Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus (viisa vaidlustus)

1

EELNÕU 3.07.2018

Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus (viisa

vaidlustus)

§ 1. Välismaalaste seaduse muutmine

Välismaalaste seaduses tehakse järgmised muudatused:

1) paragrahvi 12 lõige 2 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(2) Käesolevas seaduses sätestatud viisamenetlustele ning viisa andmisest keeldumise, viisa

tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja

ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamisele ei kohaldata haldusmenetluse seaduse sätteid,

kui käesolev seadus ei sätesta teisiti.“;

2) paragrahvi 41 lõike 1 punkt 6 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„6) viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamiseks

esitatud avalduse (edaspidi käesolevas seaduses vaidlustus) läbivaatamine;“;

3) paragrahvi 1001 lõiked 1 ja 11 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuses (edaspidi käesolevas

alljaotises ka otsus) peab olema viide otsuse vaidlustamise võimaluste, koha, tähtaja ja korra

kohta.

(11) Välismaalane võib vaidlustust lahendavale haldusorganile esitada vaidlustuse otsuse

kehtetuks tunnistamiseks 30 päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates.“;

4) paragrahvides 1002 ja 1004, asendatakse sõna „avaldus“ sõnaga „vaidlustus“ vastavas

käändes;

5) paragrahv 1003 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 1003. Nõuded vaidlustusele

Vaidlustus esitatakse käesoleva seaduse § 101 lõike 1 punkti 9 alusel kehtestatud korra

kohaselt.“;

6) paragrahvid 1005–1007 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 1005. Vaidlustuse läbivaatamise pädevus ja menetlus

2

(1) Vaidlustuse läbivaatamise käigus kontrollib pädev haldusorgan viisa andmisest keeldumise,

viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja

viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse õiguspärasust ja otstarbekust.

(2) Kui viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või viisa kehtetuks tunnistamise otsuse

tegi Eesti välisesindus, vaatab vaidlustuse läbi Eesti välisesindus.

(3) Kui viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud vaidlustuse läbivaatamisel Eesti

välisesinduses ilmneb, et välismaalasele viisa andmist ei ole kooskõlastanud valdkonna eest

vastutava ministri määratud Siseministeeriumi valitsemisala asutus (edaspidi Siseministeeriumi

valitsemisala asutus), edastab Eesti välisesindus viisataotluse uuesti kooskõlastamiseks

Siseministeeriumi valitsemisala asutusele.

(4) Kui Eesti välisesindus leiab, et vaidlustus on põhjendatud, rahuldab ta selle

vaidlustusotsusega.

(5) Kui Eesti välisesinduse hinnangul ei ole vaidlustus põhjendatud, edastab ta otsuse ja

vaidlustuse koos nende aluseks olevate lisade, seotud menetlusdokumentidega ja oma

seisukohaga Välisministeeriumile läbivaatamiseks ja lahendamiseks.

(6) Kui viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud vaidlustuse läbivaatamisel

Välisministeeriumis ilmneb, et välismaalasele viisa andmist ei ole kooskõlastanud

Siseministeeriumi valitsemisala asutus, kaasab Välisministeerium menetlusse

Siseministeeriumi.

(7) Käesoleva paragrahvi lõikes 6 nimetatud juhul kontrollib Siseministeerium vaidlustuse

läbivaatamise menetluse käigus Siseministeeriumi valitsemisala asutuse tegevuse

õiguspärasust ja otstarbekust viisa andmise kooskõlastamismenetluse läbiviimisel ning edastab

oma seisukoha Välisministeeriumile.

(8) Kui viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise või

viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse tegi Politsei- ja Piirivalveamet või

Kaitsepolitseiamet, vaatab vaidlustuse läbi vastavalt Politsei- ja Piirivalveamet või

Kaitsepolitseiamet.

(9) Viibimisaja pikendamisest keeldumise otsuse peale esitatud vaidlustuse vaatab läbi Politsei-

ja Piirivalveamet.

(10) Kui Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet leiab, et vaidlustus on põhjendatud,

rahuldab vastavalt Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet selle ise

vaidlustusotsusega.

(11) Kui Politsei- ja Piirivalveameti või Kaitsepolitseiameti hinnangul ei ole vaidlustus

põhjendatud, edastab vastavalt Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet otsuse ja

vaidlustuse koos nende aluseks olevate lisade, seotud menetlusdokumentide ja oma

seisukohaga Siseministeeriumile läbivaatamiseks ja lahendamiseks.

§ 1006. Vaidlustuse läbivaatamise tähtajad

3

(1) Välismaalase esitatud vaidlustuse vaatab Eesti välisesindus, Politsei- ja Piirivalveamet või

Kaitsepolitseiamet läbi ja vaidlustuse rahuldamise korral teeb vaidlustusotsuse 15 päeva

jooksul vaidlustuse esitamise päevast arvates.

(2) Käesoleva seaduse § 1005 lõikes 3 nimetatud juhul edastab Siseministeeriumi valitsemisala

asutus seisukoha Eesti välisesindusele viisataotluse kooskõlastamise kohta viie päeva jooksul

viisataotluse uuesti kooskõlastamisele esitamise päevast arvates.

(3) Kui Eesti välisesinduse, Politsei- ja Piirivalveameti või Kaitsepolitseiameti hinnangul ei ole

vaidlustus põhjendatud, edastab ta otsuse ja vaidlustuse koos nende aluseks olevate lisade ja

seotud menetlusdokumentidega käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud tähtaja jooksul

vastavalt Siseministeeriumile või Välisministeeriumile läbivaatamiseks ja lahendamiseks.

(4) Vaidlustuse vaatab läbi Siseministeerium või Välisministeerium ja vaidlustusotsus tehakse

30 päeva jooksul vaidlustuse Siseministeeriumile või Välisministeeriumile edastamise päevast

arvates.

(5) Käesoleva seaduse § 1005 lõikes 6 nimetatud juhul edastab Siseministeerium

Välisministeeriumile seisukoha viisa andmise kooskõlastamise menetluse kohta 15 päeva

jooksul Siseministeeriumi kaasamise päevast arvates.

(6) Haldusorgan võib vaidlustuse läbivaatamise tähtaega pikendada, kui vaidlustusotsuse

tegemiseks tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamine või tõendite kogumine ei ole võimalik

käesoleva paragrahvi lõigetes 1 ja 4 sätestatud tähtaegade jooksul.

(7) Vaidlustuse läbivaatamise tähtaja igakordsel pikendamisel ei tohi haldusorgani määratav

uus tähtaeg ületada esialgset menetlustähtaega.

§ 1007. Vaidlustusotsus ja selle teatavaks tegemine

(1) Eesti välisesindus, Politsei- ja Piirivalveamet või Kaitsepolitseiamet võib

vaidlustusotsusega:

1) vaidlustuse rahuldada ja tunnistada otsuse kehtetuks ning teha uue otsuse;

2) jätta vaidlustuse rahuldamata ja otsuse muutmata.

(2) Siseministeerium või Välisministeerium võib vaidlustusotsusega:

1) vaidlustuse rahuldada ja tunnistada otsuse kehtetuks ning teha ettekirjutuse uue otsuse

tegemiseks või asja uuesti läbivaatamiseks;

2) jätta vaidlustuse rahuldamata ja otsuse muutmata.

(3) Välismaalasele ega muule isikule ei avaldata vaidlustusotsuse aluseks olevaid asjaolusid,

vaidlustusotsuse tegemise põhjendusi ega muud sellega seonduvat teavet.

