOKS § 201

lõige 4).

Olukord, kus seadus võimaldab isiku töösuhte olemuse hindamisel laia tõlgendust ja sellest

tingituna sõltuks, kas isiku volitused peatatakse (kui ta loetakse töötajaks) või lõpetatakse (kui

ta loetakse ametnikuks), tekitab omakorda võimalike volikogu liikmeks osutunute ebavõrdse

kohtlemise, mis on vastuolus PS § 12 lõikes 1 sisalduva võrdsuspõhiõiguse põhimõttega. Ühes

KOVis võib sarnaseid ülesandeid täitev isik olla töötaja, teises loetakse ta ametnikuks, ilma et

taoline käsitlus läheks vastuollu ATSiga. Volikogu liikme staatust ei saa sisustada erinevates

KOVides erinevalt, kus sama isik ühes KOVis saaks samu ülesandeid täites oma volikogu

liikme volitused peatada, mis juhul saab ta soovi korral hiljem oma volitused taastada, kuid

teises mitte (ametniku volitused volikogu liikmena lõppeksid automaatselt), sõltudes sellest,

kas teda loetakse avaliku võimu teostajaks. Tuleb arvestada, et paljudel juhtudel osalevad ka

KOV töötajad volikogu otsuste ettevalmistamise ja rakendamise protsessis.

Lisaks oleks KOV ametiasutuse töötajate ja ametnike eristamine ja seeläbi nende volikogu

liikme mandaadi eristamine esimese puhul peatumise ja teise puhul lõppemisega arusaamatu ja

põhjendamatu KOKS § 542 regulatsiooni arvestades. KOKS § 542 sätestab nimelt ametniku

asendamise erisuse KOV ametiasutuses. Puuduvat ametnikku võib asendada, või juhul, kui

ametiasutuse töö oleks ametniku puudumise tõttu takistatud ja asendaja ametisse nimetamine

ei ole võimalik või otstarbekas, anda puuduva ametniku ülesanded teisele ametnikule või selles

53

ametiasutuses töölepingu alusel töötavale isikule, kes vastab ametnikule ja asendataval

ametikohal esitatavatele nõuetele. Töötaja poolt ametniku asendamine on lubatud vaid juhul,

kui ametiasutuses ei ole võimalik määrata ametnikust asendajat (KOKS § 542 lõige 1). Selline

asendamine ei tohi kesta kauem kui viis kuud kalendriaastas. Töötajast asendaja nimetatakse

asendamise ajaks ametnikuna teenistusse.

Kui KOV ametiasutuse töötajast volikogu liige nimetatakse ametniku asendajaks, siis tema

staatuse muutmisel ametnikuks kaasneb KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 esimese alternatiivi

sätestamisel n-ö fataalne tagajärg, ehk tema mandaat volikogu liikmena lõppeb ennetähtaegselt

vastava juriidilise fakti ilmnemisel.

KOKS § 19 lõike 2 punkti 12 täiendamine ametiasutuse ametnikest volikogu liikme volituste

peatumisega on materiaalselt põhiseaduspärane, kuna sättel on legitiimne eesmärk vältida

volikogu liikme ja omavalitsuse ametiasutuse ametniku teenistuskoha ühitamisel tekkida võivat

võimalikku huvide ja rollikonflikti, sealhulgas vältida korruptsiooni. Lisaks teenib ameti(- ja

töö)kohtade ühitamise keeld kohaliku omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahususe

organisatsioonilist tugevdamist nende ohtude vastu, mis võivad tuleneda ametikoha ja

mandaadi ühitamisest esinduskogus (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 27).

Välja pakutud regulatsioon on kooskõlas valimiste ühetaolisuse põhimõttega, kuna piirangut

kohaldatakse ühetaoliselt nii kohalike omavalitsuste ametnikele kui töötajatele, arvestades

KOV funktsioonide omavahelist põimumist ja ATS ametniku ja töötaja mõiste rakendumise

laia kaalutlusruumi.

Samuti vähendab KOV ametiasutuse ametnikest volikogu liikme volituste peatumine sarnaselt

töötajatega PS § 29 sätestatud isiku õigust vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta riive

intensiivsust erinevalt nende volikogu liikme volituste lõppemisest. Volituste lõppemisel ei ole

KOV ametiasutuse ametnikul sama valimisperioodi jooksul erinevalt volituste peatamisest

võimalik enam volikogu liikme mandaati teostama asuda.

Muudatus jõustub üldkorras seaduse jõustumisel, kuna tegemist on volikogu liikmele soodsama

regulatsiooniga, mis ei vaja uuele regulatsioonile üleminekuks piisavat aega.

Muudatust ei saa rakendada tagasiulatuvalt nende isikute suhtes, kelle volikogu liikme

volitused loeti enne seadusemuudatuse jõustumist seoses KOV ametiasutuses ametnikuna

töötamisega lõppenuks.

Vt ka KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 kehtetuks tunnistamise selgitust.

KOKS § 19 lõiget 2 täiendatakse punktiga 13 ehk uue volikogu liikme volituste peatumise

alusega – volikogu liikme volitused peatatakse seadusemuudatuse jõustumisel ka siis, kui ta on

nimetatud KOV ametiasutuse hallatava asutuse juhiks. Tegemist on uue volikogu liikme

passiivse valimisõiguse riivega, mille eesmärk on vältida hallatava asutuse juhi ja volikogu

liikme rolli ühitamisest tulenevat rolli- ja võimalikku huvide konflikti.

Valla ja linna ametiasutuse hallatavad asutused on KOV koosseisus olevad avalikku võimu

mitte teostavad asutused, kes osutavad teenuseid. Tegemist ei ole juriidiliste isikutega. Valla

või linna ametiasutuse hallatava asutuse asutamise ja selle tegevuse lõpetamise otsustab

volikogu. Hallatava asutuse põhimääruse, struktuuri ja koosseisu kinnitamine ning muutmine

toimub volikogu poolt kehtestatud korras. Valla või linna ametiasutus ja ametiasutuse hallatav

asutus registreeritakse riigi ja kohaliku omavalitsuse asutuste registris. Kuna hallatavas asutuses

ei teostata avalikku võimu, siis töötatakse hallatavas asutuses töölepingu alusel. Töölepingud

54

töötajatega sõlmib hallatava asutuse juht. Hallatava asutuse juhi nimetab ametisse valla- või

linnavalitsus, kuid töölepingu sõlmib temaga reeglina vallavanem või linnapea.

Hallatava asutuse juhi osas võib välja tuua 2 liiki rollikonflikte:

• Hallatav asutus (nagu nimigi ütleb) allub valla- või linna ametiasutusele. Hallatava

asutuse juhi kandidaadi esitab valitsusele ja sõlmib töölepingu vallavanem- või linnapea

(KOKS § 51 lõike 1 punkt 7) Samuti teeb vallavanem või linnapea vallavalitsusele

ettepaneku asutuse juhi kandidaadi ametist vabastamiseks. Vallavanem või linnapea

täidab teisi tööandja kohustusi. Vastavalt KOKS § 661 korraldab valitsus hallatava

asutuse juhi osas teenistuslikku järelevalvet.

Volikogu liikmena on hallatava asutuse juhil vahetu mõju valitsuse üle ja pelgalt täna kehtiv

keeld kuuluda revisjonikomisjoni koosseisu seda vastuolu ei kõrvalda- asutuse juhi otsused

volikogus võivad seetõttu olla kantud isiklikest huvidest lähtudes (nt töökoha säilitamine,

järelevalve vältimine vms). Teoreetilises olukorras, kus nt hallatava asutuse juhi häälest sõltub

volikogu usaldus valitsusele, loob see reaalse rollikonflikti.

• Teine rollikonflikt seondub asjaoluga, et volikogu liikme staatus loob olukorra, kus

asutuse juhil võib tekkida soov langetada volikogus otsuseid mitte avaliku huvi, vaid

asutuse ja ka isiklikest huvidest lähtuvalt (nt eelarveprotsessis oma asutuse huvide

esikohale seadmine, selle asemel, et juhinduda tervikpildist).

Sarnast rollikonflikti ei ole aga hallatava asutuse töötajal, kelle tööandjaks ei ole otseselt ei

volikogu ega valitsus. Hallatava asutuse töötajast volikogu liikme puhul piisab tema

taandumisest teda ja hallatavat asutust puudutavate otsuste tegemisest, kui võib esineda

toimingupiirang KVSi tähenduses.

Mõnevõrra vähem riske esineb ka valla või linna valitseva mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse

või mittetulundusühingu juhatuse või juhataja või tegevjuhi puhul, kelle n-ö otseseks

tööandjaks ei ole volikogu ega valitsus. Nende puhul piisab KOKS § 48 lõike 22 piirangust,

mille järgi revisjonikomisjoni liige ei või täita sama valla või linna valitseva mõju all oleva

äriühingu, sihtasutuse ega mittetulundusühingu tegevjuhi, juhataja ega juhatuse liikme

ülesandeid. Kuna revisjonikomisjoni pädevuses on teha poliitilist kontrolli KOV valitseva mõju

all oleva äriühingu, sihtasutuse ja mittetulundusühingu tegevuse seaduslikkuse, otstarbekuse ja

tulemuslikkuse ning valla või linna vara kasutamise sihipärasuse üle, siis vastava juhtorgani

liikme keeld olla samal ajal revisjonikomisjonis aitab otsest rollikonflikti vältida. Kui volikogu

otsustab küsimuste üle, mis puudutavad konkreetset juriidilist isikut ja potentsiaalselt volikogu

liikmest KOV juriidilise isiku tegevuses isiklikku majandushuvi, tuleb tal nagunii KOKS § 17

lõike 5 järgi asja arutamisest ja otsustamisest end taandada.

Üldjoontes saab hallatavate asutuste juhtide osas võtta aluseks sarnased kaalutlused, mis

Riigikohus leidis KOV ametiasutuses töölepinguliste töötajate ja volikogu liikme mandaadi

ühitamise osas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17.04.2020 lahendit

5-19-45). Ametite ühitamise keelu peamine eesmärk on vältida volikogu liikme mandaadi ja

teenistuskoha huvide konfliktist lähtuvat ohtu volikogu toimimisele, kuid lisaks ohtude

tõrjumisele saab vaidlusaluse sätte eesmärgiks pidada ka korruptsiooni ohu vältimist, mis võib

tekkida avalike huvide ja isiku erahuvide vastuollu sattumise korral.

Kohus tõdes samas otsuses, et konflikt mandaadi ja töökoha huvide ning avalike ja erahuvide

vahel võib tekkida mitte ainult kohaliku omavalitsuse ametiasutuse, vaid ka hallatava asutuse

töötajatel (juhtidel). Vt ka KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 selgitusi KOV ametiasutuse ametnikust

volikogu liikme osas.

55

Muudatuse riskiks on see, et väiksemates KOVides võib täiendavate volikogu liikme mandaadi

teostamise piirangute seadmine tuua kaasa olukorra, kus valijatelt suure usalduse saanud

volikogu liikmete hulk jääb liiga tagasihoidlikuks, kuna hallatavate asutuste juhid kui kohalikul

tasandil teada ja tuntud aktiivsed isikud enam kohalike elanike huve volikogus samal ajal

esindada ei saa. Volikogusse saaksid väiksema elanike häälearvuga volikogu liikmed, mis

pärsib halvemal juhul volikogu otsuste kvaliteeti.

Volikogu liikme passiivse valimisõiguse piirang (volituste peatumine hallatava asutuse juhina

töötamise ajaks) tuleb jõustada õiguspärase ootuse eesmärgil hiljem, 2025. a KOV volikogu

valimistulemuste väljakuulutamise päevast. Hallatavate asutuste juhtidest volikogu liikmete

kandidaadid ei saanud 2021. a volikogu valimiste puhul ette näha, et poole valimistsükli pealt

ei ole neil enam võimalik oma mandaati volikogus teostada.

Vt ka KOKS § 708 rakendussätte sõnastust ja selgitusi.

Paragrahvi 19 lõike 3 muudatusega lihtsustatakse EKI ettepanekul keelelise arusaadavuse

huvides normi, mille järgi volikogu liikme volituste peatamist ei kohaldata volikogu uude

koosseisu valitud eelmise koosseisu valitud vallavanema, linnapea, kinnitatud valitsuse liikme

ja ametisse nimetatud osavalla või linnaosa vanema suhtes, kes jätkavad oma tegevust kuni

volikogu kinnitab uue valitsuse ametisse. Sõnastusest jäetakse välja nt kantseliitlikud väljendid

„volikogu eelmise koosseisu poolt valitud“.

Paragrahvi 19 täiendatakse lõikega 31, mis näeb ette erisuse volikogu volitustega ühitamatute

ametite osas. KOVVS § 68 lõikes 31 reguleeritakse volikogu liikme volitustega seonduvat

vahetult volikogu valimispäeva järel. Selle järgi peab valituks osutunud kandidaat, kes

valimistulemuste väljakuulutamise ajal on volikogu liikme ametiga ühitamatus ametis, kolme

tööpäeva jooksul valimistulemuste väljakuulutamise päevast arvates teavitama valla või linna

valimiskomisjoni, kas ta soovib osaleda KOV volikogu töös või jätkata oma senises ametis ja

mandaadist loobuda. Regulatsiooni sõnastus puudutab üksnes volikogu liikme volituste

ennetähtaegset lõppemist aga mitte volituste peatumist. Praktikas on nii volikogu liikme

volituste ennetähtaegse lõppemise või peatumise puhul, kui tegemist on volikogu liikme

volitustega ühitamatute ametitega (näiteks töölepinguga KOV ametiasutuses töötamine,

ametiasutusse ametnikuks nimetamine), küsitud siiski KOVVS § 68 lõike 31 regulatsioonist

juhindudes, kas volikogu liige soovib osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu töös või

jätkata oma senises ametis ja mandaadist loobuda või oma volitused peatada. Vastava otsuse

peab volikogu liige tegema kolme tööpäeva jooksul. Õigusselguse huvides lisatakse

analoogiline säte ka KOKSi § 19, kuna praktikas on tekitanud KOVides küsimusi, kas ilma

konkreetse erinormita saab kasutada analoogiat KOVVS sättega, mis reguleerib volikogu

liikmete registreerimist ja nende volituste algamist vahetult pärast valimispäeva. Mitte aga

olukorda, kus volituste ühitamatuse olukord tekib valimisperioodi kestel. Uue lõikega 31

sätestatakse, et kui volikogu liige on osutunud valituks või nimetatuks volikogu liikme ametiga

ühitamatusse ametisse, peab ta kolme tööpäeva jooksul volituste ühitamatuse aluse ilmnemisest

arvates teavitama valla- või linnasekretäri, kas ta soovib osaleda kohaliku omavalitsuse üksuse

volikogu töös või jätkata oma senises ametis, mille puhul tema volikogu liikme volitused

peatatakse. Kui isik soovib jätkata töötamist volikogu liikme volitustega ühitamatus ametis või

ei teata tähtaja jooksul, et ta soovib volikogu töös osaleda, peatatakse tema volikogu liikme

volitused. Ehk sätte loogika on selles, et volikogu liige peab ise initsiatiivi avaldama, millises

positsioonis ta jätkata soovib. Kui ta ei anna oma valikust kolme tööpäeva jooksul volituste

ühitamatuse aluse tekkimisest alates teada, siis peatatakse valla või linna valimiskomisjoni

otsusega tema volitused (perioodiks kuni ta täidab volikogu liikme volitustega ühitamatuid

volitusi).

56

KOKS § 19 lõike 4 sõnastust muudetakse selliselt, et igas punktis ei peaks kordama tekstiosa

„käesoleva paragrahvi 2. lõike“. Vastav tekstiosa viiakse loetelu algusesse. Vältides kordavaid

tekstiosasid, teevad lõikes 4 tehtud muudatused sätte paremini loetavamaks ja selgemaks.

KOKS §-s 19 tehtud muudatused on valdavalt tehnilist laadi, välja arvatud KOKS § 49 lõikes

3 kavandatud muudatusest tulenevad KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 ja lõike 3 muudatus ning sätte

täiendamine lõikega 31. KOKS § 49 lõikega 3 kavandatakse keelata valitsuse liikmeteks ja

juhiks olla KOV ametiasutuse töötajal ja ametnikul ning KOV hallatava asutuse juhil ja töötajal,

kuna nende rollide ühitamine toob kaasa rollikonfliktid ja võimalikke huvide konflikte. Seetõttu

jäetakse KOKS § 19 sõnastusest välja ka võimalus, et valitsuse liikmed nimetatakse ametisse

(ametnikest valitsuse liikmed).

Eelnõu § 1 punktide 46–48 muudatused puudutavad KOKS §-s 20 sätestatud volikogu

asendusliikmete regulatsiooni muudatusi.

KOKS § 20 lõike 1 teise lause kohaselt määratakse asendusliige valimiskomisjoni otsusega

valimiskomisjoni kinnitatud asendusliikmete nimekirja alusel. Muudatusega jäetakse lõikest 1

välja sõnad „valimiskomisjoni kinnitatud“.

Volikogu asendusliikmete registreerimine on reguleeritud KOVVS §-s 69, mille kohaselt

registreerib volikogu asendusliikmed oma otsusega valla või linna valimiskomisjon. Puudub

vajadus KOKS § 20 lõikes 1 üle korrata, milline organ kinnitab asendusliikmete nimekirja.

Lõike 1 sõnastus muudetakse üldisemaks ehk jäetakse välja viide asendusliikmete nimekirja

kinnitavale organile.

KOKS § 20 lõike 2 sõnastust täpsustatakse ning kõrvaldatakse praktikas esinenud

tõlgendusprobleemid. KOKS § 18 lõige 1 sätestab volikogu liikme volituste enne tähtaega

lõppemise alused. Praktikas on esinenud probleeme sätte tõlgendusega, ning harvad pole ka

juhud, kus volikogu liikme volituste lõppemine on vormistatud valla või linna valimiskomisjoni

otsuse jõustumise hetkest, kuigi volitused lõppesid automaatselt vastava juriidilise fakti

ilmnemisega.

Muudatusega sätestatakse üheselt mõistetavalt, et kui esinevad volituste ennetähtaegse

lõppemise alused, siis loetakse volikogu liikme volitused lõppenuks vastava juriidilise fakti

ilmnemisel, s.o § 18 lõikes 1 loetletud juhtudel n-ö automaatselt. Volikogu liikme volituste

lõppemiseks pole seega valimiskomisjoni otsus vajalik. Küll aga peab valimiskomisjon

otsusega nimetama selle volikogu liikme asemel, kelle volitused lõppesid ennetähtaegselt,

volikogu asendusliikme (KOKS § 20 lõige 1). See eeldab, et selgitatakse välja asjaolud, mille

tõttu volikogu liikme volitused ennetähtaegselt lõppesid.

Õiguslikult korrektne on valimiskomisjoni asendusliikme määramise otsuse motivatsioonis ehk

põhjendavas osas konstateerida, et volikogu liikme volitused on ennetähtaegselt lõppenud nt

KOKS § 18 lõike 1 punktis 3 (isiku püsiva elukoha muutusega, kui püsiv elukoht ei asu Eesti

rahvastikuregistri andmetel selles vallas või linnas) sätestatud alusel ja seetõttu määratakse

tema asemele asendusliige. Asendusliikme volitused volikogu liikmena algavad valla

valimiskomisjoni otsuse jõustumisest, st volikogu liige ei omanda volitusi tagasiulatuvalt.

KOVVS § 13 lõike 2 alusel jõustub valimiskomisjoni otsus allakirjutamisel.

57

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on oma 30.11.2010 otsuses nr 3-4-1-17-

1083 punktis 18 kinnitanud, et KOKS seostab volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise

sama seaduse § 18 lõikes 1 nimetatud juriidilise faktiga ega näe ette volikogu liikme volituste

ennetähtaegset lõpetamist valimiskomisjoni otsusega. Seega lõpevad volikogu liikme volitused

KOKS § 18 lõikes 1 nimetatud juriidilise fakti esinemise korral automaatselt. Selline

regulatsioon tagab, et volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine ei sõltu

valimiskomisjoni tegevusest või tegevusetusest, valimiskomisjonil puudub võimalus mõjutada

näiteks süüdimõistva kohtuotsuse jõustumise korral volikogu liikme volituste lõppemist ega

volituste lõppemise aega. Sama otsuse punktis 22 märgib kolleegium, et valla- või

linnasekretärile KOKS § 18 lõikega 3 pandud informeerimiskohustuse eesmärgiks on teavitada

valimiskomisjoni asjaoludest, mis on kaasa toonud volikogu liikme volituste ennetähtaegse

lõppemise selleks, et komisjon saaks määrata asendusliikme.

KOKS § 20 lõigetes 2 ja 3 tehakse keeleline korrektuur ning asendatakse sõnad „jõustumise

hetkest“ sõnaga „jõustumisest“. Muudatus ei too kaasa sisulist muutust, kuna jõustumise

hetkest ja jõustumisest on samatähenduslikud ning eelistama peaks lühemat sõnastust.

KOKS § 20 lõike 4 kohaselt peab valimiskomisjon otsuse asendusliikme määramise kohta

tegema viie tööpäeva jooksul pärast vastava otsuse aluseks oleva dokumendi kättesaamist.

KOKS § 18 lõige 3 sätestab veel täiendavalt kolm tööpäeva andmevahetuseks valla- ja

linnasekretäri ning valimiskomisjoni vahel. Tähtaja möödumine ei vabasta valimiskomisjoni

otsuse tegemise kohustusest ning ei too kaasa hilinenult tehtud otsuse ebaseaduslikkust. KOKS

näeb ette volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise alustena ka asjaolusid, millest

valla- või linnasekretär ei pruugi õigeaegselt teada saada ja/või millest teda ei teavitata, nt

volikogu liikme suhtes tahtliku kuriteo eest süüdimõistva kohtuotsuse jõustumine (KOKS § 18

lõige 1 punkt 8). KOKS § 18 lõige 2 näeb küll ette, et § 18 lõike 1 punktides 3–8 sätestatud

juhul peab volikogu liige ise vastava informatsiooni valla- või linnasekretärile esitama, kuid

praktikas ei ole volikogu liikmel tihti huvi seda teha. Sellisel juhul tuleb otsus teha lähtuvalt

lõpetamist tingivast asjaolust teadasaamisest ning mitte jääda ootama vastavat volikogu liikme

avaldust. Nt kohtuotsustest saavad valla- või linnasekretärid sageli teada ajakirjanduse kaudu.

Lõikest 4 jäetakse volikogu asendusliikmete määramise korrast välja lause: Kui valla või linna

valimiskomisjon on valitud volikogu liikme registreerimisel teadlik sellest, et käesoleva seaduse

§ 18 1. lõikes või § 19 2. lõikes sätestatud asjaolude tõttu volikogu liige ei saa volikogu töös

osaleda või on esitanud loobumisavalduse, määrab valimiskomisjon tema asemele kohe

asendusliikme. Kõikide volikogu liikmete ja asendusliikmete puhul tuleb siiski teha eraldi

otsused, millega fikseeritakse selgelt vastavad juriidilised faktid. Sätet praktikas ei ole seetõttu

ka kohaldatud.

Praktikas on küsimusi tekitanud ka KOKS § 20 lõike 7 kohaldamine, mis sätestab, et kui

esimene asendusliige ei saa volikogu töös osaleda KOKS § 19 lõikes 2 märgitud põhjustel

(volikogu liikme volituste peatumise aluste ilmnemisel), jääb esimene asendusliige

asendusliikmete nimekirja. Sätet ei saa tõlgendada selliselt, et sõnastus „esimene asendusliige“

tähendab, et vaid temal on eksklusiivne õigus jääda asendusliikmete nimekirja, kui ta ei saa

volikogu töös osaleda. Sätet tuleb tõlgendada eesmärgipäraselt. Ka teine, kolmas jne

asendusliige jääb asendusliikmete nimekirja, kui ta ei saa volikogu töös osaleda KOKS § 19

lõikes 2 märgitud põhjustel. Asendusliikme n-ö järjekoht on liikuv. Kui nimekirjast esimene

83 https://www.riigiteataja.ee/kohtulahendid/fail.html?id=206129725.

58

asendusliige ei saa asendada, astub tema asemel nimekirjas ette järgmine. Sätte sõnastus

jäetakse eelnõuga muutmata.

Eelnõu § 1 punktiga 49 tehakse muudatus KOKS § 201 lõikes 4, mida lihtsustatakse

keeleliselt. Sättes asendatakse sõnad „jõustumise hetkest“ sõnaga „jõustumisest“. Muudatus ei

too kaasa sisulist muutust, kuna jõustumise hetkest ja jõustumisest on samatähenduslikud.

Eelnõu § 1 punktid 50–69 käsitlevad KOKS § 22 lõike 1 volikogu nn ainupädevuses olevate

küsimuste muudatusi.

KOKS § 22 lõikes 1 tehakse mitmeid muudatusi, mis valdavalt on suunatud teksti

lihtsustamisele, sellest liiga detailsete ja mujal seadus(t)es juba reguleeritud volikogu

pädevusnormide väljajätmisele.

KOKS § 22 lõike 1 sissejuhatavas lauses muudetakse termin „volikogu ainupädevus” ümber

„volikogu pädevuseks”. Volikogu ainupädevuse termin on eksitav. Kui seadusega on mõni

küsimus määratud volikogu pädevuses olevaks ning õigusnorm ei sisalda edasivolitamise

õigust, siis nagunii kehtiv õigusruum ei võimalda muul organil volikogu eest nimetatud otsuseid

teha.

Volikogu otsustuspädevuses olevate küsimuste nimetamine KOKS §-s 22 lõikes 1 KOV

ainupädevuses olevateks ülesanneteks on toonud kaasa mõningase õigusloome vohamise

sarnaselt kehtivas KOKS § 6 lõikes 1 sisalduvatele üksikute valdkondlike KOV ülesannete

nimetamisele. Mujal seadustes volikogule otsustamiseks antud ülesanded ei vaja dubleerivalt

ka KOKSis üle reguleerimist, neile pädevustele ei teki KOKS § 22 lõike 1 täiendaval ära

mainimisel suuremat õigusjõudu. Samuti ei aita see kaasa õigusselgusele. KOKS § 22 lõike 1

eesmärk on siiski sõnastada KOV sisemise korralduse seisukohalt volikogu oluliseimad

pädevused. Tegemist ei ole ammendava loeteluga ülesannetest, mis on volikogu pädevuses.

Lõike 1 sissejuhatava lause muudatusega lisatakse, et volikogu pädevusse kuulub muu hulgas

järgmiste küsimuste otsustamine. Samuti sisaldab kehtiv KOKS § 22 lõike 1 punkt 37 avatud

loetelu, mille järgi on volikogu pädevuses muud seadusega volikogu pädevusse antud

küsimused. Nimetatud punktist jäetakse seadusemuudatusega samuti välja sõnastus “volikogu

ainupädevuses”, mis asendatakse viitega volikogu pädevuses olevatele küsimustele.

Lisaks sisaldab KOKS § 22 lõige 1 ka mitmeid valdkondlikes seadustes mitte reguleeritud

küsimusi (sh ülesanded, mille reguleerimiseks puudub muu sobiv seadus), kuid mis on kohaliku

elu korraldamiseks vajalikud. Näiteks heakorra-, lemmikloomade pidamise,

kaubandustegevuse korralduse ja kaevetööde eeskirjad, mille saab kehtestada vaid volikogu

ning seada nendes määrustes vajadusel ka minimaalseid põhiõiguste piiranguid. KOKS § 7

täiendamisel lõikega 11 eelnõus ettepandud kujul saavad KOVid oma eeskirjades nimelt näha

ette ka selliseid põhiõiguste minimaalseid piiranguid, mille seadmiseks ei ole seadusandja

sõnastanud täpset volitusnormi ega määranud volituse piire. Arvestama peab aga mujal

seadustes sätestatud kitsendustega. Näiteks peab lemmikloomade pidamise eeskirjas (kehtivas

seaduse koerte ja kasside pidamise eeskiri) sätestama looma omaniku või valdaja kohustusena

hoida ära oma looma rünnaku teiste loomade ja inimeste vastu korrakaitseseadusest tulenevalt

(ohu tõrjumine), keelates selleks nt tiheasustuses looma rihmastamata liikumise, ja võimaliku

kahju põhjustamisel nõudma kannatanule kahju hüvitamist.

KOKS revisjoni käigus arutati valdkondlike ministeeriumitega, kas oleks mõni teine sobivam

seadus, kuhu nimetatud eeskirjade volitusnormid lisada. Paraku ühtegi head

59

kompromisslahendust ei leitud, mistõttu KOKS § 22 lõike 1 punktides 361, 362 ja 367

pädevusnormid erinevate KOV eeskirjade kehtestamiseks jäävad KOKSi alles.

Edaspidi peaks õigusloomes siiski vältima KOKSi kui KOV aluskorralduse seadusesse

valdkondlike KOV ülesannete ja volitusnormide toomist. Asjaomastel ministeeriumitel palume

jätkuvalt kaaluda normide lisamist mõnda valdkondlikku seadusesse.

KOKS § 22 lõike 1 punktis 1 jäetakse valla- ja linnaeelarve vastuvõtmise pädevuse sõnastusest

välja eelarve muutmine. Kuna akti muudetakse ja see tunnistatakse kehtetuks samas korras selle

vastuvõtmise, heakskiitmise ja kehtestamisega, ja sama organi poolt, kes selle kehtestas, siis

puudub vajadus öelda, et volikogu saab ka valla- või linnaeelarvet muuta. Eelarve muutmist

KOFS regulatsioon tegelikult üldse ette ei näe, õiguslikult võtab KOV vastu lisaeelarve.

Kehtiva KOKS § 22 lõike 1 punktis 1 on volikogu pädevusena nimetatud kahte eraldiseisvat

pädevust, mis oleks mõistlik selguse huvides lahutada. Punktist 1 jäetakse seetõttu välja

volikogu kohustus kinnitada majandusaasta aruanne ja määrata majandusaasta aruande

kontrolliks vandeaudiitor, mis viiakse eraldi pädevusena üle punkti 2.

KOKS § 22 lõike 1 punktis 2 jäetakse sättest välja volikogu pädevus kehtestada, muuta ja

tunnistada kehtetuks kohalikke makse. Maksudega seonduv jäetakse punkti 3.

