Arvamus
| Dokumendiregister | Justiitsministeerium |
| Viit | 10-4/2019-9 |
| Registreeritud | 26.03.2024 |
| Sünkroonitud | 27.03.2024 |
| Liik | Sissetulev kiri |
| Funktsioon | 10 Õiguspoliitika alase tegevuse korraldamine |
| Sari | 10-4 Kirjavahetus asutuste ja isikutega |
| Toimik | 10-4/2024 |
| Juurdepääsupiirang | Avalik |
| Juurdepääsupiirang | |
| Adressaat | Tartu Ülikooli õigusteaduskond |
| Saabumis/saatmisviis | Tartu Ülikooli õigusteaduskond |
| Vastutaja | Ilona Põld (Justiitsministeerium, Kantsleri vastutusvaldkond, Justiitshalduspoliitika valdkond, Justiitshalduspoliitika osakond, Vabakutsete talitus) |
| Originaal | Ava uues aknas |
Dokument on kokkuvõtte tegemiseks liiga mahukas
(24600 tm).
Failid
Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga. |
Lugupeetud Justiitsministeerium
Tartu Ülikooli õigusteaduskond edastab teile seisukohad maksejõuetuse teenistuse ettepanekute osas.
Lugupidamisega
Ille Peek
--
mag iur Ille Peek
õppekorralduse spetsialist
TÜ õigusteaduskond Tallinnas/School of Law (Tallinn)
Kaarli pst 3,
10119 Tallinn
6271871
From:
[email protected] <[email protected]> on behalf of info.jm <[email protected]>
Date: Monday, 26. February 2024 at 08:53
To: Tallinna Ringkonnakohus <[email protected]>, Tartu Ringkonnakohus <[email protected]>, Tallinna Halduskohus <[email protected]>, Tartu Halduskohus <[email protected]>, MTÜ Eesti Kohtunike Ühing <[email protected]>, Eesti Juristide Liit <[email protected]>,
Eesti Kaubandus-Tööstuskoda <[email protected]>, Notarite Koda <[email protected]>, Teenusmajanduse Koda <[email protected]>, [email protected] <[email protected]>, Tallinna Tehnikaülikooli õiguse instituut <[email protected]>, Eesti Võlausaldajate Liit <[email protected]>, Eesti Võlanõustajate
Liit <[email protected]>, Eesti Pangaliit <[email protected]>, Vabaühenduste Liit <[email protected]>, EESTI TÖÖANDJATE KESKLIIT <[email protected]>, Eesti Kindlustusseltside Liit <[email protected]>, Sihtasutus Harju Ettevõtlus- ja Arenduskeskus <[email protected]>,
Finantsinspektsioon <[email protected]>, Eesti Kaupmeeste Liit <[email protected]>, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon <[email protected]>, Eesti Suurettevõtjate Assotsiatsioon <[email protected]>, Harju Maakohtu Tallinna kohtumaja <[email protected]>,
Tartu Maakohus <[email protected]>, Pärnu Maakohus <[email protected]>, Viru Maakohus <[email protected]>
Subject: [OI:43248] Kiri
|
Digiallkirjad
Allkirjade kehtivust ei ole
kontrollitud.
MARI SCHIHALEJEV
PNOEE-48906032712
2024-03-25 19:22:28
ANTO KASAK
PNOEE-37812102719
2024-03-25 19:23:48
Justiitsministeerium
Suur-Ameerika 1
10122 Tallinn
[email protected]
25. märtsil 2024
ARVAMUS
Maksejõuetuse teenistuse 08.01.2024. a kirjas nr 12-1/2024-001-1 esitatud ettepanekutele
Maksejõuese teenistus esitas 8. jaanuari 2024. a kirjas nr 12-1-/2024-001-01 justiitsministrile ettepanekud muuta pankrotiseadust ja teisi asjassepuutuvaid õiguskate. Nimetatud ettepanekud tulenesid Maksejõetuse teenistuse 2023. a tegevuaruandest. Justiitsministeerium pöördus 26. veebruaril 2024. a Tartu Ülikooli poole arvamuse avaldamiseks viidatud ettepanekutele. Tartu Ülikooli seisukohad seoses Maksejõuetuse teenistuse poolt esitatud ettepanekutega on järgmised.
I ÜLDISED TÄHELEPANEKUD
1. Maksejõuetuse teenistus (edaspidi „MJT“) on Eesti õiguskorras täiesti uus institutsioon, mis alustas tegevust 1. jaanuaril 2022. Seega on MJT tegutsenud natuke üle ühe aasta. Oluline on märkida, et MJT tekkis 2015.–2022. a-l läbiviidud maksejõuetuse õiguse revisjoni tulemusena. Nimetatud revisjoni käigus analüüsiti põhjalikult MJT-ga seonduvaid küsimusi, mille tagajärjel kehtestati pankrotiseadusesse (PankrS) peatükk 121 „Maksejõuetuse teenistus“ kehtivas sõnastuses. Riigikohtu praktikas ei ole veel ühtegi lahendit seonduvalt MJT-ga. Esimese ja teise astmete kohtutes hakkab alles praktika seonduvalt MJT-ga tekkima. Arvamuse koostajad leiavad, et ühe aastase praktika pinnalt on vara teha märkimisväärseid järeldusi MJT-ga seonduvates küsimustes. Samuti on äärmiselt küsitav vajadus muuta seaduseid seoses MJT tegevusega ilma analüüsimata viidatud muudatuste mõju maksejõuetuse menetlustele laiemalt.
2. Maksejõuetuse teenistuse mõiste, pädevus ja õigused ning kohustused on sätestatud eelkõige PankrS 121. peatükis. Viidatud peatüki kohaselt on MJT osa pankrotimenetlusest, mitte eraldi eksisteeriv institutsioon väljaspool pankrotimenetlusest. Vastavalt PankrS § 1921 lg-le 1 teostab MJT järelevalvet seoses võlgniku pankrotimenetlusega. Selle normi kohaselt tekivad MJT õigused seoses võimaliku maksejõuetuse menetlusega. Väljaspool maksejõuetuse menetlusi puudub MJT-l pädevus iseseisvalt tegutseda. Lähtuvalt eelnevast tuleb kõiki muudatusi õiguskorras, mis seonduvad MJT-ga, analüüsida maksejõuetusmenetluste, eelkõige pankrotimenetluse kontekstis.
3. Pankrotimenetluse eripäraks on asjaolu, et tegemist on kollektiivse menetlusega. Seda seisukohta toetavad erialakirjanduses enamus rahvusvaheliselt tunnustatud autoreid, sh prof R. Goode, prof I. F. Fletcher, prof B. Wessels, prof C. Paulus, prof R. Bork, prof S. Madaus jne. Prof I. F. Fletcher on isegi seisukohal, et kollektiivsuse põhimõte iseloomustab pankrotiõiguse arengut kõige rohkem.1 Ka Riigikohus on märkinud, et pankrotimenetlus on oma olemuselt kollektiivne maksejõuetusmenetlus.2 Seega on pankrotimenetlus eriliigiline tsiviilkohtumenetlus, mille erisus tuleneb menetluse kollektiivsest iseloomust. Sel põhjusel on eraldiseisvad menetlusnormid koondatud pankrotiseadusesse.
4. Vastavalt PankrS §-le 2 on pankrotimenetluse üheks peamiseks eesmärgiks võlausaldajate nõuete rahuldamine pankrotivara arvel võimalikult suures ulatuses. Nimetatud eesmärki on korduvalt rõhutanud Riigikohus.3 Tulenevalt PankrS §-st 2 ei ole pankrotimenetluses iseseisvaks eesmärgiks võlgniku või võlgniku lähikondsete karistamine. Samas mööname, et pankrotimenetluses on oluliseks probleemiks varatute äriühingute pankrottide raugemised.
5. MJT loomise üheks peamiseks eesmärgiks oli vähendada ilma varata äriühingute pankrottide arvu, sest varatu äriühingu pankrot lõpeb peamiselt raugemisega. Raugenud pankrotimenetluses ei saa võlausaldajad reeglina väljamakseid. Üldteada asjaoluna on äriühingute pankrottide raugemise põhjuseks sageli võlgniku hilinenud pankrotiavalduse esitamine.4
6. Juhul, kui võlgnik esitab pankrotiavalduse olukorras, kus tal puudub mistahes vara, siis ei ole võimalik pankrotimenetlust läbi viia vara puudumise tõttu, rääkimata võlausaldajate nõuete rahuldamisest. Järelikult on raugemiste vältimiseks ainult kaks võimalust: (i) kas võlgnik esitab pankrotiavalduse varem ehk olukorras, kus võlgnik on küll püsivalt maksejõuetu, kuid võlgnikul on vara pankrotimenetluse läbiviimiseks või (ii) keegi teine rahastab pankrotimenetluse läbiviimist.
7. Tulenevalt ülaltoodust on MJT ülesandeks rahastada selliseid varatuid pankrotimenetlusi, kus MJT peab sekkumist vajalikuks tagamaks põhjendatud pankrotimenetluse läbiviimise. Pankrotimenetluse läbiviimisel selgitab MJT muuhulgas välja maksejõuetuse põhjuseid ja võimalusel aitab kohtul võtta vastutusele ebaseaduslikult maksejõuetuse põhjustanud isikud (nn pankrotimeistrid). Viidadud ülesannete täitmiseks on MJT-le antud laialdased volitused PankrS 121. peatükis. Teisest küljest on MJT tegevuse eesmärgiks üldpreventsioon, et võlgnikud esitaksid pankrotiavaldused võimalikult õigeaegselt. Pankrotiavalduste õigeaegsel esitamisel on võlgnikul piisavalt vara pankrotimenetluse läbiviimiseks ja raugemise probleem langeb ära.
8. Käesoleval juhul soovib MJT 8. jaanuari 2024. a ettepanekus õigusi juurde maksejõuetuse põhjustanud isikutele (võlgnik ja/või esindaja ja/või lähikondne) sanktsioonide määramiseks. Samuti soovib MJT lisada võlgnikule kohustusi eesmärgiga vähendada raugemisi. MJT lähtub eeldusest, et võimalike maksejõuetuse põhjustajatele täiendavate kohustuste lisamine või juba maksejõuetuse põhjustanud isikutele rangema vastuse määramine aitab kaasa raugemiste vähendamisele.
9. Arvamuse koostajad on seisukohal, et selline lähenemine ei ole põhjendatud. Juhime justiitsministri tähelepanu asjaolule, et varem oli pankrotiavalduse esitamise kohustuse täitmata jätmine kuritegu karistusseadustiku § 3851 alusel. Nimetatud paragrahv tunnistati kehtetuks ning ei kehti alates 1. jaanuarist 2015. Seletuskirja kohaselt jõuti järeldusele, et kõnealuses küsimuses on täiendav kriminaalvastutus ülemäärane.5 Arvamuse koostajad jagavad seisukohta, et rangemate karistuste määramine ei aita kaasa võlgniku poolt pankrotiavalduse varasemale esitamisele, vaid mõjub mõjuda vastupidiselt.
10. Kehtiva seaduse kohaselt vastutab võlgnik mitteõigeaegse pankrotiavalduse esitamise eest tsiviilõiguse alusel. Selline tsiviilõiguslik vastutus peaks tagama seaduskuuleka isiku pankrotiavalduse õigeaegse esitamise. Samas ei taga isegi kriminaalvastutus pahatahtliku isiku õigeaegset pankrotiavalduse esitamist.
11. Ühtlasi rõhutame, et kehtivas pankrotiõiguses on MJT-le juba kehtestatud märkisväärses hulgas õigused, mida MJT-l on võimalik kasutada oma tegevuses. MJT ettepanek täiendavate õiguste kehtestamiseks ning võlgnikule täiendavate kohustuste määramiseks ei aita kaasa pahatahtlike isikute poolt pankrotiavalduse õigeaegsele esitamisele, kuid võib hoopis takistada seaduskuulekate isikute pankrotiavalduse õigeaegsele esitamist. Seega ei pea arvamuse koostajad hetkel põhjendatuks lisada MJT-le juba kehtivatele õigustele täiendvaid õigusi ilma vastava praktika kujunemiseta ja süsteemse maksejõuetuse menetluste analüüsita.
12. Kokkuvõtvalt peavad arvamuse koostajad vajalikuks märkida üldiselt, et kuivõrd maksejõuetuse õiguses toimus Eestis 2015.–2022. a põhjalik revisjon, mille käigus muudeti olulisel määral maksejõuetuse seaduseid (sh loodi MJT), siis ei pea arvamuse koostajad hetkel mõistlikuks ega otstarbekaks üksikute küsimuste lahendamiseks muuta seaduseid ilma põhjalikuma analüüsita, kuivõrd sellised muudatused mõjutavad maksejõuetuse menetlusi tervikuna. Lisaks leiame, et üks aasta ei ole piisavalt pikk aeg, et teha lõplikke järeldusi MJT-ga seonduvates küsimustes. Ühtlasi peame vajalikuks rõhutada, et MJT on osa pankrotimenetlusest, mistõttu tuleb kõikvõimalikke MJT-ga seonduvaid küsimusi analüüsida maksejõuetuse õiguse kontekstis. Samuti peame vajalikuks selgitada, et rangemate sanktsioonide ja võlgnikule täiendavate kohustuste määramine pankrotiavalduse õigeaegse esitamise probleemi lahendamiseks on äärmiselt küsitav.
II KONKREETSED KÜSIMUSED
Täpsemad seisukohad MJT poolt esitatud ettepanekutele esitame alljärgnevalt. Selguse huvides kasutame MJT poolt välja toodud numeratsiooni.
1. PankrS § 13 muutmine
13. PankrS § 13 lg 1 järgi peab võlgnik põhistama oma maksejõuetuse. Vastavalt PankrS § 13 lg-le 2 lisab võlgnik pankrotiavaldusele maksejõuetuse põhistamiseks seletuse maksejõuetuse põhjuse kohta ja võlanimekirja. Võlanimekirjas märgitakse võlgniku võlausaldajate nimed ja nende elu- või asukohad ning nende nõuded, samuti andmed võlgniku vara kohta. Seega on kehtivas õiguses juba olemas võlgnikul kohustus esitada koos pankrotiavaldusega andmed oma majandustegevuse, sh maksejõuetuse põhjuste kohta.
14. Vastavalt PankrS § 31 lg-le 1 kuulutab võlgniku pankroti välja kohus. Kohus hindab pankroti väljakuulutamisel kõiki vajalikke asjaolusid ning juhul, kui kohus leiab, et võlgnik ei ole pankrotiavalduses piisavalt põhistanud maksejõuetust, siis on kohtul alati õigus küsida võlgnikult täiendavat informatsiooni, samuti kehtib uurimisprintsiip.