(4) Vaidlustusotsusest tehakse välismaalasele teatavaks üksnes resolutiivosa.

(5) Vaidlustusotsus tehakse välismaalasele või tema esindajale teatavaks tema poolt

vaidlustuses märgitud kontaktandmete kohaselt.“;

7) paragrahvid 1008 ja 1009 tunnistatakse kehtetuks;

4

8) paragrahvi 10010 tekst muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise käigus

tehtud vaidlustusotsuse peale võib välismaalane esitada kaebuse halduskohtule

halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud alustel ja korras, arvestades käesolevas seaduses

sätestatud erisusi 30 päeva jooksul vaidlustusotsuse teatavaks tegemisest arvates tingimusel, et

välismaalane on enne läbinud vaidlustusmenetluse.

(2) Vaidlustusotsuse peale esitatud kaebuse ja apellatsioonkaebuse vaatab kohus läbi kirjalikus

menetluses.

(3) Vaidlustusotsuse peale esitatud kaebuse ja apellatsioonkaebuse läbivaatamisel ei kohaldata

esialgset õiguskaitset.

(4) Kohtumenetluses ei avaldata kaebajale ega menetlusvälisele isikule vaidlustusotsuse

aluseks olevaid asjaolusid, otsuse põhjendusi ega otsusega seonduvat muud teavet.

(5) Kohus kontrollib kohtumenetluses käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud

vaidlustusotsuse tegemisel haldusorgani poolt menetlusnõuete järgimist ja vaidlustusotsuse

vastavust vorminõuetele.

(6) Kohus teeb avalikult teatavaks ja avaldab üksnes otsuse resolutsiooni.“;

9) paragrahv 10011 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„§ 10011. Kaebuse esitanud välismaalase õiguslik seisund

Halduskohtule kaebuse esitamine ei ole aluseks välismaalase Schengeni konventsiooni

liikmesriikide territooriumile saabumiseks, jätkuvaks Schengeni konventsiooni liikmesriikide

territooriumil viibimiseks ega lükka välismaalase Schengeni konventsiooni liikmesriikide

territooriumilt lahkumise kohustuse täitmist edasi.“;

10) paragrahvid 10012–10018 tunnistatakse kehtetuks;

11) paragrahv 10019 muudetakse ja sõnastatakse järgmiselt:

„(1) Kui välismaalane on esitanud vaidlustuse või esitanud vaidlustusotsuse peale kaebuse

halduskohtule või apellatsioonkaebuse ringkonnakohtule ja ta esitab uue viisataotluse Eesti

välisesindusele või Politsei- ja Piirivalveametile, jäetakse tema hilisem viisataotlus läbi

vaatamata kuni vaidlustusotsuse või halduskohtu või ringkonnakohtu otsuse tegemiseni.

(2) Käesoleva paragrahvi lõige 1 ei kohaldu, kui välismaalane taotleb viisat muul alusel kui

esialgne viisataotlus, mille kohta on välismaalane esitanud vaidlustuse.“.

§ 2. Riigilõivuseaduse muutmine

Riigilõivuseaduse § 276 lõige 10 tunnistatakse kehtetuks.

5

Eiki NESTOR

Riigikogu esimees

Tallinn, „…“ ……………2018. a _________________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus

Tallinn, „…“ ……………2018. a

1

Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse

muutmise seaduse (viisa vaidlustus)

eelnõu seletuskirja lisa

Ettepanek/märkus SiM kommentaar

Sotsiaalministeerium

Tööinspektsioonile edastatud VTK-l

põhineva VMS tervikteksti (edaspidi

VMS terviktekst) § 100¹ sätestab viisa

andmisest keeldumise, viisa

tühistamise, viisa kehtetuks

tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja

viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise

otsuse vaidlustamise korra. Sama

paragrahvi lõike 11 kohaselt võib

välismaalane esitada avalduse otsuse

vaidlustamiseks (edaspidi käesolevas

alljaotises vaidlustus) 30 päeva jooksul

otsuse teatavaks tegemise päevast

arvates. Kogu VMS terviktekst 2.

peatüki 2. jao 5. jaotuse 4. alljaotises (§

100¹-1009) kasutatakse mõistet

vaidlustus.

Vaatamata VMS tervikteksti § 12

lõikes 3 sätestatule, et viisa andmisest

keeldumise, viisa tühistamise, viisa

kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja

viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise

otsuse vaidlustamisele ei kohaldata

haldusmenetluse seaduse sätteid, on

sisuliselt tegemist vaidega

haldusorgani otsuse peale. Meie

hinnangul ei ole mõistlik kasutada uusi

väljendeid vaatamata sättele, et VMS

terviktekst § 12 lg 3 välistab

haldusmenetluse seaduse kohaldamise.

Ka VTK punktis 6.3 alapunktis i

räägitakse vaide esitamisest ja

vaidemenetlusest.

Teeme ettepaneku mõiste

„vaidlustus“ asemel kasutada

mõistet „vaie“.

Lily Mals 626 9333

[email protected]

VMS-i kohaselt ei kohaldu viisa andmisest

keeldumise, viisa tühistamise, viisa

kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja viibimisaja

ennetähtaegse lõpetamise otsuse

vaidlustamise menetlusele haldusmenetluse

seadus (HMS). Selleks, et selgelt eristada

HMS-i vaidemenetlust ning VMS-i

vaidlustamise menetlust, on

Justiitsministeeriumi soovituse kohaselt

kasutatud VMS-i muudatuste puhul mõistet

„vaidlustus“.

2

Ettepanek/märkus SiM kommentaar

Justiitsministeerium

1) VTK II osa, 4.3. punkt, i osa „viisa

otsuste vaidlustamine“ (lk 8) kirjeldab

Eestis kaheastmelist (haldusorgan-

ministeerium) viisade vaidlustamise

süsteemi ning viitab Euroopa Kohtu

otsusele eelotsuseasjas C-403/16,

milles kohus leidis, et liikmesriik peab

ette nägema viisa andmisest

keeldumise otsuste vaidlustamise

võimaluse ka kohtus. Eesmärk on viia

Eesti viisa vaidlustamise regulatsioon

kooskõlla EL õigusega. Soovime

rõhutada, et viisa otsuste

vaidlustamisel tuleb võimaldada

välismaalasel vaidlustada ainult viisa

vorminõudeid.

2) VTK-s toodud statistika tabel nr 4, lk

14 selgitab esitatud viisavaideid

haldusorganis ja ministeeriumis ning

prognoositakse, et tulevikus võiksid

kohtusse pöörduda aastas 5-10 isikut.

Puudu on statistika selle kohta, kui

palju ministeeriumile esitatud

taotlusi on praktikas rahuldatud

ning kas kohtusse pöördujate arv on

tuletatud sellest arvust.

Tiina Runthal 620 8257

[email protected]

Joel Kook

[email protected]

1) Arvestame Justiitsministeeriumi märkust,

mille kohaselt tuleb võimaldada vaidlustada

ainult viisa vorminõudeid. Siiski soovime

märkida, et on vaieldav, kas piirang, millega

võimaldatakse välismaalasel vaidlustada

ainult viisa vorminõudeid, on kooskõlas

Euroopa Liidu õigusega, täpsemalt

põhiõiguste hartaga, millele Euroopa Kohus

oma lahendis C-403/16 viitas. Euroopa

Kohtu otsuse C-403/16 punktid 39 ja 42

näevad ette, et kohtul peab olema pädevus

lahendada kõiki asjassepuutuvaid küsimusi.