Maksudega seonduva asemel sätestatakse punktis 2 volikogu pädevuses olevana majandusaasta

aruande kinnitamine ja majandusaasta aruande kontrolliks vandeaudiitori määramine. Tegemist

on ülesandega, mis olemuslikult on seotud tegevjuhi ehk vallavanema või linnapea

abistamisega.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 3, mis sätestab volikogu pädevuses olevana valla või linna eelarvesse

laekuvate kohalike maksude puhul soodustuste andmise korra kehtestamise, jäetakse seadusest

välja. Kuna maksu kehtestamisel võimaldab kohalike maksude seadus ja teised maksuseadused

teha nagunii volikogu kehtestatava maksumäärusega soodustusi, siis puudub vajadus sama

õigust üle reguleerida KOKSis.

Punktis 3 (senine punkt 2) jäetakse kohalike maksude kehtestamise pädevuse juurest välja

maksude muutmine ja kehtetuks tunnistamine. Maksude muutmisena on tegelikult silmas

peetud maksumäärade muutmist. Sarnaselt punktis 1 toodud selgitusele puudub vajadus

määrata, et õigusakti muutmine ja kehtetuks tunnistamine kuulub sama organi pädevusse, kes

akti kehtestas. Seetõttu jäetakse punkti 3 volikogu pädevuseks vaid kohalike maksude

kehtestamine (see hõlmab nii maksumäärade muutmist kui maksusoodustuste tegemist).

KOKS § 22 lõike 1 punktist 5 jäetakse välja sõnastus valla või linna eelarvest finantseeritavate

teenuste korra kehtestamise kohta. Tegemist ei ole olulise rõhutusega. KOV saabki vaid enda

pakutavate ja rahastatavate teenuste osutamise korra kehtestada. Volikogu pädevusse jääb

punkti muudatusega KOVi toetuste andmise ja teenuste osutamise põhimõtete kehtestamine,

samuti võimalus määrata teenuste osutamise eest tasu küsimise alused. See sõnastus võimaldab

volikogul vajadusel konkreetsete toetuse andmise kordade reguleerimise anda ka valitsuse

kehtestada.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 6 muudatusega asendatakse valla- või linnavara valitsemise korra

kehtestamine vara valitsemise põhimõtete kehtestamise pädevusega. Muudatus on seotud

KOKS §-ga 34. Vara valitsemise korra kehtestamise võib volikogu jätta ka valitsusele.

60

Vara valitsemine on igasugune varaga seotud tegevus ja toimingud (hõlmab kõiki vara omaniku

õigusi (kõiki tehinguid) seoses varaga). RVS § 1 lõike 2 järgi on riigivara valitsemine on vara

Eesti Vabariigi nimel omandamine, kasutamiseks võtmine, valdamine, kasutamine ja

käsutamine. Munitsipaalvara valitsemine on samuti igasugune varaga seotud tegevus ja

toimingud.84

Vara valitsemine ei hõlma tingimata vara võõrandamist. Osadel KOVidel on ka kehtestatud

vara valitsemisele ja võõrandamisele erinevad korrad. Mida täpsemalt vastavas korras

reguleeritakse, on KOVide enda sisustada.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 61 tunnistatakse kehtetuks. Kinnisasja koormamise säte on liialt

detailne ja kordab KOFSi sõnastust (sättes on viidatud juba kinnisasja koormamisele KOFS §

37 lõikes 3 nimetatud tingimustel). Vt ka KOKS § 22 lõike 1 punkti 8 muudatuse selgitust.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 7 jäetakse valla või linna arengukava ja eelarvestrateegia

vastuvõtmise pädevuse juurest välja volikogu õigus neid akte muuta. Tegemist on

ülereguleerimisega. Akte muudetakse samas korras nende vastuvõtmisega. Seetõttu jäetakse

sättesse alles vaid volikogu pädevus võtta vastu valla või linna arengukava ja eelarvestrateegia.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 8 jäetakse välja detailne võlakohustuste võtmise regulatsioon, mis

kordab KOFSi 7. peatüki (varadele ja kohustuste võtmisele esitatavad nõuded) sõnastust.

Senine KOKS punkti sõnastus asendatakse üldisema regulatsiooniga, mille kohaselt on

volikogu pädevuses pikaajaliste võlakohustuste võtmine, laenude andmine ja garanteerimine

ning võlakohustuse tagamiseks kinnisasja koormamine kohaliku omavalitsuse üksuse

finantsjuhtimise seaduses sätestatud korras ja vastavate põhimõtete kehtestamine.

KOKS § 22 lõike 1 punktis 9 korrigeeritakse valla ja linna põhimääruse kehtestamise

sõnastust. Kehtiv seadus kasutab sõnastust “põhimääruse kinnitamine”, kuid arvestades, et

põhimäärus on õigustloov akt, on õigem rääkida põhimääruse kehtestamisest. Senisest

regulatsioonist jäetakse välja ka ebavajalik nõue, mille kohaselt on põhimääruse muutmine ja

kehtetuks tunnistamine samuti volikogu pädevuses. Akti saab haldusmenetluse nõuete järgi

muuta ja kehtetuks tunnistada nagunii vaid akti kehtestanud organ.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 10 jäetakse haldusterritoriaalse korralduse ning haldusüksuse

piiride ja nime muutmisega seonduvate volikogu pädevuste juurest välja nende muudatuste üle

otsustamine. Vastavalt ETHS § 71 lõigetele 2–4 otsustab haldusterritoriaalse korralduse,

haldusüksuse piiride ja nime muutmise valdade ja linnade osas Vabariigi Valitsus.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 101 tunnistatakse kehtetuks. Selles sättes on loetud volikogu

pädevuses olevana ka haldusterritoriaalse korralduse muutmisel vastuvõetud ühinemislepingu

ja ühinemiskokkuleppe muutmine. ETHS § 91 lõike 6 järgi kinnitatakse KOVide

haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus ühinemisleping ja selle lisad asjaomase

volikogu otsusega. Ühinemislepingut ongi võimalik muuta ainult volikogul ehk selle kinnitanud

organil. Ühinemiskokkulepped nähti ette 2017. aasta haldusreformi käigus nende KOVide

jaoks, kes ühendati Vabariigi Valitsuse algatusel. Selle sätte järele ei ole KOKSis enam

vajadust.

84 Mõistetest: valdamine on asja üle faktilise võimu teostamine. Kasutamine seisneb asja kasulike omaduste

tarbimises ja asjalt viljade saamises. Tavaliselt on asja kasutamine omaniku enese käes, kuid kasutamist võib ka

teistele isikutele edasi anda (üürida, rentida). Käsutamine seisneb asja juriidilise saatuse määramises - eelkõige on

selleks asja võõrandamine, pärandamine, koormamine või teise isiku kasutusse andmine.

61

KOKS § 22 lõike 1 punkti 11 muudatuse järgi täiendatakse osavalla ja linnaosa moodustamise

volikogu pädevusnormi täiendusega, et volikogu võib moodustada ka muu piirkondliku

esinduskogu. Selle põhimääruse või statuudi kehtestab volikogu, st tegemist on õigustloova

aktiga, mille puhul on normitehniliselt korrektsem rääkida akti kehtestamisest, mitte

kinnitamisest nagu kehtivas pädevusnormis.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 13 puhul lühendatakse volikogu otsustatavate KOV volikogu

valimistel tehtavate otsuste sõnastust. Valimisi puudutavate otsuste tegemist on nagunii

detailsemalt reguleeritud KOVVSis. Seetõttu jäetakse KOKSi üksnes viide, et volikogu määrab

valimisringkondade arvu, piirid ja igas valimisringkonnas mandaatide arvu KOVVSis

sätestatud korras.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 16 jäetakse volikogu pädevusest välja valitsuse struktuuri

kinnitamise kohustus. Piisab, kui volikogu määrab valitsuse liikmete arvu. Selle osaks saab olla

ka nt abivallavanemate ja -linnapeade arvu kinnitamine. Valitsuse struktuuri kinnitamise

kohustus on KOVide seas küsimusi tekitanud. On leitud, et nõue on ülemäärane ja arusaamatu,

mida sellega otsustama peaks.

KOKS § 22 lõike 1 punktides 17 ja 19 jäetakse valitsuse liikmete kinnitamise ja neile töötasu,

lisatasu, hüvitise, toetuse ja soodustuse ning selle suuruse määramise pädevusnormi eest ära

täiendus “palgalised valitsusliikmed”. KOKS § 49 lõike 3 muudatusega kavandatakse muuta

valitsuse koosseisu nõudeid selliselt, et sinna ei saaks enam kuuluda KOV ametiasutuse

ametnikud ja töötajad ega hallatavate asutuste juhid ja töötajad. Muudatuse eesmärk on vältida

valitsuse kui täidesaatva kollegiaalorgani huvide ja rollide konflikti ametiasutuses ja hallatavas

asutuses töötamisega, kelle üle valitsus teeb teenistuslikku järelevalvet.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 18 muudatus on keeleline. Sellest jäetakse välja ebavajalik kordus

„volikogu” aseesimehe eest ja „volikogu komisjoni” aseesimehe eest umbusalduse avaldamise

pädevuse juurest.

KOKS § 22 lõike 1 punktide 21 ja 22 muudatused käsitlevad volikogu esimehele ja

aseesimehele töötasu või hüvitise määramist ning volikogu liikmete hüvitise suuruse ja

maksmise korra kehtestamist. Muudatused on seotud KOKS § 17 lõigetes 4 ja 5 kavandatavate

muudatustega, millega jäetakse seadusest välja piirang, et palgaline võib olla üksnes kas

volikogu esimehe või aseesimehe ametikoht. Kehtiva seaduse järgi ei saa mõlemale

samaaegselt n-ö palka maksta. Piirang ei ole aga õigustatud, kuna reaalselt on aseesimehel

volikogu esimeest asendades samad õigused ja kohustused. Volikogu võib edaspidi otsustada

nende mõlema töö tasustada. Töötasu on võimalik diferentseerida, määrates näiteks volikogu

esimehele kõrgema tasu määra võrreldes aseesimehega.

Samuti korrigeeritakse sätetes terminoloogiat - loobutakse sõna “hüvitis” kõrval

samatähendusliku termini “hüvitus” kasutamisest.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 23, millega sätestatakse, et volikogu pädevuses on valla või linna

esindamise korra kehtestamine, tunnistatakse kehtetuks. KOKS § 8 lõike 1 punkti 5 järgi tuleb

KOV esindamise kord määrata nagunii volikogu kehtestatavas valla või linna põhimääruses.

Sama nõude/volikogu pädevuse uuesti sätestamine KOKS § 22 lõikes 1 on ebavajalik.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 24 täiendatakse lisaks kehtivas seaduses sätestatud volikogu

pädevusele otsustada valla või linna äriühingu ja sihtasutuse asutamise ja lõpetamise üle ka

äriühingu ning sihtasutuse ühinemise ja jagunemise üle. Samas jäetakse sättest välja nõue, et

62

nende põhikirja ja selle muudatuste kinnitamine ja muutmine on volikogu pädevuses. Vastavad

otsused ja toimingud on mõistlikum langetada valitsuse tasandil.

KOKS § 22 lõike 1 punktid 26–271 ja 31–33 tunnistatakse kehtetuks.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 26 järgi on volikogu pädevuses rahvakohtunikukandidaatide

valimine. Tegemist ei ole KOVi vaatest ühe kõige olulisema sisemise korralduse küsimusega,

mistõttu võiks see KOKSist välja jääda. Rahvakohtunike valimist käsitletakse kohtute seaduse

13. peatükis. Sätte taasesitamine KOKSis on ebavajalik ja tunnistatakse seetõttu kehtetuks.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 27 järgi on volikogu pädevuses Vabariigi Presidendi

valimiskogusse volikogu esindaja või esindajate valimine. Tegemist on küsimusega, mida

detailselt reguleeritakse Vabariigi Presidendi valimise seadusega (§ 22) ja selle üle sätestamine

KOKSis on ebavajalik.

KOKS § 22 lõike 1 punkt 271, mis reguleerib siseaudiitori või vastava struktuuriüksuse juhi

ametisse kinnitamiseks või vabastamiseks volikogult nõusoleku küsimist, tunnistatakse

kehtetuks. Siseauditeerimisega seonduvat reguleeritakse edaspidi keskselt KOKS §-s 481.

Siseauditeerimise võib korraldada selliselt, et moodustatakse vastav ametikoht või

struktuuriüksus, KOV võib siseauditeerimise ka teenusena sisse osta. Volikogu võib

siseauditeerimise üldises töökorras ette näha näiteks, mil viisil valitsus konsulteerib enne

siseaudiitori määramist volikoguga, kui vastav ametikoht otsustatakse moodustada. KOKS §

481 kavandatakse täiendada sättega (lõige 21), mille järgi peab KOV vähemalt kord nelja aasta

jooksul korraldama oma sisekontrollisüsteemi auditeerimise (auditi saab läbi viia

audiitortegevuse seaduses sätestatud pädevusega hindaja).

KOKS § 22 lõike 1 punktid 31–33 käsitlevad volikogu poolt üld- ja detailplaneeringu

tehtavate otsustuste ja toimingute alast pädevust. Arvestades, et kõik nimetatud küsimused on

detailselt reguleeritud PlanSis, siis puudub vajadus taolisi valdkondlikke regulatsioone KOKS

§ 22 lõikes 1 säilitada. Tegemist ei ole KOVide aluskorraldust puudutavate KOKSile

iseloomulike regulatsioonidega. Sätete kehtetuks tunnistamisest tulenevalt PlanSi muuta ei ole

vaja, kuna üldplaneeringu algatamise ja kehtestamise, vastuvõtmise ning detailplaneeringu

kehtetuks tunnistamine ja PlanS § 130 lõikes 2 nimetatud detailplaneeringu kehtestamise on

kehtiva PlanSiga juba määratud volikogu pädevusse. Kuna tegemist on oluliste strateegiliste ja

KOV ruumilist arengut kujundavate küsimustega, peab nende täitjaks jääma ka PlanSis

volikogu.

KOKS § 22 lõike 1 punktide 34 ja 341 sõnastus, mis puudutavad KOV ametiasutuste ja

hallatavate asutuste moodustamist, ümberkorraldamist ja selle põhimääruse kinnitamist, viiakse

punkti 34 kokku. Punktis 341 on käsitletud samade otsustuste tegemist KOVide ühisametite ja

-asutuste puhul. Ühisametid ja -asutused on samuti KOV ametiasutused ja hallatavad asutused,

seega ei ole vajalik neid eri punktides reguleerida.

KOKS § 22 lõike 1 punktist 34 jäetakse välja ka nõue, et volikogu peab kehtestama asutuse

põhimääruse. KOKS § 8 lõike 1 punkti 4 järgi sätestatakse valla või linna ametiasutuste ja

asutuste moodustamise kord valla ja linna põhimääruses. Ametiasutusel ega hallataval asutusel

ei pea olema tingimata eraldi volikogu määrusega kehtestatud põhimäärust. Riigi ja kohaliku

omavalitsuse asutuste registri kohaselt on valdaval enamusel KOVidest vaid üks ametiasutus,

vastavalt siis valla- või linnavalitsus. Punkt 341 tunnistatakse ebavajalikuna kehtetuks, kuna

sätte sisu tõstetakse ümber punkti 34.

63

KOKS § 22 lõike 1 punktist 36 jäetakse välja volikogu pädevus kehtestada ametiasutuse ja

ühisameti teenistuskohtade koosseis. Jätkuvalt jääks volikogu pädevusse aga ametiasutuste ja

ühisameti struktuuri ning nende palgajuhendi kehtestamine. Ametiasutuse teenistuskohtade

koosseisu kinnitamine ei peaks olema tingimata volikogu taseme küsimus. ATS § 11 lõige 5

kordab KOKSis sätestatud, ehk selle kohaselt kehtestab KOV ametiasutuse teenistuskohtade

koosseisu volikogu. Volikogule on antud õigus delegeerida valla- või linnavalitsusele

muudatuste tegemine teenistuskohtade koosseisus volikogu kehtestatud palgafondi piires.

Kohaliku omavalitsuse üksuse ametiasutuse teenistuskohtade liigituse teenistusgruppideks võib

kehtestada kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu või tema volitatud isik. Volikogu on valla ja

linna eelarve vastuvõtmisel näinud ette vahendid palgafondi. Valitsus peaks oma ametiasutuse

teenistuskohtade koosseisu volikogu ette antud ametiasutuse struktuuri järgi ise paika panema.

Muudatus on seotud KOKS § 22 lõike 3 sõnastuse muudatusega. Selle järgi jäetakse volikogule

jätkuvalt õigus delegeerida valitsusele muudatuste tegemine ametiasutuse struktuuris volikogu

kehtestatud eelarve piires (kehtivas seaduses kasutatakse sõna „palgafond“, mis võib aga

osutuda liialt piiravaks). Lõikest 3 jäetakse aga volikogu poolt valitsusele antava volituse

sõnastusest välja viide ametiasutuse teenistuskohtade koosseisu kohta. Volikogul peaks olema

KOV töökorralduse suunamisel strateegilisem roll, sisuliselt volikogu kontrollib täitevaparaadi

kujundamist läbi eelarve. Ametiasutuste struktuur ja selle vajaduse põhjendus, kuidas sellega

täidetakse KOVile pandud ja KOVi poolt võetud ülesanded, võiks olla nt eelarve seletuskirja

osa ja teenistuskohtade koosseisu kinnitamine võiks olla valitsuse pädevuses.

KOKS § 22 lõike 1 punktis 362 kohendatakse volikogu pädevusnormi sõnastust ja asendatakse

koerte ja kasside pidamise eeskiri üldisema sõnastusega „lemmikloomade pidamise eeskirjade

kehtestamine“. Lisaks koertele ja kassidele on isikutel kodudes ka muid lemmikloomi, kelle

puhul on samuti oluline nende pidamine nõuetekohaselt ja olenevalt liigist vaja välistada

väljapääsemine oma territooriumilt, et teisi isikuid mitte ohustada (nt roomajad).

Sätte sobivuse üle KOKSi on aastaid vaieldud. On leitud ka, et vastav eeskiri, kus on sätestatud

loomaomaniku kohustused vältida looma vabalt ringi liikumist avalikus (rahvarohkes) kohas ja

teiste inimeste ning loomade tervise kahjustamise ärahoidmist saaks reguleerida ka üleriigilise

kehtivusega ministri määrusega. Kahjuks ühtki paremat lahendust ei suudetud kehtivast

seadusest leida. Olemuslikult on tegemist kohaliku elu küsimusega. Puudub ka selline

valdkondlik seadus, kus sisalduks vastav selge volitusnorm lemmikloomade pidamise eeskirja

kehtestamiseks. Loomakaitseseadus näiteks reguleerib vaid looma kaitse seisukohast tema

pidamise nõudeid. Põllumajandusminister on oma 24. juuli 2008. aasta määrusega nr 76

kehtestanud „Lemmikloomade pidamise nõuded“ just loomakaitse seisukohast lähtudes.85

Korrakaitseseadus räägib ohu tõrjumisest, kuid ei anna volitusnormi volikogule loomast

tingitud ohu vältimiseks KOVis kehtiva korra kehtestamiseks.

KOKS § 22 lõike 1 punktid 364–366, mis reguleerivad jäätmemajandusega seonduvat,

tunnistatakse kehtetuks. Jäätmeseadus juba reguleerib nimetatud küsimusi. Näiteks sätestab

jäätmeseaduse § 12 lõige 2, et jäätmehoolduse arendamist oma haldusterritooriumil korraldavad

omavalitsusorganid, jäätmete liigiti kogumise korraldamist reguleerib jäätmeseaduse § 31, mis

sätestab ka vastavad KOVi kohustused. Puudub vajadus hoida dubleerivalt jäätmehooldust,

vastava eeskirja ja jäätmete liigiti kogumise nõudeid ka KOKSis. Tegemist ei ole KOVide

aluskorraldust puudutavate KOKSile iseloomulike regulatsioonidega.

KOKS § 22 lõike 1 punkti 37 muudatus tuleneb KOKS § 22 lõike 1 sissejuhatavas lauses

tehtavast muudatusest, millega asendatakse termin „volikogu ainupädevus“ sõnadega

„volikogu pädevus“. Punkti järgi on volikogu pädevuses ka muud seadusega volikogu

85 Vt: https://www.riigiteataja.ee/akt/13199887.

64

pädevusse antud küsimused. Teistest seadustest tulenevad volikogu pädevusse antud ülesandeid

ei ole normihierarhiliselt vähemolulised KOKS § 22 lõikes 1 sätestatust. KOKS § 22 lõige 1

sätestab KOV aluskorralduse seisukohalt keskseimad pädevused KOV sisemise n-ö

töökorralduse küsimustes.

Edaspidi tuleks õigusloomes jälgida, et KOKS § 22 lõikesse 1 ega mujale KOKSi ei lisataks

KOV täidetavaid valdkondlikke ülesandeid.

Eelnõu § 1 punktid 70–72 käsitlevad KOKS § 22 muudatusi lõigetes 2 ja 3 ning uute lõigete

21–23 lisamist.

KOKS § 22 lõikes 2 tehakse terminite ühtlustamiseks sõnastusmuudatused: termin „kohaliku

omavalitsuse üksus” asendatakse lühendiga “omavalitsusüksus”. Lisaks täiendatakse lõiget

võimalusega anda volikogul KOVile määratud ülesanded täitmiseks lisaks osavalla või linnaosa

esinduskogule ka muule piirkonna esinduskogule (nt kogukonnakogu vm piirkondlik kohalike

elanike kaasamisorgan).

Praktikas on KOVides palju vaidlusi ja tõlgendusprobleeme põhjustanud KOKS § 22 lõike 2

sõnastus, mille järgi otsustab õigusaktiga KOV või abstraktselt KOV organi pädevusse jäetud

(ilma täpse KOV organi nime mainimata, vt nt ÜTS § 13 sõnastust) küsimused KOV nimel

volikogu, kes võib volitada nende küsimuste lahendamise valitsusele, osavalla või linnaosa

esinduskogule, ametiasutusele, asutuse struktuuriüksusele või ametnikule.

Iseenesest annab taoline üldine volitus KOVil midagi teha ja korraldada KOVidele laia

enesekorraldusõiguse, mis organi kaudu ülesandeid täita, kuid on toonud praktikas ka

vaidlused, kas volikogu peaks igakordselt andma mistahes üldiste KOV ülesannete

lahendamiseks valitsusele ja ametiasutusele üksikvolituse või saab seda teha nt põhimäärusega

üldise volitusena. On esitatud ka ettepanekuid, et seaduses abstraktselt KOV või KOV organi

pädevusse antud ülesandeid peaks vaikimisi täitma valitsus ja volikogu üksnes saaks vajadusel

ülesande enda täita võtta.

Tõlgendusprobleemide vältimiseks lisatakse seadusesse lõiked 21–23, mis aitavad KOKS § 22

lõike 2 kohaldamist muuta õigusselgemaks ja paindlikumaks.

Ometigi ei muudeta senist põhimõtet, et keskne otsustuspädevus, mis tasandil KOV siseselt

ülesandeid täidetakse, kui seadusandja ei ole seda täpsustanud, jäetakse volikogule. PS § 156

lõikes 1 ja EKOH artiklis 3 nähakse ette KOV esindusdemokraatlik sisestruktuur, millest

tuleneb volikogu prioriteet täitevorgani(te) suhtes kohaliku elu küsimuste otsustamisel.86

KOKS § 22 lõike 1 lõikega 21 sätestatakse õigusselguse huvides n-ö pedagoogiline norm, mille

järgi seadusega volikogule täitmiseks antud ülesannet ei saa volikogu täitmiseks volitada muule

KOV organile ega asutusele.

Seadusandja peaks igakordselt kaaluma KOVile ülesande panekul, kas tegemist on KOV ja

avaliku huvi vaatest niivõrd olulise põhimõttelise ja strateegilise küsimusega, et seda saaks täita

ja otsustada vaid KOV esindusorgan - volikogu. Kui tegemist ei ole sellise tähtsusega

86 Vt ka Eesti Vabariigi põhiseaduse kommenteeritud veebiväljaande (2020) kommentaare PS 14. peatüki osas:

https://pohiseadus.ee/sisu/3672.

65

küsimusega, siis saab ülesande täitjaks seaduses määrata abstraktselt KOVi, mis juhul

haldusesiseselt määratakse KOVis konkreetne ülesande täitja.

KOKS § 22 lõike 1 uue lõike 22 järgi ei ole volikogu poolt volituse andmine vajalik küsimuste

lahendamiseks, mis on olemuselt täitevvõimu menetluslikud ja rakenduslikud ülesanded ning

mida saab täita valitsus ametiasutusena. Näiteks on sellised ülesanded erinevad

haldusmenetluse läbiviimised, paikvaatlused, isikute vastuvõtt, toimingute korraldamine,

avalduste vastu võtmine ja neile vastamine, õigus- ja haldusaktide ettevalmistamine.

Volikogu istung ei ole töövorm, kuhu saaks kutsuda isikuid haldusmenetluse seaduse mõttes

ärakuulamisele. Samuti ei saa volikogult kollegiaalse organina eeldada spetsiifilist

erialapädevust vajavate küsimuste lahendamist (nt lastekaitsetöö, ehitusjärelevalve, isikukoodi

andmine vms teemad). Volikogu pädevuses peavad olema üldist mõju omavate otsuste

tegemine või muude üldaktide, sh arengudokumentide ja olulist tähtsust omavate planeeringute,

kehtestamise otsused. KOV strateegiliste juhtimisotsuste tegemine peab jääma volikogu

pädevusse.

KOKS § 22 lõike 1 uue lõikega 23 täpsustatakse, et volituse määramata arvu juhtumite

lahendamiseks annab volikogu üldjuhul määrusega (mõne KOV korraga). Kui tegemist on

ühekordse küsimuse lahendamisega, siis võib selle täitmiseks valitsusele volituse anda volikogu

otsusega. Praktikas on selles küsimuses olnud KOVides väga erinevaid tõlgendusi. Mõned

KOVid on leidnud, et KOKS § 22 lõike 2 rakendamine eeldab volikogu poolt igakordselt

üksikvolituse andmist, mis võib aga volikogule liialt koormavaks ja otstarbetuks osutuda.

Volikogu peaks ennast igapäevaste administratiivsete otsuste tegemisest taandama. Üldvolituse

täitevvõimu tunnustega ülesannete valitsusele täitmiseks andmiseks saab volikogu

põhimõtteliselt teha ka valla või linna põhimäärusega n-ö üldvolitusega piiritlemata arvu

juhtumite lahendamiseks.

Eelnõu § 1 punktiga 73 tunnistatakse kehtetuks KOKS §-d 23 ja 24.

KOKS § 23 reguleerib volikogu õigusaktidega seonduvaid küsimusi. Paragrahv tunnistatakse

kehtetuks, kuna KOV organite õigusaktidele kohalduvate nõuete sätted on keskselt viidud üle

KOKS § 7.

KOKS § 24, mis reguleerib õigusaktide täitmise kontrolli, tunnistatakse kehtetuks. Õigusaktide

täitmise kontrolli näol on tegemist sisekontrollisüsteemi osaga, mis KOVil tuleb oma sisemistes

kordades nii ehk naa ette näha. Sisekontrollisüsteem on KOKS § 481 kavandatava muudatuse

kohaselt (KOKS § 481 täiendamine lõikega 11) valla või linna ametiasutuse ja hallatava asutuse

juhtimisel rakendatav seaduslikkusele ja otstarbekusele suunatud terviklik abinõude kompleks,

mis võimaldab tagada, sealhulgas õigusaktidest kinnipidamise ja täitmise kontrolli. Kes ja

kuidas seda KOV siseselt korraldab, tuleb sätestada KOV õigusaktidega. Vt ka KOKS § 481

lõike 11 selgitust.

Eelnõu § 1 punktiga 74 muudetakse KOKS § 25 sõnastust (tööandja kohustus volikogu liikme

ees).

KOKS § 25 täiendatakse lisaks olemasolevale volikogu liikme õigusele nõuda oma tööandjalt

volikogu ja komisjonide istungitel osalemisele õigusega osaleda ka muude KOV sisemise

töökorralduse organite koosolekutel.

KOVidel on õigus seada ise oma sisemise töökorralduse reegleid, sealhulgas otsustada

erinevate töövormide kasutamise üle. Paljudes KOVides on kasutusel lisaks volikogu

66

istungitele ja volikogu moodustatud komisjonide koosolekutele ka näiteks eestseisuse ja

fraktsioonide kogunemised. Nendel osalemist peaks samuti tööandja volikogu liikmetele

võimaldama, et nad saaks teostada oma volikogu liikme mandaati.

Volikogu liikme ülesanded võivad tulla ka seadusest, st volikogu liige ei pea täitma üksnes

volikogu antud ülesandeid, seetõttu kohendatakse sätte sõnastust. Sätestatakse, et volikogu liige

võib täita ka muid volikogu liikme ülesandeid (mitte vaid ainult neid, mis volikogu on talle

andnud).

Eelnõu § 1 punktides 75–77 kavandatavad muudatused puudutavad volikogu liikme teabe

saamise õigusi (KOKS § 26 muudatused).

KOKS § 26 on volikogu liikme teabe nõudmise erinorm, see tähendab, et tema küsimustele

vastamisel ei kohaldata AvTSis sätestatud teabenõudele vastamise regulatsiooni ega

märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ja kollektiivse pöördumise esitamise seaduses

toodud märgukirjale ja selgitustaotluse vastamise regulatsiooni.

Praktikas on olnud selle sätte rakendamisega seonduvalt palju vaidlusi. KOV ametiasutuste

ametnikud ja töötajad on murekohana toonud välja, et sageli kipuvad volikogu liikmed

kuritarvitama valitsuselt ja ametiasutustele teabe nõudmise õigust ja soovivad saada ka pigem

isiklikust huvist lähtudes teavet, mis ei puuduta volikogu tööd. Seetõttu täpsustatakse KOKS §

26 lõikes 1, et volikogu liikme nõutav teave peab puudutama volikogu tööd.

