[EIS] Eelnõu JUM/21-0941 - "Halduskohtumenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (kohtumenetluse avalikkus)" kooskõlastamine

Lisa 1

1/6

Riigikohtu arvamus halduskohtumenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise

seaduse (kohtumenetluse avalikkus) eelnõu kohta1

1. Jõustumata kohtulahendite avalikustamine arvutivõrgus

VTK kohta avaldatud arvamuses väljendas Riigikohus muret kavandatud muudatustega

kaasneva töökoormuse kasvu üle. Eelnõu seletuskirja järgi kohtute töökoormus praeguse

muudatuse tõttu hoopis väheneb, kuna kohtulahendite puhastamise ja avalikustamise töö

automatiseeritakse. See vähendab väidetavalt ka inimlike eksituste hulka. Riigikohus ei

nõustu eelnõu autorite optimistliku vaatega töökoormusele.

Eelnõu ideeks on eemaldada lahenditest kõik andmed, mis võimaldavad asjaga seotud

füüsilisi isikuid identifitseerida (kavandatav HKMS § 175 lg 3 ja TsMS § 462 lg 1 [---]

ega muid andmeid, mis võimaldavad teda otseselt või kaudselt identifitseerida). Arvestada

tuleb sellega, et automatiseeritud süsteem saab eemaldada üksnes osa isiku tuvastamist

võimaldavatest andmetest, mis võivad kohtuotsuses esineda väga erineval kujul2. Osalt

saab kohtunik sellele tähelepanu pöörata juba lahendit kirjutades, kuid kirjutamise ajal on

kohtuniku esmane ülesanne teha seaduslik, läbimõeldud ja põhjendatud otsus. Seega on

vaja siiski ka valminud lahend enne avaldamist selle pilguga üle vaadata, kas sellest on

võimalik mõnd füüsilist isikut tuvastada. Kuna see kohustus hõlmaks edaspidi kõiki

kohtuotsuseid (ja olulisemaid määrusi), tähendaks see kohtute töökoormuse

märkimisväärset kasvu. Seletuskirja järgi avalikustati 2020. aastal muutmata kujul 45%

halduskohtumenetluses tehtud esimese ja teise astme kohtute lahendeid ja tsiviilasjades

avalikustati ajavahemikul 01.01.2020–30.09.2020 muutmata kujul 11% lahenditest. See

aga ei tähenda, et muudetud kujul avalikustatud lahendid puhastati kõigist ja ükskõik

millist lahendis mainitud füüsilist isikut identifitseerida võimaldavatest andmetest. Ka

kohtuasja asjaolud võivad viia füüsilise isiku identifitseerimiseni ja seda eriti väiksemates

haldusüksustes ja kogukondades.

Vähemasti seletuskirjas peaks selgitama, milline on seadusandja oodatav standard ja kui

kaugele peaks kohus minema, analüüsides, millised andmed on lubatavad ja ei anna

lugejale ülemääraseid vihjeid, mis teeks võimalikuks isiku tuvastamise. Viide

automatiseeritusele osutab sellele, et kohus ei pea väga sügavale minema (nt kui lahendist

selgub sõiduki mark ja omaniku elukoht haldusüksuse täpsusega, siis kohus ei pea üldjuhul

analüüsima, mitmel vastava haldusüksuse elanikul on vastav sõiduk, et teha kindlaks

identifitseerimise tõenäosus). Ülemäärast koormust ei tohiks kohtule panna. Seejuures

peaks siiski realiseeruma eesmärk avada ka selliste valdkondade kohtupraktika

avalikkusele, kus tundlikke andmeid sisaldub ohtralt, nt sotsiaaltoetuste valdkond, puudega

inimeste ja laste õigused ning varjupaigamenetluse asjad. Lahendite andmetest

puhastamisega kaasnev kohtu koormus ei tohiks olla niivõrd suur, et selle vältimiseks

eelistab kohus nende valdkondade lahendites süstemaatiliselt vaid resolutsioone avaldada.