15. Võlgniku pankrotiavalduse eesmärgiks on tagada kohtule vajalik informatsioon võlgniku põhjendatud pankroti väljakuulutamiseks. Samas ei ole alati vajalik võlgnikku ega kohut liigselt koormata informatsiooniga pankroti väljakuulutamise staadiumis. Pankroti väljakuulutamisel ei pea olema veel kõik asjaolud ammendavalt selged ja tuvastatud. Pankroti väljakuulutamisel peab kohus tuvastama võlgniku püsiva maksejõuetuse ja võlgniku pankrotiavalduse korral piisab pankrotiavalduses maksejõuetuse põhistamisest kehtiva PankrS § 13 järgi. Tulenevalt PankrS § 31 lg-test 3 ja 4 eeldatakse juriidilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse alusel, et võlgnik on maksejõuetu ning võlgniku pankrot kuulutatakse välja ka siis, kui võlgniku maksejõuetuse tekkimine tulevikus on tõenäoline.
16. Lähtuvalt eelnevast leiame, et puudub vajadus PankrS § 13 muutmiseks. Veelgi enam, isegi juhul kui täiendada PankrS §-i 13 võlgniku kohustusega täpsustada pankrotiavaldust ettepanekus toodud viisil, siis muudavad nimetatud muudatused võlgniku pankrotiavalduse esitamise veelgi raskemaks ja keerulisemaks, mis omakorda ei motiveeri võlgnikku pankrotiavalduse õigeaegseks esitamiseks. Suure tõenäosusega vähendaks viidatud muudatus võlgniku õigeaegsete pankrotivalduste esitamist veelgi, mis tooks omakorda kaasa raugemiste arvu suurenemise, olles omakorda vastuolus MJT loomise eesmärgiga – vältida suursi pankrotimenetluste raugemiste arvu.
17. Kehtivas õiguses on piisavalt selgelt ja põhjalikult reguleerutud võlgniku pankrotivalduse koostamine, mistõttu ei toeta käesoleva arvamuse koostajad MJT esimest ettepanekut.
2. Varatu juriidilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse menetluse muutmine
18. Vastavalt Põhiseaduse §-le 146 mõistab õigust ainult kohus. Kohus on oma tegevuses sõltumatu ja mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega. Kuivõrd pankroti väljakuulutamine on õiguse mõistmine, siis toimub pankroti väljakuulutamise menetlus kohtumenetlusena, milles tuleb järgida õigusemõistmise põhimõtteid, sh põhiõiguste tagamine. Juhul, kui juriidilisest isikust võlgnik esitab pankrotiavalduse, siis on nimetatud juriidilises isikul õigus õiglasele kohtumõistmisele pankrotiseaduse jt seaduste alusel. Võlgnikule tuleb tagada põhiõiguste kaitse, sh õiguse mõistmine kohtu poolt, mis tähendab, et võlgniku pankroti väljakuulutamiseks vaatab võlgniku pankrotiavalduse igal juhul läbi kohus. Kuivõrd kohus peab võlgniku pankroti väljakuulutamiseks vaatama läbi võlgniku pankrotiavalduse ja tuvastama võlgniku püsiva maksejõuetuse, siis tuvastaks kohtumenetluses kõik asjaolud, mis on vajalikud võlgniku pankroti väljakuulutamiseks. Arvestades, et kohtul on kohustus välja selgitada kõik vajalikud asjaolud, siis jääb arusaamatuks, kuidas Maksu- ja Tolliamet (EMTA) ja/või MJT eelnev võlgniku pankrotiavalduse menetlemine aitab kaasa kohtumenetlusele. Lisaks võib tekkida huvide konflikt, kuna enamuse juriidiliste isikute puhul on EMTA võlgniku võlausaldajaks.
19. Samuti on mõiste „varatu juriidilisest isikust võlgnik“ ebamäärane. Mis hetkest muutub võlgnik varatuks? Kas võlgniku peab vara püüdma või piisab kui võlgnikul on ainult väheväärtuslik vara? Kas vara määratlemisel võetakse arvesse kohustusi? Kui suur peab olema võlgniku vara, et võlgnik ei oleks varatu? Ühtlasi on ebaselge, kes määratleb nimetatud mõiste. Lõpuks peab ikkagi kohus otsustama, kas võlgnik on püsivalt maksejõuetu või mitte.
20. Käesolevaga leiame, et MJT poolt tehtud ettepanek pankrotiavalduse menetlejate ringi ja menetluse muutmiseks ei aita kuidagi kaasa efektiivsema pankrotimenetluse läbiviimiseks, mistõttu ei toeta arvamuse koostajad MJT teist ettepanekut.
3. Ärikeelu kohaldamise muutmine
21. Ärikeelu kohaldamisel riivatakse olulisel määral isiku põhiõigusei.6 Samuti on Riigikohus leidnud, et ärikeelu kohaldamine on olemuslikult sarnane KarS §-des 49 ja 491 sisalduvate sanktsioonidega.7 Riigikohus on asunud seisukohale, et PankrS § 91 lg 2 alusel saab ärikeeldu kohaldada üksnes isiku suhtes, kes on pannud pankrotistunud juriidilist isikut juhtides suure tõenäosusega toime kuriteo, kuid keda ei ole selle eest veel süüdi tunnistatud (põhjendatud kuriteokahtlus) ning kelle puhul on tõsine oht, et ta võib ärikeelu kohaldamata jätmisel toime panna uusi sarnaseid kuritegusid.8 Seega on ärikeelu kohaldamine pankrotiseaduse alusel kohtu diskretsioonotsus.
22. Arvestades, et ärikeelu kohaldamisel on tegemist isiku põhiõiguste olulise riivega, mistõttu peab olema tagatud isikuõiguste kaitse ning muud eelpool viidatud menetluslikud küsimused, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kolmandat ettepanekut.
4. Tunnistada kehtetuks kõik sätted, mille kohaselt allub MJT tsiviilkohtule
23. Kõigepealt peame vajalikuks rõhutada, et MJT ei allu tsiviilkohtule. Vastavalt PankrS § 1921 lg-le 4 ja § 1922 lg-le 1 on MJT Konkurentsiameti juures sõltumatu struktuuriüksus, mis on oma tegevuses sõltumatu. Nimetatud normide kohaselt ei allu MJT tsiviilkohtu järelevalvele. Vastupidi, kõikides küsimustes on MJT iseseisev. Seega ei pea MJT oma otsuste vastuvõtmisel küsima luba ega andma aru tsiviilkohtule. Siiski ei tähenda MJT sõltumatus ja iseseisvus, et teatud MJT otsuseid ei võiks pankrotimenetluses kontrollida tsiviilkohus.
24. PankrS § 19212 lg 1 järgi kohaldatakse pankrotimenetluse läbiviimisele avaliku uurimisena pankrotimenetluse läbiviimise kohta sätestatut, arvestades avalikule uurimisele ettenähtud erisusi. Sama paragrahvi lõike kaks kohaselt läheb võlausaldajate üldkoosoleku ja pankrotitoimkonna pädevus üle MJT-le. Vastavalt nimetatud normile teostab MJT võlausaldajate ja pankrotitoimkonna ülesandeid pankrotiseaduses ettenähtud korras. Võlausaldajate üldkoosoleku pädevus on sätestatud PankrS §-s 77. Seega ei lähe MJT-le üle rohkem õigusi, kui oli võlausaldajate üldkoosolekul. Pankrotimenetluse läbiviimise käigus võib küll MJT võtta vastu otsuseid, mis väljuvad võlausaldajate pädevusest, kuid sellistel MJT otsustel ei ole siduvat iseloomu.
25. Näiteks ei ole võlausaldajate üldkoosolekul pädevust kohustada pankrotihaldurit esitama tagasivõitmise või juhatuse liikme vastutuse hagi. Juhul, kui MJT võtab vastu otsuse, et pankrotihalduril on kohustatud esitama tagasivõitmise hagi, siis ei ole selline otsus pankrotihaldurile siduv.
26. Vastavalt PankrS § 19212 lg-le 5 ei saa võlausaldaja vaidlustada teenistuse otsuseid seoses pankrotivara müügiga, mille teenistus on teinud võlausaldajate üldkoosoleku või pankrotitoimkonna pädevuses. Nimetatud norm viitab üheselt, et MJT peab järgima võlausaldajate üldkoosoleku pädevust.
27. Hoolimata asjaolust, et lähtuvalt PankrS § 19212 lg-st 6 läheb MJT-le üle õigus esitada võlausaldajate nõudele vastuväide, kinnitab võlausaldajate nimekirja ikkagi tsiviilkohus. Seega kontrollib tsiviilkohus, kas MJT poolt esitatud vastuväide võlausaldaja nõudele oli põhjendatud. Kõnealuses küsimuses on tsiviilkohtul õigus pankrotimenetluses kontrollida, kas MJT otsus oli kooskõlas pankrotimenetluse reeglitega.
28. Tuginedes ülaltoodule tegutseb MJT iseseisvana ning on otsuste vastuvõtmises vaba, kuid samas muutuvad sellised MJT otsused pankrotimenetluse osaks. Juhul, kui MJT otsused muutuvad pankrotimenetluse osaks, siis kontrollitakse selliseid otsuseid seaduses ettenähtud juhtudel ja korras pankrotimenetluse järelevalve tsiviilkohtuniku poolt. Selline tsiviilõiguste teostamise kontroll pankrotimenetluses ei tähenda, et MJT alluks tsiviilkohtule.
29. Lisaks eelnevale peame vajalikuks rõhutada, et pankrotimenetlus on tulenevalt oma kollektiivsest iseloomust spetsiifiline menetlus (vt arvamuse p 3). Pankrotimenetlus allub kollektiivsetele reeglitele ja kuivõrd MJT on osa pankrotimenetlusest, siis allub MJT samuti kollektiivsetele pankrotimenetluse reeglitele niivõrd, kui viidatud reeglid ei lähe vastuollu MJT-le kehtestatud reeglitega. Samuti määratakse pankrotihalduri tasu lähtuvalt kollektiivsetest pankrotimenetluse reeglitest.
30. Arvestades, et MJT on oma olemuselt osa maksejõuetuse menetlusest, mis toimub hagita menetluses tsiviilkohtumenetluses, siis ei ole võimalik MJT täielik eraldamine pankrotimenetluse reeglitest, mistõttu ei toeta arvamuse koostajad MJT neljandat ettepanekut.
5. Mõjuhinnang maksejõuetusega seotud riigieelarve vahendite kasutamise kohta
31. Arvamuse koostajad toetavad MJT viiendat ettepanekut.
6. Ühise haldusorgani loomine PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjatele
32. PankrS § 54 muutmine MJT ettepanekus tehtud viisil tähendab pankrotihalduri õigusliku regulatsiooni ja Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja (edaspidi „Koda“) tegevuse täielikku ümberkorraldamist. Koda on avalik-õiguslik juriidiline isik, mis tegutseb alates 1. jaanuarist 2010 kohtutäituri seaduse alusel. Koja liikmeteks on kõik kohtutäiturid ja pankrotihaldurina tegutsemise õigust omavad isikud, sh vandeadvokaadid, kellele laienevad omakorda advokatuuri seaduse sätted. Käesoleva arvamuse koostajad leiavad, et selliste põhimõtteliste muudatuste tegemiseks ei piisa MJT aruandes toodud informatsioonist ning pankrotihaldurite ja Koja regulatsiooni põhimõtteliseks muutmiseks on vajalik täiendav analüüs kõikide maksejõuetuse menetluse aspektist.
33. Isegi juhul, kui MJT aruandes loetletud Koja rikkumised on tõesed, siis ei õigusta sellised rikkumised toimiva süsteemi täielikku muutmist. Koja ülesannete ümbertõstmine uuele organile ei lahenda väidetavaid sisulisi probleeme. Sisuliste probleemide lahendamiseks tuleb probleemid selgeks teha ja analüüsida, kuidas konkreetseid küsimusi on võimalik lahendada. Juhul, kui konkreetsete küsimuste lahendamine on võimalik ilma toimivat süsteemi muutmata, siis tuleb eelistada toimiva süsteemi säilimist. Toimiva süsteemi muutmine toob kaasa täiendavaid küsimusi, mis vajavad lahendamist, sh rahalist ressurssi.
34. Arvestades, et MJT ettepanek tähendab sisuliselt pankrotihalduri õigusliku regulatsiooni ja Koja tegevuse täielikku ümberkorraldamist, ilma piisavate uuringute põhjendusteta, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kuuendat ettepanekut.
7. PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate haldusjärelevalve koondamine MJT-le
35. PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate järelevalve on reguleeritud erinevates seadustes, sh pankrotiseadus, saneerimisseadus ja füüsilise isiku maksejõuetuse seaduses, mistõttu on nimetatud isikute tegevuse järelevalve oluliselt laiem küsimus, kui MJT ettepaneku punktis 7 märgitud. Järelevalve moodustab terviksüsteemi vastavalt igale menetluse liigile, sh pankrotimenetluses, saneerimise menetluses, võlgade ümberkujundamise menetluses ja kohustustest vabastamise menetlluses.
36. Järelevalve terviksüsteemi lõhkumine MJT aruandes toodud põhjustel ei ole põhjendatud ega vajalik. Järelevalve terviklahenduse muutmiseks on vajalik eelnev põhjalik analüüs, mis hõlmab kõiki maksejõuetuse menetlusi. Kuivõrd maksejõuetuse menetluste järelevalve moodustab terviksüsteemi, siis nimetatud süsteemi tükkideks lõhkumiseks peavad olema kaalukad põhjused, mis tuginevad põhjalikel uuringutel.
37. Arvamuse koostajad ei ole veendunud, et üheaastane MJT tegevus annab MJT-le piisava kogemuse ja pädevuse teostada järelevalvet, sh väidetavat haldusjärelevalvet PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate üle MJT ettepanekus esitatud viisil ja korras.
38. Tuginedes ülaltoodule ei toeta arvamuse koostajad MJT seitsmendat ettepanekut.
8. Käitumisreeglite, hea tava ja eetikakoodeks
39. Ühtsete käitumisreeglite ja eetikakoodeksi kehtestamine on reeglina vajalik ja põhjendatud. Samas jääb arusaamatuks sellise üksikküsimuse lahendamine kõikide maksejõuetuse menetluste kontekstis.
40. Näiteks on Koda kehtestanud 30. juunil 2022. a pankrotihaldurite hea kutsetava.
41. Arvamuse koostajad toetavad ühtse hea tava ja eetikakoodeksite reeglite koostamist kõigis maksejõuetuse menetluseses korraga. Ühtse hea tava ja eetikakoodeksite reeglite kehtestamine peab olem süsteemne ja tervik, mistõttu toetavad arvamuse koostajad MJT kaheksandat ettepanekut osaliselt.
9. Ühtlustada PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate asjaajamise reeglid
42. Vastavalt PankrS § 60 lg-le 1 kehtestab justiitsminister määrusega nõuded pankrotihalduri toimikule ja pankrotimenetluses koostavatele dokumentidele. Nimetatud normi alusel on justiitsministri 30. detsembri 2009. a määrusega nr 48 kehtestanud vastavad reeglid.