Riigikohtu halduskolleegiumi 04.11.2004 otsuse nr 3-3-1-55-04 punktis 13 öeldakse muu

hulgas: Kui isik küsib kohaliku omavalitsuse ametiasutuselt teavet sama omavalitsusüksuse

volikogu liikmena, ei saa seda käsitleda teabenõudena AvTS tähenduses. Volikogu liiget ei saa

sellises olukorras pidada igaüheks AvTS § 1 mõttes, kellele tuleb selle seaduse alusel tagada

juurdepääs üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele ja luua võimalus kontrolliks avalike

ülesannete täitmise üle. Kohaliku omavalitsuse volikogu liikmel on seadusest tulenevad õigused

ja kohustused, mille täitmiseks ongi KOKS §-s 26 ette nähtud juurdepääs teabele kohaliku

omavalitsuse asutuses. Taolistele juhtudele AvTS ei laiene.

Seega kohustab KOKS § 26 ühelt poolt linnavalitsust volikogu liikmele teavet andma, ent teisalt

ei laiene Riigikohtu halduskolleegiumi eespool nimetatud otsuse kohaselt AvTS üldse KOKS

§-s 26 ette nähtud juhtudele. See tähendab, et AvTSile ei saa tugineda ka volikogu liikmele

vastamisest keeldumisel. Volikogu liige peab juhinduma seadusest, valla või linna

õigusaktidest ning valla- või linnaelanike vajadustest ja huvidest (KOKS § 17 lõige 2).

Asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabele juurdepääs eeldab, et selline teave on

volikogu liikmele vajalik tema seadusjärgsest staatusest tulenevate ülesannete täitmiseks, s.t

avaliku võimu teostamiseks. Volikogu liikme üks ülesandeid on teha poliitilist järelevalvet

valla- ja linnavalitsuse tegevuse üle. Seetõttu ei peagi volikogu liikmele laienema AvTSist

tulenevad juurdepääsu piiramise nõuded, mida rakendatakse üldiselt avaliku teabe andmisel

avaliku võimu välistele isikutele. Volikogu liige ei ole „igaüks“ AvTSi mõttes ega kõrvaline

isik, vaid kohaliku omavalitsuse üksuse osa.87 See tuleneb ka Riigikohtu halduskolleegiumi

otsusest, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse organi ja volikogu liikme vahel tekivad KOKS

§ 26 kohaldamisel sisesuhted (punkt 14). Sisesuhetele viidates on Riigikohus veel osundanud,

et volikogu töös osalemise kaudu on (ja peavadki olema) volikogu liikmel laiemad võimalused

kui mis tahes teisel isikul (RKHKm 22.12.2008, 3-3-1-74-08, punkt 12). KOKS § 26 lõike 1

87 Märgukiri volikogu liikmele vastamise kohta.pdf (oiguskantsler.ee).

67

järgi võib volikogu liikmele jätta andmata vaid niisuguse teabe, mille väljastamine on

seadusega keelatud. Riigikohtu lahendist tulenevalt ei saa olla keeldumise aluseks ka AvTSi

sätted. Asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe volikogu liikmele edastamisel või talle

teabele juurdepääsu tagamisel on linnavalitsusel otstarbekas teda ühtlasi teavitada sellise teabe

õigustamatu avaldamisega ja kasutamisega kaasnevast õiguslikust vastutusest. Nii sätestab

karistusseadustiku § 377 lõige 1, et töö- või ametiülesannetega seoses isikule teatavaks saanud

ärisaladuse avaldamise või kasutamise eest ilma ettevõtja loata, kui see on toime pandud ärilisel

või kahju tekitamise eesmärgil, - karistatakse rahalise karistuse või kuni üheaastase

vangistusega.

Paragrahvi 26 täiendamisel lõikega 11 sätestatakse analoogselt märgukirjale vastamisega ka

alused, millal võib volikogu liikme küsimusele vastamisest loobuda. Vahel on KOVide

praktikas tulnud ette, et volikogu liikmele vastamiseks tuleb süstemaatiliselt vaadata üle väga

suur andmemaht, mis võib nõuda ka koostööd riigiasutustega ja seniste tööprotsesside olulist

muutmist. Selleks, et KOV sisuline töö ei saaks võimalike valitsusasutuste tööd halvavate

pahatahtlike pöördumiste korral pidurdatud, lisatakse volikogu liikme küsimusele vastamisest

keeldumise alusena ka asjaolu, kui päringule vastamine nõuab teabe suure mahu tõttu

ametiasutuse töökorralduse muutmist, takistab talle pandud avalike ülesannete täitmist või

nõuab põhjendamatult suuri kulutusi.

Kuna kohati on praktikas volikogu liikmele vastamisel vaja põhjalikumalt asjaolusid ja

õigusakte analüüsida, siis antakse lõike 2 muudatusega võimalus volikogu liikme küsimusele

vastamise tähtaega pikendada 10lt tööpäevalt 20 tööpäevani.

Eelnõu § 1 punktidega 78 ja 79 nähakse ette muudatused KOKS §-s 28, mis reguleerivad

vallavanema ja linnapea õigust moodustada valitsus.

KOKS § 28 lõikesse 1 lisatakse hea poliitiline tava, et uus valitud vallavanem ja linnapea saab

kuni uue valitsuse koosseisu kinnitamiseni täita vältimatuid ja kiireloomulisi vallavanema või

linnapea ülesandeid, mis ei puuduta valitsuse kui kollegiaalse otsustusorgani juhtimist. Näiteks

rutiinsete lepingute ja kirjade allkirjastamine, värbamisotsused, puhkusele lubamised jm

jooksvad ülesanded. Olulisemate korralduslike, kaalumist ja arutelu vajavate küsimuste

otsustamine peab jääma kinnitatud valitsuse uue koosseisu pädevusse.

KOKS § 28 lõike 3 muudatusega sätestatakse, et uus valitud vallavanem või linnapea saab

täieõiguslikud volitused valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgnevast päevast. Sõnastus

„ametisse kinnitamise päevast“ on toonud kaasa istungi protokolli kellaaja märkimise, et

fikseerida tegelik vallavanema või linnapea volituste algus, kuid sellegipoolest on praktikas

tekkinud vaidlusi, kas vallavanemal või linnapeal olid ikka allkirja andmise hetkel

täieõiguslikud volitused. Seepärast on mõistlik sätestada vallavanema ja linnapea volituste

algamine uue valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgnevast päevast.

Eelnõu § 1 punktiga 80 nähakse ette KOKS § 29 muudatus, mis käsitleb valitsuse volituste

tähtaega.

KOKS § 29 lõike 1 muudatus on tehtud analoogina KOKS § 28 lõike 3 muudatusele. Valitsus

saab oma volitused volikogu poolt valitsuse ametisse kinnitamise päevale järgnevast päevast.

Lõike 2 osas on küsitud praktika, mis saab kui formaalselt n-ö lahkuv valitsus lahkumispalvet

volikogu esimesel istungil ei esita. See ei tähenda siiski see, et eelmise valitsuse koosseisu

68

volitused uue valitsuse koosseisu kinnitamisel ei lõppe. Tegemist on menetlusliku nõudega,

mille rikkumine ei mõjuta uue valitsuse koosseisu pädevust ega vana koosseisu volituste

lõppemist. Normi ei muudeta.

Eelnõu § 1 punktiga 81 asendatakse seaduse tekstis läbivalt sõnad „valla- või linnavalitsus“

lühendiga „valitsus“. Vastavad muudatused tehakse KOKS § 29 lõikes 3, § 30 pealkirjas, lõike

1 sissejuhatavas lauses ja lõikes 3, § 36 lõikes 6, § 372 lõigetes 2, 4 ja 6, § 374 lõigetes 4 ja 5, §

48 lõike 3 punktis 1, § 49 lõikes 6, § 50 lõike 1 punktides 1–5 ja 7, § 51 lõikes 2, § 532 lõike 2

teises lauses, § 533 lõikes 2, § 57 lõikes 9 ja lõike 10 esimeses lauses, § 571 lõikes 1, § 622 lõikes

1, §-s 665 ning § 704 lõike 11 esimeses lauses ja lõikes 13.

Eelnõu § 1 punktidega 82–84 kavandatakse muudatused KOKS §-s 30, millega reguleeritakse

valitsuse pädevust.

KOKS § 30 muudatuste puhul on tegemist valdavalt normitehniliste ja sõnastuslike

kohendustega, mille eesmärk on vältida sõnastuslikke liiasusi. Näiteks asendatakse lõike 1

sissejuhatavas lauses ning lõigetes 3 ja 4 sõnad „valla- ja linnavalitsus“ läbivalt lühendiga

„valitsus“.

KOKS § 30 lõike 1 punktist 2 jäetakse õigusaktidest tulenevate valitsuse pädevustele viitamise

juurest välja viide valla või linna põhimäärusele. Kehtiva seaduse sõnastuse järgi lahendab ja

korraldab valitsus kohaliku elu küsimusi, mis volikogu määruste või otsustega või valla või

linna põhimäärusega on pandud täitmiseks valitsusele. Põhimäärus on samuti volikogu määrus

ning seda ei pea seetõttu sättes eraldi nimetama.

KOKS § 30 lõikes 2 tehakse keeleline kohendus EKI ettepanekul ehk jäetakse välja

kantseliitlik sõnastus „valitsus võib taotleda volikogu ees volikogu poolt vastuvõetud“ määruse

või otsuse uuesti läbivaatamist“. Säte sõnastatakse ümber nii: „Valitsus võib taotleda volikogult

volikogu määruse või otsuse uuesti läbivaatamist.“ Tegemist saab olla kirjalikult vormistatud

ja volikogule adresseeritud ettepanekuga, mida valitsus saab volikogu istungil täpsustada.

KOKS § 30 lõike 4 sõnastust muudetakse seonduvalt KOKS § 31 kavandatava muudatusega,

mis reguleerib KOV ametiasutuste ja hallatavate asutustega seonduvat. Kuna ATS § 6 juba

sätestab lõikes 1 ametiasutuse mõiste - ametiasutus on riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse

eelarvest finantseeritav asutus, kelle ülesanne on avaliku võimu teostamine – ei pea seda

selgitust, et ka KOV ametiasutus teostab avalikku võimu, KOKSi §-s 30 üle kordama. See, et

KOV ametiasutuse hallatav asutus ei teosta avalikku võimu (vaid on moodustatud teenuste

pakkumiseks), tuleb selgelt välja KOKS §-s 31 kavandatavatest muudatustest. Seetõttu jäetakse

KOKS § 30 lõikest 4 välja selgitus, et ametiasutuse hallatava asutuse puhul, mis ei teosta

avalikku võimu, kehtestab nende osutatavate teenuste hinnad valitsus.

Lisaks ühtlustatakse sättes termini „ametiasutus“ sõnastust, mis sõnastatakse teiste sätete

eeskujul läbivalt terminiga „valla või linna ametiasutus“.

Eelnõu § 1 punktid 86 ja 87 käsitlevad KOKS täiendamist peatükiga 31 ja § 31 muutmist, mis

puudutavad valla ja linna asutusi.

KOKSi täiendatakse peatükiga 31. Valla ja linna asutused. Eelnevad paragrahvid käsitlevad

valla- ja linnavalitsuse kui organi tegevust. Segaduse vältimiseks ning valitsuse kui kollegiaalse

täitevorgani ja valitsuse kui ametiasutuse kohta käivate regulatsioonide eristamiseks on vajalik

69

lisada KOKSi uus peatükk. Lisatav peatükk 31 käsitleb valitsusasutuste – ametiasutuste ja

hallatavate asutuste tegevust, tuginedes seni KOKS § 35 lg 1 esimeses lauses ja lõikes 2

sisalduvale regulatsioonile.

KOKS § 31 senine sõnastus, mis reguleerib valitsuse määruste ning korraldustega seonduvat,

asendatakse uue sõnastusega, mis käsitlev valla ja linna asutusi. Volikogu ja valitsuse

õigusakte, nendele esitatavaid nõudeid ja nende jõustumist on KOKSis reguleeritud §-des 7, 23

ja 31. Nimetatud paragrahvid sisaldavad ka mitmeid kordusi, mida on võimalik vältida §-de

ühendamisega. Eelnõuga muudetakse §-des 23 ja 31 sisaldunud normide asukohta ning need

viiakse §-i 7 koosseisu. Selliselt asuvad kõik volikogu ja valitsuse õigusakte reguleerivad

paragrahvid koos, mis ühtlasi parandab seaduse jälgitavust. Vt ka selgitust KOKS §-de 7 ja 23

muudatuse juures.

KOKS § 31 sisustatakse valla- ja linna ametiasutusi ja hallatavad asutusi reguleerivate sätetega.

Senini puudus KOKSis eraldi peatükk/paragrahv, mis reguleeriks valla ja linna ametiasutusi

ning hallatavaid asutusi - osa sätteid sisaldus valitsuse (kui organi) ja volikogu töökorraldust

ning osa KOV majandustegevust käsitlevas peatükis (KOKS §-s 35). Paragrahvi 31

koondatakse olulisimad sätted, mis reguleerivad KOV ametiasutusi ja hallatavaid asutusi, et

eristada neid selgelt valitsusest kui KOV poliitilisest otsustusorganist.

KOKS § 31 lõige 1 sätestab, et vallas ja linnas võib moodustada ametiasutusi, kelle ülesandeks

on avaliku võimu teostamine neis küsimustes, milleks ei ole vaja valla- ja linnavalitsuse kui

kollegiaalse otsustusorgani volitusi. Ametiasutuse mõiste on defineeritud ATSis, mille § 6 lõike

1 kohaselt on ametiasutus „riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse eelarvest finantseeritav

asutus, kelle ülesanne on avaliku võimu teostamine“. Mõiste „avaliku võimu teostamine“ viitab

üheselt sellele, et ametiasutuse funktsiooniks on eeskätt haldusülesannete täitmine ja teenuste

korraldamine. ATS § 6 lõige 3 loetleb kohaliku omavalitsuse moodustatavad ametiasutused,

nendeks on valla- ja linnavolikogu kantselei; valla- ja linnakantselei; valla- ja linnavalitsus

asutusena koos struktuuriüksustega; osavalla- ja linnaosavalitsus asutusena; valla- ja

linnavalitsuse amet; valla või linna ühisamet.

Valla või linna ametiasutuste moodustamise kord sätestatakse KOKS § 8 lõike 1 punkti 4 alusel

valla või linna põhimääruses. KOKS § 22 lõike 1 punkti 34 kohaselt on valla või linna

ametiasutuse ja valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse moodustamine,

ümberkorraldamine ja tegevuse lõpetamine volikogu pädevuses. Ametiasutuse põhimäärus

kinnitatakse volikogu poolt kehtestatud korras. Ametiasutuse põhimäärus võib olla ka valla või

linna põhimääruse osa. Vt ka selgitust KOKS § 22 lõike 1 punkti 34 muudatuse juures.

KOKS § 31 lõikes 2 sätestatakse valla- ja linnavalitsuse pädevus ametiasutusena. Valla- ja

linnavalitsus asutusena koos struktuuriüksustega (amet, osakond, teenistus, büroo jms) täidab

ülesandeid, mis on talle antud seadustes ja muudes õigusaktides (sh seaduse alusel antud

õigusaktides, valla- ja linnavolikogu õigusaktides) antud volituste ja pädevuse piires.

Ametiasutus võib täita kõiki seaduses valla- ja linnavalitsuse pädevusse antud ülesandeid, välja

arvatud ülesanded, mis kuuluvad selgelt valitsuse kui kollegiaalse täitevorgani pädevusse, nt

õigusaktides sätestatud juhul määruste kehtestamine ja korralduste vastu võtmine ning

strateegiliste otsustuste tegemine.

KOKS § 31 lõigete 3–5 sõnastus on pea muutmata kujul üle toodud KOKS § 35 lõigetest 1

(esimene lause) ja 2, mis reguleerivad majandustegevust ja KOV osalemist juriidilistes isikutes.

Sätted sobivad sisuliselt märksa paremini peatükki 31 koos muude KOV asutusi käsitlevate

sätete juurde. Vt ka selgitust KOKS § 35 lõigete 1 ja 2 muudatuste juures.

70

Lõikes 3 sätestatakse, et omavalitsusüksus võib teenuste osutamiseks asutada valla või linna

ametiasutuse hallatavaid asutusi või valdade ja linnade ühisasutusi, mis ei ole juriidilised isikud.

Lõike 4 järgi otsustab valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse asutamise ja selle tegevuse

lõpetamise jätkuvalt volikogu. Hallatava asutuse põhimääruse, struktuuri ja koosseisu

kinnitamine ning muutmine toimub volikogu kehtestatud korras. Selleks aktiks, milles vastav

menetluskord ette nähakse, ei pea olema valla või linna põhimäärus.

Analoogselt kehtiva seadusega sätestatakse KOKS § 31 uues lõikes 5, et valla või linna

ametiasutus ja ametiasutuse hallatav asutus registreeritakse riigi ja kohaliku omavalitsuse

asutuste registris. Nimetatud register on n-ö integreeritud äriregistri koosseisu, mille kaudu saab

asutuste kohta päringuid esitada. Vaata ka justiitsministri 05. jaanuari 2017. a määrust nr 2

„Riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste riikliku registri pidamise kord“88.

Ekspertarvamuse „Suurema dereguleerimise ja delegeerimise võimalused kohaliku

omavalitsuse korralduses“ koostajad Anneli Apuhtin ja Karin Tenisson-Alev tõid välja, et:

„hallatavate asutuste regulatsioon on tänases KOKSis pudistatud § 22 lõike 1 sätete ning § 35

vahel. KOKS § 35 reguleerib läbisegi hallatavaid asutusi ja juriidilisi isikuid ning on väga

halvasti jälgitav, samas ei täpsustata hallatava asutuse kohta selles suurt midagi. Hallatava

asutuse põhimäärus on küsitava väärtusega dokument. Hallatava asutuse puhul on olulised

eelkõige tema ülesanded ja juhi pädevused, muu regulatsioon lähtub reeglina kõik

omavalitsusüksuse üldisest töökorraldusest. Eelarve kujunemine lähtub eelarve korrast,

võimalusel tuleb teenida omatulusid, hallatava asutuse vara on valla või linna vara ning sellega

tuleb ümber käia vastavalt valla- või linnavara eeskirjale jne. Hallatava asutuse tegevuse üle

järelevalve peab lähtuma seadustest mitte põhimäärusest. Arvelduskontode ja raamatupidamise

korraldus lähtub sellest, kuivõrd tsentraliseeritud või detsentraliseeritud vastavad teenused on.

Ilmne on ka rahastuse olulises mahus lähtumine omavalitsuse eelarvest. KOKSis peaks olema

hallatava asutuse kohta üldregulatsioon ning eriseadused peaksid konkreetse hallatava asutuse

tüübist lähtudes sätestama täiendavalt vajalikku, mitte aga suvaliselt loetlema teemasid, mis

hallatava asutuse põhimääruses tuleb kajastada.“.89

Eelnõu § 1 punktidega 87–92 reguleeritakse muudatusi KOKS 4. peatükis, mis reguleerivad

valla- või linnaelanike osalemist kohalikus valitsemises.

KOKS 4. peatüki pealkirja kohendatakse seonduvalt KOKS § 3 punktis 4 tehtavast

muudatusest. KOKS § 3 järgi on üheks KOV toimimise aluspõhimõtteks valla- ja linnaelanike

õigus osaleda kohaliku omavalitsuse teostamisel. „Kohaliku omavalitsuse teostamine“

asendatakse seaduses keelelise lihtsustamise huvides õigusega osaleda kohalikus valitsemises.

KOKS § 32 muudatused käsitlevad kohalike elanike õigust esitada KOV organitele nn

kollektiivseid algatusi.

Seni kehtinud regulatsiooni kohaselt oli peamine võimalus elanike osalemiseks kohalikus

valitsemises läbi õigusaktide algatamise õiguse.

2021. aastal Tallinna Ülikoolis kaitstud magistritöös90 esitati KOV volikogu liikmete

hinnangud otsedemokraatia võimalustele, sh rahulolule elanike kaasamisega kohalikku

otsustusprotsessi. Pea 40% volikogu liikmete hinnangul ei ole rahvas nende valla või linna

88 https://www.riigiteataja.ee/akt/107012017001. 89 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/07/KOKS-%C2%A7-8-ja-22-eksperthinnang-29.06.2020.pdf. 90 Laido, K. (2021) Otsedemokraatia laiendamise võimalused rakendamiseks kohalikul tasandil“ Magistritöö.

Juhendajad: Georg Sootla, Ave Viks. Tallinna Ülikool.

71

otsustusprotsessi piisavalt kaasatud (nt läbi volikogu komisjonide, hoolekogude, nõukogude)

ning üle 25% hinnangul ei saa rahvas piisavalt kohalikus elus osaleda (nt ümarlauad,

kogukonnakogud). See on üks näide peegeldamaks arusaama, et täna seadusest tulenevad

võimalused elanike osaluseks ei ole enam piisavad.

Kodanike osalus riigi või ka omavalitsuse juhtimise protsessis sõltub valitseva demokraatia

vormist, mis jaguneb laiahaardeliselt kaheks – otseseks ja kaudseks. Otsene demokraatia on

kodanike osalemine poliitikas eelkõige rahvahääletuste aga ka muude otsustusõigust

sisaldavate instrumentide kaudu ning esindusdemokraatia (ka kaudne demokraatia) on

valitsemisviis, kus poliitika elluviimisega ja otsuste tegemisega tegelevad ainult valitud rahva

esindajad. Peamised kohaliku tasandi otsedemokraatia instrumendid on kohalik algatus, kohalik

rahvahääletus (kohustuslik, elanike algatatud või volikogu algatatud), kohalike juhtide

otsevalimine ja ametist tagasikutsumine.

Tänases ühiskonnas on järjest olulisemal määral ilmnemas esindusdemokraatia probleemiks

olev rahva ja valitsuse liigne kaugenemine teineteisest, mille tulemusel väheneb kodanike

usaldus oma esindajate vastu ning inimesed võõranduvad avalikust võimust (Dryzek ja

Dunleavy, 2009). Viimastel aastatel on seetõttu kogu maailmas kasvanud huvi otsedemokraatia

vastu, nii riiklikul kui ka kohaliku poliitika tasandil. Otsedemokraatiat peetakse heaks

vahendiks, mis loob üksikisikutele poliitilise osalusvõimaluse ning toetab kohalikku

demokraatiat üldiselt. (Schiller, 2018). Eestis täna toimiv elanike algatus riigiõiguslikult ei

vasta otsedemokraatia instrumendile, kuna selle initsiatiivi realiseerimine ei ole tagatud

kohaliku rahvahääletusega. Rahvaalgatus peab aga igal juhul olema lõppastmes lahendatav

rahvahääletusega, vastasel korral kaotab see oma sisu ja tähenduse (Riigireformi Sihtasutus,

2018). 91

Seega on ka valdkonna eksperdid leidnud, et rahvaalgatuse korra optimeerimine kui ka

võimalik rahvahääletuse juurutamine kohalikul tasandil võiks olla üks võimalikke demokraatia

elavdamise suundi lisaks muudele demokraatliku osaluse võimalustele (Lõhmus jt, 2021)92.

Samas on Eestis valitud PSiga esindusdemokraatia mudel. Senini ei ole esitatud ühtki veenvat

analüüsi, mis näitaks, kuidas võimalikud uued otsedemokraatia instrumendid aitaksid oluliselt

kaasa demokraatia arengule ja miks olemasolevate instrumentide kasutamisest (elanike algatus,

elanike küsitlused) esindusdemokraatia kõrval ei piisa. Ehk kohalike elanikega dialoogi

pidamiseks on ka kehtivad õigusaktid piisavalt võimalusi ette näinud, omaette küsimus on aga,

kas neid praktikas ka eesmärgipäraselt rakendatakse.

Seadusemuudatusega laiendatakse elanike kohaliku omavalitsuse teostamises osalemise

instrumente kohaliku algatuse (algatus kohaliku elu küsimuse lahendamiseks ja algatus

rahvaküsitluse läbiviimiseks) ning kohaliku rahvaküsitluse võimalusega. Esmalt laiendatakse §

32 muudatusega elanike initsiatiivi esitamist õigusaktide algatamiselt (volikogu ja valitsuse

õigusaktide vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamise algatamiselt) ka muude

kohaliku elu küsimuste lahendamise algatamisele.

91 samas 92 Lõhmus, M., Sootla, G., Kattai, K. (2021) Ekspertarvamus. Otsese demokraatia instrumentide (sh kohaliku

rahvaalgatuse ja rahvahääletuse) rakendamise ning reguleerimise võimalused KOKS-is. Kättesaadav:

https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2021/02/ARVAMUS_otsene_demokraatia.pdf.

72

KOKS revisjoni käigus arutati KOKSi eksperdikomisjonis ka küsimust, kas oleks põhjendatud

ja võimalik täiendada KOKSi või töötada välja eraldi kohaliku rahvahääletuse seadus kohaliku

siduvate tulemustega rahvahääletuste võimaldamiseks ehk laiendada otsedemokraatia mudeleid

oluliselt ulatuslikumalt. KOKS eksperdikomisjon toetas eelnõuga pakutavaid mittesiduvate

tulemustega elanike algatusi ja rahvaküsitlusi ning ei pidanud põhjendatuks nii ulatuslike uute

otsedemokraatia võimaluste seadustamist, kuna nende puhul on riske rohkem kui võimalikku

kasu kohalikule elule.

EKOH artikli 3 lõikes 1 avatakse kohaliku omavalitsuse mõiste. Harta järgi tähendab kohalik

omavalitsus kohalike võimuorganite õigust ja võimet seaduse piires ja kohalike elanike huvides

korraldada ja juhtida valdavat osa nende vastutusalasse kuuluvast ühiskonnaelust. Harta artikli

3 lõike 2 järgi kasutavad seda õigust (eeskätt) salajase, otsese, ühetaolise ja üldise hääletamise

teel vabalt valitud esinduskogu liikmed (Eesti õiguses valla- ja linnavolikogu). Esinduskogul

võivad harta järgi olla talle aru andvad täitevorganid (Eesti õiguses valla- või linnavalitsus).

Harta järgi võivad liikmesriigid võimaldada ka kodanikel pöörduda esinduskogu poole,

kasutada referendumeid ja teisi otseseid kodanikuosaluse vorme, kui need on seadusega

lubatud. Otsedemokraatia vormide kasutamise tulemusena ei tohi aga saada pärsitud esindus-

ja täitevorgani töö.

PS § 156 lõige 1 sätestab, et kohaliku omavalitsuse esinduskogu on volikogu, kes valitakse

vabadel valimistel neljaks aastaks. Seega näeb PS ette kohaliku elu küsimuste otsustamiseks

esindusdemokraatia vormi. PS ei pruugi iseenesest välistada vahetu demokraatia instrumente

kohalikul tasandil, kuid täiendavate vormide lisamise õiguslikke vajadusi ja põhjendusi tuleb

esmalt põhjalikult analüüsida. Kehtiva KOKS § 2 lõike 2 punktis 2 nimetatakse nende

otsedemokraatia vormidena kohalikku rahvaalgatust ja rahvaküsitlust. Seega ka esitatud

regulatsiooni täiendused hõlmavad ainult rahvaalgatust ja (õiguslikult mitte siduvat) kohalikku

rahvaküsitlust ning väljapakutud regulatsioon ei hõlma ulatuslikuma otsedemokraatia

instrumendina õiguslikult siduvat kohalikku rahvahääletust, kuna nii naaberriikide praktikale

Põhjamaades kui Eesti valdkonna ekspertide hinnangutele tuginedes, ei ole veenvaid

põhjendusi siduva rahvahääletuse rakendamiseks, teadmata ka kuidas mõjutab uue instrumendi

lisamine esindusdemokraatial põhinevat otsustusmehhanismi.

Mikk Lõhmus, Georg Sootla ja Vallo Olle koostasid Rahandusministeeriumi tellimusel 2021.

a eksperdiarvamuse „Otsese demokraatia instrumentide, sh kohaliku rahvaalgatuse ja

rahvahääletuse rakendamise ning reguleerimise võimalused KOKSis“.93 Eksperdiarvamuse

järeldusi tutvustati riigihalduse ministri moodustatud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

revisjoni koostamiseks moodustatud eksperdikomisjonile94 16. veebruaril 2021. a. Töö

teostajad leidsid, et siduvate tulemustega rahvahääletuse rakendamisel on palju tugevaid külgi

ja võimalusi, samas aga on sellel ka oma nõrkused ja ohud. Ekspertarvamuse koostajad

soovitasid seetõttu rahvahääletust kui otsedemokraatia instrumenti enne selle seaduses

juurutamist omavalitsustes piloteerida.

Nagu eelpool öeldud, siis KOKS eksperdikomisjon uusi siduvate tulemustega rahvahääletusi

ega muid otsedemokraatia ulatuslikumaid mudeleid (otsevalimised, tagasikutsumine) ei

toetanud. Väljapakutud KOV elanike osaluse ja kaasamise võimalused on esindusdemokraatia

93 Lõhmus, M., Sootla, G., Kattai, K. (2021) Ekspertarvamus. Otsese demokraatia instrumentide (sh kohaliku

rahvaalgatuse ja rahvahääletuse) rakendamise ning reguleerimise võimalused KOKS-is. Kättesaadav:

https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2021/02/ARVAMUS_otsene_demokraatia.pdf. 94 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2021/02/eksperdikomisjoni_muudatus_2021.pdf.

73

põhimõttega hästi tasakaalus ning neist ulatuslikumate muudatuste tegemine vajab kaalukaid

põhjendusi.

KOKS § 32 lõike 1 kohaselt on vähemalt ühel protsendil hääleõiguslikel valla- või

linnaelanikel, kuid mitte vähem kui viiel vähemalt 16-aastasel hääleõiguslikul valla- või

linnaelanikul õigus teha algatusi kohaliku elu küsimustes volikogu või valitsuse õigusaktide

vastuvõtmiseks, muutmiseks või kehtetuks tunnistamiseks või muude kohaliku elu küsimuste

lahendamiseks. Lõikele lisatakse analoogselt kollektiivse pöördumise regulatsioonile95

selgitus, et algatuses tehakse ettepanek, kuidas kehtivat regulatsiooni muuta või kohalikku elu

paremini korraldada ning sellele lisatakse põhjendus, miks kehtiv olukord ei rahulda ning

kuidas algatuses esitatud ettepanek olukorda parandaks.