1 Riigikohtu arvamus ei väljenda Riigikohtu siduvat seisukohta. Riigikohus kujundab siduvaid seisukohti

kohtuasjade menetlemisel Riigikohtus. 2 Vt IKÜM art 4 p 1: isikuandmed – igasugune teave tuvastatud või tuvastatava füüsilise isiku (andmesubjekti)

kohta; tuvastatav füüsiline isik on isik, keda saab otseselt või kaudselt tuvastada, eelkõige sellise

identifitseerimistunnuse põhjal nagu nimi, isikukood, asukohateave, võrguidentifikaator või selle füüsilise isiku

ühe või mitme füüsilise, füsioloogilise, geneetilise, vaimse, majandusliku, kultuurilise või sotsiaalse tunnuse

põhjal.

Lisa 1

2/6

Seletuskiri võiks sisaldada autorite seisukohta või nägemust kohtulahendis sisalduvate

andmete kokkuviimise suhtes avalike registritega. Kas autorite meelest on see kaudse

identifitseerimise keelu rikkumine?

Nõue, mille kohaselt jõustumata, tühistatud ja jõustunud lahendid kannavad RT veebilehel

vastavat märget, on oluline avalikkusele adekvaatse info tagamiseks, kriminaalmenetluses

ka süütuse presumptsiooni järgimiseks. See nõue pole aga eelnõu järgi jõudnud ei

menetlusseadustikesse ega Riigi Teataja seadusesse, tegu on üksnes tehnilise lahendusega.

Riigikohus peab oluliseks, et nõue oleks kajastatud seaduse tasandil.

AvTS § 28 lg 1 p 29 sätestab, et teabevaldaja on kohustatud avalikustama tema

ülesannetega seotud olemasoleva teabe, ning toodud loetelus on ka jõustunud

kohtulahendid seadusest tulenevate piirangutega. Sättest ei ole selge, kas kohtulahendeid

on kohustatud avalikustama vaid teabevaldajad, kes on teabe loonud (kohtulahendite puhul

kohtud), või ka muud teabevaldajad, kui kohtulahend on puutumuses tema ülesannetega

(nt haldusorgan peab avalikustama kohtulahendi, mis tehti tema haldusakti õiguspärasuse

kontrollimisel). Viimasel juhul tekib küsimus, kas arvestades eelnõu muudatusi tuleks

viide üksnes jõustunud lahenditele säilitada. Kuna eelnõu autorid on seadnud eesmärgiks

korrastada ja muuta kohtulahendite avalikustamisega seonduvat, tuleks ka AvTS selle

pilguga üle vaadata ja korrastada (sh arvestades väärteoasjades kohtuvälise menetleja

tehtud lahendeid, mis on materiaalses mõttes kohtulahendid).

Normitehniliselt ei ole hea lahendus esitada KrMS § 408¹ lg 2, TsMS § 452 lg 5 ja HKMS

§ 173 lg 4 eri lausete muutmine mitme erineva muudatusena. See raskendab muudatusest

arusaamist.

2. Kinnise menetluse toimikutega tutvumine

KS § 34 lg 4 ning justiitsministri määrus „Kohtute infosüsteemi põhimäärus“ näevad ette

KIS-i ametikohajärgsed kasutajad (§ 6 koostoimes §-ga 17). KIS-is asub ka digitaalne

kohtutoimik. Põhimääruses nimetatud ametnike õigus pääseda juurde KIS-is sisalduvatele

andmetele (sh kohtutoimikule) on tagasiviidav seaduses sätestatud ametniku ülesandele.

Siiski on segadust tekitav, milline on menetlusseadustike ja KS § 34 lg 4 omavaheline suhe,

sh nt kas kohtunik peaks olema teadlik, et menetluses oleva kohtuasja digitoimikut on

vaadanud menetlusväline ametiülesandeid täitev ametnik (nt õiguskantsleri nõunik). Vrd

nt KIS-i põhimääruse § 17 lg 7 teise lausega. Vt ka õiguskantsleri 19. juuni 2020. a

selleteemalist ettepanekut justiitsministrile:

https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Kohtute%20infos%C3%

BCsteemi%20p%C3%B5him%C3%A4%C3%A4rus.pdf.

