Arvamuse avaldamine

Lisa 1

1/3

Riigikohtu arvamus1 tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kohta

Käesoleva arvamusega ei võeta seisukohta tsiviilkriisideks ja riigikaitselisteks kriisideks

valmistumise ja nende lahendamisega seotud normistiku ühildatavuse ega muude eelnõu

põhimõtteliste lähtealuste kohta.

Eelnõus ja seletuskirjas on püsiva kriisiülesande regulatsioon ebaselge ja vastuoluline.

Põhiseseaduslike institutsioonide vaates vajaks täiendavat selgitamist, kas toimepidevuse

tagamine on või ei ole püsiv kriisiülesanne. Sõltuvalt sellest tuleks kõrvaldada võimalik

kontseptuaalne ja terminoloogiline segadus eelnõus ja seletuskirjas.

Eelnõu järgi on kriisiülesanded kas püsivad (§ 9) või ühekordsed (§ 43). Eelnõu § 9 pealkiri on

eksitav – paragrahvis käsitletakse üksnes püsivaid kriisiülesandeid. Seletuskiri selgitab § 9 osas

samuti kriisülesannet laiemalt kui üksnes püsiv kriisiülesanne. Eelnõus defineeritakse püsivat

kriisiülesannet seeläbi, et seda seostatakse üksnes täidesaatva riigivõimu asutuse või kohaliku

omavalitsuse üksuse põhiülesandega (ilmselt põhimääruses toodud põhiülesanne) ja juriidilise

isiku tegevusala või eesmärgiga, lisaks sellele on püsivaks kriisiülesandeks ka elutähtsa teenuse

toimepidevuse korraldamine ja selle osutamine (§ 9 lg 2). Erinevalt eelmisest on aga elutähtsa

teenuse toimepidevuse korraldamisel ja sellise teenuse osutamisel tegemist püsiva

kriisiülesandega nii kriisiolukorras kui ka enne seda. Samas toodud loetelus puudub

põhiseaduslik institutsioon, kuid ta on nimetatud § 9 lg-s 4. Kas on mõeldudki, et lisaks Eesti

Pangale, kes on seotud elutähtsa teenuse toimepidevusega (seega seostatud püsiva

kriisiülesandega ka läbi § 9 lg 2), käsitletakse ka teisi põhiseaduslikke institutsioone püsivate

kriisiülesannete omajatena?

Eelnevaga haakub ka küsimus, kas toimepidevuse tagamine on püsiv kriisiülesanne või mitte?

Alustame aga sellest, et eelnõu § 16 lg 1 säte ja seletuskirjas toodu on omavahel vastuolus.

Eelnõust saaks järeldada, et § 16 lg-ga 1 reguleeritakse nii püsiva kriisiülesannetega asutuse või

isiku – kelleks võib olla ka põhiseaduslik institutsioon – kui ka kõigi ülejäänud põhiseaduslike

institutsioonide suutlikkust järjepidevalt toimida ehk toimepidevust. See tähendaks, et sättega

reguleeritakse toimepidevuse tagamise kohustust sõltumata sellest, kas see on püsiva

kriisiülesandega asutuse või isiku või mõne muu institutsiooni toimepidevus (sellega on

kooskõlas ka § 16 üldselgitus seletuskirjas). Konkreetselt aga § 16 lg 1 kohta käivast

seletuskirja osast nähtub, et säte (seega ka paragrahv tervikuna?) peaks reguleerima üksnes

nende põhiseaduslikke institsioonide toimepidevust, kellele on pandud püsiv kriisiülesanne.

Omakorda jälle teistsuguse käsitluse annab seletuskirja lk 31, mille kohaselt toimepidevuse

tagamise kohustus on püsiv kriisiülesanne.

Võimalik, et vähemalt § 16 lg 1, aga ka nt § 11 ja selle lg 1 omavaheline ebamäärane

õigusselgus on seotud sellega, et püsiva kriisiülesandega asutuse ja isiku kui üldmõiste selgitus

on esitatud alles § 16 lõikes 1, kuid seda kasutatakse juba varem (nt § 13 lg-d 2 ja 11). Üldmõiste

tuleks kasutusele võtta koheselt, meie arvates paragrahvis 9. See võimaldaks meie arvates ka nt

§ 9 lõiked 3 – 5 koondada üheks sätteks – püsiv kriisiülesanne peab olema määratud seadusega.