Kuigi KOKS § 32 sätestatud õigus on olnud olemas juba alates aastast 1993, on alles viimase

aasta jooksul, kui osalusportaal Rahvaalgatus.ee lansseeris selle seaduse mugavaks

võimaldamiseks rakenduse https://kohalik.rahvaalgatus.ee/, hakanud kohalikud inimesed ja

kogukonnad seda õigust laialdasemalt rakendama. Viimane on kaasa toonud aga rohkelt

küsimusi algatajate, kuid ennekõike kohalike omavalitsuste ametnike poolelt, kuidas praktiliselt

seda õigust teostada, ning toonud välja ka vajakajäämisi.96 Seetõttu lisaks algatuse mõiste

laiendamisele, reguleeritakse praktikas ilmnenud probleemide lahendamiseks mõnevõrra

senisest täpsemalt ka kohaliku algatuse esitamise protseduuri. Tegemist on küll KOVide

enesekorraldusõiguse riivega, kuid selle eesmärk on anda valla- ja linnaelanike algatuste

esitamiseks selgemad raamid.

Kehtiv KOKS § 32 sätestab, et elanikud peavad esitama valla- või linnavalitsusele oma

ettepaneku eelnõuna. Konkreetse eelnõu ettevalmistamine peaks olema KOV ametnike, mitte

elanike ülesanne. Praegune sõnastus jätab õiguse KOVidel pöördumine tagasi lükata, kui

elanikud ei ole seda kõigile KOV õigusakti eelnõule esitatavatele nõuetele vastavana

vormistanud. Valla- või linnaelanikud ei peaks kohaliku elu küsimuses arvamuse avaldamise

eeltingimusena valdama õigusaktide vormistamisega ja koostamise pädevust. Seega elanike

algatuste arutelu ei saa jätta KOV otsustusorganites pidamata seetõttu, et neid ei ole esitatud

normitehniliselt korrektselt vormistatud eelnõuna.

KOKS § 32 lõikes 2 täpsustatakse, et algatus esitatakse valla- või linnavalitsusele kirjaliku

taotlusena, mitte enam konkreetse eelnõu tekstina. Mis ei välista, et soovi korral võib algatuse

jätkuvalt eelnõu kujul esitada, lisades nt määruse eelnõule ka nõuetekohase seletuskirja.

Selliselt vormistatud algatusel, kus on arusaadavalt kirjas, mida soovitakse saavutada ja

algatuse esitamise vajadust on ka piisavalt põhjendatud, on ka suurem n-ö eduvõimalus

soovitava lahenduseni jõuda. Puudulike põhjendustega ja põhjalikumalt läbimõtlemata

algatuste korral on oluliselt suurem tõenäosus, et need ei saa KOV otsustusorganitelt piisavalt

toetushääli.

Algatuse KOV organites edasi menetlemisel (nt kui algatuse puhul sisulisi vastuolusid esitatud

nõuetega ega ettepaneku õigusvastasust ei esine) saab KOV ametiasutus ise vormistada

korrektselt vormistatud eelnõu, mis esitatakse volikogule või valitsusele arutamiseks.

95 Märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seadus § 71.

96 Eesti Koostöö Kogu ettepanekud KOKS muutmise protsessi (e-kirjavahetus).

74

Analoogselt kollektiivsele pöördumisele esitatavatele nõuetele tuleb ka elanike algatusele

lisada nimekiri algatusele toetusallkirja andnud isikutest, mis peab sisaldama isiku nime ja

isikukoodi. Kui algatus esitatakse elektrooniliselt, lisatakse sellele elektrooniline nimekiri

toetusallkirja andnud isikutest, märkides isiku nime ja isikukoodi. Paberil kogutud

toetusallkirjale lisatakse allkirja andnud isiku nimi ja isikukood. Ainult esitajate nimekiri ei ole

piisav, et KOV ametnikud saaksid teostada rahvastikuregistri kaudu kontrolli, kas allkirja

andnud on konkreetses KOVis hääleõiguslikud. Selleks on tarvis, et oleks välja toodud lisaks

ka inimeste isikukoodid.

Eraldi on lõikes 2 välja toodud kohustus kõik esitatud algatused avalikustada. Kuna kohaliku

algatuse eesmärk on edendada kogukondlikku koostöö ja arutelukultuuri, peaks esitatud ja

arutelu all olevad algatused koos informatsiooniga nende menetluse kohta elanike poolt lihtsasti

leitavad olema, st et algatuse avalikustamiseks ei peeta vaid selle registreerimist

dokumendiregistris.

KOKS § 32 lõike 21 kohaselt võetakse algatused arutusele ja algatusest lähtuvatest tegevustest

informeeritakse vastajat kuue kuu jooksul algatuse esitamisest arvates. Varasemalt oli

reguleeritud algatuste arutusele võtmise tähtaeg – kolm kuud. Arvestades algatuse sisulise

ulatuse laiendamist, kus esitatud ettepanekud ei ole suunatud ainult esitatud õigusakti eelnõu

arutelule, vaid mingite konkreetsete küsimuste lahendamisele, on regulatsioonis sisalduv

tähtaeg seatud küsimuse lahenduse osas otsustamisele, mitte arutelule võtmise ajale. Sellest

tulenevalt on ka nende menetlemise tähtaeg pikem – kolme kuu asemel kuus kuud. Praktikas

võib siiski reaalselt elanike ettepaneku elluviimisele kuluda kuuest kuust pikem aeg. Ehk

tähtaeg kuus kuud alates algatuse KOVile esitamisest ei ole sätestatud küsimuse lõpliku

lahendamise ajana, vaid küsimuse lahenduse osas otsuse tegemise ja seisukoha kujundamise

ning elanike nendest teavitamise ajana. Näiteks, kui on vaja mingi küsimuse lahendamiseks

teha täiendav investeering, tellida mõni uuring või analüüs, korraldada hange, teha koostööd

teiste KOVide ja riigiasutustega jne.

Varasema regulatsiooniga jäi samaks kuu pikkune tähtaeg, mille jooksul esitab valitsus algatuse

volikogule lahendamiseks koos omapoolse seisukohaga, juhul kui algatatud küsimus kuulub

volikogu pädevusse.

Eelnõuga kavandatakse täiendada KOKS § 32 lõigetega 22 ja 23, mis käsitlevad elanike

algatusel territooriumiosa ühe KOV koosseisust teise üleviimise menetluse käigus elanike

arvamuse väljaselgitamise erisust. Haldusüksuse piiride muutmise taotlemise otsuse tegemine

Vabariigi Valitsusele on volikogu pädevuses (KOKS § 22 lõike 1 punkt 10). Kehtiva seaduse

kohaselt ei pruugi KOV valitsus ega volikogu elanike algatust põhjalikumalt kaaluda. Näiteks

arvatakse elanike algatusega esitatud eelnõu küll kolme kuu jooksul volikogu istungile

arutamiseks, ilma, et oleks põhjalikumalt analüüsitud taolise haldusüksuse piiride muutmisega

kaasneda võivaid tagajärgi ega selgitatud välja, kas algatuse esitamist toetab suurem osa

puudutatud asulate elanikest. Vahel on eelnõu mittetoetamisel volikogus piirdutud vaid elanike

algatusel esitatud eelnõu vormiliste ebatäpsuste äramärkimisega, st eelnõu langeb menetlusest

välja pelgalt vormiliste puuduste tõttu (näiteks ei vasta esitatud eelnõu kõigile HÕNTE või

KOV enda korraga kehtestatud normitehnilistele nõuetele). Suur osa KOVidele esitatud elanike

algatustest on puudutanud haldusüksuse piiride muutmist ehk külade, alevite ja alevike andmist

naaberomavalitsuse koosseisu. Elanikud on sageli näinud ettepanekut tehes, et neil on suurem

ühisosa just naaberomavalitsusega, kus tarbitakse enamikke avalikke ja erasektori teenuseid

ehk nende jaoks on tõmbekeskuseks naaberomavalitsus, mitte elukohajärgne KOV. Valdavalt

on elanike algatused haldusüksuse piiride muutmiseks jäänud volikogus toetuseta ja volikogud

75

ei ole otsustanud viia läbi ETHS § 81 sätestatud haldusüksuse piiride muutmise menetlust

volikogude algatusel. Volikogul on õigus KOV territooriumil korraldada olulistes küsimustes

elanike küsitlusi (kehtiv KOKS § 15 lõige 2), kuid üldjuhul elanike algatuste korral neid ei ole

tehtud (välja arvatud juhul, kui volikogu on otsustanud algatust toetada).

KOV võimuorganitel on KOKS § 2 lõike 1 järgi küll õigus, võime ja kohustus seaduste alusel

iseseisvalt korraldada ja juhtida kohalikku elu, kuid seejuures tuleb lähtuda ka valla- või

linnaelanike õigustatud vajadustest ja huvidest ning arvestada valla või linna arengu iseärasusi.

Selleks, et elanike algatus lihtsalt volikogus tähelepanuta ei jääks, tuleks KOKS § 32 täiendada

sätetega, mis kohustavad elanike algatusel haldusüksuse piiride muutmist käsitleva eelnõu

korral elanike arvamuse välja selgitama enne külade, alevite ja alevike teise KOVi üleandmist

puudutava eelnõu arutelu volikogus.

PS § 156 lõike 2 järgi on KOV volikogu valimistel seaduses ettenähtud tingimustel

hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on vähemalt 16 aastat

vanad. Haldusüksuse piiride muutmisel lähtub ETHS § 7 lõike 7 põhiseaduses sätestatud

hääleõiguslikest elanikest ehk et haldusüksuse piiride kohta küsitakse arvamust elanike

küsitluse ajaks vähemalt 16-aastaseks saanud elanikelt, kes elavad püsivalt asjaomase kohaliku

omavalitsuse üksuse maa-alal ja kelle elukoha aadressiandmed on kantud Eesti

rahvastikuregistrisse. Territooriumiosa ühe haldusüksuse koosseisust teise haldusüksuse

koosseisu arvamisel korraldatakse elanike arvamuse väljaselgitamine asjaomasel

territooriumiosal asustusüksuste kaupa vastavalt ETHS § 7 lõike 8 alusel kehtestatud Vabariigi

Valitsuse 28. juuli 2016. a määrusele nr 87 „Haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse

piiride muutmisega kaasneva elanike arvamuse väljaselgitamise ulatus ja kord“. Nimetatud

määruse § 2 lõike 1 järgi tuleb haldusterritoriaalse korralduse ja haldusüksuse piiride muutmisel

selgitada asjaomase kohaliku omavalitsuse üksuse elanike arvamus haldusterritoriaalse

korralduse ja haldusüksuse piiride muutmise kohta välja elanike küsitluse teel selliselt, et

küsitlus korraldatakse kõigis asjaomastes kohaliku omavalitsuse üksustes, selgitades elanike

arvamuse välja valla-või linnavalitsuse määratud kohtades (küsitluspunkt). Lisaks võidakse

elanike arvamus välja selgitada ka elektrooniliselt. Samas on määruse § 2 lõikes 7 tehtud

küsitluspunktis elanike küsitluse läbiviimise kohustusest erand. Sätte kohaselt võib juhul, kui

haldusüksuse piiride muutmine territooriumiosa arvamisega ühe kohaliku omavalitsuse üksuse

koosseisust teise koosseisu ei toimu haldusterritoriaalse korralduse muutmise käigus, valla- või

linnavolikogu kehtestada määrusega lõikes 1 sätestatust erineva korra. Nimetatud korras

võidakse reguleerida ka nn lävepakuküsitlusi.

Kui volikogu toetab elanike algatust ja elanike küsitluse tulemused osundavad, et üleantava

territooriumiosa elanikud toetavad külade, alevite või alevike üleandmist teisele KOVile, siis

jätkub edasine menetlus ETHS § 81 sätestatud korras ehk volikogu algatusel haldusüksuse

piiride muutmisena.

Elanike algatus territooriumiosa üleandmiseks teise KOV koosseisu on kohaliku elu küsimus,

olemuselt omavalitsuslik ülesanne, mille kulud kaetakse valla või linna eelarvest. Riigipoolse

toetuse maksmist eelnõuga elanike küsitluse läbiviimiseks ette ei nähta. Juhul, kui KOV

volikogu elanike algatust toetab, siis peab ta kehtiva ETHSi § 81 lõike 6 punkti 5 alusel elanike

küsitluse asjaomasel territooriumiosal nagunii läbi viima. Eelnõuga tuuakse elanike küsitluse

väljaselgitamise kohustus territooriumiosa üleandmisel ajaliselt lihtsalt varasemasse etappi.

Praktikas ei esitata elanike algatusi kuigi sageli, seega ei ole prognoositav, et vastav muudatus

tooks KOVidele kaasa suure eelarvekulu. Senises KOVide praktikas on KOVid ise paljudel

juhtudel juba viinud omaalgatuslikult algatuse volikogus arutelu eel elanike meelsuse

väljaselgitamiseks läbi territooriumiosa elanike küsitluse. Samuti on tellitud KOVide praktikas

76

analüüse territooriumiosa üleandmisega kaasnevate sotsiaal-majanduslike, rahaliste, teenuste

pakkumisele avalduvate jm mõjude kohta.

KOKS § 32 lisatakse lõige 4, mille kohaselt peab algatuse tagasilükkamist algatuse esitajate

esindajatele põhjendama ning kandma põhjenduse ka volikogu istungi protokolli. Kehtivas

KOKS § 32 lõikes 2 on välja toodud, et algatus võetakse arutlusele hiljemalt kolme kuu jooksul.

Küll aga ei ole välja toodud seda, et pöördumise esitanud kontaktisikut või -isikuid selle

menetlusse võtmisest või võtmata jätmisest teavitatakse. Samuti on KOKS § 32 lõikes 3 kirjas,

et algatuse esitajate esindajal on õigus osaleda algatuse arutelus volikogus või valitsuses, kuid

pole sätestatud seda, et KOV peaks kodanikku vastavast arutelust teavitama ning kutsuma seda

selgitama, et ühine arutelu saaks toimuda. Samuti ei olnud seni ka reguleeritud kohustust, et

KOV algatajaid informeeriks, milline on arutelu tulemusel tekkinud seisukoht pöördumises

esitatud ettepanekule. Eelnev on tinginud praeguse kogemuse pinnalt selle, et kodanike

kaasamine ja teavitamine sõltub kohaliku meediaväljaande aktiivsusest sellel teemal tähelepanu

hoida ja/või KOV enda heast tahtest. Mitmed algatused võivad nii kohaliku elanikkonna poolt

jääda laiema tähelepanuta.

Samas ei anna algatuse esitamine selle esitajatele subjektiivset nõudeõigust ega õiguspärast

ootust, et algatuses esitatud ettepanek nende esitatud kujul lahendataks. Nii elanike algatuse kui

ka rahvaküsitluse puhul tuleb silmas pidada, et tegemist on volikogule ja valitsusele nõuandva

pädevusega, mitte siduvate tulemustega otsustustega. KOV saab elanike algatuse ja

rahvaküsitluse sisendit arvestada ühe võimaliku otsustamisel kaalutava asjaoluna (elanike

algatuste korral tuleb näiteks volikogul ja valitsusel hinnata ka selle täitmise eelarvevõimalusi,

sisulist teostatavust, kooskõla seadustega, otstarbekust).

Küll aga aitab elanike algatuse sisuline arutelu, kuhu kaasatakse ka elanike esindajad, pidada

kohalike elanikega dialoogi ja see aitab kaasa osalusdemokraatia edendamisele.

KOKSi täiendatakse §-dega 321 ja 322, millega laiendatakse elanike kohalikus

omavalitsemises osalemise instrumente kohaliku rahvaküsitluse regulatsiooniga.

KOKS § 321 lõike 1 kohaselt võib valla- või linnavalitsus otsustada enda või kohalike elanike

algatusel oma pädevusse kuuluvas kohaliku elu küsimuses kohaliku rahvaküsitluse

korraldamise valla- või linnaelanike arvamuse väljaselgitamiseks.

KOV volikogu saab omal algatusel ka kehtiva KOKS § 15 lõike 2 alusel olulistes kohaliku elu

küsimustes omavalitsusüksuse territooriumil korraldada elanike küsitluse. KOKS § 15 lõikest

2 tuuakse regulatsioon üle uude KOKS § 321 sidudes selle selgemini otsedemokraatia

elementidega, sh elanike õigusega esitada algatus kohaliku rahvaküsitluse läbiviimiseks, kuna

kehtiv seadus ei näe KOKS §-s 32 ette, et elanike algatuses saaks esitada ka ettepanekuid

rahvaküsitluste korraldamiseks. Selle eesmärk on tõhustada dialoogi KOV ja selle elanike

vahel, sh ka toetada elanike omavahelist dialoogi kohaliku elu küsimustes. Näiteks tänase

regulatsiooni kohaselt kohaliku algatuse esitajatel (aga ka KOVil endal) võib puududa selge

ettekujutus, kas ja kui suur osa KOV elanikest võimalikku pakutud lahendust toetab. Seega

enne konkreetsete kohaliku elu küsimuste lahendamise osa ettepanekute esitamist KOVile

KOKS § 32 sätestatud korras ning KOV poolt otsuse tegemist võib olla otstarbekam selgitada

välja suurema osa elanike hoiakud probleemi ja pakutud lahenduse osas, kui ainult algatuse

esitajate positsioon.

77

Üldiselt kasutatakse kohaliku otsedemokraatia instrumendina paljudes riikides kas kohaliku

omavalitsuse või kodanike algatatud rahvahääletust (Eesti kontekstis rahvaküsitluse

tähenduses, kuna tulemused ei ole KOV organitele üldjuhul siduvad). KOV enda algatatud

rahvahääletus (government initiated referendum) on otsedemokraatlik instrument selle poolest,

et annab kodanikele võimaluse hääletada kohalike võimuorganite ettepanekute või otsuse

eelnõu osas. Menetluse ettepaneku algatajaks on kohalik võimuorgan (Olle, 2002; Schiller,

2018). Kodanike algatatud rahvahääletuse (citizens ́ initiative) kaudu on kohalikel elanikel

võimalik esitada nõue nende ettepaneku kohalikule rahvahääletusele panemiseks.

Rahvahääletusel osaledes on hääleõiguslikel kohalikel elanikel seadusega kehtestatud

kvoorumi saavutamisel võimalik otsustada kohaliku küsimuse üle. Rahvahääletuse tulemus

võib olla õiguslikult siduv või mittesiduv.

Kuna Eestis on rahvahääletus (referendum) riigi tasandil sisustatud õiguslikult siduvana,

kasutatakse seaduses segaduse vältimiseks kohaliku tasandi otsedemokraatia instrumendi kohta

terminit kohalik rahvaküsitlus. See hõlmab ka seni KOKS § 15 lõike 2 regulatsioonis

sisaldunud elanike küsitlusi (volikogul on õigus antud omavalitsusüksuse territooriumil

korraldada olulistes küsimustes elanike küsitlusi), mis eraldiseisva sättena tunnistatakse

kehtetuks. Seejuures tuleb siiski arvestada, et sisult ja vormilt on tegemist õiguslikult

mittesiduva kohaliku rahvahääletusega mitte rahvaküsitluse kui meetodiga, mille abil saab

küsida rahva käest siduva iseloomuta arvamust, näiteks selleks, et saada informatsiooni

meeleolude ja seisukohtade kohta (Annus, 2006).97

Kohalik algatus ja rahvahääletus on kasutusel kõigis neljas võrdluseks vaadeldud Põhjamaa

riigis (Soome, Rootsi, Norra, Island). Algatused võivad kõigis vaadeldud riikides olla suunatud

nii referendumi korraldamisele kui muule küsimusele (osadel juhtudel sama regulatsiooni

alusel (Norra, Island) või eraldi regulatsiooni alusel (Soome, Rootsi). Rahvahääletus on kõigis

neis riikides nõuandev mitte õiguslikult siduv (va Islandil kus volikogu võib korraldada

rahvahääletuse õiguslikult siduvana volikogu volituste perioodiks, sellisel juhul võib volikogu

määratleda eraldi nn nõusolekukvoorumi).

KOKS § 321 lõige 2 reguleerib minimaalset elanike lävendit kohaliku rahvaküsitluse

algatamiseks ning volikogu poolset tähtaega algatuse üle otsustamiseks ja rahvaküsitluse

läbiviimiseks. Algatuse esitajaks peavad olema vähemalt 10% hääleõiguslikest valla- või

linnaelanikest ning valitsus peab algatatud rahvaküsitluse õiguspärasust ja kooskõla käesoleva

paragrahvi nõuetega kontrollima (lõige 3). Võrrelduna elanike algatusega KOKS §-s 32, on

rahvaküsitluse algatamise lävend seatud kõrgem. Rahvaküsitluse läbiviimisega koosnevad

KOVil igal juhul kulud (nt küsitluspunktide rendikulud, elektroonilise küsitluskeskkonna

kasutustasu, täiendav tööjõukulu, transpordikulud, sedelite trükkimise kulud, postikulud jne).

Elanike algatusega KOKS § 32 järgi ei pruugi KOVil lisakulusid tekkida, välja arvatud

territooriumiosa teisele KOVile üleandmise elanike algatuse puhul elanike küsitluse

korraldamise kohustus enne küsimuse arutelu volikogus. Elanike algatuse esitamisel KOKS §

32 alusel võib siiski olla vajalik praktikas konkreetsel juhul ettepandud ettepaneku

elluviimisega seotud mõjude hindamiseks analüüside ja ekspertarvamuste tellimine, millega

kaasnevad samuti valla- ja linnaeelarvele kulud.

Valitsus hindab, kas tegemist on üldse kohaliku tasandi küsimusega ja kas esineb mõni sama

paragrahvi lõikes 10 toodud välistus. Rahvaküsitlust ei saa korraldada valla või linna eelarve

97 Laido, K. (2021) Otsedemokraatia laiendamise võimalused rakendamiseks kohalikul

tasandil“ Magistritöö. Juhendajad: Georg Sootla, Ave Viks. Tallinna Ülikool.

78

(välja arvatud kaasava eelarve), maksude ja seadusest tulenevate tasude, valla või linna ameti-

või töökohtadele värbamise, palkade ja muude töösuhetega seonduvate ning seadusega mitte

kooskõlas olevate ettepanekute üle.

Rahvaküsitluse korraldamata jätmist, kui esitatud algatus ei vasta nimetatud nõuetele, tuleb

algatuse esitajatele haldusmenetluse reeglite kohaselt põhjendada. Rahvaküsitlus, kui selle

korraldamine on kooskõlas esitatud nõuetega, tuleb läbi viia kuue kuu jooksul arvates elanike

ettepaneku esitamisest.

Suurema elaniku arvuga KOVides võib selle 10-protsendilise lävendi nõue olla üsna keeruline

saavutada. Samas võib eeldada, et enamik elanike algatusi puudutavad mõne KOV ogani akti

kehtestamist, muutmist või kehtetuks tunnistamist, mille kohase algatuse saab esitada KOKS §

32 sätestatud korras, mille puhul on nõutav algatuse vähemalt üheprotsendiline valla- või

linnaelanike lävend. Rahvaküsitluse kõrgem künnis on sihitud ka sellele, et algatuse esitamine

oleks väga põhjalikult läbi kaalutud, mitte n-ö emotsiooni ajel esitatud üleskutse, mis tegelikult

olulist positiivset mõju kohalikus elus kaasa ei tooks, kui see ellu viidaks.

Rahvaalgatuse korras rahvahääletuse läbiviimise üle otsustamise õigus on Põhjamaades

üldjuhul volikogul (va Island) ning lävendid, mille täitumisel volikogu peab kas otsustama

läbiviimise üle või viima läbi referendumi on väga erinevad – nt Soomes 4% (volikogu peab

otsustama kas korraldab rahvahääletuse või mitte 6 kuu jooksul), Islandil (20% ning sel juhul

peab volikogu rahvahääletuse korraldama 1 aasta jooksul), Rootsis (10%) ja Norras (2% ja

volikogu peab võtma arutlusele kuue kuu jooksul).

KOKS § 321 lõikes 4 täpsustatakse, et kohaliku algatuse korras käesoleva seaduse § 32 alusel

esitatud ettepaneku rahvaküsitlusele panemisel on volikogul õigus sõnastada arvamuse välja

selgitamiseks esitatav täpne küsimus. Rahvaküsitlusel elanikele esitatav küsimus peab olema

üheselt arusaadav, võimaldama anda konkreetse vastuse „JAH/EI“, „TOETAN/EI TOETA“

vms, alternatiivide korral võimaldama märkida eelistatud valiku. Lõike 5 järgi tuleb

rahvaküsitlus viia läbi kuue kuu jooksul algatuse valitsusele esitamisest arvates.

KOKS § 321 lõike 6 kohaselt ei ole volikogu otsust, mille alusel rahvaküsitlus läbi viiakse,

võimalik vaidlustada. Küsimuse väljaselgitamisele panemise otsus ei kitsenda ega laienda

kellegi õigusi, tegemist on vormiliselt puhtalt menetlusliku otsusega.

KOKS § 321 lõige 7 sätestab, et rahvaküsitlus on valitsusele või volikogule nõuandva sisuga.

Kuigi kohaliku rahvahääletuse instrument võib olla ka õiguslikult siduv – ja õiguslikult siduva

rahvahääletuse instrumenti toetavad ka üle poole küsitletud kohalikest volinikest Eestis - on

selline praktika riikide võrdluses pigem siiski vähemuses (eelkõige Šveits ja mõned Saksamaa

liidumaad). Enamates riikides, sh vaadeldud Põhjamaades ei ole kohalik rahvahääletus

õiguslikult siduv (Soome, Rootsi, Norra, Island (teatud osas), Ühendkuningriigid jt). Sellest

tulenevalt on ka käesolev regulatsioon suunatud nõuandva rahvaküsitluse rakendamisele.

KOKS § 321 lõike 8 kohaselt saavad rahvaküsitlusel osaleda kõik rahvastikuregistri andmetel

antud omavalitsusüksuse territooriumil elavad hääleõiguslikud valla- või linnaelanikud.

Rahvaküsitluse tulemuse kinnitab valitsus. Valitsuse korralduses märgitakse elanike küsitluse

läbiviimise aeg ja koht, haldusüksuse vähemalt 16-aastaste elanike arv ja küsitluses osalenud

elanike arv (osalenute osakaal hääleõiguslikest) ning küsitluse tulemused.

79

KOKS § 321 lõike 9 järgi võib rahvaküsitlusele pandav küsimus hõlmata kogu KOV

territooriumi või siis konkreetset territooriumiosa, nt osavallas või linnaosas osutatavaid

teenuseid, lahendatavaid probleeme.

KOKS § 321 lõige 10 sisaldab välistusi ehk sätestab küsimuste ringi, mida ei saa

rahvaküsitlusele panna. Rahvaküsitlust ei saa korraldada valla või linna eelarve (välja arvatud

kaasav eelarve), maksude ja seadusest tulenevate tasude, valla või linna ameti- või töökohtadele

värbamise, palkade ja muude töösuhetega seonduvate ning seadusega mitte kooskõlas olevate

ettepanekute üle. Samuti keeldub volikogu rahvaküsitluse korraldamisest, kui elanike algatus

ei puuduta kohaliku elu küsimust, see tähendab küsimust, mille lahendamine ei ole KOV

pädevuses. Näiteks ei saa kohaliku elu küsimusena käsitleda riigielu küsimusi, mis eeldavad

üleriigiliselt ühetaolist lahendust, isikute (vähemuste) põhiõiguste piiramist jne.

KOKSi lisatakse § 322 millega reguleeritakse kohaliku omavalitsuse tegevust, et tagada

kohalike elanike õigust saada kohaliku elu küsimustes olulist teavet.

KOKS § 322 lõike 1 alusel peab omavalitsusüksus elanikke informeerima vallas või linnas

ettevalmistamisel olevate pikaajalise mõjuga otsustuste, sealhulgas strateegiate, planeeringute,

tegevus- ja arengukavade väljatöötamise algatamisest, eelnõude kavandatavast menetluskäigust

ja varasemalt vastu võetud seotud otsustustest ning kavandatavate otsustuste tagajärgedest ja

mõjudest ning muudest olulistest küsimustest. Seda enne neis küsimustest vastavate lõplike

otsuste tegemist. Teavitus peab sisaldama ka informatsiooni, mil viisil on elanikel nende

otsustuste ettevalmistamises võimalik osaleda. Regulatsiooni eesmärk on võimaldada elanike

sisulist kaasamist kohaliku elu küsimuste arutellu, kuna võrdväärse partnerina dialoogis

osalemine eeldab piisavat informeeritust plaanidest, nendes sisust ja seotud asjaoludest,

võimalikest nii lühi- kui pikaajalistest mõjudest jms.

Regulatsioon eeskujuks on Põhjamaad, kus nii Soomes kui Islandil on seaduses üheselt

sätestatud, milliste küsimuste kohta peab elanikele vajaliku informatsiooni tagama (sh pro-

aktiivselt enne otsuste vastuvõtmist KOV organite poolt), et elanikel oleks sisuliselt võimalik

kohaliku omavalitsuse teostamises ja otsustusprotsessides kaasa rääkida ja arvamust avaldada.

Näiteks Soome kohaliku omavalitsuse seaduse (Kuntalaki) § 29 („Kommunikatsioon“) kohaselt

tuleb kohaliku omavalitsuse üksuse tegevusest teavitada elanikke, teenuste kasutajaid,

organisatsioone ja teisi institutsioone. Omavalitsusüksus peab andma piisavalt teavet

omavalitsusüksuse poolt korraldatud teenuste, majanduselu, omavalitsusüksuses

ettevalmistamisel olevate küsimuste, nendega seotud plaanide, küsimuste menetlemise, tehtud

otsuste ning otsuste tagajärgede ja mõjude kohta. Omavalitsusüksus on kohustatud teavitama,

millisel viisil on otsuste ettevalmistamises võimalik osaleda ja mõjutada. Omavalitsuse üksus

on kohustatud hoolitsema selle eest, et institutsioonide menetlusse saadetud küsimuste

ettevalmistamise kohta antakse pärast päevakorra valmimist üldise teavitamise seisukohalt

olulist teavet avaliku veebi kaudu. /.../ Kommunikatsioonis tuleb kasutada selget ja hästi

mõistetavat keelt ning arvestada kohaliku omavalitsuse üksuse erinevate elanike gruppide

vajadusi.

