Reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

29.01.2024

Reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

1. Lahendatav probleem

Reklaamiseadus1 (edaspidi ka RekS) hakkas kehtima 2008. aastal. Sellest ajast on põhimõttelisi

muudatusi tehtud vaid finantsteenuse reklaami ja alkoholi reklaami regulatsioonis. Seadust

tervikuna ei ole vahepeal üle vaadatud ega hinnatud selle rakendamise edukust või kooskõla

ühiskonnas toimuvaga. Samas on turuolukord tänaseks oluliselt muutunud. Näiteks on vahepeal

tekkinud uued reklaami tegemise kanalid ja viisid. Ka reklaamivaldkonna praktikud on mitmel

korral meedias tähelepanu juhtinud sellele, et reklaamiseadus ei ole enam ajakohane2.

Eeltoodust ajendatuna, et mõista, mis täpsemalt on reklaamiseaduses sellist, mis on ajale jalgu

jäänud ja mida on praktikas põhjendamatult keeruline või võimatu rakendada, koguti

väljatöötamiskavatsuse (edaspidi ka VTK) eel sisendit turuosalistelt. Täpsemalt küsiti sisendit

neilt turuosalistelt, kes reklaamiseadust nii-öelda tööriistana kasutavad, s.o

järelevalveasutustelt, kes kontrollivad reklaamiseaduses sätestatu täitmist, samuti reklaami

tellivate, teostavate ja avalikustavate ettevõtjate esindusorganisatsioonidelt. Küsiti, kas ja

milliseid muresid nad praktikas reklaamiseaduse kasutamisel näevad ning mis vajab nende

hinnangul muutmist. Valdava osa reklaamiseaduse murekohtadest esitas Tarbijakaitse ja

Tehnilise Järelevalve Amet (edaspidi ka TTJA) ning Turundajate Liit. Lisaks esitasid oma

mõtted ka Tallinna Linnavalitsus, Eesti Linnade ja Valdade Liit, Finantsinspektsioon,

Regionaal- ja Põllumajandusministeerium, Eesti Advokatuur, Eesti Meediaettevõtete Liit,

MTÜ FinanceEstonia, Eesti Pangliit, Swedbank AS, kohtutäiturid Elin Vilippus ja Oksana

Kutšmei, Eesti Hasartmängude Korraldajate Liit, Eesti Väikepruulijate Liit ning

Alkoholitootjate ja Maaletoojate Liit. Saadud tagasisidest selgus, et seaduses on tõepoolest väga

palju selliseid sätteid, mida on praktikas põhjendamatult keeruline mõista või rakendada ning

selliseid, mis ei arvesta muutunud turuolukorraga ja vajavad (muu hulgas eesmärgipärasuse

tagamiseks) kaasajastamist.

Reklaamiseaduse probleemid jaotuvad neljaks põhimõtteliseks probleemiks.

1. Probleem: reklaamiseadust on keeruline mõista ja rakendada. Selles on mitmed

segased ja subjektiivsed mõisted ning praktikas keeruliselt rakendatavad sätted, mis

omakorda viib ebatõhusa järelevalveni ning ressursi raiskamiseni. Seaduse

mõistmiseks ja rakendamiseks on tekkinud mitmekümneleheküljelisi juhiseid3. Lisaks teeb

Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet väga palju reklaamiseaduse teemalisi

nõustamisi, et aidata ettevõtjatel mõista, kas konkreetsel juhul on tegemist reklaamiga ning

millised reeglid sellisele reklaamile kohalduvad. Näiteks oli 2023. aastal TTJA-l 427

1 RT I, 17.03.2023, 21 2 Näiteks: J. Volkov. Joel Volkov: vabastame rahva ajuvabast reklaamiseadusest. Delfi Ärileht 31.05.2019.

https://arileht.delfi.ee/artikkel/86387413/joel-volkov-vabastame-rahva-ajuvabast-reklaamiseadusest ning K. Täll.

Eksperdid: reklaamiseadus on aegunud ja tekitab segadust. Turundajate Liit 03.03.2022.

https://turundajateliit.ee/eksperdid-reklaamiseadus-on-aegunud-ja-tekitab-segadust/ 3 Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti koduleht. Juhendid. Reklaam, 04.01.2024.

https://ttja.ee/ariklient/ametist/lisainfo-ja-dokumendid/juhendid#reklaam

reklaamiteemalist pöördumist (kusjuures pöördumiste arv on võrreldes 2022. aastaga

tõusnud 19% võrra). Pöördumisi esitavad nii kodanikud kui ettevõtjad, kusjuures ettevõtjad

küsivad üldjuhul selgitusi, kuidas reklaamiseaduse nõudeid mõista või saadavad reklaami

enne avalikustamist TTJA-le kindluse mõttes üle vaatamiseks.4 Kuigi ettevõtjate

pöördumised enne reklaami avalikustamist on igati teretulnud, tähendab suur pöördumiste

maht ka seda, et TTJA-l jääb vähem ressurssi piirangute üle järelevalve tegemiseks.

Seadusesätete ebaselgus takistab seega ka tõhusat järelevalvet piirangute üle. Õiguskantsler

on välja toonud, et piirangutel pole mõtet, kui nende täitmist pole võimalik tõhusalt tagada,

ning et ebaselge regulatsioon ajendab piire kompama, seab ausad osapooled ebavõrdsesse

olukorda ning naeruvääristab õiguskuulekat käitumist.5 Ka ettevõtjatel (reklaami tellijatel,

teostajatel, avalikustajatel) on ebamõistlikult koormav selliselt reklaami teha, kui seaduse

korrektse järgimise jaoks tuleb eelnevalt paljusid üksikasju pidevalt üle küsida. Tulemusena

kulutavad mõlemad osapooled palju ressurssi pelgalt selle tõttu, et seadus ei ole piisavalt

selge või mingid sätted enam praktikas lihtsalt ei tööta või ei ole mõistlikult rakendatavad.

Järgnevalt on toodud konkreetsed näited eelkirjeldatud probleemile.

1.1 Mõisted „avalik koht“ ja „reklaam“ ei ole teiste seaduste vaatest üheselt

mõistetavad. Järelevalve praktikas tekitab segadust see, et mõiste „avalik koht“ on

RekS-is ja korrakaitseseaduses6 (KorS) sätestatud erinevalt ning et postiseadus7

(PostiS) käsitleb reklaami reklaamiseadusega võrreldes erinevalt. Täpsemalt on

RekS § 2 lg 1 punkti 1 kohaselt avalik koht territoorium, ehitis või selle osa, mis

on avatud üldiseks kasutamiseks või mis on tegelikult üldkasutatav, või

ühistranspordivahend. KorS § 54 sätestab aga, et avalik koht on määratlemata isikute

ringile kasutamiseks antud või määratlemata isikute ringi kasutuses olev maa-ala,

ehitis, ruum või selle osa, samuti ühissõiduk. KorS-s sätestatud avaliku koha

definitsioon on õigusselgem ja praktikas paremini tõlgendatav. Ka kohalike

maksude järelevalve praktikas reklaami eksponeerimise koha tuvastamisel

lähtutakse avaliku koha mõiste sisustamisel pigem isikute ligipääsust konkreetsele

maa-alale, ehitisele. Avaliku koha mõiste on oluline eelkõige välireklaami mõiste

kontekstis.