Sellise järelduseni jõutakse meie arvates ka seletuskirjas.

Mõjude analüüs põhiseaduslikele institutsioonidele on puudulik ja eksitav. Seal on väidetud

(seletuskiri lk 379), et põhiseaduslikel institutsioonidel ei ole kriisiplaani koostamise ja õppuste

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti ainult

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus.

Lisa 1

2/3

korraldamise kohustust. Tõepoolest, põhiseaduslikel institutsioonidel puudub formaalne

kohustus koostada dokument „Kriisiplaan“, kuid võrreldes nõudeid kriisplaani koostamiseks

(rakendusakti kavand 4) ja toimepidevuse tagamiseks (§ 16 lg 2 p-d 1-10), on mõeldamatu, et

nende täitmiseks ei pea muutma ulatuslikult nii kehtivat dokumentatsiooni kui ka looma uut.

Kriisplaani kui ühe formaliseeritud dokumendi koostamise ja sellega seotud asjaajamise mõju

ressursikuluna, võrrelduna näiteks toimepidevuse või selle mitmete üksikkomponentide (nt

varud) ressursimahuga, on marginaalne. Tõepoolest ei ole põhiseaduslikult institutsioonil

kohustust korraldada kriisiõppusi, kuid tal on kohustus harjutada toimepidevusnõuete täitmist

(§ 16 lg 4). Erinevalt näiteks kriisõppustest ei nähta selle kulude katteks ette valitsuse kaudu

eraldatavaid täiendavaid vahendeid. Mõjude analüüs ei ole sisuline, vaid pigem õigustele

keskenduv ja analüüsi tulem on valdavalt vaid täiendavate inimtöötundide (täiendavate

korraldavate ametikohtade) vajaduse prognoos. Täiesti tähelepanuta on jäetud mõju

kaasuvatele majanduskuludele – nt kohustus tagada varud ja vahendid eelnõuga sätestatud

toimepidevusnõuete tagamiseks (§ 15 lg 2 p 7), varuasukoht ja sinna ümberpaiknemine (§16 lg

2 p 8), toimepidevuseks vajalike objektide kaitse (§16 lg 2 p 9) jne. Selline puudulik mõjude

hindamine ei ole korrektne, jättes eksliku mulje, et kriisivalmiduse või ka kriisides püsiva

toimepidevuse saavutamiseks ongi tarvis ennekõike üksnes bürokraatlikku tööd – koostada

dokumente.

Eelnõu § 27 lg 1 järgi otsustab Riigikogu sõjaseisukorra lõpetamise Vabariigi Presidendi või

Vabariigi Valitsuse ettepanekul. Põhiseadus ei reguleeri otsesõnu sõjaseisukorra lõpetamist,

kuid sõjaseisukorra kuulutab välja Riigikogu Vabariigi Presidendi ettepanekul või teatud

juhtudel Vabariigi President üksi (PS § 128). Seetõttu on põhiseaduslikult küsitav

sõjaseisukorra lõpetamise ettepaneku tegemise pädevuse andmine Vabariigi Valitsusele.

Seletuskirjas toodud väide, et ka põhiseadust tõlgendades ei saa järeldada, et sõjaseisukorra

lõpetamise ettepaneku tegemise ainuõigus on Vabariigi Presidendil, ei põhine mitte ühelgi

tõlgendusargumendil. Pigem saab põhiseadust süstemaatiliselt tõlgendades järeldada

vastupidist, sest sõjaseisukorra välja kuulutamise ja lõpetamise kaudu teostab Vabariigi

President oma PS § 127 lg-s 1 sätestatud pädevust riigikaitse kõrgeima juhina. Seda järeldust

kinnitab ka tõsiasi, et PS § 128 lg 1 annab ka demobilisatsiooni ettepaneku tegemise

ainupädevuse Vabariigi Presidendile. Demobilisatsioon ja sõjaseisukorra lõpetamine kuuluvad

mõlemad riigikaitselise kriisi deeskalatsiooni faasi.