Samuti on Islandi kohaliku omavalitsuse seaduses eraldi paragrahv, kus rõhuasetus teabe

avaldamisel on samuti kavandatavate otsustel, nende lühi- ja pikaajalistel mõjudel KOV

teenustele, finantsidele, keskkonnale ja tegevuseesmärkidele ning volikogu kavandatavatel

konsulteerimisvõimalustel nende osas.

Osade kohalikku elu puudutavate menetluste (planeeringud, arengukava, eelarve) puhul tuleneb

informeerimise või kaasamise (nt avalike koosolekute pidamise kohustus, eelnõu avalik

väljapanek vms) valdkonnaseadustest, nt planeerimisseadus, kohanimeseadus, KOFS, kuid

80

üldnormina peaks see kehtima kõigi oluliste pikaajalise mõjuga/ strateegiliste kohalike otsuste

kohta. Avaliku teabe kättesaadavuse nõuded AvTSis ei kata kõiki elanike proaktiivse

informeerimise kohustuse aspekte, mis on meie naaberriikides reguleeritud. Ka praegune

KOKS § 6 lõige 3 „kohaliku omavalitsuse tegevuse avalikkus“ KOV aluspõhimõttena ei ava

seda sisult piisavalt. Soome seaduse mõte „Kohaliku omavalitsuse üksuse tegevusest tuleb

teavitada elanikke, teenuste kasutajaid, organisatsioone ja teisi institutsioone“ on laiem kui

juba valmisoleva avaliku teabe avalikustamise kohustus. Ehk teavitamine eeldab KOV poolset

aktiivsemat tegutsemist, kui vaid veebis kohustusliku avalikustatava info avaldamine, mis on

kaetud AvTS nõuetega (proaktiivne informeerimine võib hõlmata ka muid kanaleid nt

kohalikku lehte, otsepostitusi elanikele, sotsiaalmeedia postitusi jne).

Regulatsioon on seotud ka KOVide kohustusega lisada volikogu ja valitsuse määrustele ka

seletuskirjad, kus on vajalikke mõjusid hinnatud ning mis peavad olema piisavalt varakult

avalikustatud.

KOKS § 322 lõikes 2 täpsustatakse, et elanike teavitamisel ja kaasamisel tuleb arvestada

elanike vajadusi ning kasutada selget ja hästi mõistetavat keelt. Sätte eesmärk on juhtida

tähelepanu elanike vajadustest (nt peamise sihtrühma huvid, peamised informatsiooni saamise

kanalid, emakeel, haridustase jms) lähtuvate lahenduste valikule, selle asemel et esitada

regulatsioonis konkreetne loetelu informatsiooni edastamise allikatele või viisidele. St et

teavitamisel ja kaasamisel tuleks arvestada kohalike erisustega.

Eelnõu § 1 punktiga 93 muudetakse KOKS 5. peatüki pealkirja. Seaduse 5. peatüki pealkirja

korrigeeritakse sisule vastavaks. Eelarvega seonduvad sätted jäetakse peatükist välja (valla ja

linna eelarvega seonduvaid küsimusi reguleeritakse KOFSis ja mõnevõrra KOKS § 5 ja arengu

kavandamise peatükis seonduvalt eelarvestrateegiaga). 5. peatükk jaotatakse teemade järgi

kaheks. KOV arengu kavandamisega seonduvad sätted jäävad täiendavasse peatükki 51.

Peatükis 5 reguleeritakse muudatuse järgi valla ja linna vara valitsemist, majandamist (sh KOV

osalemine eraõiguslikes juriidilistes isikutes) ning koormisi.

Eelnõu § 1 punktid 94–96 käsitlevad muudatusi KOKS §-s 34, mis reguleerib

munitsipaalomandit.

KOKS § 34 täiendatakse lõikega 11, mis sätestab valla ja linna vara heaperemeheliku,

eesmärgipärase ja säästliku kasutamise põhimõtte KOV organite ja asutuste poolt. Vallale või

linnale kuuluv vara on osa avalikest vahenditest, mis hõlmab peamiselt finants- ja materiaalset

ehk füüsilist vara, kuid teatud juhtudel ka intellektuaalset omandit, mistõttu tuleb tagada vara

võimalikult efektiivne, säästlik ja säilitav kasutamine. Seni on KOKSist puudunud oluline

täpsustus avalike vahendite heaperemehelikust kasutamisest, kuid kuna KOV on sarnaselt

riigiga osa avalikust sektorist ja haldusorgan, kes kasutab oma tegevuseks avaliku sektori

piiratud vahendeid, on täpsustus vajalik.

Analoogne heaperemeheliku vara kasutamise kohustus on sätestatud riigi asutustele ja

ühingutele RVS § 8 lõikes 1, mille kohaselt riigivara valitseja on kohustatud riigivara valitsema

eesmärgipäraselt, otstarbekalt, säästlikult ja heaperemehelikult.

Vara heaperemehelik kasutamine on määratlemata õigusmõiste, mille määratlemisel

arvestatakse hea tava konteksti koos riigivaraseaduses, haldusmenetluse seaduses, riigikontrolli

seaduses ning teistes seadustes avaliku vara valitsemise kohta sätestatud tingimustega.

Heaperemehelik kasutamine tähendab ennekõike, et sooritades varaga mistahes toiminguid või

tehinguid, peab vald ja linn vara valitsejana juhinduma põhimõttest vältida kahju ja suurendada

81

kasu, mida võib tehingutest varaga saada ning ühtlasi hoolitsema igati vara säilimise ja väärtuse

võimaliku kasvu eest. Säästlikkus tähendab eesmärkide saavutamiseks tehtavate kulutuste

minimeerimist. Otstarbekus tähendab tehtavate kulutuste mahus võimalikult hea tulemuse

saavutamist. Eesmärk tähendab, et tegevuse tegelik mõju võrrelduna kavatsetud mõjuga peaks

enamjaolt kattuma. Säte on eelkõige abiks KOV sisemise kontrolli eesmärkide ja tulemuste

saavutamisel, et edukamalt vältida vahendite meelevaldset kasutamist, ebamõistlike kulude

tegemist ja ebasoovitavaid mõjusid KOV eelarvele.

Säte ei loo uut kontrollipädevust Riigikontrollile, küll aga saab Riigikontroll juhtida tähelepanu,

kui tema hinnangul pole vara kasutatud säästlikkuse, tõhususe või mõjususe põhimõtetest

lähtuvalt. Sättest ei saa siiski tuletada Riigikontrollile õigust kontrollida KOVi vara ja avalike

vahendite kasutamise otstarbekust. Tulenevalt riigikontrolli seaduse § 7 lõikest 2 teostab

riigikontroll sama seaduse § 6 lõike 2 punktides 1, 2 ja 4 sätestatud ulatuses kontrolli: 1)

kohaliku omavalitsuse üksuste üle munitsipaalvara valdamisel, kasutamisel ja käsutamisel; 2)

sihtasutuste ja mittetulundusühingute üle, kelle asutajaks või liikmeks on kohaliku omavalitsuse

üksus; 3) äriühingute üle, kus kohaliku omavalitsuse üksusel on valitsev mõju enamusosaluse

kaudu või muul viisil, samuti nende äriühingute tütarettevõtjate.

Riigikontrolli pädevus KOV, KOV sihtasutuse või mittetulundusühingute ja äriühingute vara

kasutamise üle on piiritletud niisiis sisekontrolli, finantsjuhtimise, finantsarvestuse ja

finantsaruannete, majandustegevuse, sealhulgas majandustehingute õiguspärasuse ja

infotehnoloogiasüsteemide usaldatavuse kontrolliga.

KOKS § 34 lõike 2 valla või linna vara valitsemise korra volitusnormi sõnastust. Eelnõu

kohaselt kehtestab valla või linna vara valitsemise alused ja korra volikogu, kes võib volitada

valitsust kehtestama erinevaid täpsustatud kordi. Valla või linna „vara“ on lai mõiste ja selle

alla mahuvad mitut liiki varad või varade haldamine. Pole mõistlik, et kõik varaga seotud

küsimused oleks reguleeritud vaid volikogu kehtestatavas vara valitsemise korras, vaid mõistlik

tasand erinevate varatüüpide majandamise otsuste tegemiseks võib olla ka valitsusel.

Täna on KOVide praktikas vara valitsemise korrad reguleeritud erineva täpsusastmega ja täpse

reguleerituse astme valik on iga KOV enda otsus. On sätestatud üldiseid vara valitsemise

põhimõtteid, kui ka mindud tasandile, kus kindlaks määratakse toimingute eest vastutavad

isikud ja asutused varaliikide kaupa. Eelnõuga muudetav säte näeb ette, et volikogu kehtestab

üldiselt vara omandamise, valdamise, kasutamise ja käsutamise alused. Nimetatud alustes saab

volikogu volitada ühtlasi valitsust kehtestama täpsustatud tingimusi ja korda juba vara tüübi,

kasutus- või haldusotstarbe kaupa. Nii ei peaks tingimata sisalduma näiteks valla toetuste

andmise korrad üldistes vara valitsemise kordades ja olema tingimata alati volikogu

kehtestatavad, vaid volikogu saab anda nende kehtestamise ülesandeks valitsusele. Selline

praktika on juba täna ka mitmetes KOVides kasutusel.

Samas võib volikogu jätkuvalt kehtestada ise kogu valla või linna vara valitsemist käsitleva

korra tema enda soovitud detailsusastmes sõltuvalt konkreetse KOVi vajadustest.

KOKS § 34 lõike 3 sõnastust muudetakse, viies selle kooskõlla lõikega 2, mille kohaselt ei pea

tingimata kehtestama täpsustatud vara valitsemise kordasid volikogu, vaid seda võib teha

valitsus. Isegi juhul, kui volikogu ei soovi korra kehtestamist delegeerida valitsusele, on

võimalik riigi poolt tasuta antud kinnisasja võõrandamise tingimused ja kord näha ette valla või

linna vara valitsemise alustes ja korras.

82

KOKS § 34 lõike 4 muudatus on terminoloogiline. Selles asendatakse sõnad „kohalikul

omavalitsusüksusel“ sõnaga „omavalitsusüksusel“.

Eelnõu § 1 punktidega 97–101 nähakse ette muudatused KOKS §-s 35, mis reguleerib

majandustegevust ja KOV osalemist juriidilistes isikutes.

KOKS § 35 lõigetest 1 ja 2 jäetakse välja laused, mis reguleerivad valla või linna ametiasutuse

hallatavate asutuste või valdade ja linnade ühisasutuste moodustamist. KOKS § 35 lõige 2

reguleerib hallatava asutuse moodustamist ja registreerimist. Nimetatud sätted ei sobitu KOV

majandustegevuses ja juriidilistes isikutes osalemist reguleerivasse paragrahvi ning tõstetakse

KOKS § 31 alla, mis reguleerivad valla ja linna ametiasutuste ja hallatavate asutustega

seonduvat.

KOKS § 35 lõikes 1 sisaldub ka kehtivas seaduses sätestatud volitusnorm juriidilistes isikutes

osalemise tingimuste ja korra kehtestamiseks, mille asukoht seaduses säilitatakse. Lõikest

jäetakse välja ka teine lause, mis viiakse üle lõikesse 2.

KOKS § 35 lõikesse 2 lisatakse nõue märkida asutamise ja osalemise otsuses sihtasutuse,

mittetulundusühingu või äriühingu asutamise või mitme osalejaga mittetulundusühingus või

äriühingus seal osalemise eesmärk ning kohaliku omavalitsuse ülesanne, mida on vaja täita

äriühingu, sihtasutuse või mittetulundusühingu kaudu. Eesmärgi nõue tähendab, et volikogu

poolt kehtestatavas valla või linna eraõiguslikes isikutes osalemise ning kohaliku omavalitsuse

üksuse finantsjuhtimise seaduse täitmise korraldamise tingimustes ja korras tuleb vallal või

linnal läbi mõelda ja sätestada ka omavalitsuse äriühingus, mittetulundusühingus või

sihtasutuses osalemise eesmärk.

Konkurentsipiirangutest või riigiabi tingimustest tulenevalt ei saa KOV nagu ka riik tegeleda

ega osaleda igas eraõiguslikus isikus, vaid osalemise eesmärk peab lähtuma või seonduma

omavalitsuslike ülesannete täitmisega, s.h aitama edendada kohalikku elu ja seal toimivat

eraettevõtlust. Analoogne kohustus on riigivaraseaduses sätestatud ka riigile, kes peab samuti

põhikirjas sätestama riigi eraõiguslikus juriidilises isikus osalemise eesmärgi.

Eelnõuga lisatakse viide ka KOV võimalusele osaleda tulundusühistus. Tulundusühistu on ÄS

§ 2 lõike 1 järgi üks äriühingu vormidest täisühingu, usaldusühingu, osaühingu, aktsiaseltsi

kõrval. Samas, kui ÄS § 80 lõike 2 ja § 125 lõike 2 kohaselt ei saa KOV näiteks täisühingu ja

usaldusühingu osanikuks olla, ei näe seadus ette piiranguid tulundusühistusse kuulumise osas.

Kehtiv KOKS lubab KOVil osaleda selgelt osaniku või aktsionärina äriühingus, kuid ei maini

otsesõnu osalemist liikmena tulundusühistutes. Kehtiv sõnastus tekitab seega küsimusi ja on

ebaselge osas, kas osanikuna ja aktsionärina osalemine äriühingutes on imperatiivne ja ei

võimalda seetõttu tulundusühingutes osalemist või üksnes näitlik täpsustus äriühingutes

osalemise võimaluste kohta.

Eelnõu sätestab KOVile selgelt võimaluse osaleda liikmena ka tulundusühistus sarnastel

tingimustel näiteks osaühingus, aktsiaseltsis, sihtasutuses või mittetulundusühingus

osalemisele. Tulundusühistute loomine võib olla otstarbekas olukordades, kus vajalik on nii

kogukondade kui omavalitsuse kaasatus teatud tüüpi kohaliku kasu instrumendi, talumistasu

või muu ühise hüve jagamisel. Seoses roheenergia tootmise ja kogukonnaaktiivsuse kasvu ning

energiaühistute tekkega on KOVide soov sellistesse ühistutesse kuuluda mõistetav. Küll aga

peab KOV ka tulundusühistus osalemise puhul silmas pidama üldisi eeldusi eraõiguslikes

isikutes osalemise kohta. Mistahes eraõiguslikes isikutes osalemise eelduseks on, et KOV peab

83

liikmeks asumisel täitma ja arvestama KOFSis esitatud tingimusi ning osalemine peab olema

seotud omavalitsuslike ülesannete ja eesmärkidega. Arvestama peab ka eraõigusliku isiku

tegevusliigist tulenevaid piiranguid ja käesolevas paragrahvis sätestatud erisusi.

KOKS § 35 lõiget 3 muudetakse ja sellest jäetakse välja viide volikogu poolt eraõigusliku

juriidilise isiku põhikirja ja selle muudatuste kinnitamisele ja lihtsustatakse ning parandatakse

sätte keelelist ülesehitus. Põhikirjaga reguleeritakse peamiselt eraõigusliku juriidilise isiku

siseseid suhteid. Põhikirja kujundamisele on mõistlik pöörata olulist tähelepanu alati, kui

ühingul on rohkem kui üks osanik, kuna konkreetsete osanike vajadusi ja huve arvestava

põhikirja kaudu on võimalik ennetada suurt hulka tekkida võivaid ühinguõiguslikke vaidlusi.

Kehtiv KOKS § 35 lg 3 reguleerib aga olukorda, kus linn on äriühingus ainuaktsionäriks või

sihtasutuses ainuasutajaks. Seega ei ole halduskoormuse seisukohast mõistlik ega põhjendatud

esitada iga põhikirja muudatus, ka formaalne, kinnitamiseks volikogule kui KOV

esinduskogule (KOKS § 4 punkt 1).

Kui ÄS järgi on üldkoosoleku pädevuses nii põhikirja muutmine kui aktsia-/osakapitali

suurendamine ja vähendamine (ÄS § 298 lg 1 p-d 1 ja 2), siis KOKS jagab üldkoosoleku rolli

valitsuse ja volikogu vahel selliselt, et volikogu kinnitab põhikirjaga kapitali suuruse või

vahemiku, kuid kapitali suurendamise ja vähendamise otsustab valitsus.

Kui volikogu on otsustanud äriühingu asutamise, kus ainsaks aktsionäriks/osanikuks on kohalik

omavalitsus, siis asutamisotsuse lisana kinnitab ta ka äriühingu põhikirja (ÄS § 138 lg 3, § 243

lg 3). Kuivõrd põhikirja muutmine pärast äriregistrisse kandmist toimub ÄS §-des 175 ja 300

sätestatud korras ega nõua asutamislepingu (asutamisotsuse) muutmist (ÄS §-d 138 lg 4 ja §

243 lg 4), siis ei teki ka juriidilist konflikti, kus esimest volikogu otsusega kinnitatud põhikirja

ei saa muuta ega tunnistada kehtetuks järgmise põhikirja kinnitamisel valla- või linnavalitsuse

korraldusega. Volikogu poolne asutamisotsus koos põhikirja kinnitamisega jääb kehtima, kuid

põhikirja uus redaktsioon jõustub valitsuse kinnitatud uue põhikirja teksti äriregistrisse

kandmisel (ÄS § 300 lg 2, § 175 lg 2).

Põhikirja kinnitamise pädevuse muutmisel puudub vajadus KOKS § 35 lõikes3 põhikirja

kinnitamisele üldse viidata. Kui volikogu on pädev otsustama kohaliku omavalitsuse

ainuosalusega äriühingu või sihtasutuse asutamist, siis nii ÄS kui SAS järgi tuleb seda teha

asutamisotsusega, mille kohustuslikuks lisaks on põhikiri (ÄS § 138 lg 3, § 243 lg 3, SAS § 6

lg 2). Seega oleks volikogu pädevuses esimese põhikirja kinnitamine ning kui säte ütleb, et

muid osaniku, aktsionäri ja asutaja õigusi teostab valitsus, siis ÄSist (§ 298 lg 1 p 1, § 168 lg 1

p 1) tulenevalt on põhikirja muutmise õigus valitsusel.

Sätte teise lausesse on lisatud täpsustus „asutamise järgselt“, mis tähendab, et valla- või

linnavalitsus nimetab sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi nõukogu liikmed ja teostab muid

asutaja, osaniku või aktsionäri õigusi asutamise järgselt. Praktikas on volikogu ja valitsuse rolli

jaotuse osas tekkinud mitmeid küsimusi, kas volikogu ei saagi kõiki asutamisel ette nähtud

tingimusi iseseisvalt täita, vaid peab juba asutamise protsessis osa otsustust delegeerima

valitsusele. Näiteks nõukogu liikmete nimetamisel sihtasutusse või osaühingusse, kus vastavalt

SAS § 6 lg 1 p 4 ja ÄS § 138 lg 2 p 7 peaks olema asutamisotsuses või asutamislepingus

nimetatud nõukogu liikmed. Eelnõu täpsustuse kohaselt saab volikogu asutamisel nimetada ka

nõukogu liikmed, kuid asutamise järgselt läheb sellekohane otsustamine nagu muude juhtimist

puudutavate küsimuste üle otsustamine valla- või linnavalitsusele. Volikogule jääb õigus

otsustada sihtasutuses, osaühingus, aktsiaseltsis jätkuva osalemise, ühinemise, jagunemise,

ümberkujundamise või lõpetamise üle ka asutamise järgselt.

84

KOKS § 35 lõikes 2 kavandatud muudatusest lähtudes lisatakse KOKS § 35 lõikesse 31 KOVi

juriidilistes isikutes osalemisel juhtorgani liikmeks olemisele esitatavatele nõuetele ka

tulundusühistu liikmeks olek.

KOKS § 35 täiendatakse lõikega 32, mille kohaselt on valla- või linnavalitsusel õigus

kehtestada sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi mille ainuasutajaks, ainsaks osanikuks või

aktsionäriks on vald- või linn, juhatuse liikme valimise, juhtorgani liikmeks olemise ja

tasustamise täpsemaid või täiendavaid tingimusi, kui on sätestatud lõikes 31. Sealhulgas võib

valitsus näha ette rangemad nõuded ühingu või sihtasutuse juhatuse liikmele, kui on sätestatud

seaduses. Küll aga ei saa valla- ja linnavalitsus jätta korraga rakendamata KOKS § 35 lõikes 31

ja muid seaduses sätestatud kohustuslikke tingimusi.

Suurematel omavalitsustel on esinenud vajadust reguleerida linna ainuosalusega ühingute ja

sihtasutuste juhatuse liikmete tasustamist. ÄS ja SAS alusel on juhatuse liikme tasu suuruse ja

maksmise korra määramine nõukogu pädevuses (ÄS § 1801 lg 1 ja § 314 lg 1, SAS § 22 lg 1),

mistõttu osanikul, aktsionäril ja asutajal ei ole õiguslikku alust juhatuse liikmete tasustamist

reguleerida.

Eelkõige on vajadus sätestada juhatuse liikmete tasustamise põhimõtted (palgavahemikud,

lisatasude maksmine jms), millest nõukogud peaks oma vastavasisulistes otsustes juhinduma.

KOV kui mitme aktsiaseltsi ainuaktsionäri ja sihtasutuse ainuasutaja seisukohast on oluline

ühtlustada ühingute juhatuste tasustamise põhimõtted, et ühest küljest tagada ressursside

ratsionaalne kasutamine ja teisest küljest ühingute võrdne ja objektiivne kohtlemine.

Seni on näiteks Tallinna linna äriühingu ja sihtasutuse juhatuse ja nõukogu liikmete tasustamise

põhimõtted kiitnud volikogu heaks istungi protokolli päevakorrapunktis. Sisuliselt on tegemist

soovitusliku dokumendiga, mis ei ole õiguslikult siduv. Eelnõu annab samadel põhjustel õiguse

ka juhatuse liikme valimise põhimõtete kehtestamiseks. Ka juhatuse liikmete valimine

(määramine) on ÄS (§ 184 lg 1, § 309 lg 1) ja SAS (§ 19 g 1) kohaselt nõukogu pädevuses.

Samas võib KOV seisukohast olla oluline ühtlustada, millistel juhtudel ja tingimustel

korraldatakse juhatuse liikme valimiseks avalik konkurss, mitu ametiaega järjest võib sama

isikut avaliku konkursita juhatuse liikmeks valida jne.

KOKSi § 35 lisatava lõikega 33 saab volikogu volitada õiguse kehtestada või muuta valla või

linna sihtasutuse, osaühingu või aktsiaseltsi mille ainuasutajaks, ainsaks osanikuks või

aktsionäriks on vald- või linn, juhtorgani liikme valimise, juhtorgani liikmeks olemise ja

tasustamise tingimused ja korra kehtestamise valitsusele.

KOKS § 35 lõike 4 sõnastusmuudatus on valdavalt terminoloogiline. Selles kasutatakse

edaspidi läbivalt lühendeid “volikogu ja valitsus” terminite “valla- ja linnavalitsus” ja “valla-

ja linnavolikogu” asemel.

Lõikes 4 lisatakse volikogu otsustatavate küsimuste hulka ka õigus otsustada KOV osalemise

tulundusühistu liikmena ja otsustada selles osalemise või lõpetamise üle. Samuti lisatakse

viimasesse lausesse, et muid osaniku-, aktsionäri-, asutaja- või liikmeõigusi võib teostada ka

valitsus ise. Kehtiv seadus sätestab üksnes, et õigusi teostab valitsuse poolt nimetatud isik.

Selline sõnastus jätab KOVile paindlikkuse, kus osad küsimused saab otsustada valitsus ja teiste

küsimuste otsustamise volitada määratud isikule. Seega annaks sõnastuse muudatus

paindlikkuse määrata ise, kuidas KOVis otsustamine toimub. Näiteks Tallinna linnal on olnud

soov, et nõukogu liikme määramine ja teatud küsimustes üldkoosolekul hääletamine tuleb

85

valitsusega eelnevalt kooskõlastada. Praktikas loob see olukorra, kus esmalt otsustatakse

küsimus valitsuse poolt ja seejärel vormistatakse veel liikme õiguste teostaja otsus. Ehk ühe

otsuse jaoks tehakse kaks ametlikku dokumenti.

KOKS § 35 lõige 5 tunnistatakse kehtetuks, mis sätestab, et vallal või linnal on õigus oma

ülesannete täitmiseks sõlmida lepinguid. Säte on juba kaetud TsÜS, võlaõigusseaduse, HMSi

ja HKTSi põhimõtetega, mistõttu tunnistatakse see KOKSis kehtetuks. HMSis ja HKTSis

reguleeritakse halduslepingu koostamise korda. Halduslepingu sõlmimiseks peab olema

seadusest tulenev volitus.

Tsiviilõiguslikke suhteid reguleerivaid lepinguid saavad KOVid lepinguvabaduse põhimõttest

lähtuvalt nagunii sõlmida.

Eelnõu § 1 punktid 101 ja 102 käsitlevad KOKS § 36 muutmist, mis reguleerib maksude ja

koormistega seonduvat.

KOKS § 36 pealkirja muudetakse ning jäetakse sellest õigusloome mahu vähendamiseks välja

kohalike maksude osa, mida reguleeritakse eelnõu §-ga 4 kavandatava KoMSi muudatusega

(KoMS § 4 täiendamine lõikega 4 - volikogu kehtestab kohalikud maksud ja maksumäärade

muudatused hiljemalt kuus kuud enne eelarveaasta algust). Samal põhjusel tunnistatakse

kehtetuks KOKS § 36 lõige 1, mis sätestab, et kohalikud maksud ja maksumäärade

muudatused kehtestatakse enne valla- või linnaeelarve või lisaeelarve vastuvõtmist.

Kohalike maksudega seonduvad küsimused lahendatakse kohalike maksude seaduses.

Ehk edaspidi reguleeritakse KOKS §-s 36 vaid koormisi.

On tehtud ka ettepanekuid jätta seadusest üldse välja koormistega seonduv regulatsioon. Samas

tunnistatakse koormiste seadmise õigust ka põhiseaduse §-s 157. Koormised on võimaluseks

nõuda kohalikelt elanikelt heakorratööde tegemist ka oma kinnistul, kui vastasel korral oleks

tegemist nt tuleohtlikkusega, miljööd rikkuva vaatega.

Eelnõu § 1 punktiga 104 täiendatakse KOKSi peatükiga 51, millega reguleeritakse valla ja

linna arengu kavandamist. Seni KOKS peatükis 5 sisaldunud sätted jaotatakse kahe peatüki

vahel - peatükk 5 jääb hõlmama linna- ja vallavara valitsemise ning majandamise ja

koormistega seonduvat (§ 34–36). Täiendav peatükk 51 aga KOV arengu kavandamist (§ 37-

391).

Eelnõu § 1 punktid 105–113 käsitlevad muudatusi KOV arengukavasid puudutavates sätetes.

KOKS § 37 pealkirja laiendatakse, viies selle sisuga paremini kooskõlla - arengukava

koostamise asemel käsitleb paragrahv laiemalt kohaliku omavalitsuse arengu kavandamise

põhimõtteid, sisaldades ka seoseid eelarvestrateegia koostamisega (mis on arengukavast

eraldiseisev dokument). Arengu kavandamise terviklikumaks käsitluseks tuuakse täiendavalt

sisse ka ruumilise planeerimise aspekt läbi üldplaneeringu.

KOKS § 37 lõike 1 kohaselt peab vallal ja linnal olema arengukava, eelarvestrateegia ja

üldplaneering (arengudokumendid), mis on omavahel kooskõlas ning aluseks eri

eluvaldkondade arengu integreerimisele ja koordineerimisele. Arengu kavandamise

terviklikumaks käsitluseks tuuakse täiendavalt sisse ka ruumilise planeerimise aspekt läbi

86

üldplaneeringu, kuivõrd terviklik arengu kavandamine toetub nii strateegilisele, finantsilisele

kui ruumilisele aspektile ning vaatamata finantsplaneerimise reguleerimisele KOFSis ning

ruumilise planeerimise reguleerimisele PlanSis, on KOKS kohaks, kus reguleeritakse nende

omavaheline seotus tervikliku arengu kavandamise vaates.

KOKS § 37 lõike 2 punktis 1 lisatakse arengukava osana majanduskeskkonna arengu

suundumuste hindamisele ettevõtluskeskkonna arendamise suundumuste ja vajaduste

hindamine (vt ka KOKS § 6 lõike 1 muudatusi, milles esitatakse kohaliku omavalitsuse

tegevuse eesmärk läbi elanikele kvaliteetse, turvalise ja nende vajadustele vastava

elukeskkonna ja heaolu loomise ning kohaliku ettevõtluskeskkonna edendamise).

Samuti täiendatakse punkti elamumajanduse pikaajaliste suundumuste ja vajaduste

äranäitamise kohustusega KOV arengukavas. Kohaliku elamumajanduse arendamine on olnud

ajalooliselt KOV ülesanne. Kuna KOKS § 6 lõikes 1 sisaldunud n-ö KOV tuumikülesannete

sõnastus asendatakse eelnõus KOV ülesannete eesmärgipärase nimetamisega, lisatakse

täiendus, et elamumajanduse suundumustega tuleb arvestada vähemalt KOV arengu

kavandamisel. Haridus- ja Teadusministeeriumi ettepanekul kajastatakse edaspidi KOV

arengukavas ka haridus- ja noortevaldkonna arengu suundumusi ja vajadusi.

KOKS § 37 lõike 2 punkti 2 täiendatakse täpsustusega, mis sisaldub juba kehtiva seaduse

lõikes 5. Nimelt tuleb KOV arengukavas tuua ka probleemide ja võimaluste hetkeolukorra

analüüs tegevusvaldkondade lõikes, välja arvatud kui tegevusvaldkonna hetkeolukorra analüüs

sisaldub täiendavas arengukavas. Eraldi lõike 5 järele ei ole vajadust.

