Rahapesu Andmebüroo arvamus krediidiasutuste seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise (Basel III regulatsioon) seaduse eelnõu kohta

Pronksi 12 / 10117 Tallinn / 696 0500 / [email protected] / www.fiu.ee

Registrikood 77001412

Rahandusministeerium

[email protected]

Rahapesu Andmebüroo arvamus

krediidiasutuste seaduse muutmise ja sellest

tulenevalt teiste seaduste muutmise (Basel III

regulatsioon) seaduse eelnõu kohta

Lugupeetud rahandusminister

Täname võimaluse eest avaldada arvamust krediidiasutuste seaduse muutmise ja sellest tulenevalt

teiste seaduste muutmise (Basel III regulatsioon) seaduse eelnõu (edaspidi eelnõu) kohta.

Rahapesu Andmebüroo (edaspidi RAB), olles tutvunud eelnõu ja selle juurde koostatud

seletuskirjaga, esitab alljärgnevad märkused ja tähelepanekud.

Kõige kesksema RAB-i puudutava muudatusega kavandatakse eelnõuga täiendada rahapesu ja

terrorismi rahastamise tõkestamise seadust (edaspidi RahaPTS) §-ga 621 („Rahapesu Andmebüroo

ja Finantsinspektsiooni koostöö“) ning sellega seonduvalt vastavas osas ka krediidiasutuste

seadust (edaspidi KAS). RAB kavandavat muudatust RahaPTS-is ei toeta ja palub selle planeeritud

kujul eelnõust välja jätta, kuna see ei ühti RAB-i infovahetuse loogikaga ning RAB-i tegevusele

kohalduv regulatiivne raamistik seab äärmiselt ranged piirangud sellele, millistel eesmärkidel ja

kellele võib RAB enda töödeldavat (finantsluure)teavet edastada, millega ei ole eelnõu

koostamisel arvestatud.

I. Eelnõuga kavandatav regulatsioon ja RAB-i teabe konfidentsiaalsusega põrkuvad

probleemkohad.

Eelnõu kohaselt on plaanis loodava RahaPTS §-ga 621 reguleerida RAB-i ja Finantsinspektsiooni

(edaspidi FI) vahelist koostööd. Eelnõu juurde koostatud seletuskirja järgi kohustatakse RAB-i

RahaPTS §-ga 621 esitama FI-le (eelnõuga loodavas) KAS § 373 lõikes 10, (eelnõuga loodavas)

KAS § 69 lõikes 12 ja (eelnõuga loodavas) KAS § 703 lõikes 22 nimetatud arvamus 30 tööpäeva

jooksul arvates FI-lt vastava taotluse saamisest. Uue sättega võetakse üle krediidiasutuste

kapitalinõuete direktiivi muutmisdirektiivi (CRD VI)1 artikli 27b lõike 3 teine alalõige ja 27j lõike

3 teise alalõige esimene pool. RahaPTS §-s 621 kajastatud arvamus sisaldab RAB-i hinnangut selle

kohta, kas olulise osaluse võõrandamine, ühinemine või jagunemine võib endast kujutada rahapesu

1 Sh CRD VI artikli 27b lõike 3 teine alalõige ja 27j lõike 3 teise alalõike esimene pool, mida uue RahaPTS-i §-ga 621

eelnõu autorite sõnul üle võetakse. Direktiiv on leitav: https://eur-lex.europa.eu/legal-

content/ET/TXT/HTML/?uri=OJ:L_202401619#tit_1.

Teie 30.06.2025 nr 1.1-10.1/3030-1*

Meie 04.09.2025 nr 1.2-3/75-1

2 (6)

või terrorismi rahastamist. Arvamuse andmisele kohaldatakse eelnõu seletuskirja kohaselt

haldusmenetluse seaduse (edaspidi HMS) §-s 16 sätestatut. Seletuskirjas on kirjutatud, et RAB-ilt

oodatakse adekvaatset ja sisulist arvamust, milles on antud hinnang sellele, kas ettevõtjate

kavandatavas tegevuses on rahapesu või terrorismi rahastamise elemente.

Kavandatav regulatsioon, eelkõige loodav RahaPTS § 621, kätkeb endas põhimõttelisi probleeme.