Märgime ka, et nii Nõukogu õigusteenistus

ning Komisjoni õigusteenistus on mõlemad

andnud EL viisa töörühma kohtumistel

seisukoha, et piirang, millega oleks

kohtukaebeõigus üksnes protseduuri üle,

oleks vastuolus Euroopa Kohtu otsusega

lahendis C-403/16.

2) VTK kohaselt lähtutakse kohtusse

pöördujate arvu prognoosimisel sellest, kui

paljud isikud on esitanud II astme vaide.

Muudatustega kehtestatakse senise II-

astmelise vaidemenetluse asemel I astmeline

vaidemenetlus, mille järel võib taotleja

kaebusega kohtu poole pöörduda. Kui

eeldada, et kohtusse pöörduvad üksnes need

välismaalased, kes seni esitasid pädevale

ministeeriumile II astme vaide, on

potentsiaalselt kohtusse pöörduvate

välismaalaste arv u 5˗10 isikut aastas.

Detailsema statistika jaoks lisame eelnõu

seletuskirja ka teabe selle kohta, kui palju

vaideavaldusi on rahuldatud.

1

Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse (viisa vaidlustus) eelnõu

seletuskiri

1. Sissejuhatus 1.1 Sisukokkuvõte Välismaalaste seaduse ja riigilõivu seaduse muutmise seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu) välja

töötamise vajadus tuleneb Euroopa Kohtu otsusest eelotsuseasjas C-403/16, millega kohus

leidis, et liidu õigus kohustab liikmesriike ette nägema viisa andmisest keeldumise otsuste

vaidlustamise menetluse, mis peab teatavas menetlusstaadiumis tagama võimaluse neid

otsuseid kohtus vaidlustada.

Eestis seevastu on riigisiseses õiguses välismaalaste seadusega (edaspidi VMS) kehtestatud

kaheastmeline vaidlustamise süsteem ning halduskohtul ei ole kehtiva korra kohaselt pädevust

üle vaadata viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise otsuse

vaidlustamise käigus tehtud otsuseid (VMS-i § 10018). Vaidlustamise regulatsiooni kohaselt

saab välismaalane esmalt esitada avalduse otsuse teinud asutusele ning seejärel vajaduse korral

ministeeriumile. Välisministeerium ja Siseministeerium kontrollivad vastavalt oma pädevusele

otsuste formaalset ja materiaalset õiguspärasust. Muudatustega luuakse regulatsioon, mille

kohaselt saab välismaalane edaspidi viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa

kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse

lõpetamise otsuse vaidlustamise käigus tehtud otsuse peale esitada kaebuse halduskohtule.

Selles küsimuses on Eesti suhtes algatatud ka rikkumismenetlus (2012/2242). 21. veebruaril

2013. aastal saatis komisjon Eestile Euroopa Liidu toimimise lepingu kohase ametliku teate,

milles teatas, et Eesti õigusaktidega kehtestatud süsteem, mille eesmärk on tagada õigus

vaidlustada viisa andmisest keeldumine, viisa tühistamine ja viisa kehtetuks tunnistamine, ei

ole komisjoni arvates kooskõlas Euroopa Liidu lepinguga osas, millega ei nähta ette võimalust

viisa vaidemenetluse tulemusena tehtud otsust kohtus vaidlustada. Ühtlasi on Euroopa

Komisjon oma 21. detsembri 2017. aastal Eestile edastatud kirjas viidanud mainitud

kohtuotsusele ning palunud esimesel võimalusel esitada vajalike muudatustega eelnõu ja selle

jõustumise ajakava.

1.2 Eelnõu ettevalmistaja

Eelnõu ja seletuskirja väljatöötamisel osalesid Siseministeeriumi kodakondsus- ja

rändepoliitika osakonna nõunik Killu Christine Vantsi (tel 612 5072,

[email protected]) ja Justiitsministeeriumi avaliku õiguse talituse nõunik

Mirjam Rannula (tel 620 8195, [email protected]). Eelnõu ja seletuskirja juriidilist

kvaliteeti on kontrollinud Siseministeeriumi kodakondsus- ja rändepoliitika osakonna

õigusnõunik Doris Uudelt (tel 612 5248, [email protected]). Eelnõu ja

seletuskirja on keeleliselt toimetanud Siseministeeriumi õigusosakonna keeletoimetaja Airi

Kapanen (tel 612 5241, [email protected]).

1.3 Märkused

Eelnõu järgi muudetakse VMS-i 23. mail 2018 jõustunud redaktsiooni, mis on avaldatud Riigi

Teatajas avaldamismärkega RT I, 17.05.2018, 2 ja riigilõivuseaduse 1. novembril 2018

jõustuvat redaktsiooni, mis on avaldatud Riigi Teatajas avaldamismärkega RT I, 31.05.2018,

2

32. Eelnõu ei ole seotud muu menetluses oleva eelnõu ega Vabariigi Valitsuse

tegevusprogrammiga. Eelnõul on puutumus järgmiste Euroopa Liidu õigusaktidega:

1) Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrus (EU) nr 810/2009, 13. juuli 2009, millega

kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri)1 (edaspidi viisaeeskiri);

2) Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga2.

Eelnõu seadusena vastuvõtmiseks on vajalik Riigikogu koosseisu häälteenamus, kuna

muudetakse kohtmenetlusega seonduvaid sätteid.

2. Seaduse eesmärk

Muudatuste eesmärgiks on viia VMS-s sätestatud viisaotsuste vaidlustamise kord kooskõlla EL

õigusega. Muudatustega soovitakse saavutada olukord, kus viisa andmisest keeldumise, viisa

tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja

ennetähtaegse lõpetamise otsuse peale võib pärast kohustuslikku vaidemenetlust esitada ka

kaebuse halduskohtule. Ühtlasi muudetakse kehtivat viisa vaidlustuse regulatsiooni selliselt, et

välismaalane esitab edaspidi vaidlustuse üksnes haldusorganile (Politsei- ja Piirivalveametile,

Kaitsepolitseiametile või Eesti välisesindusele), kes edastab selle vajadusel ise lahendamiseks

Siseministeeriumile või Välisministeeriumile.

Enne eelnõu ette valmistamist koostati väljatöötamiskavatsus (edaspidi VTK)3, mis saadeti

tutvumiseks ja arvamuse avaldamiseks ministeeriumidele ja huvirühmadele 2018. aasta märtsis.

Eelnõu lähtub VTK ettepanekutest. VTK-le esitasid arvamuse Justiitsministeerium ja

Sotsiaalministeerium, mis on kajastatud seletuskirja lisas.

3. Eelnõu sisu ja võrdlev analüüs

Eelnõu koosneb kahest paragrahvist, §-ga 1 muudetakse VMS-i ja §-ga 2 riigilõivuseadust.

Esmalt märgime, et viisaeeskiri kohustab liikmesriike võimaldama välismaalasele ainult

lühiajaliste viisade negatiivsete otsuste kohtus vaidlustamise – st lühiajalise viisa andmisest

keeldumise, viisa tühistamise ja viisa kehtetuks tunnistamise ning lühiajalise viisa pikendamise

otsuse vaidlustamise. Kehtiva vaidlustamise regulatsiooni väljatöötamise raames 2010. aastal

leiti, et regulatsiooni kompaktsuse huvides on mõistlik laiendada sama vaidlustusmenetlust

kõikidele viisamenetlustele, sh pikaajaliste viisa menetlustele ning viisavaba viibimisõiguse

pikendamise menetlusele. Ka edaspidi on mõistlik, et sama viisa vaidlustamise kord, sh

kohtukaebeõigus kohaldub lisaks lühiajalistele viisadele ka pikaajaliste viisade ja viisavaba

viibimise puhul. See tähendab, et ka eelnõuga sätestatav regulatsioon laieneb nii viisa andmisest

keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamise kui

viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamisele. Seega on välismaalasel õigus

kõikide eelloetletud menetluste otsuste vaidlustamiseks ühtse vaidlustusmenetluse korras.