RekS § 2 lg 1 p 3 kohaselt ei ole otsepost (nt kindlale isikule või kindlale arvule

isikutele suunatud teave, tellitud teave jm) reklaam. Samas postiseaduse § 4 lg 10

punkt 5 järgi tuleb otsepostisaadetis tähistada reklaamina, kuigi see ei pruugi

reklaamiseaduse mõistes reklaamina käsitatav olla, sest teave on inimese poolt

postikasti tellitud. Selline vastuolu tuleks selguse tagamise mõttes kaotada.

4 Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ameti koduleht. Järelevalve 2023. aastal reklaamimaastikul, 15.01.2024.

https://ttja.ee/uudised/jarelevalve-2023-aastal-reklaamimaastikul (17.01.2024) 5 Õiguskantsler Ü. Madise. Ettekanne Riigikogule. Valimiskampaaniate rahastamise ning reklaami regulatsiooni

ajakohasus ja Põhiseaduspärasus, lk 2, 16.11.2017.

https://www.oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/Valimiskampaaniate%20rahastamise%20ning%

20reklaami%20regulatsiooni%20ajakohasus%20ja%20p%C3%B5hiseadusp%C3%A4rasusest_0.pdf 6 RT I, 14.03.2023, 29 7 RT I, 30.06.2023, 58

1.2 Reklaami mõiste ja selle välistused on seaduses üles ehitatud ebaloogiliselt, mis

teeb seadusest arusaamise selle adressaatidele keerukaks.

Täpsemalt on reklaami mõiste paigutatud RekS § 2 lõikes 1 kaheksa mõiste vahele

ning lisaks lõikes 2 välja toodud välistustele (ehk mida reklaamina ei käsitata) on

veel täiendavad välistused ka mujal seadusetekstis. TTJA-lt saadud info kohaselt

tuleb praktikas tihti ette olukordi, mil peab pöördujaid juhendama, kuidas

reklaamiseadust kasutada. Arvestades, et RekS sätted kehtivad kõikidele reklaami

tellijatele, teostajatele ja avalikustajatele, oleks seaduse lugemine lihtsam ja

loogilisem kui reklaami mõiste ja kõik välistused koonduksid selgelt ühe paragrahvi

alla. Lisaks on vahepeal kehtima hakanud EL digiteenuste määrus (DSA)8, mis

käsitab kommertsteadaandeid ning seoses sellega on tarvis vaadata, kas regulatsioon

vajab muutmist, mh nii, et ei peaks eristama, kas tegemist on kommertsteadaande

või muu reklaamiga.

1.3 Reklaami tellija mõiste ei ole üheselt mõistetav, mistõttu on seadust võimalik

tõlgendada selliselt, et ka juhuslik kasusaaja võib olla vastutav reklaamireeglite

rikkumise eest, kuid see ei ole ei mõistlik ega kooskõlas seadusandja algse

eesmärgiga. RekS § 2 lg 1 punkti 5 kohaselt tuleb reklaami tellijaks lugeda isik, kes

reklaami vahetult tellib või kelle huvides reklaam avalikustatakse. TTJA on juhtinud

tähelepanu asjaolule, et sätet saab tõlgendada selliselt, et ka juhuslikku kasusaajat

võib lugeda tellijaks ja vastavalt RekS vastutussätetele (alates §-st 33) vastutaks

selline juhuslik kasusaaja ka RekS sätete rikkumise eest. Samas vastava muudatuse

eelnõu seletuskirjast9 nähtub, et see ei olnud eesmärk. Täpsemalt tuleneb

seletuskirjast, et isik, kes ei ole reklaami tellinud ise ega vahendaja kaudu, kuid kelle

huve reklaam juhuslikult samuti puudutab, ei ole reklaami tellija ega saa ka olla

väärteomenetluse subjektiks. Seletuskirja lähenemine on mõistlik, seadusest see aga

nii välja ei tule, mistõttu vajab seaduse sõnastus kordategemist.

1.4 Reklaamiseaduses on mõisteid ning sätteid, mille praktikas sisustamine on

problemaatiline. Muu hulgas on näiteks Turundajate Liit juhtinud tähelepanu RekS

§ 3 lg 4 punktis 1 sätestatud nõudele, et reklaam ei tohi olla vastuolus heade

kommete ja tavadega. Kuna tavad võivad olla ajas muutuvad ning vastav mõiste on

ka kohtupraktikas RekS-i kontekstis sisustamata, siis oleks vaja selles osas mingitki

selgust. Tava on Eesti õiguses õigusallikaks ja ei olegi mõistlik seda kuidagi RekS-

is sisustama hakata. Samas turuosalistele oleks vaja siin praktilisest vaatenurgast

selgust. Lisaks on ka muid sätteid, millele on töörühmades tähelepanu juhitud ja

vajaksid ülevaatamist kooskõlas EL õigusaktidega ning vajadusel seaduse tasandil

muutmist. Näiteks võrdleva reklaami säte (RekS § 5), isiku kaitset puudutav säte

(RekS § 6) ja lastele suunatud reklaam (RekS § 8). Lisaks on näiteks sisustamata

mõistele viidanud ka Tartu Linnavalitsus seoses kaupade ja teenustega, mille

reklaam on keelatud. Täpsemalt nähakse järelevalve praktikast tulenevalt vajadust

paremini sisustada, mida tuleb käsitada sugulise kire rahuldamiseks pakutavate

teenuste või sellistele teenustele viitava reklaamina (RekS § 25).

8 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2022/2065, 19. oktoober 2022, mis käsitleb digiteenuste ühtset

turgu ja millega muudetakse direktiivi 2000/31/EÜ. 9 Riigikogu koduleht. Reklaamiseadus 135 SE. https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/1a7e0833-

57d2-afa4-cea3-4002b8c1c935/reklaamiseadus

1.5 Eksitava reklaami keeld on seaduses ebaloogiliselt sätestatud, mis tekitab

mõnevõrra segadust. RekS § 4 lg 1 ütleb, et eksitav reklaam on keelatud ning lg 2

ütleb, mis on eksitav reklaam. Samas on aga § 3 lõikes 4 pikk loetelu muust keelatud

reklaamist ning selles loetelus on samuti olukorrad, mis on loomult eksitavad.

Näiteks RekS § 3 lg 4 punktid 14–16 on kõik sisuliselt eksitavad reklaamid.

Õigusselguse ja parema jälgitavuse mõttes võiksid kõik eksitavusega seotud keelud

olla ühe sätte all. Lisaks tuleb üle vaadata ja jätta välja need punktid, mis on juba

mujal sätetes kaetud.

1.6 Lastele suunatud reklaami regulatsioon sisaldab ebaühtlust, mida oleks

mõistlik muuta. RekS § 8 lg 4 punkti 6 kohaselt ei tohi reklaam, mille sihtgrupi

moodustavad peamiselt lapsed, mh sisaldada pöördumist lapse poole, millega teda

otseselt või kaudselt kutsutakse üles nõudma teiselt isikult reklaamitava kauba

omandamist või teenuse kasutamist. RekS § 8 lg 4 punkti 7 kohaselt ei tohi lastele

suunatud reklaam otseselt õhutada last iseseisvalt tehinguid tegema. Sisuliselt iga

reklaam kutsub kaudselt üles toodet või teenust tarbima, seetõttu juhtis TTJA

tähelepanu, et oleks mõistlik RekS § 8 lg 4 punktide 6 ja 7 sõnastust ühtlustada ning

jätta RekS § 8 lg 4 punkti 6 sõnastusest välja sõnad „või kaudselt“.