KOKS § 37 lõike 21 muudatuse kohaselt tuleb kohalike omavalitsuste ühinemiste käigus

kokkulepitud arengusuunad, sealhulgas muudatused teenuste osutamises ning selleks vajalikud

investeeringud esitada arengukavas ja eelarvestrateegias. Tegemist on varasemalt kehtinud

kohustusega, sätte sõnastust on muudetud pisut üldisemaks. KOV arengukavas ja

eelarvestrateegias ei pea sätestama konkreetseid ühinemislepingus olevaid

investeeringuobjekte.

KOKS § 37 lõike 3 muudatusega integreeritakse seni lõikes 4 sisaldunud nõue lõikesse 3, et

täiendavad arengukavad oleks kooskõlas KOV arengukavaga. Lõige 4 tunnistatakse kehtetuks.

Nõue, et arengukava peab arvestama valla ja linna üldplaneeringut, lisatakse § 37 lõikesse 1.

Lisaks on täiendavate arengukavade loetelu muudatusega jaotatud varasemast mõnevõrra

erinevalt – ühe KOV poolt esitatavad täiendavad arengukavad (territooriumiosa või valdkonna

kohta) ning mitme KOV poolt ühiselt koostatavad arengukavad (samuti territooriumiosa või

konkreetse tegevuskvaldkonna kohta). Varasemalt olid punktis 1 nimetatud territooriumiosa

kohta ning punktis 2 tegevusvaldkonna kohta koostatavad täiendavad arengukavad. Sellega on

lisatud sõnaselgelt võimalus mitme omavalitsuse ühise täiendava arengukava koostamiseks

ilma sellele mingi muu eraldi staatuse andmise või regulatsiooni kujundamiseta. Muudatus

lähtub üldisest arengusuunast toetada kohalike omavalitsuste koostööd ja KOV ülest arengute

planeerimist.

Säte sõnastatakse ümber nii: Omavalitsusüksus võib koostada linna või valla arengukavaga

kooskõlas oleva täiendava arengukava:

1) mõne valla või linna territooriumiosa kohta;

2) mitme valla või linna või nende territooriumiosade arendamiseks kokkuleppe alusel ühise

arengukavana;

87

3) mõne tegevusvaldkonna arendamiseks, sealhulgas mitme valla või linna poolt mõne

tegevusvaldkonna ühiseks arendamiseks.

KOKS § 37 lõige 4 tunnistatakse kehtetuks, kuna selles sisalduv regulatsioon integreeritakse

lõigetesse 1 (KOV arengukava peab arvestama KOV üldplaneeringut) ja 3 (KOV võib koostada

KOV arengukavaga kooskõlas oleva täiendava arengukava).

KOKS § 37 lõigete 41 ja 5 muudatustega tuuakse välja, milliste teiste arengustrateegiatega

peab KOV arengukava puhul arvestama. KOV on osa riigist ja seega peaks kohalikul ja

maakondlikul tasandil kavandatavad arengud toetama riigi püstitatud pikaajalisi strateegilisi

sihte ja suundumusi. Mida detsentraliseeritum on riigikorraldus, seda olulisem on valdkondlike

arengute hierarhilise ülalt-alla juhtimise asemel riigipoolne strateegiline sihiseade ning

kohapealne otsustusvabadus meetmete ja tegevuste osas nende sihtideni liikumiseks. Tänaseni

selline ühenduse loomine regulatsiooni tasandil puudus. Ühtaegu tuleb arvesse võtta nii

maakonna arengustrateegia suundumusi (lõige 41) kui ka riigi strateegilise ja ruumilise arengu

suundumusi (lõige 5). Riigi strateegiliste suundumustena peetakse silmas sh riigi

horisontaalsetes (nt Eesti 2035) ja valdkondlikes arengukavades püstitatud sihte ja eesmärke.

KOKS § 371 lõikes 2 asendatakse termin „kohaliku omavalitsuse üksus“ seaduses läbivalt

kasutusele võetud lühendiga „omavalitsusüksus”. Samuti täpsustatakse lõikes 2, et arengukavas

ja eelarvestrateegias sätestatust tuleb lähtuda pikaajaliste kohustuste võtmisel (mõeldud on

majandus/eelarveaastast pikemat perioodi).

KOKS § 372 lõikes 1 sätestatud volikogu määruse volitusnorm sisaldab liialt detailset kirjeldust

selle kohta, kuidas KOV sõltuvalt üksuselt küsitakse informatsiooni eelarvestrateegia

koostamiseks. Volitusnormi sõnastust muudetakse üldisemaks, sätestades, et volikogu

kehtestab määrusega arengukava ja eelarvestrateegia koostamise korra, milles saab ka vastavalt

täpsustada kellelt, mis informatsiooni ja mis tähtaegadel nõutakse.

KOKS § 372 lõikest 41 jäetakse välja täpsem menetluskord, kuidas ja millal toimub osavalla-

ja linnaosakogult KOV arengukava ja eelarvestrateegia osas ettepanekute esitamine. Seda võib

teha paralleelselt vastavate eelnõude avaliku väljapanekuga.

KOKS § 372 lõikes 5 täpsustatakse, et valitsus korraldab avalike arutelude kaudu kõigi

huvitatud isikute kaasamise arengukava ja eelarvestrateegia eelnõu koostamisse.

KOKS § 372 lõikes 6 on küll seatud nõue, et valitsus avalikustaks arengukava ja

eelarvestrateegia eelnõu KOV veebilehel, kuid ei ole sätestatud, mis esitatud ettepanekutest

edasi saab. Sätet on kohtadel kohati tõlgendatud loominguliselt. Halvemal juhul on jäetud

avalikustamisel esitatud ettepanekud lihtsalt kõrvale, nende osas ei ole antud ei avaldajale

tagasisidet ega veebilehel selgitusi, kas ettepanekutega arvestatakse ja kui ei, siis mis põhjustel

neid ei aktsepteerita. Seetõttu on lõikega 61 seatud KOV tegevuse läbipaistvuse ja kaasamise

tõhustamise huvides nõue avaldada eelnõude avalikustamisel esitatud ettepanekud KOV

veebilehel enne arengukava vastuvõtmist ja võimalusel nende ettepanekutega ka arvestada.

Esitatud ettepanekute avaldamine enne arengukava vastuvõtmist on seotud KOKS § 322

reguleeritud elanike õigusega saada teavet ning põhimõttest, et elanike sisulist kaasamise

tagamiseks kohaliku elu küsimuste arutellu, eeldab piisavat ja asjakohast informeeritust

plaanidest, nendes sisust ja seotud asjaoludest, võimalikest nii lühi- kui pikaajalistest mõjudest

jms, ja seda enne vastavates küsimustes otsuste vastuvõtmist.

88

Eelnõu § 1 punktidega 114–119 kavandatakse muudatused maakonna arengustrateegiat

puudutavates KOKS §-des 373 ja 374.

KOKS § 373 lõigete 1 ja 2 ümbersõnastamise eesmärk on sõnastust keeleliselt arusaadavamaks

ja lihtsamaks muuta. Lõikes 1 reguleeritakse maakonna arengustrateegia olemust ja lõige 2

selgitab, milliste arengute (KOV ülese mõjuga) planeerimine saab olla maakonna

arengustrateegia fookuses.

KOKS § 373 lõikes 1 selgitatakse täpsemini lahti, mis eesmärki maakonna arengustrateegia

täidab. Selle järgi peab maakonnal olema arengustrateegia, mille alusel kavandatakse ja

suunatakse KOKS § 61 lõike 1 järgi ühiselt maakonna arengut ning milles määratakse selleks

vajalikud strateegilised arengusuunad ja kavandatavad tegevused. Arengustrateegia on

sealhulgas aluseks omavalitsusüksuste ühiste ja omavalitsusüksuste ülese mõjuga

investeeringute kavandamisele ning neile toetuse taotlemisele. Maakonna arengustrateegia

asemel võivad omavalitsusüksused kokkuleppe alusel koostada mitut maakonda hõlmava

piirkondliku arengustrateegia.

KOKS § 373 lõige 2 sõnastatakse ümber positivistlikult, sätestades, et maakonna

arengustrateegias esitatakse ainult sellised arengusuunad ja tegevused, mis on seotud enam kui

ühe omavalitsusüksuse haldusterritooriumiga ja millel on selge puutumus teiste

omavalitsusüksustega. Kehtiv seadus sätestab, millist arengut ei või arengustrateegias

kavandada.

KOKS § 373 lõike 3 muudatusega täpsustatakse maakonna arengustrateegia kohustusliku osana

ka ettevõtluskeskkonna arengu suundumuste ja vajaduste esitamise nõuet. Praktikas on

majandusliku arengu all seda nagunii juba analüüsitud, kuid seadusemuudatusega rõhutatakse

see asjaolu sõnaselgelt üle. KOVid praktikas tegelevad niikuinii igapäevaselt näiteks läbi

planeerimis- ja ehitustegevuse lubade andmise või kinnisvara arendamise ka

ettevõtluskeskkonnaga. Piirkonna arengueelduste ärakasutamine, investeeringute kohtadele

meelitamine ning seeläbi maksutulude tõusmine, mis kaasneb ettevõtluskeskkonna

arendamisega, on kõigis maakondades üheks oluliseks eesmärgiks. Samuti on see seotud KOKS

§ 6 lõikes 1 kavandatava muudatusega, mille kohaselt sõnastatakse kohaliku omavalitsuse

tegevuse eesmärk läbi elanikele kvaliteetse, turvalise ja nende vajadustele ja heaolule vastava

elukeskkonna loomise ning kohaliku ettevõtluskeskkonna edendamise.

KOKS § 373 lõike 8 sõnastust lihtsustatakse. Sellest jäetakse välja viide lõikes 1 nimetatud

piirkondlikule arengustrateegiale.

KOKS § 374 täiendatakse lõikega 51. Muudatus on analoogne KOKS § 372 lõike 61

sõnastusega. Vt selgitust selle sätte juurest.

KOKS § 374 lõikes 5 on küll seatud nõue, et valitsus avalikustaks arengustrateegia eelnõu

veebilehel või volitaks lisaks ka koostööorganit avalikustama maakonna arengustrateegia

eelnõu oma veebilehel vähemalt kaheks nädalaks, kuid ei ole sätestatud, mis esitatud

ettepanekutest edasi saab. Seetõttu on lõikega 51 seatud maakonna arengustrateegia koostamise

läbipaistvuse ja kaasamise tõhustamise huvides nõue avaldada eelnõude avalikustamisel

esitatud ettepanekud KOV veebilehel enne arengustrateegia vastuvõtmist ja võimalusel nende

ettepanekutega ka arvestada. Esitatud ettepanekute avaldamine enne arengustrateegia

vastuvõtmist on seotud KOKS § 322 reguleeritud elanike õigusega saada teavet ning

põhimõttega, et elanike sisulise kaasamise tagamiseks kohaliku elu küsimuste arutellu on vaja

89

nende piisavat ja asjakohast informeeritust plaanidest, nendes sisust ja seotud asjaoludest,

võimalikest nii lühi- kui pikaajalistest mõjudest jms, ning seda enne vastavates küsimustes

otsuste lõplikku vastu võtmist.

KOKS § 374 lõikes 6 tehakse keeleline muudatus. Täpsustatakse, millal maakonna

arengustrateegia jõustub ja jäetakse sellest välja üleliigne sõnastus „pärast seda“.

Arvestades, et maakonna arengustrateegia tegevuskavasse ei saa lisada selliseid

investeeringuid, mida ei ole kavandatud KOVide arengukavades ega eelarvestrateegiates, ehk

asjaomased volikogud on juba neid investeeringuid käsitlenud, ning et volikogusid kaasatakse

maakonna arengustrateegia tegevuskava koostamisse, siis on võimalik muuta KOVide jaoks

tegevuskava kinnitamise protseduur lihtsamaks. Praegu on praktikas toimitud nii, et esmalt

arutatakse maakonna KOV volikogudes, millised investeeringud tegevuskavasse kinnitada,

seejärel tuleb igas volikogus omavahel kokku lepitud tegevuskava kinnitada. Kui üks maakonna

KOVidest soovib tegevuskava eelnõus midagi muuta, siis peaks tegevuskava eelnõu algses

sõnastuses kinnitanud volikogu ka selle uuesti uuendatud sõnastuses heaks kiitma. Selline

menetlus võib osutuda eriti keerukaks ja bürokraatlikuks neis maakondades, kus on palju

KOVe, nt Harjumaa. Eelnõu täiendamisel KOKS § 374 lõikega 61 kavandatakse seetõttu anda

KOVidele võimalus leppida kokku, et volikogude arutelude tulemusena paneb maakonna

arengustrateegia tegevuskava kokku ja kinnitab selle maakonna koostööorgan (maakondlik

omavalitsusliit, maakondlik arengukeskus või kohalik omavalitsus).

Eelnõu § 1 punktiga 120 nähakse ette terminoloogiline ühtlustus KOKS sätetes, kus

nimetatakse KOV veebilehte. Sõnastus asendatakse viitega „valla ja linna“ veebilehele. Vastav

muudatus tehakse KOKS § 374 lõikes 7, § 48 lõikes 8 ja § 54 lõikes 2.

Eelnõu § 1 punktiga 121 tunnistatakse kehtetuks KOKS § 38, mis sätestab, et KOV eelarve

koostamise, vastuvõtmise, muutmise, täitmise ja avalikustamise ning aruandluse nõuded

sätestatakse kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduses. Sätte sõnastus on viidud

üle KOKS § 5, mis samuti KOV eelarvega seonduvat puudutab. Sätete seaduses eri kohtades

reguleerimine ei ole põhjendatud.

Eelnõu 1 punktiga 122 muudetakse KOKS § 40 sõnastust, mis sätestab volikogu ja valitsuse

töövormid.

KOKS § 40 muudatused on ajendatud senisest KOVide praktikast.

Kehtiv KOKS võimaldab KOVidel enesekorraldusõiguse raames kehtestada oma sisemised

töökorralduse reeglid, sealhulgas näha ette võimaluse pidada volikogu ja valitsuse istungeid

ning komisjonide koosolekuid elektrooniliste vahendite abil.

Osad KOVid on kahelnud, kas KOKSis selge KOV elektrooniliste vahendite abil peetavate

töövormide regulatsiooni puudumine võimaldab neid rakendada. Nii õiguskantsler98, Riigikogu

põhiseaduskomisjon kui ka Rahandusministeerium on leidnud, et KOKS ei takista kohaliku

omavalitsuse volikogu istungite elektroonilist läbiviimist. Volikogu on põhiseadusorgan

(põhiseaduse § 156), seega on tal enesekorraldusõigus – õigus kujundada oma sisemine

organisatsioon ning kehtestada töökorraldus- ja menetlusreeglid, sh elektrooniline osalemine

volikogu istungitel. Üheski KOKSi sättes ei ole piirangut, mis ütleks, et istungil saaks osaleda

98 https://www.oiguskantsler.ee/et/kov-volikogu-istungid-eriolukorras.

90

vaid füüsiliselt kohale tulles. KOKSi tuleb tõlgendada eesmärgipäraselt. Istungi koht võib olla

ka virtuaalruum, nt VOLIS, MS Teams, Skype for Business vms. Loe täpsemalt Riigikogu

põhiseaduskomisjoni koosoleku protokollist99.

TsÜS § 331 lg 1 näeb ette, et juriidilise isiku organi liige võib organi koosolekul osaleda ja

teostada oma õigusi elektrooniliste vahendite abil ilma koosolekul füüsiliselt kohal olemata,

reaalajas toimuva kahesuunalise side abil või muul sellesarnasel elektroonilisel viisil, mis

võimaldab organi liikmel eemal viibides koosolekut jälgida ja sõna võtta ning otsuste

vastuvõtmisel hääletada, kui seaduse või juriidilise isiku põhikirjaga ei ole ette nähtud teisiti.

Kuivõrd KOV üksust loetakse avalik-õiguslikuks juriidiliseks isikuks (TsÜS § 25 lg 2), siis

kohaldub nimetatud regulatsioon ka KOV organite puhul. KOVil on oma töös seega kohustus

tagada valitsuse ja volikogu liikmete osalemine istungitel vajadusel ka elektrooniliste vahendite

abil. Puudub mõistlik põhjendus, miks volikogu peaks põhimääruse või volikogu töökorraga

välistama elektrooniliste istungite läbi viimise. See kohustus hõlmab vajadusel ka volikogu

liikme varustamist vajalike tehniliste vahenditega ning koolitamist infosüsteemi kasutama.

Elektrooniline osalus (virtuaalkoosolek videoülekandega) võimaldab eemalviibival volikogu

liikmel oma mandaati igakülgselt teostada ja teha kõiki vajalikke istungi toiminguid, mis on

vastupidiselt demokraatiat soodustav meede.

Senine KOKS § 40 tekst muudetakse lõikeks 1. Lõikega 2 nähakse ette selgesõnaline õigus

pidada KOV tööorganite istungeid ja koosolekuid ka elektrooniliselt, arvestades

tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 331 sätestatud nõudeid. Nimetatud sätte järgi võib juriidilise

isiku organi liige organi koosolekul osaleda ja teostada oma õigusi elektrooniliste vahendite

abil ilma koosolekul füüsiliselt kohal olemata, reaalajas toimuva kahesuunalise side abil või

muul sellesarnasel elektroonilisel viisil, mis võimaldab organi liikmel eemal viibides

koosolekut jälgida ja sõna võtta ning otsuste vastuvõtmisel hääletada, kui seaduse või juriidilise

isiku põhikirjaga ei ole ette nähtud teisiti. Elektrooniliste vahendite abil peetavale koosolekule

kohaldatakse vastava organi koosoleku otsuse tegemise kohta sätestatut.

KOKS muudatus võimaldab istungeid ja koosolekuid viia läbi nii täiselektroonselt (kõik

osalejad osalevad virtuaalselt) või siis selliselt, et vaid osad osalejad lülituvad istungile ja

koosolekule virtuaalselt.100

Täiendava lõikega 3 sätestatakse, et volikogu ja valitsus võivad oma õigusaktides näha ette ka

muid töövorme. Nendeks on praktikas näiteks sageli kasutatav volikogu eestseisus,

fraktsioonide arutelud.

Alternatiivne sõnastus, mida on kaalutud KOV organite istungite ja koosolekute

elektrooniliseks läbiviimiseks on detailsem ning kordab osaliselt TsÜS § 331 nõudeid. KOV

enesekorraldusõigusega arvestab aga eelnõus pakutud sõnastus paremini.

Alternatiivse sõnastusena on kaalutud järgmisi sätteid, mis on aga liialt detailsed KOV sisemise

töökorralduse kirjeldused:

(1)Volikogu ja valitsuse töö vorm on istung. Volikogu ja valitsuse komisjoni töövorm on

koosolek.

99 https://www.riigikogu.ee/tegevus/dokumendiregister/dokument/796f3c74-9e3d-4ba6-9d28-9f2c06d99c79. 100 Täpsemate soovitustega volikogu istungite elektroonilise läbiviimise osas saab tutvuda Rahandusministeeriumi

omavalitsusveebis: https://omavalitsus.fin.ee/korduma-kippuvad-kusimused-kovide-tookorraldus-

koroonaviiruse-perioodil/.

91

(2) Istung ja koosolek võivad toimuda ka elektroonilises vormis. Elektroonilisel istungil või

koosolekul saab osaleda elektrooniliste vahendite abil ilma füüsiliselt kohal olemata.

(3) Elektroonilise istungi ja koosoleku pidamisel on nõutav, et sellel osalejad saavad ilma

füüsiliselt kohal olemata osaleda, osalejaid näha ja kuulda, võrreldavatel alustel ning teha

kõiki istungi ja koosoleku toiminguid.

(4) Volikogu istung võib toimuda elektrooniliselt, kui avalikkusele on tagatud võimalus jälgida

elektrooniliste vahendite abil toimuvat volikogu istungit reaalajas ülekandega.

(5) Valitsuse istungid ja komisjonide koosolekud võivad toimuda lisaks elektrooniliste

vahendite abil toimuvatele aruteludele ka istungit või koosolekut kokku kutsumata. Sel juhul ei

kohaldata käesoleva paragrahvi lõikeid 3 ja 4.

Kõigil KOVidel võiks oma töökordades olla elektroonsed töövormid ka reguleeritud.

Eelnõu 1 punktiga 123 korrigeeritakse keeleliselt arusaadavamaks KOKS § 41 lõike 4

sõnastust. Sätte järgi võib juhul, kui omavalitsusüksus on vastavalt sama paragrahvi lõikele 3

saanud nõusoleku kasutada sisemise asjaajamise keelena eesti keele kõrval omavalitsusüksuse

püsielanike enamiku moodustava vähemusrahvuse keelt, volikogu ja valitsus otsustada

volikogu ja valitsuse istungi töö osaliselt või täielikult ka sellesse keelde tõlkida.

Eelnõu § 1 punktides 124–126 kavandatavad muudatused puudutavad KOKS §-s 42

sätestatud volikogu esimehe pädevust.

KOKS § 42 lõike 1 punkti 1 täpsustusena lisatakse, et volikogu esimees korraldab ka volikogu

istungil arutusele tulevate küsimuste ettevalmistamist. Näiteks võidakse anda vastavate

eelnõude ja päevakorrapunktide ettevalmistamine valitsusele.

KOKS § 42 lõike 1 punktide 2 ja 4 muudatus on normitehniline. KOVi esindamisega

seonduvad ja muud volikogu esimehe ülesanded võivad lisaks KOV põhimäärusele tuleneda ka

muudest KOV õigusaktidest.

KOKS § 42 lõikest 2 jäetakse välja sõnastuskordus “esimehe ja aseesimehe”.

Eelnõu § 1 punktidega 127 ja 128 muudetakse KOKS § 43 lõigete 1 ja 21–4 sõnastust, mis

käsitlevad volikogu kokkukutsumist.

KOKS § 43 muudatused tulenevad EKI sõnastusettepanekutest sõnastada tekst keeleliselt

lihtsamini.

Volikogu istungi korraldamisega seonduvaid nõudeid ei pea tingimata kehtestama valla või

linna põhimäärusega. Paljudel KOVidel on volikogu tööd reguleeritud hoopis volikogu

määrusega (mitte valla või linna põhimäärusega) kehtestatud volikogu töökorras. Seetõttu

asendatakse viide põhimäärusele viitega volikogu töökorrale.

Praktikas on tekitanud küsimusi, kuidas toimub KOKS § 43 lõikes 3 nimetatud volikogu istungi

kokkukutsumisel kuupäevade arvestus. Kutse peab olema volikogu liikmetele teatavaks tehtud

vähemalt neli päeva enne volikogu istungit. Nimetatud nelja päeva pikkust tähtaega tuleb

arvutada tähtaegade arvutamise üldises korras (tsiviilseadustiku üldosa seaduse § 135 lõige 1

ja § 137 lõige 1). Kui näiteks saata volikogu istungi kutse välja 9. novembril, siis algab nelja-

92

päevase tähataja kulgemine 10. novembril ja lõpeb 13. novembril kell 24.00. Volikogu istungit

saab seega antud näited korral kõige varem pidada 14. novembril.

Sisulisi muudatusi paragrahvis ei tehta.

Eelnõu § 1 punktidega 129–131 muudetakse KOKS § 44, mis reguleerib küsimuste arutelu

volikogus.

KOKS § 44 lõike 1 muudatus on tehniline. Sätte sõnastust ühtlustatakse mujal seaduses

kasutatava terminoloogiaga. Volikogu esimehe asendajaks on volikogu aseesimees, mistõttu

asendatakse sättes sõna „asendaja“ sõnaga „aseesimees.

KOKS § 44 lõike 2 esimene lause (volikogu esimees korraldab vajadusel arutusele tulevate

küsimuste ettevalmistamist volikogu poolt) on ebavajalik. Lõike 1 järgi korraldab volikogu

tööd volikogu esimees, volikogu saab volikogu töökorras ette näha, kuidas täpsemalt toimub

volikogu istungi ettevalmistamine. Tegemist on KOV sisemise töökorralduse küsimusega.

KOKS § 44 lõikeid 4–6 täpsustatakse selguse huvides.

KOKS § 44 lõikes 4 nimetatud volikogu istungite avalikkus tähendab võimalust istungi

päevakorrapunktidest huvitatud isikutel istungit kohapeal kuulata, ja juhul, kui istung toimub

elektroonilises keskkonnas, siis võimalust sellele istungile virtuaalselt kuulajana otseülekandes

lülituda. Samuti võimalust istungi salvestisele, kui volikogu on töökorras ette näinud istungite

salvestamise, juurdepääsu saamist nt KOV veebilehe kaudu. Volikogu esimees võib

põhjendatud juhul piirata istungi toimumise kohas volikogu istungile mitte kutsutud isikute

viibimist. Seda saab teha näiteks ohtliku nakkushaiguse epidemioloogilise leviku

pidurdamiseks.

Volikogu esimees peab kuulutama istungi küsimuse arutelu kinniseks alati siis, kui küsimust

puudutavate andmete avalikustamine on seadusega keelatud või piiratud.

KOKS § 44 lõike 5 täpsustus on normitehniline. Selles selgitatakse, et volikogu poolt istungi

läbiviimist puudutava nõutava korrana peetakse silmas volikogu töökorda.

KOKS § 44 lõikest 6 jäetakse välja ebavajalik nõue, et sõna andmise volikogu istungil otsustab

istungi juhataja. Istungi läbiviimise käiku saab volikogu ise oma töökorras reguleerida, sh

kuidas toimub volikogu istungil sõna võtmine, kaua sõnavõtuks volikogu liikmel aega on, mitu

küsimust päevakorrapunkti või muudatusettepaneku juures esitada saab jne.

Lisaks ühtlustatakse sättes terminoloogiat, kasutades edaspidi termini „valla- või

linnavalitsuse“ asemel lühendit „valitsus“.

Eelnõu § 1 punktides 132 ja 133 nähakse ette KOKS § 45 muudatused, mis käsitlevad

hääletamist volikogus.

KOKS § 45 lõike 1 sõnastuse muutmine on seotud KOKS § 22 lõikes 1 tehtud muudatusega.

Eelnõu kohaselt ei kasutata enam terminit „volikogu ainupädevus” ehk edaspidiselt kasutatakse

terminit „volikogu pädevus”. Vt ka selgitust KOKS § 22 lõike 1 muudatuse juures. Käesoleva

paragrahvi lõike 1 sõnastuse muudatus ei too kaasa sättes sisulist muutust, kuna volikogu

otsustab ka edaspidi tema pädevuses olevaid küsimusi hääletamise teel. Täpsustatud on seda,

93

et volikogu pädevuses olevad küsimused on sätestatud KOKS § 22 lõikes 1 ning teistes

õigusaktides, kus ülesanne on selgesõnaliselt volikogu pädevusse antud.

Kehtima jääb regulatsioon, et õigusaktiga kohaliku omavalitsuse, kohaliku omavalitsuse üksuse

või kohaliku omavalitsuse organi pädevusse antud küsimused, mida volikogu ei ole

lahendamiseks volitanud valitsusele või volikogu poolt määratud osavalla või linnaosa

esinduskogule, ametiasutusele, asutuse struktuuriüksusele või ametnikule, otsustatakse

volikogus hääletamise teel, kui vähemalt üks volikogu liige seda nõuab. Kui aga õigusaktiga

on teatud küsimuse otsustamine antud volikogu pädevusse, otsustatakse see volikogus

hääletamise teel. Samuti otsustatakse KOKS § 22 lõikes 1 loetletud küsimused hääletamise teel.

Volikogu võib enesekorraldusõiguse raames nt valla põhimääruses või volikogu töökorras ise

kehtestada ja kokku leppida täiendavaid töökorralduslikke reegleid hääletuse läbiviimiseks.

KOKS § 45 lõigete 2 ja 3 sõnastus on tekitanud KOVides küsimusi. Eelnõuga neid sätteid ei

muudeta, kuid selgitame järgmist.

Praktikas on osutunud probleemseks, kuidas mõista lõikes 2 sätestatud avalikku hääletamist.

„Hääletamine volikogus on avalik“ tähendab, et volikogu istungi protokollis tuleb fikseerida

hääletamistulemus, sh kes ja kuidas hääletas. Istungi protokollis fikseeritakse poolt ja vastu

hääletanud ning erapooletuks jäänud volikogu liikmete nimed.

Lõike 3 teine lause ütleb, et isikuvalimiste tulemusi üle ei hääletata. Ka selle sätte tõlgendamisel

on praktikas tekkinud probleeme. Isikuvalimised otsustatakse volikogus salajasel hääletamisel.

Isikuvalimiste tulemusi üle ei hääletata, vastasel korral võib otsuse hääletusel (avalikult)

tekkida olukord, kus selle hääletuse tulemused erinevad salajasel hääletusel saadud tulemustest

ning samuti rikub see salajase hääletamise printsiipi. 22.03.2015 jõustunud muudatuse (RT I,

12.03.2015, 2) eesmärk oli korrastada praktikat, kus kohaliku omavalitsuse üksuste volikogud

hääletasid erinevatel põhjustel avaliku hääletamise käigus üle salajastel valimistel valituks

osutunud isiku, rikkudes sel moel salajase hääletamise printsiipi. Hääletamise salajasuse

printsiip kaitseb aktiivset valimisõigust ja tähendab seda, et iga hääletaja peab saama hääletada

nii, et keegi ei saaks tema vaba tahte vastaselt teada, kuidas ta hääletas ja kas ta üldse hääletas.

Isikuvalimisele ei kohaldu KOKS § 45 lõige 1 ning volikogu liikme ettepanekul ei saa

kohaldada isikuvalimistel avalikku hääletamist.

KOKS § 45 lõike 5 esimese lause kohaselt tehakse volikogu otsustused poolthäälte enamusega.

Poolthäälte enamuse mõiste ja volikogu koosseisu häälteenamuse mõiste sisustamisel saab

lähtuda Eesti Vabariigi põhiseaduse rakendamise seaduse §-st 3, millele tuginedes tähendab

poolthäälte enamus, et poolt hääletab enam kui vastu ning volikogu koosseisu häälteenamus, et

poolt hääletab üle poole volikogu koosseisust. Volikogu koosseisu vähemalt

kahekolmandikuline häälteenamus tähendab, et poolt hääletab volikogu koosseisust vähemalt

kaks korda enam kui vastu.

KOKS § 45 lõikeid 2–4 ja lõike 5 esimest lauset eelnõuga ei muudeta.