IKS § 2 p 1 järgi kohalduvad kohtu tegevusele vastavalt IKS ja isikuandmete kaitse

üldmäärus, v.a kui menetlusseadustik näeb ette erisuse. Kehtivad menetlusseadustikud ei

näe sõnaselgelt ette, kas üht või teist andmesubjekti õigust (nt andmete parandamisele,

kustutamisele, vastuväite esitamisele) on võimalik kohtumenetluses kasutada. See tõstatab

küsimuse, kas mingi küsimuse reguleerimata jätmine menetlusseadustikus viitab, et

sooviks oli näha ette erisus üldmäärusest/IKS-ist või just kohaldada üldmäärust/IKS-i.

Tervitatav oleks seadusandja selgesõnaline suunis.

Sarnaselt halduskohtumenetluses juba kehtiva korraga võimaldatakse TsMS § 59 lg 3

muutmisega menetlusvälisel isikul taotleda toimikuga tutvumist ka kohtumenetluse ajal.

Seega kasvab maakohtute töökoormus selle võrra, et aeg, mil on võimalik tutvumist

taotleda ja taotluse rahuldamata jätmist ka vaidlustada, pikeneb. Seejuures võib esineda

Lisa 1

3/6

suurem huvi tutvuda toimikuga asjades, mille lõpplahend pole veel jõustunud, kuivõrd tegu

on aktuaalsemate ja seega ka suurema uudisväärtusega lugudega. Töökoormuse kasvuga

selle muudatuse puhul pole eelnõu seletuskirja järgi arvestatud. Lisaks on arusaamatu

seletuskirja lause: Tutvumisloa andmine ei muuda kohtuasja menetlust avalikuks, tegemist

on jätkuvalt kinnises menetluses arutatud asja toimikuga. Esiteks ei ole see väide õige, sest

kinnise menetluse eesmärk ja mõte ongi see, et keegi kõrvaline isik sellega tutvuda ei saaks.

Teiseks murendab see oluliselt TsMS § 38 alusel kinniseks kuulutamise usaldust

menetlusosaliste silmis, mis ei teeni aga kuidagi õigusemõistmise huve eriti eraõiguslikus

vaidluses.

3. Istungite ülekanded veebi kaudu

Muudatuse eesmärgiks on tagada menetlusosalistele põhiseaduslik õigus avalikule

kohtumenetlusele ja võimaldada avalikkusele juurdepääs virtuaalruumis toimuvatele

kohtuistungitele. Seletuskirja järgi saab istungite ülekanne toimuda tingimusel, et istungeid

saab vaadata vaid isik, kes on end vastavas keskkonnas nõuetekohaselt autentinud, ning et

istungeid ei saa kohtu loata salvestada, pildistada ega järele vaadata. Viimati nimetatud

tingimuse täitmine ei ole eluliselt saavutatav. Tehniliselt on võimalik seada hõlpsale ja

kvaliteetsele salvestamisele mõningad takistused ning õiguslikult on kohtul võimalik

hoiatada istungi järgijaid pildistamise ja salvestamise eest (suuliselt istungi alguses, võib-

olla ka hoiatustekstiga ülekande kestel), kuid sellega võimalused ka piirduvad. See ei

tähenda, et lahendusest peaks loobuma, kuid ettekujutus tehnilistest võimalustest ja kohtu

võimalustest peaks olema realistlik ning läbi peaks olema mõeldud see, kuidas on võimalik

tuvastada kohtu korraldust rikkunud isikud.

Seletuskirjas pole infot selle kohta, et riik plaaniks istungite ülekandmiseks spetsiaalseid

tarkvaralahendusi. Märgitud on üksnes seda, et kavandatakse täiendada kohtusaalides

olevaid videokonverentsi seadmeid, et võimaldada istungeid veebilehel üle kanda. Seega

tuleb selliste virtuaalsete istungite korraldamisel, mille puhul ka menetlusosalised on

kohtuga ühenduses veebi vahendusel (ega asu seejuures näiteks kinnipidamisasutuses, kus

on olemas vastavad seadmed), endiselt kasutada üldlevinud programme, näiteks MS Teams

või Zoom. Nende programmide kaudu on isikute, sh menetlusosaliste ja tunnistajate

tuvastamine võimalik üksnes dokumendi visuaalse kontrolli abil. Kaalumist vajaks

spetsiaalse kohtuistungite pidamiseks mõeldud turvalise tarkvara loomine. Eelkõige on

oluline see, et lahendus tagaks istungile juurdepääsuks ID-kaardi-põhise autentimise.