1.7 Piimasegu reklaam on keelatud, kuid jätkupiimasegu reklaam, mis võib

mõjuda piimasegu reklaamina, on lubatud ning tulemusena ei pruugi

piimasegu reklaami keeld oma eesmärki täita. Piimasegude reklaam on RekS §

23 kohaselt keelatud. Jätkupiimasegude reklaam keelatud ei ole. Praktikas eristab

sama kaubamärgi puhul piimasegu jätkupiimasegust üksnes pakendil olev number.

Pakendi kuju ja kujundus on enamasti täpselt sama, mistõttu ei pruugi tarbija nendel

tavalise tähelepanu juures vahet teha. Lisaks, vaatamata sellele, et jätkupiimasegude

reklaam on lubatud, tuleb EL määruse (EL) nr 609/201310 artikkel 10 punkti 1

kohaselt imiku jätkupiimasegu märgistamine, esitlemine ja reklaam vormistada

viisil, mis ei pärsi rinnaga toitmist. Tuleks kaaluda meetmeid, mis tagaksid, et

jätkupiimasegude reklaam ei pärsiks rinnaga toitmist.

1.8 Alkoholi reklaami mõiste tõlgendamine tekitab praktikas segadust – ei ole alati

selge, kas piirangud kohalduvad alkoholi toidugrupile või konkreetsele

alkohoolsele tootele. See mure on tekkinud eelkõige järelevalve vaatest. TTJA-lt

saadud sisendist järeldub, et alkoholi reklaami mõiste osas on praktikas tekkinud

segadus, mõiste on mitmeti tõlgendatav ja õigusselguse tagamiseks ning sätte

ühetaoliseks rakendamiseks tuleks sõnastus üle vaadata ning vajadusel täpsustada,

kuna sellest sõltub millist alkoholi reklaami ja kuidas teha tohib.

Esmalt ei ole selge, kas alkoholi reklaam tähendab alkoholi kui toidugrupi reklaami

või konkreetse toote reklaami. Reks § 28 lg 2 ütleb, et alkoholi tuleb käsitada

10 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 609/2013, 12. juuni 2013, imikute ja väikelaste toidu,

meditsiinilisel näidustusel kasutamiseks ettenähtud toidu ning kehakaalu alandamiseks ettenähtud päevase toidu

asendajate kohta, millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 92/52/EMÜ, komisjoni direktiivid 96/8/EÜ,

1999/21/EÜ, 2006/125/EÜ ja 2006/141/EÜ, Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2009/39/EÜ ning

komisjoni määrused (EÜ) nr 41/2009 ja (EÜ) nr 953/2009.

alkoholiseaduse11 (AS) tähenduses ja sealt (AS § 2 lg 1) tuleb välja, et tegemist on

toidugrupiga, mille moodustavad piiritus ja alkohoolsed joogid. Seega saab

järeldada, et RekS-i piirangud kohalduvad ka alkoholile kui toidugrupile üldiselt.

Näiteks, kui reklaamitakse üldiselt veini, mitte aga konkreetset toodet. Samas RekS

§ 28 lg 1 näeb ette, et alkoholi reklaamis tohib esitada infot ainult toote kohta, mis

omakorda võimaldab järeldada, et sisuliselt tohibki reklaamida vaid konkreetset

toodet ja alkoholi toidugrupi reklaam on keelatud. Selline käsitlus on praktilisest

vaatest aga vastuoluline ning jääb arusaamatuks, mis mõte siis alkoholi mõiste eraldi

välja toomisel üldse oli. Alkoholi reklaami reguleerivast paragrahvist tervikuna ning

vastavate eelnõude seletuskirjadest ei nähtu, et selline määratlus ja keeld oleks olnud

eesmärk.

Ka senine järelevalve praktika on lähtunud pigem seisukohast, et RekS piirangud

kohalduvad alkohoolse joogi ehk konkreetse toote reklaamile. Seega ei ole tänane

alkoholi reklaami mõiste määratlus selge.

Tootepõhise lähenemise puhul on aga praktikas üles kerkinud teine mure – piirangud

ei kohalduks toidugrupi reklaamile ja sellisele reklaamile, mis mõjub alkoholi

reklaamina. Näiteks saab siis öelda, et alkohoolset toodet ei tohi välireklaamis olla,

aga alkohol kui toidugrupp küll. Selline käsitlus ei ole samuti eesmärgipärane ega

põhjendatud.

Sarnane mure on alkoholile spetsialiseerunud e-poodide ja kaupluste reklaamidega

ja alkoholi tootega sarnase toote reklaamidega, mis mõjuvad tarbijatele samaväärselt

alkoholi reklaamiga, kuid seda saab täna teha ilma samaväärsete piiranguteta. Nende

erinev käsitamine seaduses ei ole põhjendatud ja tuleb vaadata, kuidas saavutada

ühetaoline lähenemine samaväärselt mõjuvate reklaamide puhu.

Lisaks korraldatakse loose, milles ei loosita alkohoolseid jooke, vaid alkoholiga

seonduvat, mis võib mõjuda alkoholi tarbimist suurendavalt – nt

veinidegustatsioonide võitmine, veinimõisa külastuse võitmine, baarikrediidi

võitmine, alkoholi kaubamärgi meened. Senise tõlgenduse järgi on sellised loosid

lubatud.

Mõiste murele on viidanud eelkõige järelevalve asutused. Mõiste määratluse ja

sellega seonduvalt piirangute kohaldumise probleem mõjutab ka teisi turuosalisi –

reklaami tellijaid, teostajaid, avalikustajaid ning tarbijaid. Seaduse tekst tuleb korda

teha selleks, et oleks selge, milline reklaam on lubatud ning millisele reklaamile

reklaamiseaduse piirangud laienevad. Seejuures tuleb vaadata, et ühtemoodi

mõjuvale reklaamile ei kehtiks põhjendamatuid erisusi.

1.9 Nõue, et teave alkoholi reklaamis peab olema neutraalne on mõnevõrra

vastuoluline ning selle mõiste sisustamine tekitab praktikas ettevõtjatel

segadust. RekS § 28 lg 3 kohaselt peab alkoholi reklaamis sisalduv teave olema

esitatud tootekeskselt ja neutraalselt. Lisaks on sättes välja toodud loetelu, milline

11 RT I, 28.09.2023, 1

teabe heliline ja visuaalne kujundus olla ei tohi. Sätte eesmärk oli vältida olukorda,

kus alkoholireklaam kasutab noortele atraktiivseid elemente, seostades

alkoholitarbimise noorte jaoks positiivsete ootustega. Mõte oli lubada esitada üksnes

neutraalset teavet toote põhiliste omaduste kohta, eesmärgiga vähendada

alkoholireklaamide mõju ühiskonnas levinud väärtuste ja sotsiaalsete normide

kujundamisel, eriti alaealiste hulgas. Tooteinformatsiooni tuleb esitada neutraalsel

kujul. Tol hetkel kaardistatud uuringutest selgus, et lastele ja noortele avaldab enam

mõju noortepärane muusika, atraktiivsed tegelased, loo olemasolu, animatsioon ja

huumor. Lõbus, lõõgastav meeleolu on noortele atraktiivne.