Lõike 5 teine lause sätestab milliste otsuste tegemiseks on vajalik volikogu koosseisu

häälteenamus. Kehtiva seaduse kohaselt on volikogu koosseisu häälteenamus on nõutav

järgmistes küsimustes:

- kohalike maksude kehtestamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine (KOKS § 22 lg 1

p 2)

- koormiste määramine (KOKS § 22 lg 1 p 4)

- valla- või linnavara valitsemise korra kehtestamine (KOKS § 22 lg 1 p 6)

94

- kinnisasja koormamine, kinnisasja koormava hoonestusõiguse võõrandamiseks loa

andmine ja kinnisasja koormamine piiratud asjaõigusega kohaliku omavalitsuse üksuse

finantsjuhtimise seaduse § 37 lõikes 3 nimetatud tingimustel (KOKS § 22 lg 1 p 61)

- valla või linna arengukava ja eelarvestrateegia vastuvõtmine ning muutmine (KOKS §

22 lg 1 p 7)

- laenude võtmine, võlakirjade emiteerimine, kapitalirendi- ja faktooringukohustuste

võtmine, kohustuste võtmine kontsessioonikokkulepete alusel, kohaliku omavalitsuse

üksuse finantsjuhtimise seaduse § 34 lõikes 7 nimetatud rendikohustuste võtmine,

muude tulevikus raha väljamaksmist nõudvate pikaajaliste kohustuste võtmine ning

piirmäära kehtestamine rahavoogude juhtimiseks võetavale laenule (KOKS § 22 lg 1 p

8)

- kohaliku omavalitsuse üksuse finantsjuhtimise seaduse tähenduses sõltuvale üksusele

laenude andmine ja nende võetavate kohustuste tagamine ning piirmäära kehtestamine

rahavoogude juhtimiseks antavale laenule (KOKS § 22 lg 1 p 81)

- valla või linna põhimääruse kinnitamine, muutmine ja kehtetuks tunnistamine (KOKS

§ 22 lg 1 p 9)

- haldusterritoriaalse korralduse muutmisel vastuvõetud ühinemislepingu ja

ühinemiskokkuleppe muutmine (KOKS § 22 lg 1 p 101)

- volikogu esimehe, aseesimehe või aseesimeeste valimine (KOKS § 22 lg 1 p 15)

- vallavanema või linnapea valimine (KOKS § 22 lg 1 p 15)

- umbusalduse avaldamine volikogu esimehele, volikogu aseesimehele, volikogu

komisjoni esimehele, volikogu komisjoni aseesimehele, revisjonikomisjoni liikmele,

valitsusele, vallavanemale või linnapeale või valitsuse liikmele (KOKS § 22 lg 1 p 18)

- valla või linna poolt äriühingu ja sihtasutuse asutamine, lõpetamine ning põhikirja

kinnitamine ja muutmine (KOKS § 22 lg 1 p 25)

- valla või linna esindajate ja nende asendajate nimetamine kohaliku omavalitsuse

üksuste liidu üldkoosolekule ja sealt tagasikutsumine (KOKS § 22 lg 1 p 251)

- nõusoleku andmine siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks ametniku

või vastava struktuuriüksuse juhi kandidaadi ametisse nimetamiseks või ametist

vabastamiseks (KOKS § 22 lg 1 p 271)

- Riigikohtule taotluse esitamine tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata seadus või

jõustumata Vabariigi Valitsuse või ministri määrus põhiseadusega vastuolus olevaks

või jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks,

kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (PSJKS § 7)

Eelnõuga vähendatakse KOKS § 45 lõikes 5 nimetatud volikogu koosseisu häälteenamust

nõutavaid küsimusi. Loetelust, mis sätestas volikogu koosseisu häälteenamust nõutavad

küsimused, võetakse välja järgmiste otsuste tegemine:

- haldusterritoriaalse korralduse muutmisel vastuvõetud ühinemislepingu ja

ühinemiskokkuleppe muutmine (KOKS § 22 lg 1 p 101), kuna säte tunnistatakse

kehtetuks;

- valla või linna esindajate ja nende asendajate nimetamine kohaliku omavalitsuse

üksuste liidu üldkoosolekule ja sealt tagasikutsumine (KOKS § 22 lg 1 p 251)

- nõusoleku andmine siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks ametniku

või vastava struktuuriüksuse juhi kandidaadi ametisse nimetamiseks või ametist

vabastamiseks (KOKS § 22 lg 1 p 271), kuna säte tunnistatakse kehtetuks.

Kehtiva KOKSi § 22 lg 1 p 101 sätestab haldusterritoriaalse korralduse muutmisel vastuvõetud

ühinemislepingu ja ühinemiskokkuleppe muutmisele volikogu koosseisu häälteenamuse nõude

(poolt peab hääletama üle poole volikogu koosseisust, näiteks 17-liikmelise volikogu puhul on

95

otsus vastu võetud, kui selle poolt on vähemalt üheksa liiget). Seevastu HRS § 16 lõige 5

sätestab ühinemislepingu ja ühinemiskokkuleppe muutmiseks esimese valimisperioodi jooksul

pärast haldusterritoriaalse korralduse muudatuse jõustumist volikogu koosseisu

kahekolmandikulise häälteenamuse nõude (poolt peab hääletama volikogu koosseisust

vähemalt kaks korda enam kui vastu). KOKS § 22 lg 1 p 101 ja HRS § 16 lõige 5 ei ole omavahel

kooskõlas (HRSiga sätestati ajutised erireeglid haldusreformi läbiviimiseks). Eelnõuga

tunnistatakse kehtetuks KOKS § 22 lg 1 p 101 ning edaspidi kehtib haldusterritoriaalse

korralduse muutmisel vastuvõetud ühinemislepingu ja ühinemiskokkuleppe muutmisele KOKS

§ 45 lõikes 6 sätestatud volikogu koosseisu kahekolmandikuline häälteenamuse nõue.

KOKS § 22 lg 1 punktis 251 nimetatud otsuste tegemine (KOV esindajate nimetamine KOV

liidu üldkoosolekule ja sealt tagasikutsumine) ei oma sellist kaalu, et need vajaks volikogu

koosseisu häälteenamust, seepärast jäetakse selles osas hääletamisel volikogu koosseisu

häälteenamuse nõude seadusest välja. Vt ka selgitust KOKS § 22 lõike 1 muudatuse juures.

KOKS § 45 lõike 5 teises lauses asendatakse sõna „ettenähtud“ sõnaga „nimetatud“, mis sobib

konteksti paremini ning on keeleliselt korrektne.

Eelnõu § 1 punktides 134–137 nähakse ette muudatused KOKS §-s 46 sätestatud

umbusaldusmenetluse osas.

KOKS § 46 lõike 11 esimest lauset täiendatakse ning sätestatakse, et umbusaldus algatatakse

volikogu istungil umbusaldusavalduse esitamisega. Umbusaldusmenetlus algab seega

umbusaldusavalduse esitamisega volikogu istungil.

KOKS § 46 lõike 11 kolmandat lauset täiendatakse ning sätestatakse sõnaselgelt umbusalduse

algatajate esindaja kohustus esineda umbusalduse algatamisel ettekandega, milles tuleb esitada

umbusaldamise põhjused. Umbusaldus algatatakse ja ettekanne esitatakse enne

päevakorrapunktide arutelu. Umbusaldusavalduses umbusaldamise põhjuste väljatoomise

kohustuse sõnaselge sätestamine on vajalik edasiste õigusselguse ja tõlgendusprobleemide

vältimiseks. Kuigi täna kehtiv seadus ei sätesta sõnaselgelt kohustust umbusaldusavalduses

esitada umbusaldamise põhjuseid, tuleb tuginedes kohtupraktikale põhjused siiski

umbusaldusavalduses esitada.

Umbusalduse avaldamine vallavolikogu esimehele, vallavanemale ja vallavalitsuse liikmetele

on volikogu ainupädevuses ja tegemist on volikogu enamuse poliitilise tahtega, poliitilise

kontrolli vahendiga. Umbusalduse avaldamise otsused on küll haldusaktid, mis omavad

välismõju, kuid õiguspärasuse kontrolli teostamine kaalutluste osas sarnaselt teiste

haldusaktidega on piiratud. Kohtupraktikas on korduvalt sedastatud, et umbusalduse puhul on

tegemist eripärase poliitiliselt ametikohalt vabastamise alusega ning sedavõrd ulatusliku

kaalutlusruumiga otsuse puhul, mida kohus sisuliselt kontrollida ei saa, ei ole volikogu

kaalutluste puudumine otsuses oluline vormiviga. Umbusalduse avaldamine on küll volikogu

kaalutlusotsus, kuid kohtulik kontroll nende kaalutluste üle, miks volikogu otsustas isikut

umbusaldada, on piiratud, sest tegemist on volikogu enamuse poliitilise tahtega, mitte aga

objektiivselt tuvastatud asjaolude ning erinevate õiguslike huvide kaalumise tulemus.

Tartu halduskohtu 21. novembri 2017.a kohtuotsuses nr 3-17-1243101 on kohus selgelt leidnud,

et umbusalduse avalduses tuleb esitada umbusalduse avaldamise põhjused (p 10 ja 11). Kuigi

nendib, et sisuliselt ei saa siiski kohus põhjendusi kontrollida. Viidatud lahendi punkti 9 järgi

on kohtu pädevuses hinnata ainult umbusaldusmenetluse läbiviimist, analüüsimata selleks

101 https://www.riigiteataja.ee/kohtulahendid/fail.html?id=217945445.

96

väljatoodud sisulisi põhjusi. Sisuliste põhjuste analüüsimiseks on aga alust üksnes siis, kui

umbusaldust avaldatakse põhjusel, mis on seadusevastaselt diskrimineeriv, so. inimõigusi

rikkuv. Umbusalduse avaldamise otsustamine põhineb oluliselt volikogu liikmete sisetundel ja

veendumusel, kas vallavanemat usaldada või mitte. Seetõttu saab umbusalduse avaldamise

otsust tunnistada õigusvastaseks üksnes väga kaalukatel põhjustel. Umbusalduse avaldamise

otsuse seadusevastaseks tunnistamiseks vormi- ja menetluslike vigade tõttu on põhjendatud siis,

kui vormi- või menetluslik viga on niivõrd oluline, et selle tõttu ei saa otsust pidada mingil

juhul seaduslikuks. Samuti ei sätesta seadus ka, et umbusalduse avaldamine peab olema

dokumentaalselt tõendatud.

Umbusalduse algatamisel tuleb ära näidata umbusalduse avaldamise põhjused, mille üle

kohtulik kontroll on piiratud, see tähendab, et kohtumenetluses ei otsusta kohus umbusalduse

avaldamise sisulise külje üle ega võta seisukohti esitatud väidete osas, mis puudutavad

umbusaldamise avaldamist põhjustavaid asjaolusid. Kohus on lugenud seda subjektiivseks

poliitiliseks hinnanguks, ning on lugenud piisavaks põhjenduseks, et volikogul umbusaldatava

isiku suhtes usaldus puudub. Umbusaldusavalduse põhjendused ei eelda isiku süülist tegevust

ega konkreetseid etteheiteid tegevusele.

KOKS § 46 lõige 8 sätestab, et kui umbusalduse avaldamine ei leidnud volikogu istungil toetust,

siis ei saa samale isikule kolme kuu jooksul samal põhjusel algatada uut umbusalduse

avaldamist. Umbusalduse avalduses umbusaldamise põhjenduse märkimine võimaldab hinnata

kas samale isikule kolme kuu jooksul esitatud uus umbusalduse avaldus vastab KOKS § 46

lõikes 8 sätestatud nõudele. Ehk teisisõnu olukorras, kus umbusalduse avaldamine ei leidnud

volikogu istungil toetust ja samale isikule esitatakse kolme kuu jooksul uus umbusalduse

avaldus, peab olema võimalik tuvastada, kas umbusaldust on avaldatud samadel või erinevatel

põhjustel.

KOKS § 46 lõikes 2 tehakse keeleline korrektuur, asendades sõna „lülitatakse“ sõnaga

„võetakse“. Sätet ei muudeta sisuliselt. Muudatuse kohaselt võetakse küsimus volikogu

päevakorda. Praegu kehtiva seaduse järgi lülitatakse küsimus volikogu päevakorda.

KOKS § 46 täiendatakse lõikega 21, sätestades kohustuse saata isikutele, kelle suhtes on

algatatud umbusalduse avaldamine, volikogu istungi kutse. Kutse tuleb saata § 43 lõikes 3

ettenähtud nõudeid järgides. KOKS § 43 lõige 3 sätestab kohustuse teha volikogu istungi kutse

teatavaks vähemalt neli päeva enne volikogu istungit. Lõike 21 alusel istungile kutsutud isikutel

on õigus istungi vastava päevakorrapunkti arutelust sõnaõigusega osa võtta. Eeltoodut toetab

ka levinud haldus- ja kohtupraktika, kuigi kehtiv seadus ei näe otsesõnu ette isikutele, kelle

suhtes umbusalduse avaldus esitati, õigust osaleda sõnaõigusega volikogu istungil.

Muudatus võimaldab lisaks umbusaldatavatele volikogu liikmetele osaleda istungil ka

umbusaldataval vallavanemal, linnapeal ja valitsuse liikmel, keda kehtiva seaduse kohaselt pole

kohustuslik volikogu istungile kutsuda. KOVidel on enesekorraldusõiguse põhimõttest

tulenevalt õigus ise sõnaõigusega istungist osalemist sisustada ja otsustada nt lubada esitada

vastulause ja n-ö kaitsekõne.

KOKS § 46 lõike 3 teist lauset muudetakse, jättes sellest välja lauseosa „tema kohustustest ja

ametist või”. Lõikes 3 nimetatud isikuid (volikogu esimees, volikogu aseesimees, volikogu

komisjoni esimees, volikogu komisjoni aseesimees, revisjonikomisjoni liige) ei nimetata

ametisse, mistõttu ei saa neid ka ametist vabastada. Volikogu esimees, volikogu aseesimees,

97

volikogu komisjoni esimees, volikogu komisjoni aseesimees, revisjonikomisjoni liige valitakse

volikogu liikmete hulgast.

KOKS § 46 lõike 4 esimesest lausest jäetakse välja sõnad „ja ametist“. Kehtiva lõike 1 alusel

vabastab umbusalduse avaldamine vallavanema, linnapea või valitsuse liikme vallavanema,

linnapea või valitsuse liikme kohustustest ja ametist. Ka lõikes 9 on reguleeritud, et

umbusalduse avaldamine on vallavanema, linnapea või valitsuse liikme ametist vabastamise

alus. Muudatusega jäetakse välja korduv säte „ametist vabastamise“ kohta.

KOKS § 46 lõike 4 esimeses lauses asendatakse lause lõpust kordus „vallavanema, linnapea

või valitsuse liikme“ sõnaga „tema“. Lõike uues redaktsioonis sõnastus „Umbusalduse

avaldamine vabastab vallavanema, linnapea või valitsuse liikme tema kohustustest“ on

keeleliselt lihtsam sõnastus ning ei sisalda liiasusi.

KOKS § 46 lõiget 4 täiendatakse kolmanda lausega järgmises sõnastuses: Vallavanemale

või linnapeale umbusalduse avaldamise korral täidab valitsus oma ülesandeid ja tema volitused

kehtivad kuni uue valitsuse ametisse kinnitamisele järgneva päevani käesolevas seaduses

sätestatud korras.

Kehtiva KOKS § 46 lõike 4 esimese lause järgi vabastab volikogus umbusalduse avaldamine

senise vallavanema või linnapea, samuti valitsuse liikme tema kohustustest ja ametist. Sama

sätte teise lause kohaselt peab volikogu vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise

korral kas valima samal istungil uue vallavanema või linnapea või määrama ühe valitsuse

liikmetest vallavanema või linnapea asendajaks kuni uue vallavanema või linnapea valimiseni.

Uue vallavanema või linnapea valimise järel tuleb volikogul tema ettepanekul kinnitada ka uus

valitsuse koosseis. Alles valitsuse kinnitamise järel saab valitud vallavanem või linnapea

seadustes ja valla/linna õigusaktides ettenähtud volitused valitsuse kui ametiasutuse juhina ja

valitsuse kui täitevorgani juhina (KOKS § 28 lõige 3). KOKS § 46 lõike 4 teist lauset tuleb

tõlgendada koosmõjus KOKS § 28 lõikega 3, mille järgi vallavanem või linnapea saab seaduses

ja valla või linna põhimääruses ettenähtud volitused valitsuse ametisse kinnitamise päevast. Sel

hetkel loetakse ka senine valitsus tagasiastunuks (tuleb rakendada KOKS § 29 lõike 3

analoogiat, mille kohaselt tagasiastunud valitsuse volitused kehtivad kuni uue valitsuse

ametisse kinnitamiseni).

Enne uue valitsuse ametisse nimetamist on vallavanemal või linnapeal õigus KOKS § 28 lõike

1 alusel vaid moodustada valitsus, st esitada volikogule kinnitamiseks valitsuse liikmed. KOV

esindamiseks muid volitusi vallavanemal või linnapeal senikaua ei ole, sh ka mitte õigust nt

notariaalsete tehingute kinnitamiseks, valitsuse istungite juhtimiseks ja õigusaktidele

allakirjutamiseks. Kui uue vallavanema või linnapea valimise ja valitsuse uue koosseisu

kinnitamise vahel jääb pikem aeg, siis tekib vallavanema või linnapea ülesannete täitmise

volituste osas õiguslik vaakum.

Kehtiva regulatsiooni täiendamine lahendab praktikas üsna laialdaselt levinud problemaatika,

võimaldades kuni uuele valitsusele volituste andmiseni (uue valitsuse kinnitamiseni) tagasi

astunud valitsusel oma ülesandeid edasi täita.

VVS § 11 sätestab tagasiastunud Vabariigi Valitsuse volitused. Tagasiastunud Vabariigi

Valitsus jätkab oma tegevust ajani, mil uus valitsus on ametisse astunud. Kavandatav KOKS §

46 lõike 4 täiendamine kolmanda lausega on analoogiline tagasiastunud Vabariigi Valitsuse

tegevuse jätkamisega, kes jätkab oma tegevust uue valitsuse ametisse astumiseni.

98

Volikogu saab samale istungile planeerida järjestikku kolm otsustust (kui selleks on eelnev

poliitiline kokkulepe) KOKS § 43 lõikes 3 ettenähtud nõudeid järgides:

 avaldada vallavanemale või linnapeale umbusaldust

 valida uus vallavanem või linnapea

 kinnitada pärast istungi vaheaega vallavanema või linnapea ettepanekul uus valitsuse

koosseis.

Sellisel juhul saab uus vallavanem või linnapea seadustes ja valla või linna õigusaktides

ettenähtud volitused valitsuse kui ametiasutuse juhina ja valitsuse kui täitevorgani juhina

valitsuse kinnitamisele järgnevast päevast.

Kui volikogu valib uue vallavanema või linnapea, kuid jätab samal istungil valitsuse

kinnitamata, tuleb määrata üks valitsuse liikmetest vallavanema või linnapea asendajaks kuni

uue vallavanema või linnapea valimiseni (KOKS § 46 lõige 4).

KOKS ei ole piiranud vallavanema või linnapea asendaja volitusi vallavanema umbusaldamisel

sarnaselt uue valitud vallavanemaga või linnapeaga. Vallavanema või linnapea asendajal on

samad õigused, mis vallavanemal või linnapeal (vt nt KOKS § 49 lõikeid 6, 9 ja 10). KOKS §

46 lõike 4 teise lause järgi on võimalik vallavanema või linnapea umbusaldamisel uue

vallavanema või linnapea valimise asemel määrata üks valitsuse liikmetest vallavanema või

linnapea asendajaks kuni uue vallavanema või linnapea valimiseni. KOKS § 52 lõike 1 punkti

4 järgi tuleb sel juhul uus vallavanem või linnapea valida hiljemalt kahe kuu jooksul

vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamise päevast arvates ning seejärel kinnitada

ka uus valitsuse koosseis vastavalt KOKS § 28 lõikele 3.

KOKS § 46 lõike 4 rakendamisel oleks soovitatav vallavanema või linnapea umbusaldamisel

uus vallavanem või linnapea valida juhul, kui uue valitsuse liikmete kinnitamise osas vaidlusi

ei ole ja volikogu saaks vastava otsuse langetada võimalikult ruttu. Näiteks samal või

erakorralisel järgmisel volikogu istungil. Kui uue vallavanema või linnapea valimise ja

valitsuse uue koosseisu kinnitamise vahel jääb pikem vahemik, siis tekib vallavanema

ülesannete täitmise volituste osas õiguslik vaakum. Kui uue valitsuse koosseisus uue

vallavanema või linnapea valimise ajaks veel kokku lepitud ei ole, on soovitatav senikaua

määrata umbusaldatud vallavanema või linnapea asemele vallavanema või linnapea asendaja

KOKS § 46 lõike 4 järgi, kellel on volitus kuni uue vallavanema või linnapea valimiseni ja

valitsuse ametisse kinnitamiseni juhtida nii valitsust kollegiaalorganina kui ka valitsust

ametiasutusena.

Vt ka selgitust KOKS § 29 lõike 3 muudatuse juures.

KOKS § 46 lõikest 5 jäetakse välja sõnad „ning palgaliste valitsuse liikmete ametist

vabastamise“. KOKS § 49 lõike 3 muudatuse järgi ei või KOV ametisutuse ametnikud ega

töötajad ega hallatavate asutuste juhid ega töötajad täita samal ajal vallavanema, linnapea või

muu valitsuse liikme ülesandeid. Sellega seonduvalt jäetakse seadusest läbivalt ka välja

palgaliste valitsuse liikmete ametisse nimetamise ja vabastamise sätted. Õiguslikult ei ole ka

vajalik rõhutada valitsuse liikmete ametisse nimetamist ega vabastamist neis sätetes, kus

paralleelselt kasutatakse ka sõnastust „valitsuse liikmete kinnitamine ja kohustustest

vabastamine“.

99

KOKS § 46 lõikest 6 jäetakse välja sõnad „ja valitsuse struktuuri“. Muudatus on seotud

kavandatava KOKS § 22 lõike 1 punktiga 16. Selle muudatuse järgi kehtestab volikogu

valitsuse liikmete arvu, kuid mitte enam valitsuse struktuuri, mis on praktikas arusamatu nõue.

Eelnõu § 1 punktiga 138 tehakse muudatus KOKS §-s 461, mis reguleerib KOV võimuorganite

esindajate tagasiastumist

Vastavalt KOKS §-s 461 lõike 1 esimesele lausele esitab volikogu esimees, volikogu

aseesimees, volikogu komisjoni esimees, volikogu komisjoni aseesimees, revisjonikomisjoni

liige, vallavanem või linnapea või valitsuse liige tagasiastumise korral avalduse valla- või

linnasekretärile. Lõike 1 teise lause kohaselt loetakse avalduse esitanu tagasi astunuks

avalduses märgitud kuupäevast, mis ei või olla varasem kui järgmine tööpäev avalduse

esitamisest. Tagasiastumiseks ei ole vajalik tagasiastumise otsustuse tegemine volikogu poolt,

tagasiastumiseks on piisav ainuüksi nõuetekohase avalduse esitamine, mis vabastab n-ö

automaatselt avalduse esitanu tema kohustest. Lõike 1 esimeses ja teises lauses muudatusi ei

kavandata.

Lõike 1 kolmandat lauset muudetakse ning kehtestatakse valla- või linnasekretärile kohustus

teavitada tagasiastumise avalduse esitamisest lisaks volikogu esimehele ka vallavanemat või

linnapead või nende asendajaid. Muudatuse on tinginud praktikas esile kerkinud probleem, kus

vallavanem või linnapea ei ole teadlik valitsuse liikme tagasiastumisest.

Eelnõu § 1 punktidega 139–143 kavandatakse teha muudatused KOKS § 47 sätestatud

volikogu moodustatud komisjonide regulatsioonis.

KOKSi muutmise üks eesmärk on KOVidele laiema enesekorraldusõiguse andmise tagamiseks

vähendada detailseid ettekirjutusi KOV sisemise korralduse osas (sh valla või linna

põhimääruse reguleerimisala ja ulatus, teised KOV sisemised korrad, protseduurireeglid,

volikogu komisjonide moodustamise detailne regulatsioon, samuti muud poliitilise kultuuriga

seotud küsimustes), jättes detailsema regulatsiooni kehtestamise ja sisustamise kohustuse

KOVile.

Samuti soovitakse eelnõuga jätta KOVidele suurem enesekorraldusõigus oma sisemiste

tööorganite moodustamisel, sh volikogu komisjonide puhul. KOKSi eksperdikomisjon toetas

24.01.2020 koosolekul seisukohta jätta seadusest välja kohustus, et igal volikogu moodustatud

komisjonil oleks ka aseesimees, mis tuleks valida samaaegselt komisjoni esimehega (tunnistada

komisjoni esimehe ja aseesimehe koos valimist puudutavad KOKS § 47 lõiked 11, 12 ja 14–15

kehtetuks)102. Seaduse tasandil ei peaks kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigust

kitsendama ja reguleerima kohaliku omavalitsuse siseste nõuandvate töörühmade detailseid

valimisprotseduure.

Lõike 1 esimene lause, mis sätestab, et volikogu võib moodustada nii alatisi kui ka ajutisi

komisjone tähendab, et volikogu ei pea moodustama ühtegi muud komisjoni peale

revisjonikomisjoni. Seega on lõike 1 esimeses lauses sätestatud volikogu enda otsustuspädevus

ehk autonoomia oma sisemised juhtimisstruktuurid ise kindlaks määrata. Ka EKOH artikli 6

punkt 1 sätestab, et kohaliku omavalitsuse üksused võivad oma haldusstruktuurid ise kindlaks

määrata, et kohandada need kohalikele vajadustele vastavaks ning tagada tõhus töökorraldus.

102 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/03/KOKSi-eksperdikomisjoni-24.01.2020-koosoleku-

protokoll.pdf.

100

Lõike 1 esimest lauset täiendatakse tekstiga „oma volituste ajaks“. Sõnastusega täpsustatakse,

et sarnaselt revisjonikomisjoniga (KOKS § 48 lõige 1) moodustab volikogu nii alatised kui ka

ajutised komisjonid vaid oma volituste ajaks.

Lõike 1 kolmanda ja neljanda lause kohaselt tuleb komisjonide esimehed ja aseesimehed

valida volikogu liikmete hulgast ning teised komisjoni liikmed kinnitab volikogu komisjoni

esimehe esildusel, arvestades liikmete määramisel erakondade ja valimisliitude eelnevalt

esitatud ettepanekuid. Neljandas lauses jäetakse ära kordus „liikmete määramisel“.

Praktikas ei ole paraku mitmetes KOVides järgitud nõuet, et iga volikogu liige oleks vähemalt

ühes volikogu moodustatud komisjonis. Nii on halvematel juhtudel jäetud opositsiooni

esindaja(d) arvamata üldse mistahes komisjoni koosseisu. Samuti on kasutatud lahendust, kus

komisjonide liikmeks kinnitatakse ka isikuid, kes on volikoguvälised selliselt, opositsiooni

esindavale volikogu liikmele komisjonis n-ö kohta ei jagu. Selline praktika on taunisväärne,

kuna rikub ilmselgelt volikogu liikme õigust oma mandaati teostada. Volikogude komisjonide

koosseisude kinnitamisel tuleb esmalt tagada, et kõik volikogu liikmed on neisse kaasatud ja

alles siis kaaluda sinna volikoguväliste isikute kinnitamist.

Komisjoni moodustamisel peab samal ajal arvestama ka sama paragrahvi lõikega 13, mis nõuab,

et volikogu komisjoni koosseisu kujundamisel tuleb arvestada erakondade ja valimisliitude

esindajate osakaalu volikogus. Komisjonide liikmete arvu (komisjonide suuruse) määramisel

lähtutakse nii volikogu liikmete arvust üldiselt, kui ka erinevate poliitiliste jõudude esindajate

osakaalust volikogus, kuid ka vajadusest tagada komisjonide töövõimelisus.

Järgnevalt üks näide, kuidas on KOVis arvestatud välja iga komisjoni liikmete arv ja erinevate

poliitiliste jõudude esindatus neis. Allolevates tabelites on kasutatud Lääne-Nigula valla 2021.

a volikogu valimiste järgsete volikogu komisjonide moodustamise näidet.

Tabel 2. Valimistel eri poliitilistele nimekirjadele antud häälte osakaal Lääne-Nigulas

Erakond või valimisliit HÄÄLI % kohti komisjonides

Tugevad Kogukonnad 1059 0,30 16

EKRE 716 0,20 11

Keskerakond 677 0,19 10

Reformierakond 593 0,17 9

Tegusalt Tulevikku 536 0,15 8

3581 54

Tabel 3. Volikogu komisjonid ja nende liikmete arvu jagunemine eri poliitiliste nimekirjade

vahel Lääne-Nigulas

Volikogu komisjonid Liikmete

arv

TK EKR

E

REF opositsioo

n

kokk

u

101

Arendus-eelarve komisjon 9 3 2 1 3

Majanduse-planeerimise

komisjon 9 2 2 2 3

Hariduskomisjon 9 3 1 2 3

Sotsiaalkomisjon 9 3 2 1 3

Külaelukomisjon 9 2 2 2 3

Kultuuri- ja spordikomisjon 9 3 2 1 3

54 16 11 9 18

54

Kui erakond või valimisliit esitab soovi, et kõik tema esindajad kuuluksid ühte ja samasse

komisjoni, ei saa volikogu KOKS § 47 lõike 13 mõttega vastuollu minemata sellega arvestada.

Kuigi igal volikogu liikmel on KOKS § 47 lõike 1 kolmanda lause järgi õigus kuuluda vähemalt

ühte komisjoni, ei ole seadusandja siiski andnud garantiid, et iga volikogu liige saaks kuuluda

tema enda soovil mistahes komisjoni. Määrav on volikogu ja komisjoni esimehe sõna. Nende

sätete koosmõjus on siiski komisjoni esimehel oma esildisega võimalik esitada volikogule

kinnitamiseks volikogu komisjoni koosseis, kus on arvuliselt rohkem koalitsiooni esindajaid,

võimalusel arvestatakse ka opositsiooni ettepanekuid, kes konkreetsetest volikogu liikmetest

võiks vastava komisjoni koosseisu kuuluda (vastavalt pädevusele). Samas ei anna seadus

opositsioonile nõudeõigust määrata oma esindajad kõik ühte komisjoni, nii et koalitsioonile ei

jääkski võimalust selle töös osaleda.