43. Arvamuse koostajad nõustuvad, et kehtestatud reeglid võib üle vaadata ja kaasajastada. Samas oleme jätkuvalt seisukohal, et sellised reeglid peavad olema välja töötatud arvestades kõiki maksejõuetuse menetlusi tervikuna.
44. Kuivõrd vastavate reeglite muutmine peab olema süsteemne ja terviklik, siis toetavad arvamuse koostajad MJT üheksandat ettepanekut osaliselt.
10. Üksnes maksejõuetusasjadele spetsialiseerunud kohtunike maksejõuetuse osakond
45. Vastavalt PankrS § 4 lg-le 2 menetletakse juriidiliste isikute maksejõuetuse menetlusi üksnes Harju ja Tartu Maakohtus. Tulenevalt kohute seaduse § 37 lg-st 41 vaatavad maksejõuetuse menetlusi Harju ja Tartu Maakohtus läbi maksejõuetusele spetsialiseerunud kohtunikud.
46. Lähtuvalt võimude lahususe põhimõttest on äärmiselt küsitav, kas justiitsministeeriumil on õigust korraldada kohtute ja/või kohtunike spetsialiseerumist MJT ettepanekus toodud viisil ja korras.
47. Arvestades, et hetkel juba lahendavad maksejõuetuse menetlusi maksejõuetusele spetsialiseerunud kohtunikud, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kõnealust ettepanekut.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Anto Kasak
Mari Schihalejev
Tartu Ülikooli õigusteaduskonna pankrotiõiguse lektorid
Suur-Ameerika 1
10122 Tallinn
[email protected]
25. märtsil 2024
ARVAMUS
Maksejõuetuse teenistuse 08.01.2024. a kirjas nr 12-1/2024-001-1 esitatud ettepanekutele
Maksejõuese teenistus esitas 8. jaanuari 2024. a kirjas nr 12-1-/2024-001-01 justiitsministrile ettepanekud muuta pankrotiseadust ja teisi asjassepuutuvaid õiguskate. Nimetatud ettepanekud tulenesid Maksejõetuse teenistuse 2023. a tegevuaruandest. Justiitsministeerium pöördus 26. veebruaril 2024. a Tartu Ülikooli poole arvamuse avaldamiseks viidatud ettepanekutele. Tartu Ülikooli seisukohad seoses Maksejõuetuse teenistuse poolt esitatud ettepanekutega on järgmised.
I ÜLDISED TÄHELEPANEKUD
1. Maksejõuetuse teenistus (edaspidi „MJT“) on Eesti õiguskorras täiesti uus institutsioon, mis alustas tegevust 1. jaanuaril 2022. Seega on MJT tegutsenud natuke üle ühe aasta. Oluline on märkida, et MJT tekkis 2015.–2022. a-l läbiviidud maksejõuetuse õiguse revisjoni tulemusena. Nimetatud revisjoni käigus analüüsiti põhjalikult MJT-ga seonduvaid küsimusi, mille tagajärjel kehtestati pankrotiseadusesse (PankrS) peatükk 121 „Maksejõuetuse teenistus“ kehtivas sõnastuses. Riigikohtu praktikas ei ole veel ühtegi lahendit seonduvalt MJT-ga. Esimese ja teise astmete kohtutes hakkab alles praktika seonduvalt MJT-ga tekkima. Arvamuse koostajad leiavad, et ühe aastase praktika pinnalt on vara teha märkimisväärseid järeldusi MJT-ga seonduvates küsimustes. Samuti on äärmiselt küsitav vajadus muuta seaduseid seoses MJT tegevusega ilma analüüsimata viidatud muudatuste mõju maksejõuetuse menetlustele laiemalt.
2. Maksejõuetuse teenistuse mõiste, pädevus ja õigused ning kohustused on sätestatud eelkõige PankrS 121. peatükis. Viidatud peatüki kohaselt on MJT osa pankrotimenetlusest, mitte eraldi eksisteeriv institutsioon väljaspool pankrotimenetlusest. Vastavalt PankrS § 1921 lg-le 1 teostab MJT järelevalvet seoses võlgniku pankrotimenetlusega. Selle normi kohaselt tekivad MJT õigused seoses võimaliku maksejõuetuse menetlusega. Väljaspool maksejõuetuse menetlusi puudub MJT-l pädevus iseseisvalt tegutseda. Lähtuvalt eelnevast tuleb kõiki muudatusi õiguskorras, mis seonduvad MJT-ga, analüüsida maksejõuetusmenetluste, eelkõige pankrotimenetluse kontekstis.
3. Pankrotimenetluse eripäraks on asjaolu, et tegemist on kollektiivse menetlusega. Seda seisukohta toetavad erialakirjanduses enamus rahvusvaheliselt tunnustatud autoreid, sh prof R. Goode, prof I. F. Fletcher, prof B. Wessels, prof C. Paulus, prof R. Bork, prof S. Madaus jne. Prof I. F. Fletcher on isegi seisukohal, et kollektiivsuse põhimõte iseloomustab pankrotiõiguse arengut kõige rohkem.1 Ka Riigikohus on märkinud, et pankrotimenetlus on oma olemuselt kollektiivne maksejõuetusmenetlus.2 Seega on pankrotimenetlus eriliigiline tsiviilkohtumenetlus, mille erisus tuleneb menetluse kollektiivsest iseloomust. Sel põhjusel on eraldiseisvad menetlusnormid koondatud pankrotiseadusesse.
4. Vastavalt PankrS §-le 2 on pankrotimenetluse üheks peamiseks eesmärgiks võlausaldajate nõuete rahuldamine pankrotivara arvel võimalikult suures ulatuses. Nimetatud eesmärki on korduvalt rõhutanud Riigikohus.3 Tulenevalt PankrS §-st 2 ei ole pankrotimenetluses iseseisvaks eesmärgiks võlgniku või võlgniku lähikondsete karistamine. Samas mööname, et pankrotimenetluses on oluliseks probleemiks varatute äriühingute pankrottide raugemised.
5. MJT loomise üheks peamiseks eesmärgiks oli vähendada ilma varata äriühingute pankrottide arvu, sest varatu äriühingu pankrot lõpeb peamiselt raugemisega. Raugenud pankrotimenetluses ei saa võlausaldajad reeglina väljamakseid. Üldteada asjaoluna on äriühingute pankrottide raugemise põhjuseks sageli võlgniku hilinenud pankrotiavalduse esitamine.4
6. Juhul, kui võlgnik esitab pankrotiavalduse olukorras, kus tal puudub mistahes vara, siis ei ole võimalik pankrotimenetlust läbi viia vara puudumise tõttu, rääkimata võlausaldajate nõuete rahuldamisest. Järelikult on raugemiste vältimiseks ainult kaks võimalust: (i) kas võlgnik esitab pankrotiavalduse varem ehk olukorras, kus võlgnik on küll püsivalt maksejõuetu, kuid võlgnikul on vara pankrotimenetluse läbiviimiseks või (ii) keegi teine rahastab pankrotimenetluse läbiviimist.
7. Tulenevalt ülaltoodust on MJT ülesandeks rahastada selliseid varatuid pankrotimenetlusi, kus MJT peab sekkumist vajalikuks tagamaks põhjendatud pankrotimenetluse läbiviimise. Pankrotimenetluse läbiviimisel selgitab MJT muuhulgas välja maksejõuetuse põhjuseid ja võimalusel aitab kohtul võtta vastutusele ebaseaduslikult maksejõuetuse põhjustanud isikud (nn pankrotimeistrid). Viidadud ülesannete täitmiseks on MJT-le antud laialdased volitused PankrS 121. peatükis. Teisest küljest on MJT tegevuse eesmärgiks üldpreventsioon, et võlgnikud esitaksid pankrotiavaldused võimalikult õigeaegselt. Pankrotiavalduste õigeaegsel esitamisel on võlgnikul piisavalt vara pankrotimenetluse läbiviimiseks ja raugemise probleem langeb ära.
8. Käesoleval juhul soovib MJT 8. jaanuari 2024. a ettepanekus õigusi juurde maksejõuetuse põhjustanud isikutele (võlgnik ja/või esindaja ja/või lähikondne) sanktsioonide määramiseks. Samuti soovib MJT lisada võlgnikule kohustusi eesmärgiga vähendada raugemisi. MJT lähtub eeldusest, et võimalike maksejõuetuse põhjustajatele täiendavate kohustuste lisamine või juba maksejõuetuse põhjustanud isikutele rangema vastuse määramine aitab kaasa raugemiste vähendamisele.
9. Arvamuse koostajad on seisukohal, et selline lähenemine ei ole põhjendatud. Juhime justiitsministri tähelepanu asjaolule, et varem oli pankrotiavalduse esitamise kohustuse täitmata jätmine kuritegu karistusseadustiku § 3851 alusel. Nimetatud paragrahv tunnistati kehtetuks ning ei kehti alates 1. jaanuarist 2015. Seletuskirja kohaselt jõuti järeldusele, et kõnealuses küsimuses on täiendav kriminaalvastutus ülemäärane.5 Arvamuse koostajad jagavad seisukohta, et rangemate karistuste määramine ei aita kaasa võlgniku poolt pankrotiavalduse varasemale esitamisele, vaid mõjub mõjuda vastupidiselt.
10. Kehtiva seaduse kohaselt vastutab võlgnik mitteõigeaegse pankrotiavalduse esitamise eest tsiviilõiguse alusel. Selline tsiviilõiguslik vastutus peaks tagama seaduskuuleka isiku pankrotiavalduse õigeaegse esitamise. Samas ei taga isegi kriminaalvastutus pahatahtliku isiku õigeaegset pankrotiavalduse esitamist.
11. Ühtlasi rõhutame, et kehtivas pankrotiõiguses on MJT-le juba kehtestatud märkisväärses hulgas õigused, mida MJT-l on võimalik kasutada oma tegevuses. MJT ettepanek täiendavate õiguste kehtestamiseks ning võlgnikule täiendavate kohustuste määramiseks ei aita kaasa pahatahtlike isikute poolt pankrotiavalduse õigeaegsele esitamisele, kuid võib hoopis takistada seaduskuulekate isikute pankrotiavalduse õigeaegsele esitamist. Seega ei pea arvamuse koostajad hetkel põhjendatuks lisada MJT-le juba kehtivatele õigustele täiendvaid õigusi ilma vastava praktika kujunemiseta ja süsteemse maksejõuetuse menetluste analüüsita.
12. Kokkuvõtvalt peavad arvamuse koostajad vajalikuks märkida üldiselt, et kuivõrd maksejõuetuse õiguses toimus Eestis 2015.–2022. a põhjalik revisjon, mille käigus muudeti olulisel määral maksejõuetuse seaduseid (sh loodi MJT), siis ei pea arvamuse koostajad hetkel mõistlikuks ega otstarbekaks üksikute küsimuste lahendamiseks muuta seaduseid ilma põhjalikuma analüüsita, kuivõrd sellised muudatused mõjutavad maksejõuetuse menetlusi tervikuna. Lisaks leiame, et üks aasta ei ole piisavalt pikk aeg, et teha lõplikke järeldusi MJT-ga seonduvates küsimustes. Ühtlasi peame vajalikuks rõhutada, et MJT on osa pankrotimenetlusest, mistõttu tuleb kõikvõimalikke MJT-ga seonduvaid küsimusi analüüsida maksejõuetuse õiguse kontekstis. Samuti peame vajalikuks selgitada, et rangemate sanktsioonide ja võlgnikule täiendavate kohustuste määramine pankrotiavalduse õigeaegse esitamise probleemi lahendamiseks on äärmiselt küsitav.
II KONKREETSED KÜSIMUSED
Täpsemad seisukohad MJT poolt esitatud ettepanekutele esitame alljärgnevalt. Selguse huvides kasutame MJT poolt välja toodud numeratsiooni.
1. PankrS § 13 muutmine
13. PankrS § 13 lg 1 järgi peab võlgnik põhistama oma maksejõuetuse. Vastavalt PankrS § 13 lg-le 2 lisab võlgnik pankrotiavaldusele maksejõuetuse põhistamiseks seletuse maksejõuetuse põhjuse kohta ja võlanimekirja. Võlanimekirjas märgitakse võlgniku võlausaldajate nimed ja nende elu- või asukohad ning nende nõuded, samuti andmed võlgniku vara kohta. Seega on kehtivas õiguses juba olemas võlgnikul kohustus esitada koos pankrotiavaldusega andmed oma majandustegevuse, sh maksejõuetuse põhjuste kohta.
14. Vastavalt PankrS § 31 lg-le 1 kuulutab võlgniku pankroti välja kohus. Kohus hindab pankroti väljakuulutamisel kõiki vajalikke asjaolusid ning juhul, kui kohus leiab, et võlgnik ei ole pankrotiavalduses piisavalt põhistanud maksejõuetust, siis on kohtul alati õigus küsida võlgnikult täiendavat informatsiooni, samuti kehtib uurimisprintsiip.
15. Võlgniku pankrotiavalduse eesmärgiks on tagada kohtule vajalik informatsioon võlgniku põhjendatud pankroti väljakuulutamiseks. Samas ei ole alati vajalik võlgnikku ega kohut liigselt koormata informatsiooniga pankroti väljakuulutamise staadiumis. Pankroti väljakuulutamisel ei pea olema veel kõik asjaolud ammendavalt selged ja tuvastatud. Pankroti väljakuulutamisel peab kohus tuvastama võlgniku püsiva maksejõuetuse ja võlgniku pankrotiavalduse korral piisab pankrotiavalduses maksejõuetuse põhistamisest kehtiva PankrS § 13 järgi. Tulenevalt PankrS § 31 lg-test 3 ja 4 eeldatakse juriidilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse alusel, et võlgnik on maksejõuetu ning võlgniku pankrot kuulutatakse välja ka siis, kui võlgniku maksejõuetuse tekkimine tulevikus on tõenäoline.
16. Lähtuvalt eelnevast leiame, et puudub vajadus PankrS § 13 muutmiseks. Veelgi enam, isegi juhul kui täiendada PankrS §-i 13 võlgniku kohustusega täpsustada pankrotiavaldust ettepanekus toodud viisil, siis muudavad nimetatud muudatused võlgniku pankrotiavalduse esitamise veelgi raskemaks ja keerulisemaks, mis omakorda ei motiveeri võlgnikku pankrotiavalduse õigeaegseks esitamiseks. Suure tõenäosusega vähendaks viidatud muudatus võlgniku õigeaegsete pankrotivalduste esitamist veelgi, mis tooks omakorda kaasa raugemiste arvu suurenemise, olles omakorda vastuolus MJT loomise eesmärgiga – vältida suursi pankrotimenetluste raugemiste arvu.
17. Kehtivas õiguses on piisavalt selgelt ja põhjalikult reguleerutud võlgniku pankrotivalduse koostamine, mistõttu ei toeta käesoleva arvamuse koostajad MJT esimest ettepanekut.