Seni on RAB-i poolt teistele asutustele info edastamist reguleeritud RahaPTS §-s 60, mille

loogikast kavandatava eelnõuga irdutakse. Ehkki käesoleval hetkel on RahaPTS-i §-s 62

reguleeritud ka Kaitsepolitseiameti (edaspidi KAPO) ja RAB-i koostöö, on kehtiv RahaPTS § 62

eelnõuga kavandatavast teistsuguse suunitlusega, sätestades selle, et RAB ja KAPO teevad

terrorismi rahastamise kahtlusega tehingute uurimisel koostööd. Kehtiva RahaPTS § 60 lõike 1

kohaselt on juurdepääs RAB-i andmekogus (ehk RABIS-es) sisalduvale teabele piiratud ja selle

töötlemise õigus ainult RAB-i ametnikul ja töötajal ning RAB‑i juht võib RahaPTS-i alusel

kehtestada teabele juurdepääsu piirangu, tunnistades teabe asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud

teabeks. RahaPTS § 60 lõike 1 üheks eesmärgiks piirata seaduses nimetamata isikute/asutuste

juurdepääsuõigust RAB-i andmekogus sisalduvale teabele. RahaPTS § 60 lõiked 2–5 sätestavad

erisused, mis asjaoludel ja kellele RAB võib RABIS-es sisalduvat teavet avaldada. Ühelegi teisele

seaduses määratlemata isikule/asutusele RAB-il õigust RABIS-est andmeid väljastada ei ole.

RABIS-es talletatakse lisaks kohustatud isikutelt laekuvatele teadetele RAB-ide vahetatavat

finantsluureteavet, et uurida rahapesu ja sellega seotud kuritegusid ning terrorismi rahastamist.

Klassikaliste RAB-i põhifunktsioonide täitmise käigus kogutud ja kasutatav informatsioon pärineb

allikatest, millele on seatud ranged konfidentsiaalsusnõuded. Muu hulgas annab RahaPTS § 58

lõige 3 näiteks RAB-ile õiguse saada rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamiseks vajalikke

andmeid, sealhulgas jälitustoimingutega ja salajase koostöö abil kogutud andmeid, enda määratud

tähtajaks kõigilt jälitusasutustelt õigusaktidega sätestatud korras. Jälitustoimingutega ja salajase

koostöö abil kogutud andmete edastamiseks teistele asutustele peab RAB-il olema teabe esitanud

jälitusasutuse kirjalik nõusolek.

Egmont Groupi dokument „Põhimõtted informatsiooni vahetamiseks“2, mis on siduv kõikidele

RAB-idele, aga ka FATF-i soovitused, kohustavad hoidma andmeid saladuses. Andmete salajasena

hoidmist peetakse RAB-ide üheks kõige olulisemaks nõudeks. Rahvusvahelised standardiseadjad

on pidanud finantsluureteabe saladuses hoidmise kohustust niivõrd oluliseks, et RAB-ide

süsteemidele ja inimestele on kehtestatud erireeglid. FATF-i soovituse 29 tõlgendava märkuse

(lõige 7) ja FATF-i hindamise metoodika kriteeriumi 29.6 alusel peavad RAB-il olema paigas

protsessid, millega tagatakse informatsiooni turve ja piiratud juurdepääs teabele. Veelgi enam

FATF soovituste kohaselt peab RAB olema tööalaselt sõltumatu ja autonoomne, mis tähendab, et

RAB-il peab olema õigus ja võimekus oma ülesandeid vabalt täita, sealhulgas autonoomselt

otsustada konkreetse teabe analüüsimise, küsimise ja/või edastamise üle (29 soovituse tõlgendava

märkuse alapeatükk E punkt 8). See tähendab, et FATF-i standardite kohaselt loetakse rahapesu

andmebüroodes olevat finantsluureteavet sedavõrd salajaseks informatsiooniks, et ka selle

andmine uurimisasutusele sõltub rahapesu andmebüroo diskretsioonist. Eeltoodud põhjendustest

tulenevalt ei saa RAB-ile panna imperatiivset kohustust teabe edastamiseks.

Märgime, et ka hetkel kehtiva RahaPTS § 60 lõike 4 kohaselt võib RAB teavitada pädevat

järelevalveasutust kohustatud isiku poolt RahaPTS-i nõuete rikkumisest või edastada asjakohase

taotluse alusel RAB-is registreeritud andmeid, analüüse ja hinnanguid ulatuses, mis ei riku

2 Egmont Group of Financial Intelligence Units Principles for Information Exchange Between Financial Intelligence

Units (kinnitatud 2013 ja uuendatud 2023) on leitav: https://egmontgroup.org/wp-content/uploads/2022/07/2.-

Principles-Information-Exchange-With-Glossary_April2023.pdf.