Neutraalse teabe murest saadi teadlikuks Alkoholitootjate ja Maaletoojate Liidult

saadud sisendist. Ettevõtjate mure on, et neutraalsuse nõue on vastuoluline reklaami

mõistega üldiselt. RekS § 2 lg 1 punkt 3 sätestab, et reklaamiks on teave, mis on

avalikustatud mis tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või tasuta, teenuse osutamise

või kauba müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku käitumise avalikes

huvides suunamise eesmärgil. Seega reklaam ise on olemuselt suunava eesmärgiga

ning selles sisalduvat teavet ei saa kunagi lõpuni neutraalseks pidada. Tulemusena

tekitab see asjatuid vaidlusi selle üle, kas reklaam on piisavalt neutraalne või mitte,

samal ajal, kui see tegelikult kunagi päriselt neutraalne olla ei saagi.

Sõna „neutraalne“ puhul on tegemist subjektiivse mõistega, mida tuleb igal

konkreetsel juhul eraldi sisustada, mistõttu ei ole ettevõtjal mõistlikult võimalik ette

näha, milline reklaam on järelevalveasutuse hinnangul lubatud. Riigikohus on oma

lahendites12 aga selgitanud, et õigusselguse põhimõtte kohaselt peab isikul olema

võimalik piisava selgusega ette näha, missuguse õigusliku tagajärje üks või teine

tegevus kaasa toob. Antud juhul on ettevõtjatel keeruline tagajärgi ette näha ning

oma tegevust vastavalt kohandada.

1.10 Finantsteenuse reklaami sätte struktuur on selline, et praktikas on

keeruline jälgida, millised nõuded millisel juhul kohalduvad. RekS §-s 29 on

finantsteenuse reklaami üldnõuded läbisegi tarbijakrediidi nõuetega. RekS § 29 lg

8, mis ütleb, kuidas reklaamis teavet esitama peab, kohaldub nii finantsteenuse, kui

tarbijakrediidi reklaamile, kuid on esitatud tarbijakrediidinõuete keskelt.

Paragrahviga seotud murele juhtis tähelepanu TTJA.

1.11 Hasartmängu reklaami ja sellega seonduvad mõisted tekitavad praktikas

teatavaid ebaselgusi ja vajavad seetõttu täpsustamist. Hasartmängu reklaami

reeglid on sätestatud RekS §-s 292. RekS § 292 lg 1 järgi hõlmab hasartmängu

reklaami mõiste hasartmängu, mängukoha ja hasartmängukorraldaja reklaami.

Paragrahvis on eraldi nõuded neljale hasartmängu liigile (õnnemäng, toto,

osavusmäng ja loterii) ning paragrahv sisaldab ka mõisteid kaubamärgi

eksponeerimine ja kaubamärgi avalikustamine (§ 29 lg 9). Praktikas on need

mõisted (eriti just seoses kaubamärgiga) tekitanud mitmeid küsimusi ja segadust.

Seda ilmestavad nii meediapäringud teema eest vastutavale ministeeriumile ja

12 Näiteks Riigikohtu 20.03.2006 lahendis nr 3-4-1-33-05 p 21.

järelevalveasutusele13 kui ka Eesti Advokatuuri sisend reklaamiseaduse

probleemide kaardistamisel. Nimelt oleks vaja selgust, milline on sisuline erinevus

hasartmängukorraldaja kaubamärgi eksponeerimise ja hasartmängukorraldaja

reklaami vahel, miks neid üldse eristama peaks ning kuidas need suhestuvad

hasartmängu reklaami mõistega, mis ütleb, et ka hasartmängukorraldaja reklaam on

hasartmängu reklaam. Kuivõrd eeltoodud tegevustele kohalduvad mõnevõrra

erinevad reeglid, on seaduse parema mõistetavuse ja ühetaolise rakendamise

huvides oluline need ebaselgused korda teha ja lahknevused ära parandada. Lisaks

viitasid ettevõtjad hasartmängu reklaami teemalises töögrupis, et praktikas tekitab

muresid ka § 292 lõikes 3 sisalduv keeld, et hasartmängu reklaam ei tohi sisaldada

üleskutset osaleda hasartmängus või külastada mängukohta. Nimelt on sõna

„üleskutse“ küllaltki subjektiivne ja vajab igal korral eraldi sisustamist.

1.12 Õnnemängu reklaami keelu välistuse alla on toodud selline reklaam, mis

tegelikult ei olegi reklaam. Säte tekitab põhjendamatut segadust ning on

praktilisest ebavajalik. Täpsemalt keelab RekS § 292 lg 5 punkt 6 õnnemängu

reklaami ning lisab, et teatud juhtudel on see siiski võimalik. Selle järgi on lubatud

muu hulgas posti, e-posti või telefoni teel edastatav õnnemängu reklaam, kui see on

kliendi poolt tellitud ja kliendil on võimalus reklaami edastamine igal ajal lõpetada.

Eelkirjeldatu puhul ei ole aga tegu avalikustatud teabega ja seega ei ole tegu ka

reklaamiga, mistõttu sellele õnnemängu reklaami keeld nii või teisiti ei laiene.

2. Probleem: kehtiv seadus ei arvesta muutunud turuolukorraga ja osad piirangud ei ole

seetõttu enam oma eesmärgi täitmiseks asjakohased või piisavad. Tekkinud on uued

kanalid, näiteks sotsiaalmeedia, tele- ja raadioprogrammide järelevaatamise ja -kuulamise

võimalus. Lisaks on tekkinud uued reklaamitegemise viisid, näiteks teevad palju reklaami

nn mõjuisikud (inglise keeles influencerid) või vaadatakse reklaami erinevatest seadmetest.

Kehtiv regulatsioon ei arvesta asjaolude ja muredega, mis on nende uute kanalite ja

viisidega praktikas kaasnenud. Puuduvad asjakohased reeglid nende uute murede osas.

Näiteks on seaduses mitmeid nii-öelda vanade kanalite põhiseid piiranguid, mis uute

kanalite tulekuga ei ole enam eesmärgi ja tuleviku vaatest piisavad. Näiteks piirangud tele-

ja raadioprogrammis tehtavale reklaamile, välireklaamile jm, kui palju tehakse reklaami just

Internetis, sh sotsiaalmeedias, mis on oluliselt laiaululatuslikum ja kus teevad reklaami

lisaks Eesti ettevõtetele ka teiste riikide ettevõtted, kellele kehtivad hoopis teised reeglid.

Seejuures on ilmne, et aja möödudes võib toimuda veel muutusi ja tekkida järjest uuemaid

lahendusi toodete ja teenuste turustamiseks. Sestap on oluline vaadata reeglid üle, et need

kaitseksid ka muutunud turuolukorras tarbijaid, oleksid kanalineutraalsed ja üleüldiselt

tulevikukindlamad ega seaks ettevõtjaid teiste riikide ettevõtjatega põhjendamatult

ebavõrdsesse konkurentsipositsiooni. Seejuures on oluline üle vaadata ka sätete kooskõla

EL õigusaktidega ja hinnata, kas ja kus on karmimalt või teisiti reguleerimine põhjendatud.