KOVides on hea tava anda kõigile volikogus esindatud nimekirjadele juurdepääs kõigi volikogu

komisjonide tööle. Esmalt tagatakse see läbi esindatuse komisjonis mõne oma liikmega, kuid

sageli ka täiendava võimalusena osaleda (otsustus- ja sõnaõiguseta) komisjoni koosolekul ka

neil volikogu liikmetel, kes antud komisjoni ei kuulu. Selliselt on volikogu liikmed kursis ka

teiste komisjonide informatsiooni ja seisukohtadega ning seeläbi ka rohkem teadlikud erinevate

kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmisest. Soovituslik on sätestada volikogu töökorras, valla

või linna põhimääruses või muus volikogu õigusaktis komisjoni koosseisu mittekuuluva

volikogu liikme õiguse osaleda kõikide komisjonide koosolekutel.

Eelnõuga tunnistatakse kehtetuks lõiked 12, 14 ja 15. 16.10.2017 jõustus KOKSi muudatus (RT

I, 19.12.2014, 2) volikogu komisjonide esimeeste ja aseesimeeste valimisel ning komisjonide

koosseisude kujundamisel.103

16.10.2017 jõustunud KOKSi muudatus on praktikas kaasa toonud hulgaliselt

tõlgendamisprobleeme. Komisjoni esimehe ja aseesimehe üheaegse valimise nõue on ühtlasi

103 Eelnõu seletuskirjas (602 SE, https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/57e04889-703b-4e43-ab7d-

c93da75e314d/Kohaliku%20omavalitsuse%20korralduse%20seaduse%20muutmise%20seadus) on selgitatud

paragrahvi täiendamist uute lõigetega 11–14 ning seaduses komisjoni esimeeste ja aseesimeeste üheaegse valimise

nõude kehtestamist järgmiselt: „kord kehtestatakse analoogselt korraga, mis on sätestatud Riigikogu kodu- ja

töökorra seaduse § 30, selle erisusega, et erinevalt Riigikogu komisjonist (kuhu kuuluvad ainult Riigikogu liikmed)

valitakse volikogu komisjoni esimees ja aseesimees mitte volikogu komisjoni (kuhu kuulub ka liikmeid väljastpoolt

volikogu) vaid volikogu enda poolt (sarnaselt praegu kehtivale korrale). Teise erinevusena Riigikogu

komisjonidest nähakse ette võimalus, et volikogu komisjonile valitakse mitu aseesimeest.“.

102

toonud mitmetes KOVides kaasa ka regulatsiooni pahatahtliku rakendamise selliselt, et pidevalt

survestatakse komisjoni esimeest ja aseesimeest uuesti valima. Näiteks astub neist emb-kumb

poliitilise surve meetodina tagasi, et tuleks jälle korraldada nii esimehe kui aseesimehe uus

valimine. See aga halvab ka volikogu töö, kuna enamikel KOVidel on oma õigusaktides nõutud,

et enne eelnõude arutamist volikogu istungil peavad need läbima komisjoni arutelu. Komisjonid

ei pruugi pidevate koosseisude vahetuste tõttu olla aga töövõimelised.

Osade komisjonide puhul on probleemiks ka vähene huvi sinna kuuluda, neil juhtudel on raske

tagada poliitiline tasakaal komisjoni liikmete osas, kui keeldutakse konkreetse komisjoni töös

osalemisest. Näiteks on mitmes KOVis olnud probleem sellega, et opositsioon ei soovi kuuluda

revisjonikomisjoni, kuid eesmärgipäraselt saab revisjone läbi viia vaid siis, kui see komisjon

on opositsiooni juhitav.

Lõigete 11 ja 13 lisamine seadusesse tulenes mitmete KOVide hea poliitilise kultuuri

puudumisest, kus ei arvatud volikogu komisjonide koosseisu opositsiooni esindajaid või oli

komisjoni koosseis liialt mõne poliitilise erakonna või valimisliidu poole kaldu, kuigi komisjoni

algne mõte on olnud koondada valdkondlike teemadega poliitiliselt tasakaalustatult tegelema

valdkonda tundvad volikogu liikmed ja eksperdid.

Lõikes 13 sätestatud nõude, arvestada volikogu komisjoni koosseisu kujundamisel erakondade

ja valimisliitude esindajate osakaalu volikogus, eesmärk oli tagada kõigi valijatelt toetuse

saanud poliitiliste jõudude (erakonnad ja valimisliidud) kaasatus komisjonide töösse.

Kuigi poliitilise kultuuriga seonduvaid küsimusi ei saa seadusandja seadusega ammendavalt

lahendada, on KOKS § 47 lõigete 11 ja 13 mõte selgelt olnud volikogu komisjonide

moodustamisel rõhutada nii koalitsiooni kui opositsiooni kaasamist võimalikult võrdsetel

alustel. Praktikas on kahjuks mõningatel juhtudel hoolimata kehtivast regulatsioonist

opositsioon jäetud komisjonide tööst kõrvale, eirates lisaks KOKS § 47 lõikele 13 ka KOKS §

47 lõikest 1 tulenevat kohustust, mis näeb ette, et komisjonide moodustamisel tuleb arvestada

põhimõtet, et igal volikogu liikmel on õigus kuuluda vähemalt ühte komisjoni.

Poliitiline tasakaal ei tähenda siiski, et kõikides komisjonides peab volikogu liikmete

erakondlik või valimisliidu esindatuse proportsioon olema täpselt sama kui volikogus, vaid

esindajate osakaalu tuleb võtta komisjonide moodustamisel arvesse selliselt, et volikogu

komisjonide töös oleks tagatud üldiselt poliitiline tasakaal, sh opositsiooni ülekaal

revisjonikomisjonis ning koalitsiooni ülekaal teistes alalistes komisjonides. Ei pea arvestama

volikogusse valitud poliitiliste nimekirjade täpset proportsionaalset jaotust. Näiteks igas

volikogu komisjonis ei pea olema kõigist valimistel valituks osutunud nimekirjadest võrdeliselt

valimistel hääli saanud proportsioonile liikmeid. Kõigi komisjonide peale kokku tuleb tagada,

et oleks tagatud nimekirjade esindatus ja iga volikogu liige kuuluks vähemalt ühte komisjoni.

Komisjonide moodustamisel peab volikogu järgima demokraatliku esindatuse printsiipi ning

tagama ka volikogu opositsioonile esindatuse (KOKS § 47 lg 1³) komisjonide koosseisus.104

Volikogu komisjoni esimehe ja aseesimehe üheaegse valimise nõude ära kaotamisel väheneb

valla- ja linnavalitsuse ametiasutuse ametnike ja töötajate ning volikogu liikmete töökoormus

arvukate muudatuste vormistamisel ja otsustamisel. Tegemist on liialt detailse KOV sisemist

korraldust puudutava regulatsiooniga. Tuleb arvestada, et volikogu moodustatud komisjonid on

vaid üks võimalik volikogu töövorm ja selle kõrval või asemel võib KOV rakendada

enesekorraldusõiguse raames ka muid lahendusi (fraktsioonid, eestseisus, nõukogud).

104 Vt Riigikohtu 12.03.2019 kohtumäärus kohtuasjas nr 3-17-2784, kättesaadav:

https://www.riigikohus.ee/et/lahendid?asjaNr=3-17-2784/20.

103

KOKS § 47 lõike 1 muudatusega lisatakse esimesse lausesse täpsustus, et komisjonid

moodustatakse volikogu volituste ajaks. Lõike neljanda lause sõnastust lihtsustatakse

keeleliselt jättes sellest välja üleliigse väljendi „liikmete määramisel“.

KOKS § 47 lõike 11 muudatusega jäetakse välja kohustus, et volikogu komisjoni esimees ja

aseesimees tuleks valida samaaegselt. Volikogu võib ka otsustada, et volikogule aseesimeest ei

valitagi ja esimehe puudumisel juhib kooskolekuid ja täidab komisjoni esimehe ülesandeid

vanim volikogu liige, vm. Sättes nõutakse üksnes, et komisjoni esimehe ja vajadusel

aseesimehe, kui komisjonile valitakse ka aseesimees, valimised oleks salajased.

KOKS § 47 lõiked 12, 14 ja 15, mis puudutavad volikogu esimehe ja aseesimehe samaaegsel

valimisel hääletamist ja selle tulemuste kindlakstegemist, tunnistatakse kehtetuks. Kuna

kavandatavate muudatustega enam ei nõuta komisjoni esimehe ja aseesimehe samaaegset

valimist, siis kõik sellega seonduvad sätted tuleb samuti seadusest välja jätta. Sätete algne

eesmärk oli küll volikogu poliitilise kultuuri parandamine, kuid praktikas on need normid

osutunud samuti poliitiliselt n-ö manipuleeritavaks ega ole reaalselt täitnud oma eesmärke.

Arvestades sätete rakendamisega kaasnenud kohatist KOVide töökoormuse olulist tõusu ei ole

need sätted praktikas õigustanud KOV sisemise enesekorralduse õiguse riivet.

KOKS § 47 lõikes 16 ei seata kavandatava muudatusega komisjoni esimehe või aseesimehe

tagasiastumisel uue valimise eelduseks tingimust, et mõlemad nimetatud peaksid enne KOKS

§ 47 lõike 11 kohast uut valimist tagasi astuma (KOKS § 461) või neid peaks eelnevalt

umbusaldama (KOKS § 46). Komisjoni esimehe või aseesimehe volitused võivad lõppeda ka

juhul, kui komisjoni juhiks oleva volikogu liikme volitused lõppevad.

Lõikes 16 asendatakse tekstiosa „uuesti nii komisjoni esimees kui ka aseesimees“ tekstiga „uus

komisjoni esimees või aseesimees“. Muudatus tehakse seoses volikogu esimehe ja volikogu

aseesimehe üheaegse valimise nõude kaotamisega. Eelnõuga pakutava sättega väheneb ka

KOVide töökoormus, mille on toonud kaasa kehtiv KOKS redaktsioon ja komisjonide juhtide

sagedane muutmine/uuesti valimine.

KOKS § 47 lõikes 2 asendatakse tekst „valla või linna põhimääruses“ sõnadega „volikogu

õigusaktis“. Seadusandja on KOKS § 47 lõikega 2 jätnud volikogu komisjoni moodustamise

korra ning tegevuse aluste ja korra sätestamise valla või linna põhimääruses volikogu

pädevusse. KOKS revisjoni üks eesmärk on KOVidele laiema enesekorraldusõiguse andmise

tagamiseks vähendada detailseid ettekirjutusi KOV sisemise korralduse osas, sh minimeerides

valla või linna põhimääruse kohustuslikku reguleerimisala ja ulatust. Volikogu komisjoni

moodustamise korra ning tegevuse alused ja korra võib muudatuse järgselt määratleda ka muus

volikogu õigusaktis, nt volikogu töökorras.

Ekspertarvamuses tõid koostajad välja, et „Tartu linna põhimääruse näitel moodustab

põhimääruse mahust olulise osa linnavolikogu organite, st komisjonide, fraktsioonide,

eestseisuse kirjeldus (sh moodustamise reeglid nt fraktsiooni puhul) ning volikogu istungi

ettevalmistamise (sh eelnõude menetlemine komisjonides) ja läbiviimise regulatsioon. Nimetatu

on oluline enesekorralduse ja sisepädevuse seisukohast, kuid kaaluda tuleks, millised töökorra

põhimõtted on omavalitsusüksuse tuumikküsimused, ja millised protseduuride kirjeldused, mis

ei pea sisalduma põhimääruses. Protseduuride kirjeldamiseks sobiv õigusakt võiks olla

volikogu otsusega kinnitatav tööjuhend. 21 omavalitsusüksust (sh Järva vald) on volikogu

töökorra kehtestanud eraldi määrusega, lähtudes KOKS § 44 lg-st 1, selle muutmine ei nõua

104

erinevalt põhimäärusest volikogu koosseisu häälteenamust ning seetõttu saab kiiremini viia

sisse vajalikud töökorralduslikud muudatused.“.105

Vt ka selgitust KOKS § 8 lõike 1 muudatuse juures.

Eelnõu § 1 punktides 144–149 nähakse ette KOKS § 48 muudatused, mis reguleerivad

revisjonikomisjoni tegevust.

KOKS § 48 reguleerib KOV poliitilist kontrolli, mis seisneb valitsuse, KOV ametiasutuste ja

nende hallatavate asutuste või KOV valitseva mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse ja

mittetulundusühingu tegevuse seaduslikkuse, otstarbekuse ja tulemuslikkuse ning valla või

linna vara kasutamise sihipärasuse ning valla- või linnaeelarve täitmise kontrollimises.

KOV õiguspärase ja efektiivse tegutsemise tagab sealjuures KOV volikogu (revisjonikomisjon)

ja valitsuse õigus (sisekontrollisüsteem, siseauditeerimine vastavalt KOKS §-le 481, teenistuslik

järelevalve KOKS § 661) kontrollida oma valla või linna asutuste ning nende juhtide tegemisi.

Tõhusaks juhtimiseks saavad kohaliku võimu organid seaduste raames määrata kindlaks KOV

juhtimisstruktuuri ning kohandada kontrolli vastavalt kohalikele oludele.

Avalik huvi on, et KOV tegevus lähtuks kohalike elanike huvidest ja eesmärkidest ning KOV

täidaks oma ülesandeid hästi. Kindlustunde, et KOV tegevuses ennetatakse võimalikke tekkida

võivaid probleeme, annab kogukonnale muu hulgas hästi toimiv ja tagasisidet andev KOV

sisemine kontroll. Selline kontroll eeldab, et ka omavalitsusjuhid ise teadvustavad endale, et

nad vastutavad valla või linna varade kasutamise eest ning peavad seetõttu tagama, et KOV

toimiks avalikult, ausalt ja kooskõlas seadustega. Selleks tuleb neil kavandada ja rakendada

tõhusat kontrolli, mille tulemused jõuaksid nii juhtideni kui ka avalikkuseni.

Kehtiva õiguse kohaselt on ainult revisjonikomisjonil võimalik kontrollida, kas vald või linn

kasutab oma käsutuses olevat vara heaperemehelikult ja õigeteks eesmärkideks ning teeb

mõistlikke kulutusi. KOVidel tuleb tagada, et revisjonikomisjoni käsutuses oleks piisavad

vahendid oma ülesannete täitmiseks, sealjuures auditite tellimiseks. Samuti tuleks valitsusel

aidata revisjonikomisjone tehnilise toega, professionaalse nõustamisega. Revisjonikomisjoni

liikmetel ei pruugi olla majandus- ega õigusalast haridust, seega peab neil olema võimalus

konsulteerida spetsialistidega ja saada oma töö toetamiseks professionaalset nõu.

Revisjonikomisjon võib kontrolle teha valla või linna põhimääruses sätestatud korras (eelnõus

asendatakse volikogu õigusaktiga) ja oma tööplaani alusel või volikogu ülesandel. Kuigi

seadusega on määratud komisjoni üldine kontrollipädevus, ei reguleeri see, kui palju kontrolle

peab komisjon aasta jooksul tegema või mida täpselt kontrollima. Seda saab iga volikogu ise

otsustada.

Revisjonikomisjoni kontroll KOV siseselt ei piirdu seega vaid KOV valitsuse, ametite ja

hallatavate asutuste aktide ja tegevuse seaduslikkuse hindamisega. Kontrolli osaks on ka KOV

tegevuse otstarbekuse ja tulemuslikkuse hindamine. Tulemuslikkuse kontrolli tulemusena

saavad valijad teavet valla või linna tegevuse ja valimislubaduste täitmise kohta. Samuti saab

volikogu revisjonikomisjoni kaudu anda hinnangu valitsuse toimimisele ja usaldusväärsusele.

105 https://omavalitsus.fin.ee/static/sites/5/2020/07/KOKS-%C2%A7-8-ja-22-eksperthinnang-29.06.2020.pdf.

105

Nii revisjonikomisjoni kontrollide kui ka valitsuse teenistusliku järelevalve tulemused on

vajalikud ka avalikkusele, kuna annavad teada, kas maksumaksja raha kasutatakse kõige

mõistlikumalt ja eesmärgid täidetakse kõige paremal viisil.106

KOKS § 48 lõikes 2 sätestatakse, et nii revisjonikomisjoni esimees, aseesimees kui liikmed

valitakse volikogu liikmete hulgast. Eelnõuga sätet ei muudeta. KOVide praktikas on sageli

küll revisjonikomisjonid moodustatud, kuid neile ei ole tööks eraldatud piisavalt rahalisi

vahendeid auditite tellimiseks ega saanud oma tööks ametiasutuselt professionaalset nõu.

Revisjonikomisjonide tõsiseltvõetavust on kohati vähendanud ka nende kasutamine pelgalt

poliitiliste konkurentide n-ö iga hinnaga maha tegemiseks, mitte ei ole sisuliselt KOKS § 48

lõikes 3 nimetatud komisjoni eesmärke täidetud. Revisjonikomisjoni sisulist rolli tuleb

KOVides senisest rohkem väärtustada.

Revisjonikomisjoni peamine eesmärk on anda avalikkusele kindlus, et maksumaksja raha

kasutatakse ja eesmärgid täidetakse kõige paremal viisil. Revisjonikomisjoni näol on tegemist

nn poliitilise kontrolliga, kes peab kriitiliselt jälgima poliitikate elluviimist. Revisjonikomisjon

on poliitilise kontrolli tööriist valitsejate üle, mille eesmärk on tasakaalustada võimu,

võimestada opositsiooni valitsejate vigade või varjamise suhtes, ning selle kaudu muutma

valitsemise läbipaistvamaks ja andma valijatele kindlus- ja usaldustunnet, et valitsejad teevad

õigeid asju õigesti. Opositsiooni suhtes aga saaksid valijad hinnata, kas nad suudavad

möödapanekuid välja tuua, näitavad, et nemad oleks hoopis paremad valitsejad.

Sellised kontrollid ei eelda ka ekspertide nimetamist komisjoni liikmeks, sest iga

revisjonikomisjoni liige peaks olema kursis kohaliku elu probleemidega ning oskama lõikes 3

nimetatud aspekte analüüsida.

Kuid see ei tähenda, et revisjonikomisjoni liikmed peaksid ise kõik analüüsid ja asjaolude

hindamised isiklikult läbi viima. Ekspertide kaasamine on iseenesestmõistetav ja selleks peab

eelarves komisjoni töö korraldamiseks ka raha ette nägema. Samuti võib volikogu juures

tegutseda palgalisi ametnikke/töötajaid, kelle igapäevategevus oleks n-ö probleemide seire,

mille pinnalt komisjon saaks otsustada, milliseid teemasid oma tööplaani võtta.

KOKS § 48 lõigete 22 ja 23 sõnastust muudetakse lähtuvalt KOKS § 19 lõike 2 täiendamisest

punktiga 13. Nimetatud muudatusega peatatakse alates 2025.a KOV volikogu valimistulemuste

väljakuulutamise päevast volikogu liikme volitused, kes on kinnitatud sama KOVi hallatava

asutuse juhiks. Eelnõu § 1 punktis 217 kavandatakse KOKS täiendada §-ga 708, mis näeb

vastava piirangu rakendamise ette alates 2025. a KOV volikogu valimistest.

KOKS § 48 lõike 2 kohaselt saavad revisjonikomisjoni liikmeks olla vaid volikogu liikmed.

Kehtiva KOKS § 48 lõike 22 järgi ei või revisjonikomisjoni liige täita sama valla või linna

valitseva mõju all oleva äriühingu, sihtasutuse ega mittetulundusühingu tegevjuhi, juhataja,

juhatuse liikme ega sama valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse juhi või tema asetäitja

ülesandeid. Kui selline volituste ühitamise olukord tekib, siis tuleb kohaldada KOKS § 48 lõiget

23 - kui revisjonikomisjoni liige ei esita kümne tööpäeva jooksul lõikes 22 nimetatud asjaolu

tekkimisest arvates teisele lepingupoolele avaldust valla või linna valitseva mõju all oleva

äriühingu, sihtasutuse või mittetulundusühingu juhatusest või juhataja või tegevjuhi kohalt

tagasiastumiseks või avaldust temaga valla või linna ametiasutuse hallatava asutuse juhi või

juhi asetäitja ülesannete täitmiseks sõlmitud töö- või muu võlaõigusliku lepingu ülesütlemiseks,

106 Vt ka Riigikontrolli aruanne “Revisjonikomisjoni tegevuse, teenistusliku järelevalve ja siseauditi korraldus

valdades ja linnades” (2009) selgitusi ja järeldusi:

https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2092/language/et-EE/Default.aspx.

106

loetakse ta revisjonikomisjoni liikme kohalt tagasiastunuks. Taolise avalduse esitamisest

teavitab revisjonikomisjoni liige viivitamatult valla- või linnasekretäri.

Kuna eelnõu § 1 punktis 41 kavandatava KOKS § 19 lõike 2 muudatusega kavandatakse lisada

seadusesse volikogu liikme volituste peatumise alusena hallatava asutuse juhina töötamine,

langeb vajadus KOKS § 48 lõigete 22 ja 23 hallatava asutuse juhi (ja temas asetäitja)

revisjonikomisjoni kuulumise piirangu osas ära ehk eelmises lõigus allajoonitud sõnastus

jäetakse eelnõuga KOKS §-st 48 välja. Kuivõrd KOKS § 19 lõike 2 täiendamisel punktiga 13

ei saa alates 2025. a volikogu valimistulemuste väljakuulutamisest alates KOV hallatava

asutuse juht olla samal ajal volikogu liige (hallatava asutuse juhina töötamise ajaks tema

volitused volikogu liikmena peatatakse), siis ei saa peatunud volitustega volikogu liige olla

volituste peatumise ajal nii ehk naa ka revisjonikomisjoni liige.

Vastav muudatus peaks jõustuma samal ajal KOKS § 19 lõike 2 punktiga 13 ehk 2025. aasta

KOV volikogu valimistulemuste väljakuulutamise päevast. Pikem üleminekuaeg uuele

regulatsioonile sätestatakse nimelt seetõttu, et 2021. a KOV volikogu valimistel kandideerinud

hallatava asutuse juhid ei saanud volikogusse kandideerides mõistlikult ette näha, et nende

volitused volikogu liikmena võiksid valimisperioodi kestel peatuda.

KOKS § 48 lõike 31 punktis 1 asendatakse sõna „minimeerimist“ sõnaga „kokkuhoidu“.

Tulemuslikkuse hindamisel lähtub revisjonikomisjon säästlikkusest, mis tähendab eesmärkide

saavutamiseks tehtavate kulutuste kokkuhoidu. Säästlikkus ei tähenda alati kulutuste

minimeerimist.

KOKS § 48 lõikes 4 asendatakse tekst „valla või linna põhimääruses“ sõnadega „volikogu

õigusaktis“. Kehtiva sõnastuse järgi täidab revisjonikomisjon oma pädevuses olevaid

ülesandeid valla või linna põhimääruses sätestatud korras tööplaani alusel või volikogu

ülesandel.

Eelnõuga kavandatava muudatuse järgi saab volikogu revisjonikomisjoni töökorra kehtestada

ka muu õigusaktiga, mitte ei pea seda tingimata kehtestama valla või linna põhimäärusega.

Põhimäärus peaks sisaldama KOV toimimise seisukohalt kõige olulisemaid küsimusi, mitte

detailseid KOV tööorganite ja struktuuriüksuste töökorraldust käsitlevat regulatsiooni. Tuleb

arvestada, et valla või linna põhimääruse muutmine eeldab volikogu koosseisu häälteenamust,

reeglina ka muudatuse arutelu vähemalt kahel volikogu istungil. Eelnõuga pakutav paindlikum

sõnastus annab volikogule õiguse enesekorraldusõiguse raames ise otsustada, millise

õigusaktiga ta revisjonikomisjoni töökorra kehtestab.

Vt ka selgitust KOKS § 47 lõike 2 muudatuse juures.

Revisjonikomisjoni tööplaani kinnitamise praktika KOVides on erinev. On KOVe, kus

revisjonikomisjon kinnitab tööplaani ise. Selline praktika välistab võimaluse volikogul n-ö

boikoteerida tööplaani kinnitamist ja vältida tööplaanis nimetatud ülesannete täitmist

revisjonikomisjoni poolt. Volikogul on õigus keelduda tööplaani kinnitamisest vaid juhul, kui

tööplaanis nimetatud ülesanded ei ole kooskõlas KOKS § 48 lõikega 3 (selle kohaselt on

revisjonikomisjonil õigus kontrollida ja hinnata valitsuse, valitsuse ametiasutuste ja nende

ametiasutuste hallatavate asutuste või valla või linna valitseva mõju all oleva äriühingu,

sihtasutuse ja mittetulundusühingu tegevuse seaduslikkust, otstarbekust ja tulemuslikkust ning

valla või linna vara kasutamise sihipärasust ning kontrollida ja hinnata valla- või linna eelarve

täitmist).

Revisjonikomisjoni töö kavandamiseks tuleb just volikogul läbi mõelda olulisemad

kontrollimist vajavad küsimused ja eesmärgid. Kuigi säte ei kohusta pidada revisjonikomisjoni

tööplaani arutelu volikogu istungil ega seda vastava otsusega volikogus kinnitada, on selline

107

praktika laialt levinud ning Riigikontroll on oma auditis „Revisjonikomisjoni tegevuse,

teenistusliku järelevalve ning siseauditi korraldus valdades ja linnades”107 selle tegemata

jätmise puudusena välja toonud. Määratud on revisjonikomisjoni üldine kontrollipädevus, kuid

see, kui palju kontrolle peab aasta jooksul tegema või mida täpselt kontrollima, seadus ei

reguleeri. Seda saab iga volikogu ise otsustada. Samuti ei ole seadusega sätestatud

revisjonikomisjoni tööplaani sisulisi nõudeid ega vormi. Seega on tööplaani sisu ja vormi

küsimus jäetud iga volikogu ja revisjonikomisjoni enda otsustada.

Lõike 5 rakendamine on praktikas tekitanud hulgaliselt küsimusi. Tihtipeale ei suudeta vahet

teha, mis on revisjonikomisjoni otsuse ja revisjoniakti erisused. Revisjonikomisjoni otsusega

võtab revisjonikomisjon vastu otsuse revisjoniakti suhtes.

Iga sooritatud kontrolli kohta peab koostama revisjoniakti ja revisjonikomisjoni otsuse, mis

tuleb esmalt saata valla- või linnavalitsusele seisukoha võtmiseks. Seejärel peab

revisjonikomisjon eespool nimetatud dokumentidele (revisjoniaktile ja revisjonikomisjoni

otsusele) lisama otsuse tegemiseks vajaliku volikogu õigusakti eelnõu ning esitama kõik need

dokumendid volikogule kontrollitulemuste realiseerimise kohta otsuse tegemiseks.

Joonis 1. Kontrolli ja revisjoni läbiviimise skeem108

Revisjonikomisjoni koostatavatele peamistele dokumentidele – revisjoniaktile,

revisjonikomisjoni otsusele ja tegevuse aruandele – ei ole õigusaktidega määratud sisulisi

nõudeid ehk seda, mida nendes peab kirjeldama. Seda saab volikogu ise oma õigusaktis

reguleerida.

Alternatiiv: võimalik on lõike 5 sõnastuse muutmine selliselt, et jätta välja kohustus koostada

revisjonikomisjoni otsus lisaks aktile (nende sisu on võimalik ühildada).

KOKS § 48 lõike 6 sõnastust täiendatakse ning nimetatakse, et revisjonikomisjonil on õigus

saada vajalikke dokumente ja teavet revisjonikomisjoni tööplaanis nimetatud ülesande või

volikogu pandud ülesande täitmiseks. Sama paragrahvi lõikes 4 nimetatud ülesannete

täitmiseks on revisjonikomisjonil õigus saada ka teavet, millele on seatud AvTSi alusel

juurdepääsupiirang. KOKS § 26 lõikes 1 on sätestatud volikogu liikme õigus saada teavet.

Lõikes 6 sätestatakse õigusselguse huvides revisjonikomisjoni päringule vastamise printsiibid,

mis on samad KOKS §-s 26 sätestatud volikogu liikme päringule vastamisega.

Revisjonikomisjoni küsimusele vastamisel kohaldatakse KOKS § 26 lõikeid 11, 12 ja

107 https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/2092/OtherArea/1/language/et-EE/Default.aspx. 108 KOV volikogu liikme käsiraamat (2015), lk 136:

https://haldusreform.fin.ee/static/sites/3/2015/11/kov_volikogu_liikme_kasiraamat_2015.pdf.

108

2.Volikogu liikmele väljastatakse vaid teavet, mida ta vajab volikogu liikme ülesannete

täitmiseks. KOKS § 26 lõige 1 sätestab, et erinevalt revisjonikomisjonist ei väljastata volikogu

liikmele teavet, mille väljastamine on seadusega keelatud. Seega tuleb eristada, kas isik küsib

teavet volikogu liikmena või revisjonikomisjoni liikmena.

KOKS § 48 lõike 7 sõnastus kohendatakse keeleliselt, selles on sõnade järjekord pisut

ebaloogiline.

KOKS § 48 lõikes 8 asendatakse sõna „aruanne“ sõnadega „aruanded“. Revisjonikomisjon

võib praktikas viia läbi arvuliselt mitmeid revisjone, millega seoses koostatakse enam kui üks

aruanne. Õigusselguse huvides on kasutatud aruande mitmuse vormi, et seda mitte ajada segi

lõikes 7 nimetatud kord aastas volikogu ees ette kantava aruandega revisjonikomisjoni

tegevusest kalendriaastas.

Eelnõu § 1 punktidega 150–154 kavandatakse teha muudatused KOKS § 481, mis reguleerib

sisekontrollisüsteemi ja siseauditeerimist.

Praktikas on tekkinud KOVidel küsimusi, mida üldse sisekontrollisüsteem endast kujutab ja