Eelnõu §-s 48 nähakse ette, et füüsiline isik ei vastuta rahaliste kohustuste täitmata jätmisest

tuleneva lepingu rikkumise eest, kui see on põhjustatud sellest, et kriisiolukorra tõttu on

vähendatud palka, hüvitisi ja toetusi. Säte on põhjendatud, sest sellistel juhtumitel on lepingu

rikkumisel põhjuslik seos riigi tegevusega kriisiolukorras ressursside säästmisel. Samas ei ole

seletuskirjas põhjendatud, miks ei laiene säte muudele eelnõus ette nähtud meetmetele, mis

samuti füüsilise isiku majanduslikku toimetulekut võivad oluliselt raskendada, nt

majandustegevuse piiramine või asjade sundkasutusse andmine.

Eelnõu §-s 59 on ette nähtud üldvolitus põhiõiguste piiramiseks erakorralise või sõjaseisukorra

ajal. Üldvolitus põhiõiguste piiramiseks terves ühiskonnas ei saa üldjuhul olla kooskõlas

seadusereservatsiooni ega määratuse põhimõttega. Isegi kui eeldada, et eksisteerib mõni

erandlik konkreetne olukord, mil seda on võimalik põhiseaduspäraselt rakendada, tuleks selle

üldvolituse sõnastamisel arvestada PS §-s 130 sätestatud piirangutega.

Lisa 1

3/3

Eelnõu § 97 seletuskirjast nähtub, et sundtöö on ümber nimetatud „kodanikukohustuseks“

seetõttu, et sundtöö on üldjuhul rahvusvahelise õiguse järgi keelatud, kuid riigi julgeoleku jaoks

vajalikke abitöid tuntakse inglise keeles mõiste civic duties ehk kodanikohustuste all ja neile

sundtöö keeld ei laiene. Tuleb rõhutada, et õigusinstituudi ümber nimetamine ei muuda selle

lubatavuse eeldusi. Töökohustusele rahvusvahelisest õigusest ja põhiseadusest tulenevad

piirangud kehtivad ühtviisi sõltumata sellest, kas seda nimetada sundtööks või

kodanikukohustuseks. Seletuskirjas on analüüsitud kooskõla EIÕK artikliga 4, kuid täielikult

on jäetud analüüsimata kooskõla PS § 29 lg-ga 2, mis on sõnastatud EIÕK artiklist 4 erinevalt.

Igal juhul tuleks tõsiselt kaaluda, kas sõna „kodanikukohustus“ kasutamine kõnealuse

õigusinstituudi tähistamiseks on õigustatud. Tavakeeles on sellel sõnal täiesti teistsugune

tähendusväli ja selle kasutamine õiguskeeles üksnes ajutise sunniviisilise töö tähistamiseks

tekitab asjatut segadust.

Eelnõu § 102 lg-s 1 asja sundkasutusse võtmine ja sundvõõrandamine ning § 98 lg-s 1

sunniviisiline töö on võimalik juba n-ö lihtsas kriisiolukorras, ilma põhiseaduses sätestatud

erikordi kohaldamata. Tasub kaaluda, kas niivõrd intensiivselt põhiõigusi piiravad meetmed

peaksid olema niivõrd hõlpsasti kohaldatavad.

Eelnõu § 139 lg 3 järgi lahendatakse kriisiolukorras tekitatud kahju hüvitamise taotlus ühe aasta

jooksul. Seletuskirjas on seda põhjendatud eelkõige vajadusega suunata ressursse kriisiolukorra

lahendamisele ja suurenenud töömahuga, sest kriisiolukorras esitatakse eeldatavasti kahju

hüvitamise taotlusi rohkem. Eeltoodud põhjendused tekitavad küsimuse, kas eelnõuga on

soovitud kehtestada kohustuslik kohtueelne menetlus kriisiolukorras kahju hüvitamise nõuete

lahendamiseks. Kui see on olnud eesmärk, tuleks see sätestada selgelt (vt RKHKm 3-3-1-18-13,

p 11).

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Riigikantselei

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kohta.

Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Liina Reisberg

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus tsiviilkriisi ja riigikaitse seaduse eelnõu kohta

Teie 28.02.2023 nr 7-2/23-00367-2

Meie 31.03.2023 nr 6-6/23-16