3 (6)

seaduse, välislepingu või rahvusvahelise koostöö raames kehtestatud piiranguid, kui see on vajalik

rahapesu või terrorismi rahastamise või sellega seonduvate kuritegude tõkestamiseks ning pädeva

järelevalveasutuse seadusest tulenevate ülesannete täitmiseks või RahaPTS-i eesmärkide

saavutamiseks. See tähendab, et kehtiv RahaPTS annab juba RAB-ile võimaluse nii omal

initsiatiivil kui taotluse alusel pädevale järelevalveasutusele andmete edastamiseks.

Kokkuvõtlikult oleme seisukohal, et vastava imperatiivse kohustuse loomine, mis kohustab RAB-i

FI taotlusel andmeid edastama, ei lähe kokku RAB-i tegevusele seatud konfidentsiaalsusnõuetega

ja hetkel kohalduva regulatiivse raamistikuga ning vastavat aspekti pole eelnõu koostamisel

arvestatud ega analüüsitud.

II. RAB ja FI kui pädevad asutused CRD VI kontekstis ja CRD VI-st tulenevad nõuded.

Kavandatavat eelnõud, selle juurde koostatud seletuskirja ja CRD VI asjakohaseid sätteid kogumis

analüüsides tekib tunnetus, et eelnõu RAB-i puudutavas osas ei paista olevat pööratud tähelepanu

RAB-i erinevatele funktsioonidele nende lahususe võtmes. RAB-i ülesanded on loetletud

RahaPTS § 54 lõikes 1, mida analüüsides on oluline silmas pidada, et Eesti RAB täidab lisaks

klassikalistele rahapesu andmebüroo ülesannetele ka täiendavaid funktsioone, mis seostuvad

eelkõige järelevalve ja tegevuslubade väljastamisega ning rahvusvahelise sanktsiooni seadusest

(edaspidi RSanS) tulenevate ülesannete täitmisega. Näib, et eelnõuga kavandatavad

seadusemuudatused ei ole pigem seotud RAB-i järelevalvefunktsiooni ega RSanS-ist tulenevate

ülesannete täitmisega, vaid klassikaliste RAB-i põhifunktsioonidega (RahaPTS § 54 lõike 1

punktid 1, 2 ja 6). Eelnõu juurde koostatud seletuskirjas (vt nt lk 33) on välja toodud, et RAB on

pädev asutus, aga otsetõlkes näib olevat kaduma läinud see, et Eesti õiguses on FI krediidiasutuste

järelevalve eest vastutav (pädev) asutus.

CRD VI artikli 27b lõike 3 eestikeelne sõnastus on alljärgnev:

„3. Pädev asutus võib esitada vastuväiteid kavandatavale omandamisele üksnes siis, kui tal on

selleks käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud kriteeriumidele tuginedes põhjendatud alus või kui

kavandava omandaja esitatud teave ei ole artikli 27a lõike 9 kohasest nõudest hoolimata täielik.

Käesoleva lõike kohaldamisel ja seoses käesoleva artikli lõike 1 esimese lõigu punktis b sätestatud

kriteeriumiga võtavad pädevad asutused kavandatava omandamise hindamisel nõuetekohaselt

arvesse kooskõlas direktiiviga (EL) 2015/849 kavandava omandaja järelevalve eest vastutavatelt

asutustelt saadud negatiivset arvamust, mille pädevad asutused on saanud 30 tööpäeva jooksul

alates esialgse taotluse esitamisest, ning see võib olla mõistlik alus vastuväidete esitamiseks.“3

CRD VI artikli 27j lõike 3 eestikeelne sõnastus on alljärgnev:

3 I.k: „3. The competent authority may oppose the proposed acquisition only if there are reasonable grounds for doing

so on the basis of the criteria set out in paragraph 1 of this Article, or if the information provided by the proposed

acquirer is incomplete despite a request made in accordance with Article 27a(9).

For the purposes of this paragraph and with regard to the criterion set out in paragraph 1, point (b), of this Article,

a negative opinion by the authorities responsible for supervising the proposed acquirer in accordance with Directive

(EU) 2015/849, received by the competent authorities within 30 working days of the initial request, shall be duly taken

into consideration by the competent authorities when assessing the proposed acquisition and may constitute a

reasonable ground for opposition.“

4 (6)

„3. Pädev asutus võib esitada kavandatud tehinguga seoses negatiivse arvamuse üksnes siis, kui

käesoleva artikli lõikes 1 sätestatud kriteeriumid ei ole täidetud või kui finantssidusrühma esitatud

teave ei ole artikli 27i lõike 5 kohasest nõudest hoolimata täielik.