13 Näiteks A. Pau. Suurhalli uus nimi loob pretsedendi: hasartmängukorraldaja kaubamärke võib Eestis üles

riputada pea kõikjale. Delfi Forte 29.12.2022. https://forte.delfi.ee/artikkel/120120684/suurhalli-uus-nimi-loob-

pretsedendi-hasartmangukorraldaja-kaubamarke-voib-eestis-ules-riputada-pea-koikjale ja J. Voltri. Saku

Suurhallist Unibet Arenaks: netikasiino nime kasutamine ei ole veel reklaam. ERR 19.12.2022.

https://www.err.ee/1608824536/saku-suurhallist-unibet-arenaks-netikasiino-nime-kasutamine-ei-ole-veel-

reklaam

Järgnevalt on toodud konkreetsed näited eelkirjeldatud probleemile.

2.1.Mõjuisikute reklaamiga on üles kerkinud uudsed probleemid, mida kehtiv seadus ei

reguleeri. Kehtivas reklaamiseaduses ei ole eraldi käsitatud sotsiaalmeedias tegutsevaid

mõjusisikuid (influencerid), kuigi viimastel aastatel tehakse väga palju reklaami just nende

kaudu. Seda, kas RekS kohaldub ka nende tegevusele, tuleb iga kord eraldi hinnata ja

tõlgendada. Postitusi on mitmesuguseid: postitused hüvede eest; postitused teenuste või

toodete kohta hüvesid vastu saamata (ei eelne koostöö kokkulepet); mõjuliidriks olek kui

isiku majandus- või kutsetegevus. Teemaga seondub ka suletud kontode küsimus – kas

juhul, kui konto on suletud, aga jälgijaskond näiteks üle 50 000 inimese, tuleks seda endiselt

lugeda nii-öelda adresseeritud teabeks ja reklaamiseaduse kohaldamisalast väljas või tuleks

sellele muudmoodi läheneda. Need asjaolud tuleks selgemini piiritleda, seaduses sätestada.

2.2 Välistused, mida ei käsitata reklaamina, on füüsilise koha kesksed ja vajavad

muutunud turuolukorras ülevaatamist. RekS § 2 lg 2 sätestab välistused ehk mida

reklaamiks ei loeta – majandus- või kutsetegevuse kohas, kus müüakse kaupa või

osutatakse teenust, antavat teavet kauba, teenuse või selle müügitingimuste kohta jm.

Sealsed punktid 1–4 lähtuvad füüsilistest kohtadest, samas on tegevuskohtadeks

tihtipeale ka ettevõtjate kodulehed, sotsiaalmeedia kontod ja veebikeskkonnad, mis ei

ole seadusega hõlmatud. Lisaks võib praktikas tekkida mõnevõrra ebaaus olukord

selliselt, et kui panna teave pangaautomaadile, siis see on teave tegevuskohas ning see

ei ole reklaam, kuid kui mõni teine ettevõte paneb teabe pangaautomaadi kõrvale, siis

see on reklaam. Oluline on, et regulatsioon võtaks arvesse tehnoloogia ja teenuste

arengut ning ei piiraks ega moonutaks konkurentsi ja võimaldaks asjakohasel juhul

tarbijat toote ja teenuse tingimustest vajalikul määral teavitada.

2.3 Teatud reklaamipiirangud ja keelud (nt RekS § 17 lg 1 punkti 2 järgi tubakatoote

reklaami keeld, § 19 lg 1 järgi relva reklaami keeld, § 20 lg 1 järgi lõhkematerjali ja

erialateadmistega isikule käitlemiseks lubatud pürotehnilise toote reklaami keeld) ei

laiene, kui toodet tutvustatakse erialasel messil, kuid messi mõiste on seaduses

sisustamata ning tänapäeval tehakse messe väga erinevalt (sh näiteks veebis ning

piiramata ajaga). Messiga seonduvad sätted vajavad ülevaatamist, muutunud

turuolukorras sisustamist. Tuleks üle vaadata ka, kas asjakohane oleks messil

tutvustamise erisust laiendada ka alkoholi reklaamile.

2.4 Mitmed kanalipõhised piirangud ei ole muutunud turuolukorras algselt seatud

eesmärke arvestades asjakohased või piisavad

2.4.1 Kanalipõhine reklaami keeld on näiteks RekS § 8 lõikes 5, mis keelab teha

reklaami koolieelse lasteasutuse, põhikooli, gümnaasiumi ja

kutseõppeasutuse kasutuses olevates ruumides. Samas on suur osa reklaamist

lastele kättesaadav Internetis, sh sotsiaalmeedias, mis seab kahtluse alla muude

kanalite piirangute asjakohasuse ja eesmärgipärasuse. Selles kontekstis on vaja

põhjalikult analüüsida, kuidas lapsi puudutavat üldises plaanis käsitleda, sest

uues ja laste jaoks peamises meedias saavad lapsed reklaami iga kell ja suures

mahus näha.

2.4.2 Kanalipõhine piirang kehtib ka alkoholi reklaami puhul. RekS § 29 lg 7

punkti 10 kohaselt on alkoholi reklaam keelatud tele- ja raadioprogrammis kella

7.00-st kuni 22.00-ni. Kellaajalise piirangu eesmärk oli vastava eelnõu

seletuskirja14 kohaselt seotud rohke tarbimise probleemi lahendamisega ning

algselt oli piirang kuni 21.00. Kuni 22.00 piiramist põhjendati sellega, et oli vaja

vähendada alaealiste kokkupuudet alkoholireklaamiga, kuivõrd teleauditooriumi

seire kohaselt moodustasid alaealised ka pärast kella 21.00 olulise osa

teleauditooriumist. Samuti sooviti luua olukord, kus alkoholireklaami näitamise

ajaks on lõppenud alkoholi jaemüük, et vältida reklaamist ajendatud

impulssoste.15

Pärast piirangu kehtestamist on kasutusele tulnud uued kanalid, kus reklaami

saab kõigile ja sõltumata kellaajast näidata, näiteks erinevad

sotsiaalmeediakanalid, järelevaatamise teenused, reklaamiribad erinevatel

veebilehekülgedel jm. Kuigi RekS kohaselt on sotsiaalmeedia võrgustikes

alkoholi reklaam keelatud, ei muuda see keeld asjaolu, et teiste riikide ettevõtjad

saavad reklaami seal endiselt näidata ja selliselt seab piirang Eesti ettevõtjad

teistega ebavõrdsesse konkurentsipositsiooni. Samas Leedu näitel saab öelda, et

alkoholi reklaami keeld on sotsiaalmeedias, täpsemalt just sellistel platvormidel

nagu Facebook ja Instagram toiminud võrdlemisi hästi, kuivõrd tuvastati väga

väike protsent alkoholi reklaame.16 Suuremad sotsiaalmeediaplatvormid

(Facebook, Youtube, Instagram, Snapchat) järgivadki üldjuhul riikide

seadusandlust, eristades IP aadressi järgi millist reklaami kus riigis tohib näidata.