2. Varatu juriidilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse menetluse muutmine
18. Vastavalt Põhiseaduse §-le 146 mõistab õigust ainult kohus. Kohus on oma tegevuses sõltumatu ja mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega. Kuivõrd pankroti väljakuulutamine on õiguse mõistmine, siis toimub pankroti väljakuulutamise menetlus kohtumenetlusena, milles tuleb järgida õigusemõistmise põhimõtteid, sh põhiõiguste tagamine. Juhul, kui juriidilisest isikust võlgnik esitab pankrotiavalduse, siis on nimetatud juriidilises isikul õigus õiglasele kohtumõistmisele pankrotiseaduse jt seaduste alusel. Võlgnikule tuleb tagada põhiõiguste kaitse, sh õiguse mõistmine kohtu poolt, mis tähendab, et võlgniku pankroti väljakuulutamiseks vaatab võlgniku pankrotiavalduse igal juhul läbi kohus. Kuivõrd kohus peab võlgniku pankroti väljakuulutamiseks vaatama läbi võlgniku pankrotiavalduse ja tuvastama võlgniku püsiva maksejõuetuse, siis tuvastaks kohtumenetluses kõik asjaolud, mis on vajalikud võlgniku pankroti väljakuulutamiseks. Arvestades, et kohtul on kohustus välja selgitada kõik vajalikud asjaolud, siis jääb arusaamatuks, kuidas Maksu- ja Tolliamet (EMTA) ja/või MJT eelnev võlgniku pankrotiavalduse menetlemine aitab kaasa kohtumenetlusele. Lisaks võib tekkida huvide konflikt, kuna enamuse juriidiliste isikute puhul on EMTA võlgniku võlausaldajaks.
19. Samuti on mõiste „varatu juriidilisest isikust võlgnik“ ebamäärane. Mis hetkest muutub võlgnik varatuks? Kas võlgniku peab vara püüdma või piisab kui võlgnikul on ainult väheväärtuslik vara? Kas vara määratlemisel võetakse arvesse kohustusi? Kui suur peab olema võlgniku vara, et võlgnik ei oleks varatu? Ühtlasi on ebaselge, kes määratleb nimetatud mõiste. Lõpuks peab ikkagi kohus otsustama, kas võlgnik on püsivalt maksejõuetu või mitte.
20. Käesolevaga leiame, et MJT poolt tehtud ettepanek pankrotiavalduse menetlejate ringi ja menetluse muutmiseks ei aita kuidagi kaasa efektiivsema pankrotimenetluse läbiviimiseks, mistõttu ei toeta arvamuse koostajad MJT teist ettepanekut.
3. Ärikeelu kohaldamise muutmine
21. Ärikeelu kohaldamisel riivatakse olulisel määral isiku põhiõigusei.6 Samuti on Riigikohus leidnud, et ärikeelu kohaldamine on olemuslikult sarnane KarS §-des 49 ja 491 sisalduvate sanktsioonidega.7 Riigikohus on asunud seisukohale, et PankrS § 91 lg 2 alusel saab ärikeeldu kohaldada üksnes isiku suhtes, kes on pannud pankrotistunud juriidilist isikut juhtides suure tõenäosusega toime kuriteo, kuid keda ei ole selle eest veel süüdi tunnistatud (põhjendatud kuriteokahtlus) ning kelle puhul on tõsine oht, et ta võib ärikeelu kohaldamata jätmisel toime panna uusi sarnaseid kuritegusid.8 Seega on ärikeelu kohaldamine pankrotiseaduse alusel kohtu diskretsioonotsus.
22. Arvestades, et ärikeelu kohaldamisel on tegemist isiku põhiõiguste olulise riivega, mistõttu peab olema tagatud isikuõiguste kaitse ning muud eelpool viidatud menetluslikud küsimused, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kolmandat ettepanekut.
4. Tunnistada kehtetuks kõik sätted, mille kohaselt allub MJT tsiviilkohtule
23. Kõigepealt peame vajalikuks rõhutada, et MJT ei allu tsiviilkohtule. Vastavalt PankrS § 1921 lg-le 4 ja § 1922 lg-le 1 on MJT Konkurentsiameti juures sõltumatu struktuuriüksus, mis on oma tegevuses sõltumatu. Nimetatud normide kohaselt ei allu MJT tsiviilkohtu järelevalvele. Vastupidi, kõikides küsimustes on MJT iseseisev. Seega ei pea MJT oma otsuste vastuvõtmisel küsima luba ega andma aru tsiviilkohtule. Siiski ei tähenda MJT sõltumatus ja iseseisvus, et teatud MJT otsuseid ei võiks pankrotimenetluses kontrollida tsiviilkohus.
24. PankrS § 19212 lg 1 järgi kohaldatakse pankrotimenetluse läbiviimisele avaliku uurimisena pankrotimenetluse läbiviimise kohta sätestatut, arvestades avalikule uurimisele ettenähtud erisusi. Sama paragrahvi lõike kaks kohaselt läheb võlausaldajate üldkoosoleku ja pankrotitoimkonna pädevus üle MJT-le. Vastavalt nimetatud normile teostab MJT võlausaldajate ja pankrotitoimkonna ülesandeid pankrotiseaduses ettenähtud korras. Võlausaldajate üldkoosoleku pädevus on sätestatud PankrS §-s 77. Seega ei lähe MJT-le üle rohkem õigusi, kui oli võlausaldajate üldkoosolekul. Pankrotimenetluse läbiviimise käigus võib küll MJT võtta vastu otsuseid, mis väljuvad võlausaldajate pädevusest, kuid sellistel MJT otsustel ei ole siduvat iseloomu.
25. Näiteks ei ole võlausaldajate üldkoosolekul pädevust kohustada pankrotihaldurit esitama tagasivõitmise või juhatuse liikme vastutuse hagi. Juhul, kui MJT võtab vastu otsuse, et pankrotihalduril on kohustatud esitama tagasivõitmise hagi, siis ei ole selline otsus pankrotihaldurile siduv.
26. Vastavalt PankrS § 19212 lg-le 5 ei saa võlausaldaja vaidlustada teenistuse otsuseid seoses pankrotivara müügiga, mille teenistus on teinud võlausaldajate üldkoosoleku või pankrotitoimkonna pädevuses. Nimetatud norm viitab üheselt, et MJT peab järgima võlausaldajate üldkoosoleku pädevust.
27. Hoolimata asjaolust, et lähtuvalt PankrS § 19212 lg-st 6 läheb MJT-le üle õigus esitada võlausaldajate nõudele vastuväide, kinnitab võlausaldajate nimekirja ikkagi tsiviilkohus. Seega kontrollib tsiviilkohus, kas MJT poolt esitatud vastuväide võlausaldaja nõudele oli põhjendatud. Kõnealuses küsimuses on tsiviilkohtul õigus pankrotimenetluses kontrollida, kas MJT otsus oli kooskõlas pankrotimenetluse reeglitega.
28. Tuginedes ülaltoodule tegutseb MJT iseseisvana ning on otsuste vastuvõtmises vaba, kuid samas muutuvad sellised MJT otsused pankrotimenetluse osaks. Juhul, kui MJT otsused muutuvad pankrotimenetluse osaks, siis kontrollitakse selliseid otsuseid seaduses ettenähtud juhtudel ja korras pankrotimenetluse järelevalve tsiviilkohtuniku poolt. Selline tsiviilõiguste teostamise kontroll pankrotimenetluses ei tähenda, et MJT alluks tsiviilkohtule.
29. Lisaks eelnevale peame vajalikuks rõhutada, et pankrotimenetlus on tulenevalt oma kollektiivsest iseloomust spetsiifiline menetlus (vt arvamuse p 3). Pankrotimenetlus allub kollektiivsetele reeglitele ja kuivõrd MJT on osa pankrotimenetlusest, siis allub MJT samuti kollektiivsetele pankrotimenetluse reeglitele niivõrd, kui viidatud reeglid ei lähe vastuollu MJT-le kehtestatud reeglitega. Samuti määratakse pankrotihalduri tasu lähtuvalt kollektiivsetest pankrotimenetluse reeglitest.
30. Arvestades, et MJT on oma olemuselt osa maksejõuetuse menetlusest, mis toimub hagita menetluses tsiviilkohtumenetluses, siis ei ole võimalik MJT täielik eraldamine pankrotimenetluse reeglitest, mistõttu ei toeta arvamuse koostajad MJT neljandat ettepanekut.
5. Mõjuhinnang maksejõuetusega seotud riigieelarve vahendite kasutamise kohta
31. Arvamuse koostajad toetavad MJT viiendat ettepanekut.
6. Ühise haldusorgani loomine PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjatele
32. PankrS § 54 muutmine MJT ettepanekus tehtud viisil tähendab pankrotihalduri õigusliku regulatsiooni ja Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja (edaspidi „Koda“) tegevuse täielikku ümberkorraldamist. Koda on avalik-õiguslik juriidiline isik, mis tegutseb alates 1. jaanuarist 2010 kohtutäituri seaduse alusel. Koja liikmeteks on kõik kohtutäiturid ja pankrotihaldurina tegutsemise õigust omavad isikud, sh vandeadvokaadid, kellele laienevad omakorda advokatuuri seaduse sätted. Käesoleva arvamuse koostajad leiavad, et selliste põhimõtteliste muudatuste tegemiseks ei piisa MJT aruandes toodud informatsioonist ning pankrotihaldurite ja Koja regulatsiooni põhimõtteliseks muutmiseks on vajalik täiendav analüüs kõikide maksejõuetuse menetluse aspektist.
33. Isegi juhul, kui MJT aruandes loetletud Koja rikkumised on tõesed, siis ei õigusta sellised rikkumised toimiva süsteemi täielikku muutmist. Koja ülesannete ümbertõstmine uuele organile ei lahenda väidetavaid sisulisi probleeme. Sisuliste probleemide lahendamiseks tuleb probleemid selgeks teha ja analüüsida, kuidas konkreetseid küsimusi on võimalik lahendada. Juhul, kui konkreetsete küsimuste lahendamine on võimalik ilma toimivat süsteemi muutmata, siis tuleb eelistada toimiva süsteemi säilimist. Toimiva süsteemi muutmine toob kaasa täiendavaid küsimusi, mis vajavad lahendamist, sh rahalist ressurssi.
34. Arvestades, et MJT ettepanek tähendab sisuliselt pankrotihalduri õigusliku regulatsiooni ja Koja tegevuse täielikku ümberkorraldamist, ilma piisavate uuringute põhjendusteta, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kuuendat ettepanekut.
7. PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate haldusjärelevalve koondamine MJT-le
35. PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate järelevalve on reguleeritud erinevates seadustes, sh pankrotiseadus, saneerimisseadus ja füüsilise isiku maksejõuetuse seaduses, mistõttu on nimetatud isikute tegevuse järelevalve oluliselt laiem küsimus, kui MJT ettepaneku punktis 7 märgitud. Järelevalve moodustab terviksüsteemi vastavalt igale menetluse liigile, sh pankrotimenetluses, saneerimise menetluses, võlgade ümberkujundamise menetluses ja kohustustest vabastamise menetlluses.
36. Järelevalve terviksüsteemi lõhkumine MJT aruandes toodud põhjustel ei ole põhjendatud ega vajalik. Järelevalve terviklahenduse muutmiseks on vajalik eelnev põhjalik analüüs, mis hõlmab kõiki maksejõuetuse menetlusi. Kuivõrd maksejõuetuse menetluste järelevalve moodustab terviksüsteemi, siis nimetatud süsteemi tükkideks lõhkumiseks peavad olema kaalukad põhjused, mis tuginevad põhjalikel uuringutel.
37. Arvamuse koostajad ei ole veendunud, et üheaastane MJT tegevus annab MJT-le piisava kogemuse ja pädevuse teostada järelevalvet, sh väidetavat haldusjärelevalvet PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate üle MJT ettepanekus esitatud viisil ja korras.
38. Tuginedes ülaltoodule ei toeta arvamuse koostajad MJT seitsmendat ettepanekut.
8. Käitumisreeglite, hea tava ja eetikakoodeks
39. Ühtsete käitumisreeglite ja eetikakoodeksi kehtestamine on reeglina vajalik ja põhjendatud. Samas jääb arusaamatuks sellise üksikküsimuse lahendamine kõikide maksejõuetuse menetluste kontekstis.
40. Näiteks on Koda kehtestanud 30. juunil 2022. a pankrotihaldurite hea kutsetava.
41. Arvamuse koostajad toetavad ühtse hea tava ja eetikakoodeksite reeglite koostamist kõigis maksejõuetuse menetluseses korraga. Ühtse hea tava ja eetikakoodeksite reeglite kehtestamine peab olem süsteemne ja tervik, mistõttu toetavad arvamuse koostajad MJT kaheksandat ettepanekut osaliselt.
9. Ühtlustada PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate asjaajamise reeglid
42. Vastavalt PankrS § 60 lg-le 1 kehtestab justiitsminister määrusega nõuded pankrotihalduri toimikule ja pankrotimenetluses koostavatele dokumentidele. Nimetatud normi alusel on justiitsministri 30. detsembri 2009. a määrusega nr 48 kehtestanud vastavad reeglid.
43. Arvamuse koostajad nõustuvad, et kehtestatud reeglid võib üle vaadata ja kaasajastada. Samas oleme jätkuvalt seisukohal, et sellised reeglid peavad olema välja töötatud arvestades kõiki maksejõuetuse menetlusi tervikuna.
44. Kuivõrd vastavate reeglite muutmine peab olema süsteemne ja terviklik, siis toetavad arvamuse koostajad MJT üheksandat ettepanekut osaliselt.
10. Üksnes maksejõuetusasjadele spetsialiseerunud kohtunike maksejõuetuse osakond
45. Vastavalt PankrS § 4 lg-le 2 menetletakse juriidiliste isikute maksejõuetuse menetlusi üksnes Harju ja Tartu Maakohtus. Tulenevalt kohute seaduse § 37 lg-st 41 vaatavad maksejõuetuse menetlusi Harju ja Tartu Maakohtus läbi maksejõuetusele spetsialiseerunud kohtunikud.
46. Lähtuvalt võimude lahususe põhimõttest on äärmiselt küsitav, kas justiitsministeeriumil on õigust korraldada kohtute ja/või kohtunike spetsialiseerumist MJT ettepanekus toodud viisil ja korras.
47. Arvestades, et hetkel juba lahendavad maksejõuetuse menetlusi maksejõuetusele spetsialiseerunud kohtunikud, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kõnealust ettepanekut.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Anto Kasak
Mari Schihalejev
Tartu Ülikooli õigusteaduskonna pankrotiõiguse lektorid
Digiallkirjad
Allkirjade kehtivust ei ole
kontrollitud.