Seoses käesoleva artikli lõike 1 punktis e sätestatud kriteeriumiga võtab pädev asutus kavandatud

tehingu hindamisel nõuetekohaselt arvesse kooskõlas direktiiviga (EL) 2015/849

finantssidusrühmade järelevalve eest vastutavatelt asutustelt saadud negatiivset arvamust, mille

pädev asutus on saanud 30 tööpäeva jooksul alates esialgse taotluse esitamisest, ning see võib olla

mõistlik alus negatiivse arvamuse esitamiseks, nagu on osutatud käesoleva lõike esimeses

lõigus.“4

Ülalviidatud sätete sõnastusest nähtub esiteks, et info andjaks ei ole Eesti riigi süsteemi mõttes

mitte RAB, vaid krediidiasutuse üle rahapesu tõkestamise järelevalvet teostav asutus, ehk FI enda

osakond. Lisaks ei nähtu sättest pädevale asutusele kohustust sisulise arvamuse andmiseks, vaid

võimalus seda teha. Seletuskirjast ei tulene, keda kõnealuste sätete kontekstis tuleks üldse

pädevaks asutuseks lugeda.

Seega oleme kokkuvõttes seisukohal, et kõik CRD VI ülevõetavad asjakohased sätted ei pruugi

esiteks RAB-i üldse puudutada ning vajaksid seetõttu täiendavat analüüsi selles osas, kes (kas

RAB või FI) on kõnealuse kohustuse osas pädevaks asutuseks ja millisel määral saavad nendest

sätetest tulla kohustused või võimalused arvamuse andmiseks.

III. HMS-i kohaldumine RAB-i arvamusele.

Eelnõu RAB-i puudutavate mõjudega seoses on seletuskirjas selgitatud, et mitme muudatuse

tulemusel tekib RAB-il kohustus anda oma hinnang rahapesu ja terrorismi rahastamise tõenäosuse

ja riskide kohta lähtuvalt FI vastavast taotlusest. Olukordi, mis nõuavad FI ja RAB-i vahelist

koostööd on CRD VI kohaselt kolm: olulise osaluse võõrandamine, ühinemine ja jagunemine,

kolmanda riigi krediidiasutuse filiaali asutamine Eestis. RAB-ilt ei nõuta eelnõuga selle autorite

sõnul detailsete ja suuremahuliste riskihinnangute vms analüüside koostamist, vaid arvamuse

avaldamist HMS § 16 tähenduses, mistõttu on RAB-ile avalduv mõju eelnõu koostajate hinnangul

väheoluline.

RABi tegevusele kaasnevat mõju on hinnatud puudulikult. Eelnõust ega selle juurde koostatud

seletuskirjast ei selgu, millele tuginedes on välja toodud, et kohutuste täitmise märkimisväärset

tõusu ei ole ette näha. Samuti on keeruline hinnata kaasnevat mõju, kui puudub selgus, millist infot

ning millise põhjalikkusega RAB-i adekvaatne ja sisuline arvamus peaks tegelikkuses sisaldama.

Nagu eelpool selgitasime, siis ka lihtne HMS §-le 16 vastav arvamus olulise osaluse

võõrandamise, ühinemise ja jagunemise või kolmanda riigi krediidiasutuse filiaali asutamise

kontekstis võib minna vastuollu RAB-i teabe konfidentsiaalsuse nõuetega, kuna pelgalt juba fakt,

kas RAB-il on kõnealuse äriühingu kohta informatsiooni ja milline on kogumis RAB-i hinnang,

võimaldab teha kõnekaid järeldusi RAB-i valduses oleva teabe olemasolu ja sisu kohta.

4 I.k: „3. The competent authority may issue a negative opinion regarding the proposed operation only if the criteria

set out in paragraph 1 of this Article are not met or where the information provided by the financial stakeholder is

incomplete despite a request made in accordance with Article 27i(5).

With regard to the criterion set out in paragraph 1, point (e), of this Article, a negative opinion by the authorities

responsible for supervising the financial stakeholders in accordance with Directive (EU) 2015/849, received by the

competent authority within 30 working days of the initial request, shall be duly taken into consideration by the

competent authority when assessing the proposed operation and may constitute a reasonable ground for a negative

opinion, as referred to in the first subparagraph of this paragraph.“

5 (6)

Ülaltoodud põhjustel oleme seisukohal, et CRD VI ülevõtmise raames on vajalik oluliselt

põhjalikumalt analüüsida võimalikke kohustuste kollisioone RAB-i tegevuse kontekstis.