Lisaks suuremale turvalisusele ja kasutamismugavusele aitaks spetsiaalne lahendus

vähendada ka istungi korraldamisega seotud töökoormust.

Eelnõus on kavandatud sõnastus, mille järgi kantaks istungit üle veebilehel. Spetsiaalse

programmi puudumise tingimustes suurema paindlikkuse tagamiseks võiks selle asemel

olla interneti kaudu/vahendusel, sest näiteks MS Teamsi või Zoomi kaudu peetavat

istungit, kuhu on võimaldatud juurdepääs ka pealtvaatajatele, saab veebilehel

ülekandmiseks pidada vaid tinglikult.

4. Kehtiva KrMS § 12 lg-s 41 otsesõnu nimetatud määruse põhistatuse nõue võib tekitada

raskusi olukorras, kus kohus peab saladuse hoidmise kohustust rakendama n-ö käigu pealt,

kaitsmaks istungil ettearvamatult kõlanud konfidentsiaalse info saladusse jäämist (nt räägib

tunnistaja ootamatult lapsendamissaladusega kaetud asjaoludest ja kohus pole enne

saladuse hoidmise kohustust rakendanud). Olukorras, kus kohus tohib saladuse hoidmise

kohustuse kehtestada üksnes põhistatud määrusega, võib juhtuda, et saladus

avalikustatakse enne, kui kohus jõuab määruse valmis teha. Võib juhtuda isegi nii, et

Lisa 1

4/6

istungisaalis viibija lahkub kohtust ajal, mil kohus nõupidamistoas saladuse hoidmise

määrust vormistab, ja kohtul polegi võimalik seda määrust isikule teatavaks teha. Seetõttu

peaks kohtul olema võimalik kehtestada saladuse hoidmise kohustus ka viivitamatult n-ö

protokollilise määrusega, lisades kirjalikud põhjendused näiteks 48 tunni jooksul määruse

tegemisest.

5. Arvamuses VTK-le märkis Riigikohus, et kõigi menetlust lõpetavate lahendite veebis

avalikustamisega (kättesaadavaks tegemisega) kaasneb vaieldamatult täiendav töökoormus

ning on kaheldav, kas kohtutel on praeguse eelarve ja koosseisu tingimustes vajalikku

ressurssi jõustumata lahendite avalikustamiseks neid anonüümides ja

jõustumata/jõustunud märkeid lisades. Selleks on vaja enne välja töötada sobivad ja

töökindlad IT-lahendused ning hinnata seejärel täpsemalt (eelarve, inimesed) kaasnevat

töökoormust. Eelnõu seletuskirjas on töökoormuse kasvu alahinnatud, kohati lausa eitatud.

6. Seletuskirjas ei ole vastatud VTK-le antud arvamuses osutatud probleemkohale seoses

KrMS § 4081 lg-s 1 kasutatud termini kohtumäärus, millega menetlus lõpetatakse mitmeti

mõistetavusega. KrMS § 426 lg 5 täiendusega on lisatud avalikustatud määruste loetellu

vaid vangistusest enne tähtaega vabastamised (vt ka p 13 allpool).

7. Varasemalt on tähelepanu juhitud sellelegi, et Riigikohtu tehtavad määrused kohtueelse

menetluse käigus esitatud kaebuste suhtes ei ole menetlust lõpetavad määrused KrMS

§ 4081 mõttes, kuid õigusselguse mõttes peaks menetlusseaduses olema reguleeritud