Eelnõu § 1 punktiga 1 muudetakse VMS § 12 lõiget 2 selliselt, et ka viisa andmisest

keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest

keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamisele ei kohaldata

haldusmenetluse seaduse sätteid. Muudatuse tegemisel on lähtutud viisamenetluste loogikast ja

1 ELT L 243, 15.09.2009, lk 1-58.

3 Siseministeeriumi 12. märtsi 2018 kiri nr 1-6/1576-1

3

põhimõtetest, mille järgi ei kohaldu ka VMS-s reguleeritud viisamenetlustele haldusmenetluse

seadus.

Eelnõu § 1 punktiga 2 muudetakse VMS-i § 41. Muudatus on vajalik, kuna edaspidi esitab

välismaalane viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise,

viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse

vaidlustamise avalduse haldusorganile, kes edastab selle vajadusel ise Siseministeeriumile või

Välisministeeriumile. Seega ei pea välismaalane teist korda avaldust enam esitama ja

kaotatakse ära riigilõiv avalduse teistkordse läbivaatamise eest. Samasugune muudatus tehakse

riigilõivuseaduse §-s 276 (eelnõu § 2).

Eelnõu § 1 punktiga 3 muudetakse VMS-i § 1001 lõikeid 1 ja 11, kus tehakse terminoloogilised

ja keelelised parandused, sätete sisu ei muudeta. Näiteks nimetatakse välismaalase avaldust

negatiivse viisa otsuse läbivaatamiseks edaspidi vaidlustuseks.

Eelnõu § 1 punktiga 4 asendatakse VMS-i §-des 1002 ja 1004 õigusselguse huvides sõna

„avaldus“ sõnaga „vaidlustus“. Paragrahvis 1002 kehtib edasi oluline põhimõte, et vaidlustuse

esitamine ei ole aluseks välismaalase Schengeni konventsiooni liikmesriikide territooriumile

saabumiseks, jätkuvaks Schengeni konventsiooni liikmesriikide territooriumil viibimiseks ega

lükka välismaalase Schengeni konventsiooni liikmesriikide territooriumilt lahkumise

kohustuse täitmist edasi. Sätte eesmärk on välistada välismaalasele n-ö kunstliku Eestisse

saabumise või Eestis viibimise õigusliku aluse loomine olukorras, kus välismaalasel see

puudub, sest viisa andmisest on keeldutud, viisa on tühistatud või kehtetuks tunnistatud,

viibimisaja pikendamisest on keeldutud või viibimisaeg on enne tähtaega lõpetatud.

Eelnõu § 1 punktiga 5 muudetakse VMS-i § 1003 selliselt, et viidatud paragrahv kehtestatakse

ühe lõikelisena, kus on selgelt sätestatud, et vaidlustus esitatakse VMS § 101 lõike 1 punkti 9

alusel kehtestatud korra kohaselt, milles on kirjeldatud negatiivsete viisaotsuste vaidlustamise

kord ning kehtestatud avalduse vorm ja sellele lisatavate dokumentide loetelu. Sel moel on

isikule kohe selge ja ta leiab hõlpsasti siseministri määruse, kus on informatsioon vaidlustuse

esitamise korra kohta. Lõikest 1 on võrreldes kehtiva tekstiga välja jäetud nõuded avaldusele -

need on avalduse isiklikult, posti teel või esindaja kaudu esitamine-, mis on koondatud

siseministri 4. detsembri 2015 määrusesse nr 64 „Viisa andmisest keeldumise, viisa

tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja

ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise kord ning otsuse vaidlustamise avalduse vorm“. Kehtiva § 1003 lõike 2 tekst, mille kohaselt peab avalduse esitama kirjalikult, on samuti

koondatud viidatud siseministri määrusesse. Paragrahvi pealkirjas on sõna „avaldus“ vastavas

käändes asendatud sõnaga „vaidlustus“ vastavas käändes.

Eelnõu § 1 punktiga 6 muudetakse VMS § 1005–1007.

VMS §-s 1005 on sätestatud vaidlustuse läbivaatamise pädevus- ja menetlusnormid.

Samamoodi nagu kehtivas regulatsioonis, on pädevus vaidlustus läbi vaadata sellel

haldusorganil, kes tegi otsuse viisa andmisest keelduda, viisa tühistada, viisa kehtetuks

tunnistada, viibimisaja pikendamisest keelduda ja viibimisaeg enne tähtaega lõpetada, vastavalt

siis kas Eesti välisesindus, Politsei- ja Piirivalveamet (edaspidi PPA) või Kaitsepolitseiamet

(edaspidi KAPO). Pädevusnormid on kavandatud lõigetes 2, 8 ja 9. Kui haldusorgan leiab, et

vaidlustus on põhjendatud, on tal eelnõu muudatuste kohaselt õigus see ise vaidlustusotsusega

rahuldada – kavandatud lõigetes 4 ja 10.

4

Kui aga haldusorgan, kes algse negatiivse otsuse tegi, asub seisukohale, et välismaalase

vaidlustus ei ole põhjendatud, edastab ta otsuse4 ja vaidlustuse koos nende aluseks olevate

lisade ja seotud menetlusdokumentidega ning oma seisukohaga läbivaatamiseks ja

lahendamiseks vastavalt pädevusele kas Välisministeeriumile või Siseministeeriumile

(kavandatavad lõiked 5 ja 11). Siinkohal on oluline märkida, et kui viisa andmisest keeldumise

otsuse peale esitatud vaidlustuse läbivaatamise käigus ilmneb, et välismaalasele viisa andmist

ei ole kooskõlastanud valdkonna eest vastutava ministri määratud Siseministeeriumi

valitsemisala asutus (PPA või KAPO), kaasab konsul menetlusse Siseministeeriumi vastavad

asutused või Välisministeerium Siseministeeriumi (kavandatud lõige 3 ja 6). Siinkohal

täpsustame, et eelnõu sõnastuses märgitud „ei ole kooskõlastanud“ osa all on mõeldud, et

kooskõlastav asutus andis negatiivse vastuse (mitte ei ole ekslikult viisa andmise

kooskõlastajate ringist välja jäänud).

Vaidlustuse läbivaatamise käigus kontrollib pädev haldusorgan viisa andmisest keeldumise,

viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja

viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse õiguspärasust ja otstarbekust (kavandatav lõige 1).

Kaasatuna menetlusse kontrollib Siseministeerium vaidlustuse läbivaatamise menetluse käigus

Siseministeeriumi valitsemisala asutuse tegevuse õiguspärasust ja otstarbekust viisa andmise

kooskõlastamismenetluse läbiviimisel ning edastab oma seisukoha Välisministeeriumile

(kavandatav lõige 7).