MARI SCHIHALEJEV
PNOEE-48906032712
2024-03-25 19:22:28
ANTO KASAK
PNOEE-37812102719
2024-03-25 19:23:48
Justiitsministeerium
Suur-Ameerika 1
10122 Tallinn
[email protected]
25. märtsil 2024
ARVAMUS
Maksejõuetuse teenistuse 08.01.2024. a kirjas nr 12-1/2024-001-1 esitatud ettepanekutele
Maksejõuese teenistus esitas 8. jaanuari 2024. a kirjas nr 12-1-/2024-001-01 justiitsministrile ettepanekud muuta pankrotiseadust ja teisi asjassepuutuvaid õiguskate. Nimetatud ettepanekud tulenesid Maksejõetuse teenistuse 2023. a tegevuaruandest. Justiitsministeerium pöördus 26. veebruaril 2024. a Tartu Ülikooli poole arvamuse avaldamiseks viidatud ettepanekutele. Tartu Ülikooli seisukohad seoses Maksejõuetuse teenistuse poolt esitatud ettepanekutega on järgmised.
I ÜLDISED TÄHELEPANEKUD
1. Maksejõuetuse teenistus (edaspidi „MJT“) on Eesti õiguskorras täiesti uus institutsioon, mis alustas tegevust 1. jaanuaril 2022. Seega on MJT tegutsenud natuke üle ühe aasta. Oluline on märkida, et MJT tekkis 2015.–2022. a-l läbiviidud maksejõuetuse õiguse revisjoni tulemusena. Nimetatud revisjoni käigus analüüsiti põhjalikult MJT-ga seonduvaid küsimusi, mille tagajärjel kehtestati pankrotiseadusesse (PankrS) peatükk 121 „Maksejõuetuse teenistus“ kehtivas sõnastuses. Riigikohtu praktikas ei ole veel ühtegi lahendit seonduvalt MJT-ga. Esimese ja teise astmete kohtutes hakkab alles praktika seonduvalt MJT-ga tekkima. Arvamuse koostajad leiavad, et ühe aastase praktika pinnalt on vara teha märkimisväärseid järeldusi MJT-ga seonduvates küsimustes. Samuti on äärmiselt küsitav vajadus muuta seaduseid seoses MJT tegevusega ilma analüüsimata viidatud muudatuste mõju maksejõuetuse menetlustele laiemalt.
2. Maksejõuetuse teenistuse mõiste, pädevus ja õigused ning kohustused on sätestatud eelkõige PankrS 121. peatükis. Viidatud peatüki kohaselt on MJT osa pankrotimenetlusest, mitte eraldi eksisteeriv institutsioon väljaspool pankrotimenetlusest. Vastavalt PankrS § 1921 lg-le 1 teostab MJT järelevalvet seoses võlgniku pankrotimenetlusega. Selle normi kohaselt tekivad MJT õigused seoses võimaliku maksejõuetuse menetlusega. Väljaspool maksejõuetuse menetlusi puudub MJT-l pädevus iseseisvalt tegutseda. Lähtuvalt eelnevast tuleb kõiki muudatusi õiguskorras, mis seonduvad MJT-ga, analüüsida maksejõuetusmenetluste, eelkõige pankrotimenetluse kontekstis.
3. Pankrotimenetluse eripäraks on asjaolu, et tegemist on kollektiivse menetlusega. Seda seisukohta toetavad erialakirjanduses enamus rahvusvaheliselt tunnustatud autoreid, sh prof R. Goode, prof I. F. Fletcher, prof B. Wessels, prof C. Paulus, prof R. Bork, prof S. Madaus jne. Prof I. F. Fletcher on isegi seisukohal, et kollektiivsuse põhimõte iseloomustab pankrotiõiguse arengut kõige rohkem.1 Ka Riigikohus on märkinud, et pankrotimenetlus on oma olemuselt kollektiivne maksejõuetusmenetlus.2 Seega on pankrotimenetlus eriliigiline tsiviilkohtumenetlus, mille erisus tuleneb menetluse kollektiivsest iseloomust. Sel põhjusel on eraldiseisvad menetlusnormid koondatud pankrotiseadusesse.
4. Vastavalt PankrS §-le 2 on pankrotimenetluse üheks peamiseks eesmärgiks võlausaldajate nõuete rahuldamine pankrotivara arvel võimalikult suures ulatuses. Nimetatud eesmärki on korduvalt rõhutanud Riigikohus.3 Tulenevalt PankrS §-st 2 ei ole pankrotimenetluses iseseisvaks eesmärgiks võlgniku või võlgniku lähikondsete karistamine. Samas mööname, et pankrotimenetluses on oluliseks probleemiks varatute äriühingute pankrottide raugemised.
5. MJT loomise üheks peamiseks eesmärgiks oli vähendada ilma varata äriühingute pankrottide arvu, sest varatu äriühingu pankrot lõpeb peamiselt raugemisega. Raugenud pankrotimenetluses ei saa võlausaldajad reeglina väljamakseid. Üldteada asjaoluna on äriühingute pankrottide raugemise põhjuseks sageli võlgniku hilinenud pankrotiavalduse esitamine.4
6. Juhul, kui võlgnik esitab pankrotiavalduse olukorras, kus tal puudub mistahes vara, siis ei ole võimalik pankrotimenetlust läbi viia vara puudumise tõttu, rääkimata võlausaldajate nõuete rahuldamisest. Järelikult on raugemiste vältimiseks ainult kaks võimalust: (i) kas võlgnik esitab pankrotiavalduse varem ehk olukorras, kus võlgnik on küll püsivalt maksejõuetu, kuid võlgnikul on vara pankrotimenetluse läbiviimiseks või (ii) keegi teine rahastab pankrotimenetluse läbiviimist.
7. Tulenevalt ülaltoodust on MJT ülesandeks rahastada selliseid varatuid pankrotimenetlusi, kus MJT peab sekkumist vajalikuks tagamaks põhjendatud pankrotimenetluse läbiviimise. Pankrotimenetluse läbiviimisel selgitab MJT muuhulgas välja maksejõuetuse põhjuseid ja võimalusel aitab kohtul võtta vastutusele ebaseaduslikult maksejõuetuse põhjustanud isikud (nn pankrotimeistrid). Viidadud ülesannete täitmiseks on MJT-le antud laialdased volitused PankrS 121. peatükis. Teisest küljest on MJT tegevuse eesmärgiks üldpreventsioon, et võlgnikud esitaksid pankrotiavaldused võimalikult õigeaegselt. Pankrotiavalduste õigeaegsel esitamisel on võlgnikul piisavalt vara pankrotimenetluse läbiviimiseks ja raugemise probleem langeb ära.
8. Käesoleval juhul soovib MJT 8. jaanuari 2024. a ettepanekus õigusi juurde maksejõuetuse põhjustanud isikutele (võlgnik ja/või esindaja ja/või lähikondne) sanktsioonide määramiseks. Samuti soovib MJT lisada võlgnikule kohustusi eesmärgiga vähendada raugemisi. MJT lähtub eeldusest, et võimalike maksejõuetuse põhjustajatele täiendavate kohustuste lisamine või juba maksejõuetuse põhjustanud isikutele rangema vastuse määramine aitab kaasa raugemiste vähendamisele.
9. Arvamuse koostajad on seisukohal, et selline lähenemine ei ole põhjendatud. Juhime justiitsministri tähelepanu asjaolule, et varem oli pankrotiavalduse esitamise kohustuse täitmata jätmine kuritegu karistusseadustiku § 3851 alusel. Nimetatud paragrahv tunnistati kehtetuks ning ei kehti alates 1. jaanuarist 2015. Seletuskirja kohaselt jõuti järeldusele, et kõnealuses küsimuses on täiendav kriminaalvastutus ülemäärane.5 Arvamuse koostajad jagavad seisukohta, et rangemate karistuste määramine ei aita kaasa võlgniku poolt pankrotiavalduse varasemale esitamisele, vaid mõjub mõjuda vastupidiselt.
10. Kehtiva seaduse kohaselt vastutab võlgnik mitteõigeaegse pankrotiavalduse esitamise eest tsiviilõiguse alusel. Selline tsiviilõiguslik vastutus peaks tagama seaduskuuleka isiku pankrotiavalduse õigeaegse esitamise. Samas ei taga isegi kriminaalvastutus pahatahtliku isiku õigeaegset pankrotiavalduse esitamist.
11. Ühtlasi rõhutame, et kehtivas pankrotiõiguses on MJT-le juba kehtestatud märkisväärses hulgas õigused, mida MJT-l on võimalik kasutada oma tegevuses. MJT ettepanek täiendavate õiguste kehtestamiseks ning võlgnikule täiendavate kohustuste määramiseks ei aita kaasa pahatahtlike isikute poolt pankrotiavalduse õigeaegsele esitamisele, kuid võib hoopis takistada seaduskuulekate isikute pankrotiavalduse õigeaegsele esitamist. Seega ei pea arvamuse koostajad hetkel põhjendatuks lisada MJT-le juba kehtivatele õigustele täiendvaid õigusi ilma vastava praktika kujunemiseta ja süsteemse maksejõuetuse menetluste analüüsita.
12. Kokkuvõtvalt peavad arvamuse koostajad vajalikuks märkida üldiselt, et kuivõrd maksejõuetuse õiguses toimus Eestis 2015.–2022. a põhjalik revisjon, mille käigus muudeti olulisel määral maksejõuetuse seaduseid (sh loodi MJT), siis ei pea arvamuse koostajad hetkel mõistlikuks ega otstarbekaks üksikute küsimuste lahendamiseks muuta seaduseid ilma põhjalikuma analüüsita, kuivõrd sellised muudatused mõjutavad maksejõuetuse menetlusi tervikuna. Lisaks leiame, et üks aasta ei ole piisavalt pikk aeg, et teha lõplikke järeldusi MJT-ga seonduvates küsimustes. Ühtlasi peame vajalikuks rõhutada, et MJT on osa pankrotimenetlusest, mistõttu tuleb kõikvõimalikke MJT-ga seonduvaid küsimusi analüüsida maksejõuetuse õiguse kontekstis. Samuti peame vajalikuks selgitada, et rangemate sanktsioonide ja võlgnikule täiendavate kohustuste määramine pankrotiavalduse õigeaegse esitamise probleemi lahendamiseks on äärmiselt küsitav.
II KONKREETSED KÜSIMUSED
Täpsemad seisukohad MJT poolt esitatud ettepanekutele esitame alljärgnevalt. Selguse huvides kasutame MJT poolt välja toodud numeratsiooni.
1. PankrS § 13 muutmine
13. PankrS § 13 lg 1 järgi peab võlgnik põhistama oma maksejõuetuse. Vastavalt PankrS § 13 lg-le 2 lisab võlgnik pankrotiavaldusele maksejõuetuse põhistamiseks seletuse maksejõuetuse põhjuse kohta ja võlanimekirja. Võlanimekirjas märgitakse võlgniku võlausaldajate nimed ja nende elu- või asukohad ning nende nõuded, samuti andmed võlgniku vara kohta. Seega on kehtivas õiguses juba olemas võlgnikul kohustus esitada koos pankrotiavaldusega andmed oma majandustegevuse, sh maksejõuetuse põhjuste kohta.
14. Vastavalt PankrS § 31 lg-le 1 kuulutab võlgniku pankroti välja kohus. Kohus hindab pankroti väljakuulutamisel kõiki vajalikke asjaolusid ning juhul, kui kohus leiab, et võlgnik ei ole pankrotiavalduses piisavalt põhistanud maksejõuetust, siis on kohtul alati õigus küsida võlgnikult täiendavat informatsiooni, samuti kehtib uurimisprintsiip.
15. Võlgniku pankrotiavalduse eesmärgiks on tagada kohtule vajalik informatsioon võlgniku põhjendatud pankroti väljakuulutamiseks. Samas ei ole alati vajalik võlgnikku ega kohut liigselt koormata informatsiooniga pankroti väljakuulutamise staadiumis. Pankroti väljakuulutamisel ei pea olema veel kõik asjaolud ammendavalt selged ja tuvastatud. Pankroti väljakuulutamisel peab kohus tuvastama võlgniku püsiva maksejõuetuse ja võlgniku pankrotiavalduse korral piisab pankrotiavalduses maksejõuetuse põhistamisest kehtiva PankrS § 13 järgi. Tulenevalt PankrS § 31 lg-test 3 ja 4 eeldatakse juriidilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse alusel, et võlgnik on maksejõuetu ning võlgniku pankrot kuulutatakse välja ka siis, kui võlgniku maksejõuetuse tekkimine tulevikus on tõenäoline.
16. Lähtuvalt eelnevast leiame, et puudub vajadus PankrS § 13 muutmiseks. Veelgi enam, isegi juhul kui täiendada PankrS §-i 13 võlgniku kohustusega täpsustada pankrotiavaldust ettepanekus toodud viisil, siis muudavad nimetatud muudatused võlgniku pankrotiavalduse esitamise veelgi raskemaks ja keerulisemaks, mis omakorda ei motiveeri võlgnikku pankrotiavalduse õigeaegseks esitamiseks. Suure tõenäosusega vähendaks viidatud muudatus võlgniku õigeaegsete pankrotivalduste esitamist veelgi, mis tooks omakorda kaasa raugemiste arvu suurenemise, olles omakorda vastuolus MJT loomise eesmärgiga – vältida suursi pankrotimenetluste raugemiste arvu.
17. Kehtivas õiguses on piisavalt selgelt ja põhjalikult reguleerutud võlgniku pankrotivalduse koostamine, mistõttu ei toeta käesoleva arvamuse koostajad MJT esimest ettepanekut.
2. Varatu juriidilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse menetluse muutmine
18. Vastavalt Põhiseaduse §-le 146 mõistab õigust ainult kohus. Kohus on oma tegevuses sõltumatu ja mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega. Kuivõrd pankroti väljakuulutamine on õiguse mõistmine, siis toimub pankroti väljakuulutamise menetlus kohtumenetlusena, milles tuleb järgida õigusemõistmise põhimõtteid, sh põhiõiguste tagamine. Juhul, kui juriidilisest isikust võlgnik esitab pankrotiavalduse, siis on nimetatud juriidilises isikul õigus õiglasele kohtumõistmisele pankrotiseaduse jt seaduste alusel. Võlgnikule tuleb tagada põhiõiguste kaitse, sh õiguse mõistmine kohtu poolt, mis tähendab, et võlgniku pankroti väljakuulutamiseks vaatab võlgniku pankrotiavalduse igal juhul läbi kohus. Kuivõrd kohus peab võlgniku pankroti väljakuulutamiseks vaatama läbi võlgniku pankrotiavalduse ja tuvastama võlgniku püsiva maksejõuetuse, siis tuvastaks kohtumenetluses kõik asjaolud, mis on vajalikud võlgniku pankroti väljakuulutamiseks. Arvestades, et kohtul on kohustus välja selgitada kõik vajalikud asjaolud, siis jääb arusaamatuks, kuidas Maksu- ja Tolliamet (EMTA) ja/või MJT eelnev võlgniku pankrotiavalduse menetlemine aitab kaasa kohtumenetlusele. Lisaks võib tekkida huvide konflikt, kuna enamuse juriidiliste isikute puhul on EMTA võlgniku võlausaldajaks.