Riigikohtu võimalus (õiguslik alus) selliseid määruseid kohtupraktika ühtlustamise

eesmärgil avaldada (tagades, et neist ei ilmneks asjaolusid, mis võivad kahjustada

kriminaalmenetluse läbiviimist). Praktikas teeb Riigikohus sellised määrused juba praegu

veebis kättesaadavaks. Seletuskirjas nimetatakse vaid ettepanekut ringkonnakohtute kõigi

määruste avalikustamisest, lükates (sellegi) analüüsi tulevikku. Viimati osutatud probleemi

lahendamiseks teeme ettepaneku täiendada KrMS § 4081 lg-t 1 teise lausega nt järgmises

sõnastuses: Kriminaalasja läbivaatamisel Riigikohtus tehtud kohtuotsus või -määrus, mis

lõpetab kassatsiooni-, teistmis- või määruskaebemenetluse, avalikustatakse käesoleva

paragrahvi lõikes 4 sätestatud erandeid arvestades arvutivõrgus kohtueelse menetluse

jätkumisest olenemata, välja arvatud osas, milles see kahjustaks Riigikohtu hinnangul

ülemäära kohtueelset menetlust.

8. On vaieldav, kas KrMS § 4081 lg 2 näeb expressis verbis ette juriidilisest isikust

süüdimõistetu nime avalikustamise, kuna sättest puudub sõna registrikood. Eelnõuga

lisatavast erandist (§ 2 p 10) järeldub üksnes see, et süüdistatavaks mitteolevate juriidiliste

isikute nimesid ei avalikustata. KrMS § 4081 lg 2 esimest lauset tuleks täiendada nii, et

selles nimetataks lisaks süüdistatava isikukoodile ka registrikoodi, sest avalikustada tuleb

ka juriidilisest isikust süüdistatava andmed. Seaduse rakendajale oleks abiks ja looks

selgust samuti seletuskirja täiendamine juriidilisest isikust menetlusosaliste andmete

avaldamise eripäradega.

9. Seoses eelnõus pakutud jõustumata kohtulahendite avalikustamisega tuleb üle vaadata (või

ümber sisustada) ka KrMS § 317 lg 1 ls 1, mis näeb ette, et pärast kohtuotsuse kuulutamist

või teatavaks tegemist võib sellega tutvuda kohtus.

10. Süüteomenetluses toimikuga tutvumise regulatsiooni ettevalmistamisel palusime kaaluda

võimalust ja vajadust näha ette avaliku teabe seadusega analoogne säte (AvTS § 23 lg 2

p 3): kui toimiku ettevalmistamine tutvumiseks (juurdepääsupiiranguga andmete katmine)

on mahu vmt tõttu äärmiselt koormav, siis võib toimiku tutvustamisest keelduda.

Lisa 1

5/6

Riigikohus rõhutas, et toimiku tutvustamine pärast lahendi kuulutamist ja avalikult

kättesaadavaks tegemist on haldusülesanne, mille täitmine ei tohi takistada kohtu

põhiülesande, s.o õigusemõistmise teostamist.

11. Sätetes, mille kohaselt tuleb menetlusvälisele isikule võimaldada kohtutoimikuga

tutvumist, võiks ette näha, et vähemalt osal juhtudest informeeritakse kohtu tutvumisloast

(või pigem juba menetlusvälise isiku tutvumistaotlusest) ka lõppenud kohtumenetluse

pooli, kellel võib olla põhjendatud huvi tutvumisloa andmisele vastuargumente esitada või

loa andmise määruse peale määruskaebus esitada. Samas ei tohiks kohtumenetluse poolte

teavitamise mehhanism olla selline, mis muudaks menetlusvälise isiku tutvumise

toimikuga paljudel juhtudel väga keeruliseks või peaaegu võimatuks. Samas võiks ette

näha, et lõppenud kohtumenetluse poolel on soovi korral õigus saada teavitus

menetlusvälise isiku tutvumistaotlusest ja kohtu loast enda nimetatud e-posti aadressil või

telefoninumbril (nt tekstisõnumina). Samuti peaks talle jääma mõistlik aeg seisukohtade

esitamiseks või kaebuse esitamiseks. Võimalik, et teatud vanemate asjade puhul tuleks

teavitamiskohustusest loobuda.