VMS-i §-s 1006 on sätestatud vaidlustuse läbivaatamise tähtajad. Välismaalase esitatud

vaidlustuse vaatab läbi Eesti välisesindus, PPA või KAPO ja vajaduse korral teeb uue otsuse

15 päeva jooksul vaidlustuse esitamise päevast arvates (kavandatav lõige 1). Kui nende

hinnangul ei ole vaidlustus põhjendatud, on eelnõuga pandud neile kohustus edastada otsus ja

vaidlustus koos lisade ja seotud menetlusdokumentidega 15 päeva jooksul vastavalt kas

Siseministeeriumile või Välisministeeriumile läbivaatamiseks ja lahendamiseks (kavandatav

lõige 3). Seejärel on Siseministeeriumil või Välisministeeriumil 30 päeva aega vaadata

vaidlustus läbi ja teha vaidlustusotsus, ning see tähtaeg hakkab kulgema vaidlustuse

Siseministeeriumile või Välisministeeriumile edastamise päevast arvates (kavandatav lõige 4).

Sel juhul on välismaalase jaoks vaidlustuse läbivaatamise tähtaeg kokku 45 päeva.

Kui viisa andmisest keeldumise otsuse peale esitatud vaidlustuse Eesti välisesinduses

läbivaatamisel ilmneb, et välismaalasele viisa andmist ei ole kooskõlastanud5 valdkonna eest

vastutava ministri määratud Siseministeeriumi valitsemisala asutus – PPA või KAPO –, edastab

Eesti välisesindus viisataotluse uuesti kooskõlastamiseks Siseministeeriumi valitsemisala

asutusele. Oma seisukoha peab PPA või KAPO andma viie päeva jooksul vaidlustuse uuesti

kooskõlastavale asutusele esitamise päevast arvates (kavandatav lõige 2).

Kui Välisministeerium kaasab menetlusse Siseministeeriumi, nagu on sätestatud VMS-i § 1005

lõikes 6, on Siseministeeriumil kohustus oma seisukoht edastada 15 päeva jooksul arvates

päevast, mil nad menetlusse kaasati. See tähtaeg ei muuda vaidlustuse menetlemise tähtaega

pikemaks, vaid on VMS-i § 1006 lõikes 4 nimetatud 30 päeva sees. See tähendab, et

Välisministeerium peab vaidlustuse läbivaatamisel vajadusel Siseministeeriumi kaasama

esimesel võimalusel, et mitte ületada menetluse tähtaega. Vaidlustuse läbivaatamise tähtaja

4 st viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest

keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsus, eelnõus kavandatav VMS § 1001 lg 1. 5 täpsustame, et eelnõu sõnastuses märgitud „ei ole kooskõlastanud“ osa all on mõeldud, et kooskõlastav asutus

andis negatiivse vastuse (mitte ei ole ekslikult viisa andmise kooskõlastajate ringist välja jäänud).

5

igakordsel pikendamisel ei tohi haldusorgani määratav uus tähtaeg ületada esialgset

menetlustähtaega, st vastavalt haldusorganile mitte rohkem kui 15 päeva või 30 päeva.

VMS-i § 1007 lõikes 1 tehakse kehtiva õigusega võrreldes terminoloogilised ja keelelised

parandused ning seetõttu on läbivalt asendatud sõna „avaldus“ sõnaga „vaidlustus“. Seega võib

ka edaspidi haldusorgan (PPA, KAPO või välisesindus) vaidlustuse läbivaatamisel

vaidlustusotsusega:

1) vaidlustuse rahuldada ja tunnistada otsuse kehtetuks ning teha uue otsuse;

2) jätta vaidlustuse rahuldamata ja otsuse muutmata.

Võrreldes kehtiva seadusega on muudatused lõikes 2, kus on sõnaselgelt sätestatud, et

Siseministeerium või Välisministeerium võib vaidlustuse rahuldada ja tunnistada otsuse

kehtetuks ning teha ettekirjutuse uue otsuse tegemiseks või asja uuesti läbivaatamiseks.

Muudatusega on lõikesse lisatud ettekirjutuse tegemise õigus ning seejuures on lähtutud HMS

§ 85 loogikast, mis nimetab võimalikud otsused, mida võib haldusorgan vaide läbivaatamise

tulemusena teha. Nende volituste vahel valimine sõltub peamiselt vaides esitatavast taotlusest

ja sellest, kas haldusorgan selle rahuldab. Nagu ka kehtivas seaduses, võib Siseministeerium

või Välisministeerium jätta vaidlustuse rahuldamata ja otsuse muutmata.

Lõike 3 kohaselt ei avaldata välismaalasele ega muule isikule vaidlustusotsuse aluseks olevaid

asjaolusid, põhjendusi ega muud sellega seonduvat teavet. Küll teavitatakse välismaalast

keeldumise, tühistamise või kehtetuks tunnistamise õiguslikust alusest. Nimelt, viisaeeskirja art

32 lõige 2 näeb ette, et viisa andmisest keeldumine esitatakse välismaalasele vormikohase

otsusena, milles on loetletud viisa andmisest keeldumise alused ning viisa andmisest

keeldumise, viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise korral tehakse vastava keeldumise

aluse ees olevasse lahtrisse märge. Sama ankeeti kasutatakse välismaalase teavitamisel viisa

tühistamise või kehtetuks tunnistamise korral. Seega välistab viisaeeskiri välismaalasele nende

faktiliste asjaolude ja kaalutluste avaldamise, millest haldusorgan on vaidlustussotsuse

tegemisel lähtunud, küll näeb aga ette, et välismaalast tuleb teavitada otsuse õiguslikust alusest.

Eeltoodust lähtudes on ebasoovitav olukord, kus välismaalasele avaldatakse otsuse aluseks

olevate põhjenduste või kaalutlustega seotud info juhul, kui otsus vaidlustatakse. Õigusselguse

huvides sätestatakse, et teatavaks tehakse üksnes otsuse resolutiivosa (lõige 4). Eeltoodu pinnalt

on välismaalasel olemas vajalikud andmed kaebuse esitamiseks.

Vaidlustuse alusel tehtud otsus tehakse välismaalasele teatavaks tema poolt avalduses näidatud

kontaktandmete kohaselt (lõige 5). Paragrahvis on tehtud terminoloogiline parandus ning

seetõttu on asendatud sõna „avaldus“ sõnaga „vaidlustus“. Sätet on täiendatud selliselt, et

samadel tingimustel võib otsuse teha teatavaks ka välismaalase esindajale.

Eelnõu § 1 punktiga 7 tunnistatakse kehtetuks VMS §-d 1008 ja 1009, kuna nendes sisalduvad

sätted on koondatud §-i 1007.

Eelnõu § 1 punktiga 8 muudetakse VMS §-i 10010. Lõike 1 kohaselt on edaspidi välismaalasel

õigus vaidlustusotsus edasi kaevata halduskohtusse. Kaebeõiguse regulatsiooni loomine VMS-i

on seotud Euroopa Kohtu otsusega eelotsuseasjas C-403/16, millega kohus leidis, et liidu õigus

kohustab liikmesriike ette nägema viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamise menetluse,

mis peab teatavas menetlusstaadiumis tagama kohtus vaidlustamise võimaluse. Sama kaasuse

kohtujuristi hinnangul tuleb liidu viisaeeskirja tõlgendada nii, et see jätab igale liikmesriigile

võimaluse otsustada viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamise menetluse laadi üle.

Seda tingimusel, et menetlus vastab võrdväärsuse ja tõhususe põhimõttele. EL-i põhiõiguste

6

harta artikli 47 kohaselt ei saa liikmesriigid siiski välistada viisa andmisest keeldumise otsuste

kohtulikku kontrolli ELTL-i artikli 267 tähenduses. Kohtujurist täpsustas, et liidu õigusest ei

tule isikutele subjektiivset õigust viisa saamiseks.