19. Samuti on mõiste „varatu juriidilisest isikust võlgnik“ ebamäärane. Mis hetkest muutub võlgnik varatuks? Kas võlgniku peab vara püüdma või piisab kui võlgnikul on ainult väheväärtuslik vara? Kas vara määratlemisel võetakse arvesse kohustusi? Kui suur peab olema võlgniku vara, et võlgnik ei oleks varatu? Ühtlasi on ebaselge, kes määratleb nimetatud mõiste. Lõpuks peab ikkagi kohus otsustama, kas võlgnik on püsivalt maksejõuetu või mitte.
20. Käesolevaga leiame, et MJT poolt tehtud ettepanek pankrotiavalduse menetlejate ringi ja menetluse muutmiseks ei aita kuidagi kaasa efektiivsema pankrotimenetluse läbiviimiseks, mistõttu ei toeta arvamuse koostajad MJT teist ettepanekut.
3. Ärikeelu kohaldamise muutmine
21. Ärikeelu kohaldamisel riivatakse olulisel määral isiku põhiõigusei.6 Samuti on Riigikohus leidnud, et ärikeelu kohaldamine on olemuslikult sarnane KarS §-des 49 ja 491 sisalduvate sanktsioonidega.7 Riigikohus on asunud seisukohale, et PankrS § 91 lg 2 alusel saab ärikeeldu kohaldada üksnes isiku suhtes, kes on pannud pankrotistunud juriidilist isikut juhtides suure tõenäosusega toime kuriteo, kuid keda ei ole selle eest veel süüdi tunnistatud (põhjendatud kuriteokahtlus) ning kelle puhul on tõsine oht, et ta võib ärikeelu kohaldamata jätmisel toime panna uusi sarnaseid kuritegusid.8 Seega on ärikeelu kohaldamine pankrotiseaduse alusel kohtu diskretsioonotsus.
22. Arvestades, et ärikeelu kohaldamisel on tegemist isiku põhiõiguste olulise riivega, mistõttu peab olema tagatud isikuõiguste kaitse ning muud eelpool viidatud menetluslikud küsimused, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kolmandat ettepanekut.
4. Tunnistada kehtetuks kõik sätted, mille kohaselt allub MJT tsiviilkohtule
23. Kõigepealt peame vajalikuks rõhutada, et MJT ei allu tsiviilkohtule. Vastavalt PankrS § 1921 lg-le 4 ja § 1922 lg-le 1 on MJT Konkurentsiameti juures sõltumatu struktuuriüksus, mis on oma tegevuses sõltumatu. Nimetatud normide kohaselt ei allu MJT tsiviilkohtu järelevalvele. Vastupidi, kõikides küsimustes on MJT iseseisev. Seega ei pea MJT oma otsuste vastuvõtmisel küsima luba ega andma aru tsiviilkohtule. Siiski ei tähenda MJT sõltumatus ja iseseisvus, et teatud MJT otsuseid ei võiks pankrotimenetluses kontrollida tsiviilkohus.
24. PankrS § 19212 lg 1 järgi kohaldatakse pankrotimenetluse läbiviimisele avaliku uurimisena pankrotimenetluse läbiviimise kohta sätestatut, arvestades avalikule uurimisele ettenähtud erisusi. Sama paragrahvi lõike kaks kohaselt läheb võlausaldajate üldkoosoleku ja pankrotitoimkonna pädevus üle MJT-le. Vastavalt nimetatud normile teostab MJT võlausaldajate ja pankrotitoimkonna ülesandeid pankrotiseaduses ettenähtud korras. Võlausaldajate üldkoosoleku pädevus on sätestatud PankrS §-s 77. Seega ei lähe MJT-le üle rohkem õigusi, kui oli võlausaldajate üldkoosolekul. Pankrotimenetluse läbiviimise käigus võib küll MJT võtta vastu otsuseid, mis väljuvad võlausaldajate pädevusest, kuid sellistel MJT otsustel ei ole siduvat iseloomu.
25. Näiteks ei ole võlausaldajate üldkoosolekul pädevust kohustada pankrotihaldurit esitama tagasivõitmise või juhatuse liikme vastutuse hagi. Juhul, kui MJT võtab vastu otsuse, et pankrotihalduril on kohustatud esitama tagasivõitmise hagi, siis ei ole selline otsus pankrotihaldurile siduv.
26. Vastavalt PankrS § 19212 lg-le 5 ei saa võlausaldaja vaidlustada teenistuse otsuseid seoses pankrotivara müügiga, mille teenistus on teinud võlausaldajate üldkoosoleku või pankrotitoimkonna pädevuses. Nimetatud norm viitab üheselt, et MJT peab järgima võlausaldajate üldkoosoleku pädevust.
27. Hoolimata asjaolust, et lähtuvalt PankrS § 19212 lg-st 6 läheb MJT-le üle õigus esitada võlausaldajate nõudele vastuväide, kinnitab võlausaldajate nimekirja ikkagi tsiviilkohus. Seega kontrollib tsiviilkohus, kas MJT poolt esitatud vastuväide võlausaldaja nõudele oli põhjendatud. Kõnealuses küsimuses on tsiviilkohtul õigus pankrotimenetluses kontrollida, kas MJT otsus oli kooskõlas pankrotimenetluse reeglitega.
28. Tuginedes ülaltoodule tegutseb MJT iseseisvana ning on otsuste vastuvõtmises vaba, kuid samas muutuvad sellised MJT otsused pankrotimenetluse osaks. Juhul, kui MJT otsused muutuvad pankrotimenetluse osaks, siis kontrollitakse selliseid otsuseid seaduses ettenähtud juhtudel ja korras pankrotimenetluse järelevalve tsiviilkohtuniku poolt. Selline tsiviilõiguste teostamise kontroll pankrotimenetluses ei tähenda, et MJT alluks tsiviilkohtule.
29. Lisaks eelnevale peame vajalikuks rõhutada, et pankrotimenetlus on tulenevalt oma kollektiivsest iseloomust spetsiifiline menetlus (vt arvamuse p 3). Pankrotimenetlus allub kollektiivsetele reeglitele ja kuivõrd MJT on osa pankrotimenetlusest, siis allub MJT samuti kollektiivsetele pankrotimenetluse reeglitele niivõrd, kui viidatud reeglid ei lähe vastuollu MJT-le kehtestatud reeglitega. Samuti määratakse pankrotihalduri tasu lähtuvalt kollektiivsetest pankrotimenetluse reeglitest.
30. Arvestades, et MJT on oma olemuselt osa maksejõuetuse menetlusest, mis toimub hagita menetluses tsiviilkohtumenetluses, siis ei ole võimalik MJT täielik eraldamine pankrotimenetluse reeglitest, mistõttu ei toeta arvamuse koostajad MJT neljandat ettepanekut.
5. Mõjuhinnang maksejõuetusega seotud riigieelarve vahendite kasutamise kohta
31. Arvamuse koostajad toetavad MJT viiendat ettepanekut.
6. Ühise haldusorgani loomine PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjatele
32. PankrS § 54 muutmine MJT ettepanekus tehtud viisil tähendab pankrotihalduri õigusliku regulatsiooni ja Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja (edaspidi „Koda“) tegevuse täielikku ümberkorraldamist. Koda on avalik-õiguslik juriidiline isik, mis tegutseb alates 1. jaanuarist 2010 kohtutäituri seaduse alusel. Koja liikmeteks on kõik kohtutäiturid ja pankrotihaldurina tegutsemise õigust omavad isikud, sh vandeadvokaadid, kellele laienevad omakorda advokatuuri seaduse sätted. Käesoleva arvamuse koostajad leiavad, et selliste põhimõtteliste muudatuste tegemiseks ei piisa MJT aruandes toodud informatsioonist ning pankrotihaldurite ja Koja regulatsiooni põhimõtteliseks muutmiseks on vajalik täiendav analüüs kõikide maksejõuetuse menetluse aspektist.
33. Isegi juhul, kui MJT aruandes loetletud Koja rikkumised on tõesed, siis ei õigusta sellised rikkumised toimiva süsteemi täielikku muutmist. Koja ülesannete ümbertõstmine uuele organile ei lahenda väidetavaid sisulisi probleeme. Sisuliste probleemide lahendamiseks tuleb probleemid selgeks teha ja analüüsida, kuidas konkreetseid küsimusi on võimalik lahendada. Juhul, kui konkreetsete küsimuste lahendamine on võimalik ilma toimivat süsteemi muutmata, siis tuleb eelistada toimiva süsteemi säilimist. Toimiva süsteemi muutmine toob kaasa täiendavaid küsimusi, mis vajavad lahendamist, sh rahalist ressurssi.
34. Arvestades, et MJT ettepanek tähendab sisuliselt pankrotihalduri õigusliku regulatsiooni ja Koja tegevuse täielikku ümberkorraldamist, ilma piisavate uuringute põhjendusteta, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kuuendat ettepanekut.
7. PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate haldusjärelevalve koondamine MJT-le
35. PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate järelevalve on reguleeritud erinevates seadustes, sh pankrotiseadus, saneerimisseadus ja füüsilise isiku maksejõuetuse seaduses, mistõttu on nimetatud isikute tegevuse järelevalve oluliselt laiem küsimus, kui MJT ettepaneku punktis 7 märgitud. Järelevalve moodustab terviksüsteemi vastavalt igale menetluse liigile, sh pankrotimenetluses, saneerimise menetluses, võlgade ümberkujundamise menetluses ja kohustustest vabastamise menetlluses.
36. Järelevalve terviksüsteemi lõhkumine MJT aruandes toodud põhjustel ei ole põhjendatud ega vajalik. Järelevalve terviklahenduse muutmiseks on vajalik eelnev põhjalik analüüs, mis hõlmab kõiki maksejõuetuse menetlusi. Kuivõrd maksejõuetuse menetluste järelevalve moodustab terviksüsteemi, siis nimetatud süsteemi tükkideks lõhkumiseks peavad olema kaalukad põhjused, mis tuginevad põhjalikel uuringutel.
37. Arvamuse koostajad ei ole veendunud, et üheaastane MJT tegevus annab MJT-le piisava kogemuse ja pädevuse teostada järelevalvet, sh väidetavat haldusjärelevalvet PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate üle MJT ettepanekus esitatud viisil ja korras.
38. Tuginedes ülaltoodule ei toeta arvamuse koostajad MJT seitsmendat ettepanekut.
8. Käitumisreeglite, hea tava ja eetikakoodeks
39. Ühtsete käitumisreeglite ja eetikakoodeksi kehtestamine on reeglina vajalik ja põhjendatud. Samas jääb arusaamatuks sellise üksikküsimuse lahendamine kõikide maksejõuetuse menetluste kontekstis.
40. Näiteks on Koda kehtestanud 30. juunil 2022. a pankrotihaldurite hea kutsetava.
41. Arvamuse koostajad toetavad ühtse hea tava ja eetikakoodeksite reeglite koostamist kõigis maksejõuetuse menetluseses korraga. Ühtse hea tava ja eetikakoodeksite reeglite kehtestamine peab olem süsteemne ja tervik, mistõttu toetavad arvamuse koostajad MJT kaheksandat ettepanekut osaliselt.
9. Ühtlustada PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate asjaajamise reeglid
42. Vastavalt PankrS § 60 lg-le 1 kehtestab justiitsminister määrusega nõuded pankrotihalduri toimikule ja pankrotimenetluses koostavatele dokumentidele. Nimetatud normi alusel on justiitsministri 30. detsembri 2009. a määrusega nr 48 kehtestanud vastavad reeglid.
43. Arvamuse koostajad nõustuvad, et kehtestatud reeglid võib üle vaadata ja kaasajastada. Samas oleme jätkuvalt seisukohal, et sellised reeglid peavad olema välja töötatud arvestades kõiki maksejõuetuse menetlusi tervikuna.
44. Kuivõrd vastavate reeglite muutmine peab olema süsteemne ja terviklik, siis toetavad arvamuse koostajad MJT üheksandat ettepanekut osaliselt.
10. Üksnes maksejõuetusasjadele spetsialiseerunud kohtunike maksejõuetuse osakond
45. Vastavalt PankrS § 4 lg-le 2 menetletakse juriidiliste isikute maksejõuetuse menetlusi üksnes Harju ja Tartu Maakohtus. Tulenevalt kohute seaduse § 37 lg-st 41 vaatavad maksejõuetuse menetlusi Harju ja Tartu Maakohtus läbi maksejõuetusele spetsialiseerunud kohtunikud.
46. Lähtuvalt võimude lahususe põhimõttest on äärmiselt küsitav, kas justiitsministeeriumil on õigust korraldada kohtute ja/või kohtunike spetsialiseerumist MJT ettepanekus toodud viisil ja korras.
47. Arvestades, et hetkel juba lahendavad maksejõuetuse menetlusi maksejõuetusele spetsialiseerunud kohtunikud, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kõnealust ettepanekut.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Anto Kasak
Mari Schihalejev
Tartu Ülikooli õigusteaduskonna pankrotiõiguse lektorid
Suur-Ameerika 1
10122 Tallinn
[email protected]
25. märtsil 2024
ARVAMUS
Maksejõuetuse teenistuse 08.01.2024. a kirjas nr 12-1/2024-001-1 esitatud ettepanekutele
Maksejõuese teenistus esitas 8. jaanuari 2024. a kirjas nr 12-1-/2024-001-01 justiitsministrile ettepanekud muuta pankrotiseadust ja teisi asjassepuutuvaid õiguskate. Nimetatud ettepanekud tulenesid Maksejõetuse teenistuse 2023. a tegevuaruandest. Justiitsministeerium pöördus 26. veebruaril 2024. a Tartu Ülikooli poole arvamuse avaldamiseks viidatud ettepanekutele. Tartu Ülikooli seisukohad seoses Maksejõuetuse teenistuse poolt esitatud ettepanekutega on järgmised.
I ÜLDISED TÄHELEPANEKUD
1. Maksejõuetuse teenistus (edaspidi „MJT“) on Eesti õiguskorras täiesti uus institutsioon, mis alustas tegevust 1. jaanuaril 2022. Seega on MJT tegutsenud natuke üle ühe aasta. Oluline on märkida, et MJT tekkis 2015.–2022. a-l läbiviidud maksejõuetuse õiguse revisjoni tulemusena. Nimetatud revisjoni käigus analüüsiti põhjalikult MJT-ga seonduvaid küsimusi, mille tagajärjel kehtestati pankrotiseadusesse (PankrS) peatükk 121 „Maksejõuetuse teenistus“ kehtivas sõnastuses. Riigikohtu praktikas ei ole veel ühtegi lahendit seonduvalt MJT-ga. Esimese ja teise astmete kohtutes hakkab alles praktika seonduvalt MJT-ga tekkima. Arvamuse koostajad leiavad, et ühe aastase praktika pinnalt on vara teha märkimisväärseid järeldusi MJT-ga seonduvates küsimustes. Samuti on äärmiselt küsitav vajadus muuta seaduseid seoses MJT tegevusega ilma analüüsimata viidatud muudatuste mõju maksejõuetuse menetlustele laiemalt.