12. Samuti jäi silma, et eelnõu seletuskiri on toimikuga tutvumise õigustatud huvi sisustamisel

puudulik. Üksnes tsiviil- ja halduskohtumenetluses kinnises menetluses arutatud asja

toimikule ligipääsu taotlemisega seonduvalt on viidatud EIK seisukohale, mille kohaselt

peavad menetlusvälised isikud põhjendama, et toimikus oleval teabel on üldist huvi pakkuv

sisu või juurdepääs on vajalik isiku enda õiguste teostamiseks. Eelnõu § 2 p 4 muudatuse

juures on osutatud vaid RKKKm nr 1-19-8262 p-le 38 (nn Alaveri toimiku kaasus): kohtul

tuleb seejuures kaaluda, kas tutvumistaotluse esitaja õigustatud huvi toimikuga tutvuda

kaalub üles need õigused ja huvid, mis räägivad toimikule juurdepääsu võimaldamise

vastu.

13. KrMS § 1605 pakutud redaktsioonist ei ilmne selgelt, milline kohtuasutus on pädev

lahendama menetlusvälise isiku taotlust toimikuga tutvumiseks. Et selleks on asja

(esimesena) arutanud maakohus, mainitakse üksnes seletuskirjas.

14. Seletuskirja punktis 3.2 leitakse, et kavandatavas KrMS §-s 111 nimetatud kohtumäärust

kohtuistungist veebiülekande tegemise kohta ei ole võimalik tulenevalt KrMS § 385 p-st

20 määruskaebe korras vaidlustada. Osutatud sätte kohaselt ei saa määruskaebust esitada

kohtumenetluses kohtumenetluse poole taotluse lahendamise määruse peale (välja arvatud

mõned erandid). Samas nähtub eelnõus pakutud KrMS § 111 sõnastusest, et veebiülekande

tegemise võib kohus otsustada ka omal algatusel. Sellisel juhul ei ole tegemist

kohtumenetluse poole taotluse lahendamise määrusega ja selle vaidlustamist määruskaebe

korras ei välista ka ükski teine säte. Samas võib see, kui kohtumenetluse pool asub

veebiülekande tegemise määrust vaidlustama, venitada kohtumenetluse kulgu ja lükata

paigast kohtuliku arutamise ajakava. Sellise tulemuse vältimiseks võivad aga kohtud

hakata hoiduma veebiülekannete lubamisest, kui mõni kohtumenetluse pool sellega ei

nõustu, hoolimata sellest, et ülekanne oleks kohtumenetluse avalikkuse põhimõtte

tagamiseks õigustatud. Seetõttu tuleks seadusega välistada veebiülekande tegemise

määruse vaidlustamine ka juhul, kui kohus teeb kõnesoleva määruse omal algatusel.

15. KrMS § 426 muudatusega seonduvalt on väike ebakõla eelnõu (§ 2 p 13) ja seletuskirja

vahel, kuivõrd esimese kohaselt tuleks avalikustada vaid ennetähtaegse vabastamise

määrused, seletuskirjas nimetatakse ka vabastamata jätmise määruseid (Avalikkusel on

huvi saada infot, mis saab süüdimõistetu karistusest, kas ta vabastatakse enne tähtaega või

mitte).

Lisa 1

6/6

16. Eelnõus ja seletuskirjas ei ole reageeritud VTK-le antud arvamuses osutatud

vajakajäämisele, et kohtumenetluse avalikkusega seonduv vajab läbitöötamist ja

reguleerimist või muutmist ka põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses, sh PSJKS-is.

Lossi 17, 50093 TARTU. Registrikood 74001127. Telefon 730 9002, e-post [email protected]

www.riigikohus.ee

Justiitsministeerium

[email protected]

Arvamuse avaldamine

Täname võimaluse eest avaldada arvamust halduskohtumenetluse seadustiku ja teiste seaduste

muutmise seaduse (kohtumenetluse avalikkus) eelnõu kohta. Käesolevaga edastame arvamuse.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kerdi Raud

Riigikohtu õigusteabe- ja koolitusosakonna juhataja

Lisa 1: Riigikohtu arvamus halduskohtumenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise

seaduse (kohtumenetluse avalikkus) eelnõu kohta

Teie 26.07.2021 nr 8-1/4749

Meie 10.09.2021 nr 6-6/21-32