Samas ei ole aga IP aadressi muutmine kuigi keeruline ning lisaks tuleb tõdeda,

et turul ei ole ainult need suured platvormid, vaid on ka teisi ning reklaami saab

teha ka üleüldiselt Internetis. Lisaks ei ole Eestis kategooriline keeld reklaamida

alkoholi sotsiaalmeedia võrgustikes, vaid RekS § 28 lg 7 punkt 14 ütleb, et

sotsiaalmeedia võrgustikes ei tohi küll alkoholi reklaamida, aga alkoholikäitleja

veebilehel ja sotsiaalmeedia kontol küll.

On ilmne, et tänapäeva alaealised kasutavad oluliselt rohkem neid samu

kanaleid, kus reklaam on tegelikult sõltumata kellaajast kättesaadavam. Seega

võib öelda, et piirang kehtib vaid väga väiksele osale kanalitest, mistõttu on

kaheldav, et see ka oma eesmärki (kaitsta alaealisi) täidab. Lisaks on ilmne, et

reklaami tegemise kanaleid tuleb ajaga järjest juurde, mistõttu oleks alaealiste

kaitseks vaja tulevikukindlamat lähenemist.

2.4.3 Finantsteenuse reklaami kanalipõhine keeld tele- ja raadioprogrammis.

Reks § 29 lg 9 kohaselt on tele- ja raadioprogrammis keelatud reklaam, millega

14 Riigikogu koduleht. Reklaamiseadus 135 SE. https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/1a7e0833-

57d2-afa4-cea3-4002b8c1c935/reklaamiseadus 15 Riigikogu koduleht. Alkoholiseaduse ja reklaamiseaduse muutmise seadus 381 SE.

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/e6a75dec-ed4b-4c38-9131-1b4916b301f8 16 L. Galkus jt. The Comprehensive Alcohol Advertising Ban in Lithuania: A Case Study of Social Media.

International Journal of Environmental Research and Public Health, 2022. Veebis kättesaadav:

https://doi.org/10.3390/ijerph191912398

teavitatakse valmisolekust anda tarbija käsutusse krediidilepingu alusel

rahasumma või vahendada selliseid lepinguid. Keelu eesmärk oli vähendada

selliste laenuvõtmisotsuste esinemissagedust, mis on langetatud emotsiooni ajel,

piisavalt kaalutlemata ja laenutingimustesse süvenemata. Leiti, et kergekäeliste

otsuste probleem on tõsiseim just lühiajaliste tarbimislaenude ja piisavat

süvenemist mittevõimaldavate reklaamikanalite puhul. 17 Tänaseks on reklaami

tarbimise kanalid aga muutunud ja palju tehakse reklaami muu hulgas ka

sotsiaalmeedias. Kuigi tele- ja raadioprogrammid ei võimalda alati piisavat

süvenemist, tuleb tõdeda, et sotsiaalmeedia jaoks kasutatava seadme ja Interneti

abil võib laenu taotlemiseni ja ka saamiseni jõudmine olla oluliselt kiirem ja

vahetum, mis omakorda võimaldab ka enam emotsiooni ajel ning piisavalt

kaalutlemata laenutaotlemist.

2.4.4 Toto reklaami keeld erinevates kanalites, mh tele- ja raadioprogrammis,

ajalehe ning ajakirja esi- ja tagaküljel ning välireklaamina (RekS § 292 lg 6

punktid 2–4). Võrreldes piirangute kehtestamise ajaga, mil tele- ja

raadioprogrammid olid ilmselt ühed mõjusamad kanalid, on tänaseks reklaam

tegelikult hajunud erinevate meediakanalite vahel. Seejuures on tekkinud uued

kanalid, kus reklaam on inimestele veel kättesaadavam, kui lineaartelevisioonis

või raadios. Palju reklaami tehakse sotsiaalmeedias, mis ei ole riigipõhine ning

mida on oluliselt keerulisem ka kontrollida. Tele- ja raadioreklaam on tõesti

mõjusam võrreldes mõne muu kanaliga, aga tuleb tunnistada, et

sotsiaalmeediareklaam on samuti väga mõjus. Lisaks on sotsiaalmeedia mõju

selles mõttes ka vahetum, et teles ega raadios mängida ei saa, kuid Internetis,

sotsiaalmeedias küll. Ühtlasi võimaldab kehtiv seadus totot endiselt tele- ja

raadioprogrammis, ajakirja esi- ja tagaküljel ning välireklaamina endiselt

reklaamida, seda lihtsalt koos sponsorteatega.

Hasartmängu reklaami teles näitamise piirangu mittetoimivust iseloomustab mõnevõrra

ka Kantar Emori 2023. a uuringu tulemused, mis näitavad, et hasartmängu reklaami on

vähemalt ühes reklaamikanalis märganud 76% elanikest (mis on 2021. aastaga võrreldes

7% rohkem). Kusjuures enam kui pooled elanikest on seda märganud Internetis või

sotsiaalmeedias (58%), üle kolmandiku televisioonis (39%).18

Kusjuures töögrupis tõid ettevõtjad välja ka mõned murekohad sponsorlusega

üleüldiselt. Nimelt on praktikas tekkinud mitmeid küsimusi seoses välismaiste või

tegevusloata sponsoritega. Seega ka sponsorluse sätted vajavad ülevaatamist ja

vajadusel seaduses või juhenditega täpsustamist.

2.5 Kohtutäiturite reklaami keeld vajab ülevaatamist ja kontrollimist, kas see on

kooskõlas EL õigusega. Reklaamiseaduse § 15 lg 1 keelab notaril ja kohtutäituril end

ja oma ametitegevust reklaamida. Varasemalt oli keelatud ka advokaatide,

17 Reklaamiseaduse muutmise seadus 780 SE seletuskiri, lk 1 ja 6. Riigikogu menetlus:

https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/7dbf09e6-797b-46dd-ab8f-adfe88ff4a6c 18 Kantar Emor. Eesti elanike kokkupuuted hasartmängudega 2023. Eestikeelne lõpparuanne, slaid 6.1.

Hasartmängusõltuvuse Nõustamiskeskus: 2023. https://15410.ee/uudised/uuringud/ (Uuring on hasartmängude

kohta üldiselt, mitte konkreetselt toto kohta)

vandetõlkide ning patendivolinike reklaam, kuid 2013. aastal leevendati keeldu nende

osas seoses Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta

siseturul19 art 24 lõikega 1. Vastav säte ütleb, et liikmesriigid peavad kõrvaldama kõik

täielikud keelud, mis on seotud reguleeritud kutsealade kaubanduslike teadaannetega.

Vajab analüüsimist, kas tuginedes vastavale EL sättele tuleks kaotada ka kohtutäiturite

reklaamile sätestatud keeld.

2.6 Tervishoiuteenuse reklaami keelu põhjendatus ja toimimine praktikas on küsitav.

RekS § 22 lg 1 sätestab, et tervishoiuteenuse, sealhulgas kunstliku viljastamise reklaam

on keelatud. Selle keelu eesmärk ei ole aga lõpuni selge, eesmärk ei tule välja ka

vastava eelnõu seletuskirjast20. Samuti puudub keelul tegelik sisu ja keeld ei toimi

praktikas, kuna vastavalt RekS § 22 lõikele 3 on tegevusloa numbri avaldamisel

tervishoiuteenuse osutajal tegelikult lubatud teenuse kohta sisuliselt kogu teabe

avaldamine. Ühtlasi ei loeta reklaamiks tervishoiuteenuse osutaja poolt oma töö

tutvustamist ajakirjanduses (RekS § 22 lg 4 punkt 2). Piirangu põhjendatuse

analüüsimise vajadusele on juhtinud tähelepanu nii TTJA, Turundajate Liit kui Eesti

Advokatuur.