Sealhulgas on äärmiselt oluline käsitlemist leidmata jäänud aspekt see, et olukorras, kus RAB-il

on, kas õigus või võimalus edastada HMS §-le 16 vastavad analüüsid ja ning need muutuvad

haldusakti osaks, siis kuidas on FI vastavas menetluses tagatud RAB-i poolt andmete kasutamisele

seatud piirangutega (vt RahaPTS § 60 lõige 8 ja § 63 lõige 8) arvestamine (tegemist on üldjuhul

teabega, mida kolmandad osapoolsed ei tohiks teada). Samuti vajaks analüüsimist ja selgemalt

välja toomist see, milliseid andmeid (ehk seonduvalt milliste RahaPTS § 54 lõikes 1 loetletud

ülesannetega) saab RAB vastamise kaalumisel üleüldse kasutada.

Kokkuvõttes oleme seisukohal, et eelnõu kohane arvamuse andmine ja sellele keeldumise

tuginemine ei arvesta hetkel RAB-i teabe osas kohalduvate konfidentsiaalsusnõuetega.

IV. Muud tähelepanekud.

Eeltoodud põhimõtteliste puuduste kõrval on eelnõus võimalik täheldada ka konkreetseid üksikuid

probleemkohti, millele käesolevas arvamuses põhjalikku fookust asetatud ei ole, kuna enne

detailideni liikumist peame vajalikuks lahendada süsteemsed vastuolud. Siiski võime alljärgnevalt

tuua esile mõned näited.

Näiteks on ebaselge eelnõu § 1 punkt 19, millega täiendatakse KAS § 479 muu hulgas lõikega 4.

Viidatud lõike kohaselt on FI-l õigus esitada põhjendatud taotlus AMLA-le nende

keskandmebaasile juurdepääsu ja selles kogutud teabe saamiseks. Ebaselgeks jääb, millist

andmebaasi silmas peetakse ning kas tegemist on praeguse EuReCa andmebaasiga, mille

haldamise AMLA üle võtab. Teeme ettepaneku selles osas eelnõud täpsustada.

Samuti ei nähtu eelnõust ega selle juurde koostatud seletuskirjast see, miks näiteks § 1 punktis 19

on eraldi välja toodud, et taotlus peab olema põhjendatud, aga teistes kohtades pole taotluse

põhjendamine tingimuseks. RAB-i hinnangul vajab see küsimus nii eelnõus kui seletuskirjas

täiendavat süsteemset analüüsi.

Paiguti on eelnõus välja toodud, et FI konsulteerib RAB-iga ja paiguti see, et FI esitab RAB-ile

taotluse arvamuse saamiseks. Jääb selgusetuks, kas kõigi nende erinevate (koostöö)vormide

vajalikkus on põhjendatud ning millisest loogikast lähtuvalt on need omavahel eristatavad. RAB-i

hinnangul tuleks kõigi koostöövormide vajalikkus ja põhjendatus uuesti üle hinnata, et oleks

arusaadav, millisel juhul ja miks toimub teatud juhtudel konsulteerimine ning teatud juhtudel

taotluse esitamine.

Loodav KAS § 479 lõige 5 on grammatiliselt ebaselge ja vajaks ümbersõnastamist („Inspektsioon

teeb koostööd Rahapesu Andmebürooga ja temaga rahapesu ja terrorismi rahastamise

tõkestamisega seonduvat asjakohast teavet kolmanda riigi krediidiasutuse filiaali üle järelevalve

teostamisel vahetada.“).

Küsimusi tekitab ka eelnõu punktis 188 kirjeldatud FI ja RAB-i ühine hinnang. Nimelt

täiendatakse KAS § 972 lõikega 10 järgmises sõnastuses: „Finantsinspektsioon teavitab

viivitamata Euroopa Pangandusjärelevalve Asutust Finantsinspektsiooni ja Rahapesu

Andmebüroo ühisest hinnangust“. Eelnõu teistes osades on kirjas, et FI võtab oma otsuse

kujundamisel arvesse RAB-i arvamust. Seetõttu oleks vajalik eelnõus täpsustada, kas selle sättega

6 (6)

seonduvalt on peetud silmas teistsuguse sisuga hinnangut või on see siiski FI otsus, mille käigus

on samamoodi arvestatud RAB arvamusega.

***

Täname võimaluse eest arvamust avaldada ja oleme valmis täiendavate küsimuste korral neile

kirjalikult vastama või kohtuma.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Matis Mäeker

Rahapesu Andmebüroo juht

Kati Tee, [email protected]