2. Maksejõuetuse teenistuse mõiste, pädevus ja õigused ning kohustused on sätestatud eelkõige PankrS 121. peatükis. Viidatud peatüki kohaselt on MJT osa pankrotimenetlusest, mitte eraldi eksisteeriv institutsioon väljaspool pankrotimenetlusest. Vastavalt PankrS § 1921 lg-le 1 teostab MJT järelevalvet seoses võlgniku pankrotimenetlusega. Selle normi kohaselt tekivad MJT õigused seoses võimaliku maksejõuetuse menetlusega. Väljaspool maksejõuetuse menetlusi puudub MJT-l pädevus iseseisvalt tegutseda. Lähtuvalt eelnevast tuleb kõiki muudatusi õiguskorras, mis seonduvad MJT-ga, analüüsida maksejõuetusmenetluste, eelkõige pankrotimenetluse kontekstis.
3. Pankrotimenetluse eripäraks on asjaolu, et tegemist on kollektiivse menetlusega. Seda seisukohta toetavad erialakirjanduses enamus rahvusvaheliselt tunnustatud autoreid, sh prof R. Goode, prof I. F. Fletcher, prof B. Wessels, prof C. Paulus, prof R. Bork, prof S. Madaus jne. Prof I. F. Fletcher on isegi seisukohal, et kollektiivsuse põhimõte iseloomustab pankrotiõiguse arengut kõige rohkem.1 Ka Riigikohus on märkinud, et pankrotimenetlus on oma olemuselt kollektiivne maksejõuetusmenetlus.2 Seega on pankrotimenetlus eriliigiline tsiviilkohtumenetlus, mille erisus tuleneb menetluse kollektiivsest iseloomust. Sel põhjusel on eraldiseisvad menetlusnormid koondatud pankrotiseadusesse.
4. Vastavalt PankrS §-le 2 on pankrotimenetluse üheks peamiseks eesmärgiks võlausaldajate nõuete rahuldamine pankrotivara arvel võimalikult suures ulatuses. Nimetatud eesmärki on korduvalt rõhutanud Riigikohus.3 Tulenevalt PankrS §-st 2 ei ole pankrotimenetluses iseseisvaks eesmärgiks võlgniku või võlgniku lähikondsete karistamine. Samas mööname, et pankrotimenetluses on oluliseks probleemiks varatute äriühingute pankrottide raugemised.
5. MJT loomise üheks peamiseks eesmärgiks oli vähendada ilma varata äriühingute pankrottide arvu, sest varatu äriühingu pankrot lõpeb peamiselt raugemisega. Raugenud pankrotimenetluses ei saa võlausaldajad reeglina väljamakseid. Üldteada asjaoluna on äriühingute pankrottide raugemise põhjuseks sageli võlgniku hilinenud pankrotiavalduse esitamine.4
6. Juhul, kui võlgnik esitab pankrotiavalduse olukorras, kus tal puudub mistahes vara, siis ei ole võimalik pankrotimenetlust läbi viia vara puudumise tõttu, rääkimata võlausaldajate nõuete rahuldamisest. Järelikult on raugemiste vältimiseks ainult kaks võimalust: (i) kas võlgnik esitab pankrotiavalduse varem ehk olukorras, kus võlgnik on küll püsivalt maksejõuetu, kuid võlgnikul on vara pankrotimenetluse läbiviimiseks või (ii) keegi teine rahastab pankrotimenetluse läbiviimist.
7. Tulenevalt ülaltoodust on MJT ülesandeks rahastada selliseid varatuid pankrotimenetlusi, kus MJT peab sekkumist vajalikuks tagamaks põhjendatud pankrotimenetluse läbiviimise. Pankrotimenetluse läbiviimisel selgitab MJT muuhulgas välja maksejõuetuse põhjuseid ja võimalusel aitab kohtul võtta vastutusele ebaseaduslikult maksejõuetuse põhjustanud isikud (nn pankrotimeistrid). Viidadud ülesannete täitmiseks on MJT-le antud laialdased volitused PankrS 121. peatükis. Teisest küljest on MJT tegevuse eesmärgiks üldpreventsioon, et võlgnikud esitaksid pankrotiavaldused võimalikult õigeaegselt. Pankrotiavalduste õigeaegsel esitamisel on võlgnikul piisavalt vara pankrotimenetluse läbiviimiseks ja raugemise probleem langeb ära.
8. Käesoleval juhul soovib MJT 8. jaanuari 2024. a ettepanekus õigusi juurde maksejõuetuse põhjustanud isikutele (võlgnik ja/või esindaja ja/või lähikondne) sanktsioonide määramiseks. Samuti soovib MJT lisada võlgnikule kohustusi eesmärgiga vähendada raugemisi. MJT lähtub eeldusest, et võimalike maksejõuetuse põhjustajatele täiendavate kohustuste lisamine või juba maksejõuetuse põhjustanud isikutele rangema vastuse määramine aitab kaasa raugemiste vähendamisele.
9. Arvamuse koostajad on seisukohal, et selline lähenemine ei ole põhjendatud. Juhime justiitsministri tähelepanu asjaolule, et varem oli pankrotiavalduse esitamise kohustuse täitmata jätmine kuritegu karistusseadustiku § 3851 alusel. Nimetatud paragrahv tunnistati kehtetuks ning ei kehti alates 1. jaanuarist 2015. Seletuskirja kohaselt jõuti järeldusele, et kõnealuses küsimuses on täiendav kriminaalvastutus ülemäärane.5 Arvamuse koostajad jagavad seisukohta, et rangemate karistuste määramine ei aita kaasa võlgniku poolt pankrotiavalduse varasemale esitamisele, vaid mõjub mõjuda vastupidiselt.
10. Kehtiva seaduse kohaselt vastutab võlgnik mitteõigeaegse pankrotiavalduse esitamise eest tsiviilõiguse alusel. Selline tsiviilõiguslik vastutus peaks tagama seaduskuuleka isiku pankrotiavalduse õigeaegse esitamise. Samas ei taga isegi kriminaalvastutus pahatahtliku isiku õigeaegset pankrotiavalduse esitamist.
11. Ühtlasi rõhutame, et kehtivas pankrotiõiguses on MJT-le juba kehtestatud märkisväärses hulgas õigused, mida MJT-l on võimalik kasutada oma tegevuses. MJT ettepanek täiendavate õiguste kehtestamiseks ning võlgnikule täiendavate kohustuste määramiseks ei aita kaasa pahatahtlike isikute poolt pankrotiavalduse õigeaegsele esitamisele, kuid võib hoopis takistada seaduskuulekate isikute pankrotiavalduse õigeaegsele esitamist. Seega ei pea arvamuse koostajad hetkel põhjendatuks lisada MJT-le juba kehtivatele õigustele täiendvaid õigusi ilma vastava praktika kujunemiseta ja süsteemse maksejõuetuse menetluste analüüsita.
12. Kokkuvõtvalt peavad arvamuse koostajad vajalikuks märkida üldiselt, et kuivõrd maksejõuetuse õiguses toimus Eestis 2015.–2022. a põhjalik revisjon, mille käigus muudeti olulisel määral maksejõuetuse seaduseid (sh loodi MJT), siis ei pea arvamuse koostajad hetkel mõistlikuks ega otstarbekaks üksikute küsimuste lahendamiseks muuta seaduseid ilma põhjalikuma analüüsita, kuivõrd sellised muudatused mõjutavad maksejõuetuse menetlusi tervikuna. Lisaks leiame, et üks aasta ei ole piisavalt pikk aeg, et teha lõplikke järeldusi MJT-ga seonduvates küsimustes. Ühtlasi peame vajalikuks rõhutada, et MJT on osa pankrotimenetlusest, mistõttu tuleb kõikvõimalikke MJT-ga seonduvaid küsimusi analüüsida maksejõuetuse õiguse kontekstis. Samuti peame vajalikuks selgitada, et rangemate sanktsioonide ja võlgnikule täiendavate kohustuste määramine pankrotiavalduse õigeaegse esitamise probleemi lahendamiseks on äärmiselt küsitav.
II KONKREETSED KÜSIMUSED
Täpsemad seisukohad MJT poolt esitatud ettepanekutele esitame alljärgnevalt. Selguse huvides kasutame MJT poolt välja toodud numeratsiooni.
1. PankrS § 13 muutmine
13. PankrS § 13 lg 1 järgi peab võlgnik põhistama oma maksejõuetuse. Vastavalt PankrS § 13 lg-le 2 lisab võlgnik pankrotiavaldusele maksejõuetuse põhistamiseks seletuse maksejõuetuse põhjuse kohta ja võlanimekirja. Võlanimekirjas märgitakse võlgniku võlausaldajate nimed ja nende elu- või asukohad ning nende nõuded, samuti andmed võlgniku vara kohta. Seega on kehtivas õiguses juba olemas võlgnikul kohustus esitada koos pankrotiavaldusega andmed oma majandustegevuse, sh maksejõuetuse põhjuste kohta.
14. Vastavalt PankrS § 31 lg-le 1 kuulutab võlgniku pankroti välja kohus. Kohus hindab pankroti väljakuulutamisel kõiki vajalikke asjaolusid ning juhul, kui kohus leiab, et võlgnik ei ole pankrotiavalduses piisavalt põhistanud maksejõuetust, siis on kohtul alati õigus küsida võlgnikult täiendavat informatsiooni, samuti kehtib uurimisprintsiip.
15. Võlgniku pankrotiavalduse eesmärgiks on tagada kohtule vajalik informatsioon võlgniku põhjendatud pankroti väljakuulutamiseks. Samas ei ole alati vajalik võlgnikku ega kohut liigselt koormata informatsiooniga pankroti väljakuulutamise staadiumis. Pankroti väljakuulutamisel ei pea olema veel kõik asjaolud ammendavalt selged ja tuvastatud. Pankroti väljakuulutamisel peab kohus tuvastama võlgniku püsiva maksejõuetuse ja võlgniku pankrotiavalduse korral piisab pankrotiavalduses maksejõuetuse põhistamisest kehtiva PankrS § 13 järgi. Tulenevalt PankrS § 31 lg-test 3 ja 4 eeldatakse juriidilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse alusel, et võlgnik on maksejõuetu ning võlgniku pankrot kuulutatakse välja ka siis, kui võlgniku maksejõuetuse tekkimine tulevikus on tõenäoline.
16. Lähtuvalt eelnevast leiame, et puudub vajadus PankrS § 13 muutmiseks. Veelgi enam, isegi juhul kui täiendada PankrS §-i 13 võlgniku kohustusega täpsustada pankrotiavaldust ettepanekus toodud viisil, siis muudavad nimetatud muudatused võlgniku pankrotiavalduse esitamise veelgi raskemaks ja keerulisemaks, mis omakorda ei motiveeri võlgnikku pankrotiavalduse õigeaegseks esitamiseks. Suure tõenäosusega vähendaks viidatud muudatus võlgniku õigeaegsete pankrotivalduste esitamist veelgi, mis tooks omakorda kaasa raugemiste arvu suurenemise, olles omakorda vastuolus MJT loomise eesmärgiga – vältida suursi pankrotimenetluste raugemiste arvu.
17. Kehtivas õiguses on piisavalt selgelt ja põhjalikult reguleerutud võlgniku pankrotivalduse koostamine, mistõttu ei toeta käesoleva arvamuse koostajad MJT esimest ettepanekut.
2. Varatu juriidilisest isikust võlgniku pankrotiavalduse menetluse muutmine
18. Vastavalt Põhiseaduse §-le 146 mõistab õigust ainult kohus. Kohus on oma tegevuses sõltumatu ja mõistab õigust kooskõlas põhiseaduse ja seadustega. Kuivõrd pankroti väljakuulutamine on õiguse mõistmine, siis toimub pankroti väljakuulutamise menetlus kohtumenetlusena, milles tuleb järgida õigusemõistmise põhimõtteid, sh põhiõiguste tagamine. Juhul, kui juriidilisest isikust võlgnik esitab pankrotiavalduse, siis on nimetatud juriidilises isikul õigus õiglasele kohtumõistmisele pankrotiseaduse jt seaduste alusel. Võlgnikule tuleb tagada põhiõiguste kaitse, sh õiguse mõistmine kohtu poolt, mis tähendab, et võlgniku pankroti väljakuulutamiseks vaatab võlgniku pankrotiavalduse igal juhul läbi kohus. Kuivõrd kohus peab võlgniku pankroti väljakuulutamiseks vaatama läbi võlgniku pankrotiavalduse ja tuvastama võlgniku püsiva maksejõuetuse, siis tuvastaks kohtumenetluses kõik asjaolud, mis on vajalikud võlgniku pankroti väljakuulutamiseks. Arvestades, et kohtul on kohustus välja selgitada kõik vajalikud asjaolud, siis jääb arusaamatuks, kuidas Maksu- ja Tolliamet (EMTA) ja/või MJT eelnev võlgniku pankrotiavalduse menetlemine aitab kaasa kohtumenetlusele. Lisaks võib tekkida huvide konflikt, kuna enamuse juriidiliste isikute puhul on EMTA võlgniku võlausaldajaks.
19. Samuti on mõiste „varatu juriidilisest isikust võlgnik“ ebamäärane. Mis hetkest muutub võlgnik varatuks? Kas võlgniku peab vara püüdma või piisab kui võlgnikul on ainult väheväärtuslik vara? Kas vara määratlemisel võetakse arvesse kohustusi? Kui suur peab olema võlgniku vara, et võlgnik ei oleks varatu? Ühtlasi on ebaselge, kes määratleb nimetatud mõiste. Lõpuks peab ikkagi kohus otsustama, kas võlgnik on püsivalt maksejõuetu või mitte.
20. Käesolevaga leiame, et MJT poolt tehtud ettepanek pankrotiavalduse menetlejate ringi ja menetluse muutmiseks ei aita kuidagi kaasa efektiivsema pankrotimenetluse läbiviimiseks, mistõttu ei toeta arvamuse koostajad MJT teist ettepanekut.