2.7 Alkoholi tarbijaid oleks vaja suunata tervislikuma valiku poole, aga riigil vastavat

plaani ja raha selleks hetkel ei ole, samas ka ettevõtjad (alkoholireklaami kaudu)

seda täna teha ei tohi.

Erinevad uuringud näitavad, et alkoholi tarbimine on olnud kasvutrendis.

Sotsiaalministeeriumi tellimusel valminud uuringust selgub, et Eesti elanikud tarbisid

2022. aastal täiskasvanud (15+) elaniku kohta keskmiselt 11,2 liitrit absoluutalkoholi,

mida on 1,2% rohkem kui aasta varem.21 Samas selgus alkoholi reklaami töörühma

kohtumisel, et Sotsiaalministeeriumil ei ole hetkel planeeritud tegevusi inimeste

alkoholiteemaliseks harimiseks ning selle jaoks ei ole ka raha. Seetõttu oleks

asjakohane kaaluda, kas vastavasse harimisse võiksid panustada hoopis turuosalised.

Lisaks oleks turuosalistel võimalik panustada teatud määral ka näiteks

keskkonnasäästlikkusega seonduva teadlikkuse tõstmisesse.

RekS § 28 lõikes 1 on esitatud ammendav loetelu reklaamis lubatud elementidest.

Alkoholi reklaamis on lubatud näidata täpselt kümmet elementi: toote nime, liiki, tootja

nime, kaubamärki, päritolumaad, geograafilist piirkonda, etanoolisisaldust

mahuprotsentides, müügipakendi kujutist, omadusi (värvus, aroom, maitse) ja

serveeringut. Sellise loetelu kehtestamise eesmärk oli efektiivselt vähendada alkoholi

reklaami atraktiivsust noortele. Lähtuti Prantsusmaal 1991. aastal vastu võetud

alkoholi- ja tubakavastasest seadusepaketist. Mõte oli, et alkoholi ei seostataks

erinevate positiivsete emotsioonide ja olukordadega ning vältimaks olukorda, kus

alkoholireklaam kasutab noortele atraktiivseid elemente, seostades alkoholitarbimise

noorte jaoks positiivsete ootustega.

19 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2006/123/EÜ, 12. detsember 2006, teenuste kohta siseturul. 20 Riigikogu koduleht. Reklaamiseadus 135 SE. https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/1a7e0833-

57d2-afa4-cea3-4002b8c1c935/reklaamiseadus 21 Eesti Konjunktuuriinstituut. Eesti alkoholiturg, alkoholi tarbimine ja alkoholipoliitika 2022. aastal. Tallinn,

2023. https://www.sm.ee/uudised/uuring-alkoholi-tarbimine-2019-aastast-jarjest-kasvanud

Kehtiv regulatsioon ei võimalda aga suunata inimesi läbi reklaami tervislikumate (sh

lahjemate jookide) ja keskkonnasäästlikumate valikute poole. Vajab eraldi

analüüsimist, kas ja mil määral võiksid ettevõtjad panustada inimeste harimisse, kas

teatud täiendavate elementide lubamine aitaks suunata tarbijaid vähem alkoholi

tarbima, kuid ei muudaks seejuures alkoholi reklaami atraktiivseks (sh eriti noortele).

Seejuures tuleb arvestada asjaoluga, et harivat teavet saab iseenesest lisada ka tootele

endale. Sestap on oluline mõelda, millistest täiendavatest elementidest oleks abi just

siis, kui neid kasutatakse just reklaamis, mis on avalikustatud üldsusele, sh alaealistele.

Kuivõrd nii Eestis kui Euroopa Liidus on seatud sihiks saavutada kliimaneutraalne ja

keskkonnasõbralik majandus aastaks 2050,22 siis on asjakohane kaaluda, kas ka selles

osas saaksid ettevõtjad läbi reklaami kuidagi panustada.

2.8 Alkoholi reklaami piirang, et teabe heliline ja visuaalne kujundus ei tohi sisaldada

eluta asja animeeritud kujutist, ei pruugi tehnika arengu ja kasutusel olevate

filmimisviiside tõttu enam oma eesmärki täita. RekS § 28 lg 3 punkti 2 kohaselt ei

tohi reklaamis esitatava teabe heliline ja visuaalne kujundus sisaldada eluta asja

animeeritud kujutist. Eesmärk oli vältida olukorda, kus alkoholireklaam kasutab

noortele atraktiivseid elemente, seostades alkoholitarbimise noorte jaoks positiivsete

ootustega. Tol hetkel kaardistatud uuringutest selgus, et lastele ja noortele avaldab enam

mõju mh animatsioon. Selleks on keelatud animatsiooni abil eluta asja liikuma

panemine, kuid vastav keeld võimaldab teatud liikumist siiski tekitada, mille

tulemusena muutub reklaam ikka atraktiivseks. Täpsemalt tehakse reklaami nii, et eluta

asjad küll ei liigu, kuid liigub kaamera nende ümber. Selle tulemusena jääb mulje, et

reklaamis kujutatud asjad liiguvad. See ei ole sätte eesmärgiga kooskõlas. Samas ei ole

tegemist ka seadusest nii-öelda möödahiilimisega.

Liikumisega seotud murele juhtis tähelepanu eelkõige TTJA. On oluline, et kehtestatud

piirangud oleksid põhjendatud ja eesmärgipärased. Ka ettevõtjad on välja toonud, et

kõnealuse sätte piirangud jätavad ruumi tõlgenduseks ja vaidlusteks, mis on ressurssi

raiskav kõikidele osapooltele. Seega tuleb hinnata, kas liigutamise, animeerimise

piirang on üldse põhjendatud ja kui on, siis kas see peaks laienema igasugusele

liikumisele.

2.9 Finantsteenuse reklaami mahu piirangud vajavad ülevaatamist ja EL direktiiviga

kooskõlla viimist. RekS § 29 lõigetega 3–35 on piiratud, mida ja kui palju võib

tarbijareklaamis näidata (ja kui palju peab näitama). Eesti Pangaliit tegi ettepaneku

hinnata, millises mahus on kohustusliku teabe esitamine tarbijale mõistlik, mitte aga

ülekoormav. Kusjuures mahtu võiks kaaluda ka meediavahendist lähtudes.

Finantsteenuste reklaamiga seonduv on reguleeritud ka mitmes EL õigusaktis. Muu

hulgas on näiteks tarbijakrediidi reklaami käsitletud 2023. a kehtima hakanud uues

tarbijakrediidi direktiivis23. Seega tuleb finantsteenuse reklaami sätted üle vaadata ka

sellest vaatenurgast, et need oleksid kooskõlas EL õigusega ning ei esineks

põhjendamatut ülereguleerimist, seal hulgas ka selles osas, mida tohib või peab

22 Vabariigi Valitsuse koduleht. Rohepööre, 27.01.2023. https://www.valitsus.ee/valitsuse-eesmargid-ja-

tegevused/rohepoliitika 23 Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv (EL) 2023/2225, 18. oktoober 2023, mis käsitleb

tarbijakrediidilepinguid ja millega tunnistatakse kehtetuks direktiiv 2008/48/EÜ.

finantsteenuse reklaamis näitama. Tarbijale tuleks esitada vajalikku teavet, mis

võimaldab olulist infot võrrelda, sestap on oluline vältida reklaamis ebavajaliku teabe

esitamise nõudmist, et mitte koormata tarbijat teabega üle, tekitades ohtu, et tarbija

loobub info ülekülluse tõttu sellega tutvumisest.