Euroopa Kohus leidis, et liidu õigus kohustab liikmesriike ette nägema viisa andmisest

keeldumise otsuste vaidlustamise menetluse, mis peab teatavas menetlusstaadiumis tagama

kohtus vaidlustamise võimaluse. Menetluse üksikasjalikud eeskirjad tuleb kehtestada iga

liikmesriigi õiguskorras, järgides võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid6. Samas tõi kohus

otsuse C-403/16 punktides 39 ja 42 välja, et kohtul peab olema pädevus lahendada kõiki

asjassepuutuvaid küsimusi.

VMS-i loodav negatiivsete viisaotsuste kohtus vaidlustamise regulatsioon on kooskõlas

võrdväärsuse ja tõhususe põhimõttega ning üldise kohustusega tagada isikutele liidu õigusest

tulenevate õiguste kohtulik kaitse. Samuti on arvestatud asjaoluga, et viisaeeskirja sätteid

tõlgendatakse EL-i põhiõiguste hartas tunnustatud põhiõigusi ja põhimõtteid järgides. Harta

artikkel 47 näeb aga sõnaselgelt ette, et igaühel, kelle liidu õigusega tagatud õigusi või vabadusi

rikutakse, on selles artiklis kehtestatud tingimuste kohaselt õigus tõhusale õiguskaitsevahendile

kohtus. Ühtlasi sätestab viidatud artikkel, et igaühel on õigus asja arutamisele sõltumatus ja

erapooletus kohtus. Selle õiguse järgimine eeldab, et niisuguse haldusasutuse otsust, kes ei täida

sõltumatuse ja erapooletuse nõuet, saaks hiljem kontrollida kohus, kes muu hulgas peab olema

pädev lahendama kõiki asjassepuutuvaid küsimusi7. Järelikult kehtestab EL-i põhiõiguste harta

artikkel 47 liikmesriikidele kohustuse tagada teatavas menetlusstaadiumis võimaluse pöörduda

viisa andmisest keeldumise lõpliku otsusega seotud asjaga kohtusse8.

Siinkohal on vajalik märkida, et isik saab oma õiguste kaitseks kohtusse pöörduda just viisa

andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise käigus

tehtud vaidlustusotsus peale. Seega, esialgset haldusorgani tehtud negatiivset otsust ta kohtusse

vaidlustama minna ei saa. Seda eelkõige põhjusel, et negatiivse viisaotsuse vaidlustamisel on

haldusorganil endal õigus ilmselged vead ära parandada ning teha uus otsus või, asudes

seisukohale, et vaidlustus ei ole põhjendatud, edastada vaidlustus lahendamiseks

Siseministeeriumile või Välisministeeriumile, kellel on samuti õigus teha asjas uus otsus.

Seetõttu on eelnõu autorid seisukohal, et viisamenetlustes riivab isiku õigusi vaidlustusotsus.

Kohtusse pöördumise tingimus on, et läbitud peab olema esialgse viisataotluse otsuse

vaidlustusmenetlus. Seda eelkõige põhjusel, et vaidlustusmenetlus on nii riigile kui ka

välismaalasele vähem kulukas, lihtsam ja kiirem kui kohtumenetlus. Lisaks on kohustusliku

vaidlustusmenetluse eesmärk välistada konsuli ja PPA eksimused, mille puhul võib otsuse

teinud haldusorgan ise eksimuse korrigeerida.

Sama paragrahvi lõige 2 sätestab, et vaidlustusotsuse peale esitatud kaebuse ja

apellatsioonkaebuse vaatab kohus läbi kirjalikus menetluses. Selle piirangu kehtestamine on

6 Arvutivõrgus kättesaadav:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=197721&pageIndex=0&doclang=ET&mode=ls

t&dir=&occ=first&part=1&cid=824233 7 Arvutivõrgus kättesaadav:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=197721&pageIndex=0&doclang=ET&mode=ls

t&dir=&occ=first&part=1&cid=824233 8 Arvutivõrgus kättesaadav:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=197721&pageIndex=0&doclang=ET&mode=ls

t&dir=&occ=first&part=1&cid=824233

7

kooskõlas rahvusvahelises õiguses üldtunnustatud põhimõttega, mille kohaselt puudub

välismaalasel põhiõigus mittekodakondsusjärgsesse riiki saabumiseks ja seal viibimiseks. Seda

põhimõtet on korduvalt kinnitanud Euroopa Inimõiguste Kohus oma kohtulahendites9. Samuti

ei tulene välismaalasele põhiõigust Eestisse saabuda ja siin viibida Eesti Vabariigi

põhiseadusest. Nimetatu on leidnud kinnitust muu hulgas Eesti kohtupraktikas10.

Seega tuleb asuda seisukohale, et ei rahvusvahelise õiguse ega Eesti õiguse kohaselt ei ole

välismaalasel õigust Eestisse saabumiseks ega siin viibimiseks. Lähtudes eeltoodust ei ole

võimalik ka olematu põhiõiguse mistahes ebasoodne mõjutamine – riive ega rikkumine. Lisaks

on eesmärk välistada välismaalasele n-ö kunstliku Eestisse saabumise või Eestis viibimise

õigusliku aluse loomine olukorras, kus välismaalasel see puudub, sest viisa andmisest on

keeldutud, viisa on tühistatud või kehtetuks tunnistatud, viibimisaja pikendamisest on

keeldutud või viibimisaeg on ennetähtaegselt lõpetatud (eelnõu § 1 punktiga 9 muudetav

VMS-i § 10011). Eesmärgipäratuks ja ebasoovitavaks tuleb pidada olukorda, kus

välismaalasele, kellel puudub põhiõigus Eestisse saabumiseks ja kellele on nt keeldutud viisa

andmisest seetõttu, et tema Eestisse saabumine on ebasoovitav, luuakse õigus Eestisse

saabumiseks ja viisa saamiseks menetlusõiguste kaudu – osalemiseks kohtuistungil oma

olematu põhiõiguse väidetava rikkumise arutamise juures.

Põhiseaduse § 15 lõikes 1 sätestatud õigus on seaduse reservatsioonita põhiõigus, mille

piiramine on õigustatud teiste põhiseaduslike väärtuste kaitseks nagu avalik kord ja riigi

julgeolek. Arvestades tagajärgi, mis võivad kaasneda ebasoovitava välismaalase Eestisse

saabumise ja Eestis viibimisega, ning kohtumenetluse kestvust ja kulukust, on eesmärgipärane

ja põhjendatud sätestada kaebuse lahendamine halduskohus üksnes kirjalikus menetluses.

Eeltoodud põhjendustel on välistatud ka esialgse õiguskaitse kohaldamine kohtumenetluses

(kavandatav lõige 3). Halduskohtumenetluse seadustiku § 249 kohaselt võib kohus kaebaja

põhjendatud taotluse alusel või omal algatusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja

õiguste esialgse kaitse kohta, kuid vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega

osutuda märkimisväärselt raskemaks või võimatuks. Ehkki võib arvata, et olukorda arvesse

võttes ei kohaldaks kohus esialgset õiguskaitset niikuinii, on õigusselguse huvides põhjendatud

kehtestada seaduses selge alus esialgse õiguskaitse kohaldamatuse kohta.