3. Ärikeelu kohaldamise muutmine
21. Ärikeelu kohaldamisel riivatakse olulisel määral isiku põhiõigusei.6 Samuti on Riigikohus leidnud, et ärikeelu kohaldamine on olemuslikult sarnane KarS §-des 49 ja 491 sisalduvate sanktsioonidega.7 Riigikohus on asunud seisukohale, et PankrS § 91 lg 2 alusel saab ärikeeldu kohaldada üksnes isiku suhtes, kes on pannud pankrotistunud juriidilist isikut juhtides suure tõenäosusega toime kuriteo, kuid keda ei ole selle eest veel süüdi tunnistatud (põhjendatud kuriteokahtlus) ning kelle puhul on tõsine oht, et ta võib ärikeelu kohaldamata jätmisel toime panna uusi sarnaseid kuritegusid.8 Seega on ärikeelu kohaldamine pankrotiseaduse alusel kohtu diskretsioonotsus.
22. Arvestades, et ärikeelu kohaldamisel on tegemist isiku põhiõiguste olulise riivega, mistõttu peab olema tagatud isikuõiguste kaitse ning muud eelpool viidatud menetluslikud küsimused, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kolmandat ettepanekut.
4. Tunnistada kehtetuks kõik sätted, mille kohaselt allub MJT tsiviilkohtule
23. Kõigepealt peame vajalikuks rõhutada, et MJT ei allu tsiviilkohtule. Vastavalt PankrS § 1921 lg-le 4 ja § 1922 lg-le 1 on MJT Konkurentsiameti juures sõltumatu struktuuriüksus, mis on oma tegevuses sõltumatu. Nimetatud normide kohaselt ei allu MJT tsiviilkohtu järelevalvele. Vastupidi, kõikides küsimustes on MJT iseseisev. Seega ei pea MJT oma otsuste vastuvõtmisel küsima luba ega andma aru tsiviilkohtule. Siiski ei tähenda MJT sõltumatus ja iseseisvus, et teatud MJT otsuseid ei võiks pankrotimenetluses kontrollida tsiviilkohus.
24. PankrS § 19212 lg 1 järgi kohaldatakse pankrotimenetluse läbiviimisele avaliku uurimisena pankrotimenetluse läbiviimise kohta sätestatut, arvestades avalikule uurimisele ettenähtud erisusi. Sama paragrahvi lõike kaks kohaselt läheb võlausaldajate üldkoosoleku ja pankrotitoimkonna pädevus üle MJT-le. Vastavalt nimetatud normile teostab MJT võlausaldajate ja pankrotitoimkonna ülesandeid pankrotiseaduses ettenähtud korras. Võlausaldajate üldkoosoleku pädevus on sätestatud PankrS §-s 77. Seega ei lähe MJT-le üle rohkem õigusi, kui oli võlausaldajate üldkoosolekul. Pankrotimenetluse läbiviimise käigus võib küll MJT võtta vastu otsuseid, mis väljuvad võlausaldajate pädevusest, kuid sellistel MJT otsustel ei ole siduvat iseloomu.
25. Näiteks ei ole võlausaldajate üldkoosolekul pädevust kohustada pankrotihaldurit esitama tagasivõitmise või juhatuse liikme vastutuse hagi. Juhul, kui MJT võtab vastu otsuse, et pankrotihalduril on kohustatud esitama tagasivõitmise hagi, siis ei ole selline otsus pankrotihaldurile siduv.
26. Vastavalt PankrS § 19212 lg-le 5 ei saa võlausaldaja vaidlustada teenistuse otsuseid seoses pankrotivara müügiga, mille teenistus on teinud võlausaldajate üldkoosoleku või pankrotitoimkonna pädevuses. Nimetatud norm viitab üheselt, et MJT peab järgima võlausaldajate üldkoosoleku pädevust.
27. Hoolimata asjaolust, et lähtuvalt PankrS § 19212 lg-st 6 läheb MJT-le üle õigus esitada võlausaldajate nõudele vastuväide, kinnitab võlausaldajate nimekirja ikkagi tsiviilkohus. Seega kontrollib tsiviilkohus, kas MJT poolt esitatud vastuväide võlausaldaja nõudele oli põhjendatud. Kõnealuses küsimuses on tsiviilkohtul õigus pankrotimenetluses kontrollida, kas MJT otsus oli kooskõlas pankrotimenetluse reeglitega.
28. Tuginedes ülaltoodule tegutseb MJT iseseisvana ning on otsuste vastuvõtmises vaba, kuid samas muutuvad sellised MJT otsused pankrotimenetluse osaks. Juhul, kui MJT otsused muutuvad pankrotimenetluse osaks, siis kontrollitakse selliseid otsuseid seaduses ettenähtud juhtudel ja korras pankrotimenetluse järelevalve tsiviilkohtuniku poolt. Selline tsiviilõiguste teostamise kontroll pankrotimenetluses ei tähenda, et MJT alluks tsiviilkohtule.
29. Lisaks eelnevale peame vajalikuks rõhutada, et pankrotimenetlus on tulenevalt oma kollektiivsest iseloomust spetsiifiline menetlus (vt arvamuse p 3). Pankrotimenetlus allub kollektiivsetele reeglitele ja kuivõrd MJT on osa pankrotimenetlusest, siis allub MJT samuti kollektiivsetele pankrotimenetluse reeglitele niivõrd, kui viidatud reeglid ei lähe vastuollu MJT-le kehtestatud reeglitega. Samuti määratakse pankrotihalduri tasu lähtuvalt kollektiivsetest pankrotimenetluse reeglitest.
30. Arvestades, et MJT on oma olemuselt osa maksejõuetuse menetlusest, mis toimub hagita menetluses tsiviilkohtumenetluses, siis ei ole võimalik MJT täielik eraldamine pankrotimenetluse reeglitest, mistõttu ei toeta arvamuse koostajad MJT neljandat ettepanekut.
5. Mõjuhinnang maksejõuetusega seotud riigieelarve vahendite kasutamise kohta
31. Arvamuse koostajad toetavad MJT viiendat ettepanekut.
6. Ühise haldusorgani loomine PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjatele
32. PankrS § 54 muutmine MJT ettepanekus tehtud viisil tähendab pankrotihalduri õigusliku regulatsiooni ja Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koja (edaspidi „Koda“) tegevuse täielikku ümberkorraldamist. Koda on avalik-õiguslik juriidiline isik, mis tegutseb alates 1. jaanuarist 2010 kohtutäituri seaduse alusel. Koja liikmeteks on kõik kohtutäiturid ja pankrotihaldurina tegutsemise õigust omavad isikud, sh vandeadvokaadid, kellele laienevad omakorda advokatuuri seaduse sätted. Käesoleva arvamuse koostajad leiavad, et selliste põhimõtteliste muudatuste tegemiseks ei piisa MJT aruandes toodud informatsioonist ning pankrotihaldurite ja Koja regulatsiooni põhimõtteliseks muutmiseks on vajalik täiendav analüüs kõikide maksejõuetuse menetluse aspektist.
33. Isegi juhul, kui MJT aruandes loetletud Koja rikkumised on tõesed, siis ei õigusta sellised rikkumised toimiva süsteemi täielikku muutmist. Koja ülesannete ümbertõstmine uuele organile ei lahenda väidetavaid sisulisi probleeme. Sisuliste probleemide lahendamiseks tuleb probleemid selgeks teha ja analüüsida, kuidas konkreetseid küsimusi on võimalik lahendada. Juhul, kui konkreetsete küsimuste lahendamine on võimalik ilma toimivat süsteemi muutmata, siis tuleb eelistada toimiva süsteemi säilimist. Toimiva süsteemi muutmine toob kaasa täiendavaid küsimusi, mis vajavad lahendamist, sh rahalist ressurssi.
34. Arvestades, et MJT ettepanek tähendab sisuliselt pankrotihalduri õigusliku regulatsiooni ja Koja tegevuse täielikku ümberkorraldamist, ilma piisavate uuringute põhjendusteta, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kuuendat ettepanekut.
7. PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate haldusjärelevalve koondamine MJT-le
35. PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate järelevalve on reguleeritud erinevates seadustes, sh pankrotiseadus, saneerimisseadus ja füüsilise isiku maksejõuetuse seaduses, mistõttu on nimetatud isikute tegevuse järelevalve oluliselt laiem küsimus, kui MJT ettepaneku punktis 7 märgitud. Järelevalve moodustab terviksüsteemi vastavalt igale menetluse liigile, sh pankrotimenetluses, saneerimise menetluses, võlgade ümberkujundamise menetluses ja kohustustest vabastamise menetlluses.
36. Järelevalve terviksüsteemi lõhkumine MJT aruandes toodud põhjustel ei ole põhjendatud ega vajalik. Järelevalve terviklahenduse muutmiseks on vajalik eelnev põhjalik analüüs, mis hõlmab kõiki maksejõuetuse menetlusi. Kuivõrd maksejõuetuse menetluste järelevalve moodustab terviksüsteemi, siis nimetatud süsteemi tükkideks lõhkumiseks peavad olema kaalukad põhjused, mis tuginevad põhjalikel uuringutel.
37. Arvamuse koostajad ei ole veendunud, et üheaastane MJT tegevus annab MJT-le piisava kogemuse ja pädevuse teostada järelevalvet, sh väidetavat haldusjärelevalvet PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate üle MJT ettepanekus esitatud viisil ja korras.
38. Tuginedes ülaltoodule ei toeta arvamuse koostajad MJT seitsmendat ettepanekut.
8. Käitumisreeglite, hea tava ja eetikakoodeks
39. Ühtsete käitumisreeglite ja eetikakoodeksi kehtestamine on reeglina vajalik ja põhjendatud. Samas jääb arusaamatuks sellise üksikküsimuse lahendamine kõikide maksejõuetuse menetluste kontekstis.
40. Näiteks on Koda kehtestanud 30. juunil 2022. a pankrotihaldurite hea kutsetava.
41. Arvamuse koostajad toetavad ühtse hea tava ja eetikakoodeksite reeglite koostamist kõigis maksejõuetuse menetluseses korraga. Ühtse hea tava ja eetikakoodeksite reeglite kehtestamine peab olem süsteemne ja tervik, mistõttu toetavad arvamuse koostajad MJT kaheksandat ettepanekut osaliselt.
9. Ühtlustada PankrS §-s 54 nimetatud kutsetegevuse kandjate asjaajamise reeglid
42. Vastavalt PankrS § 60 lg-le 1 kehtestab justiitsminister määrusega nõuded pankrotihalduri toimikule ja pankrotimenetluses koostavatele dokumentidele. Nimetatud normi alusel on justiitsministri 30. detsembri 2009. a määrusega nr 48 kehtestanud vastavad reeglid.
43. Arvamuse koostajad nõustuvad, et kehtestatud reeglid võib üle vaadata ja kaasajastada. Samas oleme jätkuvalt seisukohal, et sellised reeglid peavad olema välja töötatud arvestades kõiki maksejõuetuse menetlusi tervikuna.
44. Kuivõrd vastavate reeglite muutmine peab olema süsteemne ja terviklik, siis toetavad arvamuse koostajad MJT üheksandat ettepanekut osaliselt.
10. Üksnes maksejõuetusasjadele spetsialiseerunud kohtunike maksejõuetuse osakond
45. Vastavalt PankrS § 4 lg-le 2 menetletakse juriidiliste isikute maksejõuetuse menetlusi üksnes Harju ja Tartu Maakohtus. Tulenevalt kohute seaduse § 37 lg-st 41 vaatavad maksejõuetuse menetlusi Harju ja Tartu Maakohtus läbi maksejõuetusele spetsialiseerunud kohtunikud.
46. Lähtuvalt võimude lahususe põhimõttest on äärmiselt küsitav, kas justiitsministeeriumil on õigust korraldada kohtute ja/või kohtunike spetsialiseerumist MJT ettepanekus toodud viisil ja korras.
47. Arvestades, et hetkel juba lahendavad maksejõuetuse menetlusi maksejõuetusele spetsialiseerunud kohtunikud, siis ei toeta arvamuse koostajad MJT kõnealust ettepanekut.
Lugupidamisega
(allkirjastatud digitaalselt)
Anto Kasak
Mari Schihalejev
Tartu Ülikooli õigusteaduskonna pankrotiõiguse lektorid
Seosed
| Nimi | K.p. | Δ | Viit | Tüüp | Org | Osapooled |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Vastus | 23.04.2024 | 3 | 10-4/2019-12 | Väljaminev kiri | jm | Eesti Pangaliit |
| Arvamus | 27.03.2024 | 1 | 10-4/2019-10 | Sissetulev kiri | jm | Tartu Maakohus |
| Arvamuse edastamine | 27.03.2024 | 1 | 10-4/2019-11 | Sissetulev kiri | jm | Eesti Kaubandus-Tööstuskoda |
| Vastus | 26.03.2024 | 1 | 10-4/2019-8 | Sissetulev kiri | jm | Eesti Pangaliit |
| Arvamus | 25.03.2024 | 2 | 10-4/2019-6 🔒 | Sissetulev kiri | jm | Harju Maakohus Tallinna kohtumaja |
| Arvamuse edastamine | 25.03.2024 | 1 | 10-4/2019-5 | Sissetulev kiri | jm | Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda |
| Vastus | 25.03.2024 | 1 | 10-4/2019-7 | Sissetulev kiri | jm | Eesti Advokatuur |
| Vastus | 22.03.2024 | 3 | 10-4/2019-4 | Sissetulev kiri | jm | Riigiprokuratuur |
| Justiitsministeeriumi ettepanekud maksejõuetusmenetluste kohta | 21.03.2024 | 3 | 10-4/2019-2 | Sissetulev kiri | jm | Tartu Ringkonnakohtu kohtumaja |
| Arvamuse edastamine | 21.03.2024 | 3 | 10-4/2019-3 | Sissetulev kiri | jm | Maksu- ja Tolliamet |
| Kiri | 26.02.2024 | 27 | 10-4/2019-1 | Väljaminev kiri | jm | Riigikohus, Tallinna Ringkonnakohus, Tartu Ringkonnakohus, Tallinna Halduskohus, Tartu Halduskohus, MTÜ Eesti Kohtunike Ühing, Õiguskantsleri Kantselei, Eesti Advokatuur, Eesti Juristide Liit, Eesti Kaubandus-Tööstuskoda, Notarite Koda, Teenusmajanduse Koda, Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda, Tartu Ülikooli õigusteaduskond , Tallinna Tehnikaülikooli õiguse instituut, Eesti Võlausaldajate Liit, Eesti Võlanõustajate Liit, Eesti Pangaliit, Riigiprokuratuur, Politsei- ja Piirivalveamet, Vabaühenduste Liit, Maksu- ja Tolliamet, Ettevõtluse ja Innovatsiooni Sihtasutus, EESTI TÖÖANDJATE KESKLIIT, Eesti Kindlustusseltside Liit, Sihtasutus Harju Ettevõtlus- ja Arenduskeskus, Finantsinspektsioon, Eesti Kaupmeeste Liit, Eesti Väike- ja Keskmiste Ettevõtjate Assotsiatsioon, Eesti Suurettevõtjate Assotsiatsioon, Konkurentsiamet, Harju Maakohtu Tallinna kohtumaja, Tartu Maakohus, Pärnu Maakohus, Viru Maakohus |