Kohtumenetlus vaidlustusotsuse peale kaebamine on kaheastmeline. Võrdväärsuse ja tõhususe

põhimõttest lähtuva riigisisese kohtumenetluse õiguse kujundamisel on liikmesriigil siiski

võrdlemisi ulatuslik pädevus. Nii on liikmesriigil mõistlikel põhjendustel nt õigus seada

edasikaebeõigusele nii menetluslikke kui ka materiaalseid piiranguid. Erialakirjanduses

leitakse, et igal juhul peab isikule olema tagatud edasikaebeõigus tema kohta tehtud esimese

kohtuotsuse peale. Edasikaebeõigus kõrgema astme kohtute otsuste peale on aga suuresti

riigisisese menetlusõiguse küsimus11.

Lõikega 4 sätestatakse vaidlustusotsuse aluseks olevate asjaolude, otsuse tegemise põhjenduste

ja sellega seonduva teabe avaldamise piirang, mis kehtib nii välismaalase kui ka muu isiku

suhtes. Viisaeeskirja art 32 lõikes 2 on ette nähtud, et viisa andmisest keeldumine esitatakse

välismaalasele vormikohase otsusena, milles on loetletud viisa andmisest keeldumise alused

ning viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise või kehtetuks tunnistamise korral tehakse

9 näiteks 28.05.1985, Abdulaziz, Cabales ja Balkandali vs. Ühendkuningriik, 25.06.1996, Amuur vs.

Prantsusmaa, 26.07.2005 N. vs. Soome. 10 näiteks Tallinna Ringkonnakohtu 26. septembri 2006. a otsus haldusasjas nr 3-05-317. 11 Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne (2017). Paragrahvi 24 kommentaarid, punkt 40.

8

vastava keeldumise aluse ees olevasse lahtrisse märge. Seega välistab viisaeeskiri

välismaalasele nende faktiliste asjaolude ja kaalutluste avaldamise, millest haldusorgan on

asjakohase otsuse tegemisel lähtunud. Eeltoodu tõttu on ebasoovitav olukord, kus

välismaalasele avaldatakse selline info juhul, kui otsus vaidlustatakse. See tähendab muu hulgas

seda, et ei kaebajal ega menetlusvälisel isikul ole õigust tutvuda ka menetlustoimikuga.

Lõikes 5 on sätestatud, et otsust tehes hindab kohus menetlusnõuete järgimist ja

vaidlustusotsuse vastavust vorminõetele.

Sätestatakse ka erand kohtuotsuse avalikult teatavaks tegemisele ja avaldamisele. Kehtiva

õiguse kohaselt on kohtul õigus teatud juhtudel avaldada üksnes otsuse resolutsioon või üldse

mitte avaldada otsust. Seda siis, kui otsus sisaldab eriliiki isikuandmeid või muid andmeid,

mille avaldamine võib oluliselt kahjustada isiku eraelu puutumatust, eraelu puutumatuse

kahjustamist ei ole võimalik vältida või kui otsus sisaldab teavet, millele on seadusega ette

nähtud muu juurdepääsupiirang ning otsust selliste andmeteta ei ole võimalik avaldada

(halduskohtumenetluse seadustiku § 175 lõiked 4 ja 5). Õigusselguse huvides on ka kirjeldatud

juhul põhjendatud kehtestada selge norm, mis reguleeriks ammendavalt kohtuotsuse avalikult

teatavaks tegemist ja avaldamist.

Eelnõu § 1 punktiga 10 tunnistatakse kehtetuks VMS-i §-d 10012˗10018, kuna välismaalane

esitab edaspidi vaidlustuse üksnes haldusorganile (PPA-le, KAPO-le või Eesti välisesindusele),

kes ise edastab selle vajaduse korral lahendamiseks Siseministeeriumile või

Välisministeeriumile. Seega ei pea välismaalane enam teist korda avaldust esitama ja need

sätted tunnistatakse kehtetuks.

Eelnõu § 1 punktiga 11 muudetakse VMS-i § 10019 lõiget 1 nii, et kui välismaalane on

vaidlustanud viisa andmisest keeldumise otsuse või esitanud kaebuse halduskohtule ja ta esitab

uue viisataotluse Eesti välisesindusele või PPA-le, jäetakse tema hilisem viisataotlus läbi

vaatamata, kuni esialgse viisataotluse suhtes haldusorgani otsuse või kohtu lõpliku otsuse

tegemiseni. Selle piirangu eesmärk on see, et kui kohus otsustab, et viisamenetluses tehti viga

ja seetõttu tuleb otsus üle vaadata, ei tekiks olukorda, kus konsul juba annab isikule viisa ning

siis tehakse vana viisa otsus ümber ja isikule väljastatakse ka teine viisa. Üldpõhimõttena peab

isikul olema üks seadusliku viibimise alus. Lõikes 2 aga on sätestatud erisus, mille kohaselt

saab välismaalane taotleda viisat üksnes muul alusel kui esialgne viisataotlus, mille otsuse

kohta on välismaalane esitanud vaidlustuse.

Eelnõu §-ga 2 muudetakse riigilõivuseadust, kus tunnistatakse kehtetuks § 276 lõige 10, mis

sätestab viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise käigus

tehtud otsuse peale esitatud avalduse teistkordse läbivaatamise eest tasutakse riigilõivu

20 eurot. Seda põhjusel, et eelnõuga tehakse mudatus, mille kohaselt ei pea välismaalane enam

negatiivse viisaotsuse vaidlustamiseks teist korda avaldust esitama ning kaotatakse ära riigilõiv

avalduse teistkordse läbivaatamise eest.

4. Eelnõu terminoloogia

Eelnõus ei kasutata uusi termineid.

5. Eelnõu vastavus Euroopa Liidu õigusele

9

Eelnõu on kooskõlas Euroopa Parlamendi ja Nõukogu määrusega (EU) nr 810/2009, 13. juuli

2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (viisaeeskiri), ja Euroopa Liidu põhiõiguste

hartaga.

6. Seaduse mõjud

Sihtrühm: välismaalased, kes vaidlustavad viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa

kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse

lõpetamise otsuse. Ligikaudu on selliseid välismaalasi 100–200 isikut aastas. Kehtiv õigus

võimaldab välismaalasel esitada viisa otsuse kohta vaide esmalt haldusorganile, kes tegi otsuse

(nn I astme vaie), ning juhul, kui vaiet ei rahuldata, uue vaide pädevale ministeeriumile

(nn II astme vaie). 2017. a esitas I astmes vaide 132 välismaalast ning 38 vaiet rahuldati. 94

tagasi lükatud vaidest esitas II astmesse vaide 8 välismaalast. Muudatustega võimaldatakse neil

välismaalastel, kes on läbinud kohustusliku üheastmelise vaidemenetluse, pöörduda kaebusega

ka halduskohtu poole.

Tabel. Esitatud viisavaided aastatel 2013–2017

2013 2014 2015 2016 2017

I astme vaided kokku 175 81 100 111 132

rahuldatud 55 23 43 59 38

tagasi lükatud 120 58 57 52 94

II astme vaided kokku 9 4 1 4 8

rahuldatud 1 1 0 0 2

tagasi lükatud 8 3 1 4 6

allikas: Välisministeerium, Siseministeerium, PPA

Mõju riigi julgeolekule ja välissuhetele

Viisaotsuste vaidlustusmenetluse muudatustega viiakse Eesti õigus kooskõlla Euroopa Liidu

õigusega, mistõttu omab muudatus positiivset mõju riigi välissuhetele.

Lähtudes EL-i Kohtu otsusest eelotsuseasjas C-403/16, milles kohus leidis, et liidu õigus

kohustab liikmesriike ette nägema viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamise menetluse,

mis peab teatavas menetlusstaadiumis tagama võimaluse see otsus kohtus vaidlustada,

muudetakse Eesti asjakohaseid seadusi nii, et kaebajal oleks võimalus otsus kohtus vaidlustada.

Kohtukaebeõiguse tagamise tõttu on Euroopa Komisjon Eesti suhtes algatanud

rikkumismenetluse nr 2012/2242. Eelnõu muudatustega rikkumismenetluse aluseks olev

küsimus lahendatakse.

Regulatsiooni väljatöötamisel on oluline tagada, et kohtukaebeõigus ei oleks aluseks siseneda

riiki isikul, kellele keelduti viisa väljastamisest või kelle viisa tühistati, kuna tema Eestisse

saabumine või siin viibimine on ebasoovitav. Ebasoovitava mõju vältimiseks on vajalik

välismaalasele võimaldada üksnes kirjalik kohtumenetlus – nii on eelnõuga plaanitud ka

sätestada.

Välismaalastel tekib õigus vaidlustada viisa andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa

kehtetuks tunnistamise, viibimisaja pikendamise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsus

vaidlustusmenetluses ning esitada selle otsuse peale halduskohtusse kaebus. Eespool kirjeldatu

tagab välismaalasele tehtud otsuse õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrolli.

10

Mõju kohtutele

Kui lähtuda eeldusest, et kohtusse pöörduvad üksnes need välismaalased, kes seni esitasid II

astme vaide, on potentsiaalselt kohtusse pöörduvate välismaalaste arv umbes 5-10 isikut

aastas12. Kuna praegu ei ole Justiitsministeeriumi andmeid, kuidas siinne eelnõu mõjutab

kohtute tegevust, täiendame seletuskirja, kui oleme need andmed saanud.

7. Liikmesriikide praktika viisa vaidlustamisel: Läti, Soome, Rootsi, Tšehhi ja Poola näitel

Nimetatud riigid on välisriikide praktika näideteks valitud seetõttu, et Läti, Soome ja Rootsi

puhul on tegemist Eesti naaberriikidega, kes on ajalooliselt ja halduskorralduslikult Eestile

lähedased. Tšehhi ja Poola on sarnaselt Eestiga tulenevalt Euroopa Kohtu otsusest

eelotsuseasjas C-403/16 muutmas oma riigisisest korda, et võimaldada viisataotlejale

kaebeõigust riigi kohtus.

Lätis, Rootsis ja Soomes on kehtestatud kaheastmeline vaidlustuse süsteem ning kohtul on

õigus üle vaadata nii otsuse protseduuriline kui sisuline pool. Lätis tuleb esmalt esitada kaebus

Välisministeeriumile. Juhul, kui Välisministeerium vaidlustust ei rahulda, on taotlejal võimalik

esitada kaebus 30 päeva jooksul halduskohtule. Rootsis tuleb esmalt esitada kaebus otsuse

teinud asutusele (eelkõige välisesindused) ning kui haldusorgan vaidlustust ei rahulda, edastab

ta vaidlustuse automaatselt Migratsioonivaidlustuse Kohtule läbivaatamiseks. Soomes tuleb

vaidlustajal esmalt esitada vaidlustus otsuse teinud asutusele (eelkõige välisesindused) ning kui

pädev asutus vaidlustust ei rahulda, on õigus esitada kaebus halduskohtule.

Tšehhis ja Poolas on kehtestatud sarnaselt Eestiga üksnes administratiivmenetlus, kus kaebajal

ei ole õigust negatiivsete viisaotsuste vaidlustamiseks kohtus. Tulenevalt Euroopa Kohtu

otsusest eelotsuseasjas C-403/16 on samas mõlemad riigid muutmas oma riigisisest korda.

Poola kavandab kehtestada kaheastmelise vaidlustuse süsteemi, kus esmalt tuleb esitada kaebus

otsuse teinud asutusele (eelkõige välisesindused) ning kui haldusorgan vaidlustust ei rahulda,

on võimalik kaebus esitada halduskohtule. Kohtul on õigus üle vaadata nii otsuse

protseduuriline kui sisuline pool. Ka Tšehhi kavandab kehtestada vaidlustuse korra, kus enne

halduskohtu poole pöördumist tuleb vaidlustajal läbida administratiivmenetlus. Kohtule

soovitakse anda õigus üle vaadata üksnes otsuse protseduuriline pool.

8. Seaduse rakendamise eeldatavad kulud ja tulud

Seaduse rakendamisega seotud eeldatavat rahalist tulu ei ole. Seaduse rakendamisega

seonduvate kulude osa kohtutele täiendatakse Justiitsministeeriumi andmete põhjal.

PPA-le, KAPO-le ja välisesindustele muudatuste rakendamine täiendavaid kulusid kaasa ei too,

kuna juba praegu menetlevad nad viisavaideid. Samuti ei too eelnõu kaasa kulusid SIM-le ja

VÄM-le, sest kehtiva õiguse järgi menetlevad teise astme vaidemenetlusi ministeeriumid.

Kuigi kaheastmelise menetluse asemele tekitatakse üks, siis sisuliselt jääb haldusorganite jaoks

ikkagi kaheastmeline viisa vaidlustamise kord. IT arendusi eelnõu muudatuse rakendamine

kaasa ei too.

9. Rakendusaktid

12 Vaata seletuskirjas tabel, lk 9.

11

Seaduse rakendamiseks on vaja muuta siseministri 4. detsembri 2015 määrust nr 64 „Viisa

andmisest keeldumise, viisa tühistamise, viisa kehtetuks tunnistamise, viibimisaja

pikendamisest keeldumise ja viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise otsuse vaidlustamise kord

ning otsuse vaidlustamise avalduse vorm“.

10. Seaduse jõustumine

Eelnõu jõustub üldises korras, kuna eelnõuga reguleeritavas küsimuses on Eesti suhtes

algatatud rikkumismenetlus ning muudatuste jõustumisega on kiire.

11. Eelnõu kooskõlastamine, huvirühmade kaasamine ja avalik konsultatsioon

Eelnõu esitatakse eelnõude infosüsteemi EIS kaudu kooskõlastamiseks Välisministeeriumile,

Justiitsministeeriumile ning Rahandusministeeriumile ning arvamuse avaldamiseks

Kaitsepolitseiametile ning Politsei- ja Piirivalveametile.

___________________________________________________________________________

Algatab Vabariigi Valitsus .................2018

(allkirjastatud digitaalselt)

............................

............................

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Välisministeerium

Rahandusministeerium

23.07.2018 nr 1-6/1656-1

Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse

muutmise seadus (viisa vaidlustus)

Siseministeerium esitab Välisministeeriumile ja Rahandusministeeriumile kooskõlastamiseks

ning ametitele ja kokkuleppeliselt ka Justiitsministeeriumile arvamuse avaldamiseks

„Välismaalaste seaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seadus (viisa vaidlustus)“ eelnõu.

Eelnõu ja seletuskirjaga saab tutvuda eelnõude infosüsteemis EIS aadressil

https://eelnõud.valitsus.ee. Palume Teie kooskõlastusi hiljemalt 10. augustiks.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Andres Anvelt

siseminister

Sama:

Kaitsepolitseiamet

Politsei- ja Piirivalveamet

Justiitsministeerium

Lisa:

Eelnõu 5 lehel;

Eelnõu seletuskiri 11 lehel.

Doris Uudelt 6125248

[email protected]