3. Probleem: järelevalve hoovad ei ole piisavalt tõhusad ning eri asutuste

järelevalvepädevuse piirid on mitmete valdkondade puhul hägusad, mis ei võimalda

tagada tõhusat järelevalvet kehtivate piirangute üle.

RekS § 30 lg 1 kohaselt teeb reklaamiseaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete

üle järelevalvet peamiselt TTJA (välja arvatud pankrotihalduri, notari, kohtutäitur,

advokaadi, vandetõlgi ja patendivoliniku reklaami üle). Väga palju reklaami tehakse

Internetis, mille tõhus kontrollimine on keeruline, aja- ja ressursimahukas. TTJA ressurss

on aga piiratud. Hetkel tegeleb reklaamide kontrollimisega TTJA-s sisuliselt vähem kui

kaks ametikohta. Arvestades Internetis avaldatava reklaami mahtu ei ole loogiliselt

võimalik seda nii väikse ressursiga hoomata. Veebiseire jaoks puudub ka digitaalne tööriist.

Lisaks ei ulatu Eesti järelevalvepädevus mõnede suurte sotsiaalmeediaplatvormideni,

millele ei kohaldu Eesti õigus.

Probleemi ilmestavad ka rikkumiste rohkus teatud valdkondades. Näiteks analüüsis TTJA

2022. a detsembris finantsteenuste reklaamiturgu jälgides teenuseosutajate reklaame

erinevates reklaamikanalites (sh sotsiaalmeedia, välimeedias, tele, sisuturundus ning

Google reklaamid) ning 17 teenuseosutaja reklaamist ei vastanud 15 teenuseosutaja

reklaamid reklaamiseaduse nõuetele. 2023. a märtsis võeti ette hasartmängu reklaamid ning

vaadeldud 152 reklaamist ei vastanud TTJA esialgsel hinnangul nõuetele 150. Rikkumisi

on tuvastatud ka jooksvalt. Kokku alustas TTJA 2023. aastal reklaamide suhtes 63

järelevalvemenetlust, mis on 64% rohkem, kui 2022. aastal.24

Seega menetlusi on palju, ressurssi vähe. Lisaks on menetlusprotsess ise pikk ning seni,

kuni pole selgust, on keelatud reklaam üleval ja teeb oma kahju juba ära. Alustatakse

märgukirjadest ning ettekirjutuste ning väärteotrahvideni jõudmise ajaks võib keelatud

reklaam ammu juba oma kahju olla ära teinud. Seega on tarvis eelkõige selget regulatsiooni

ja kiiremat reageerimisvõimekust, et keelatud reklaamid ei jõuakski avalikkuseni.

Ühtlasi on vastutusvaldkondi, kus TTJA-l puudub sisunormide hindamise võimekus.

Sellistel juhtudel tuleb reklaamile hinnangu andmiseks konsulteerida eelnevalt asutusega,

kelle pädevusse kuulub sisunormide hindamine, näiteks ravimireklaam, tervishoiuteenuste

reklaam, meditsiiniseadmete reklaam, toidureklaam, finantsteenuste reklaam. See muudab

reklaami järelevalve teostamise veel aeglasemaks. Keelatud reklaami puhul avaldub selle

kahjulik mõju kohe avaldamise hetkest ning mida kauem nõuetega vastuolus olev reklaam

avaldatud on, seda suurem on reklaami kahjulik mõju tarbijatele.

Näiteks on täna finantsteenuse reklaami järelevalve pädevus jaotunud TTJA ja

Finantsinspektsiooni vahel. Finantsinspektsioonil on pädevus ja oskus hinnata

finantsteenuste sisulisi aspekte, mille mõistmine on ka reklaami hindamisel vajalik. Samuti

24 Vt viide 4.

tulevad osadele reklaamidele lisanõuded Finantsinspektsiooni pädevusse kuuluvatest

õigusaktidest. Näiteks sätestab investeerimisfondide seaduse § 205 lg 5 täiendava nõude

investoreurofondi reklaamile ning § 82 lg 1 näeb ette, et fondi tootluse avalikustamisel peab

avalikustatav teave sisaldama märget selle kohta, et fondi eelmiste perioodide tootlus ei

garanteeri fondi järgmiste perioodide tootlust, välja arvatud juhul, kui fondi tingimuste või

põhikirja kohaselt fondi tootlust garanteeritakse. Mistõttu oleks ilmselt asjakohasem ja

järelevalve mõttes efektiivsem, kui kogu finantsteenuse reklaami järelevalve koonduks

Finantsinspektsioonile. Samuti on TTJA olemas Terviseameti ja Ravimiameti jaoks, kui

neil tekib küsimusi reklaami üldnõuete tõlgendamisel. Kuid sisuline teadmine

meditsiiniseadmetest ja ravimitest on siiski Terviseametil ja Ravimiametil. Kui

Finantsinspektsioonil on finantsteenuse reklaami piirangute rikkumise tõttu võimalus

turuosalistelt tegevusluba ära võtta, siis võiks reklaami hindamine olla ka

Finantsinspektsiooni pädevuses. Hetkel teeb Finantsinspektsioon igakuiseid päringuid

TTJA-le, millega palutakse teavet korduvrikkumiste kohta. Selline lähenemine tundub

halduskoormust asjatult suurendav. Lisaks tekitab pädevuse jaotumine mitme asutuse vahel

asjatut segadust turuosalistes. Näiteks aktsiate esmase avaliku pakkumise reklaami

järelevalve on Finantsinspektsiooni pädevuses, kuid pöördumisi, vihjeid ja küsimusi laekub

sel teemal tihti ka TTJA-le. TTJA ja Finantsinspektsioon on juba pidamas erinevaid

läbirääkimisi järelevalvepädevuste jaotumise osas. Läbirääkimisi tuleks jätkata ning

vajadusel pädevuse sätteid seaduses muuta.

Praktikas on probleem ka toiduvaldkonna reklaami järelevalve korraldusega. See ei

ole hetkel tõhus, selle alused ei ole päris selged ning ei ole üht vastutavat asutust.

Reklaamiseadus hõlmab kaupade, sh toidureklaami nõudeid. Reklaamiseaduse kohaselt on

reklaam teave, mis on avalikustatud mis tahes üldtajutaval kujul, tasu eest või tasuta,

teenuse osutamise või kauba müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku käitumise

avalikes huvides suunamise eesmärgil. Reklaam võib sisaldada ka toidualast teavet, sh

toitumis- ja tervisealaseid väiteid.

Kuigi reklaamiseaduse ja selle alusel kehtestatud õigusaktide nõuete täitmise üle teostab

riiklikku järelevalvet TTJA, ei ole reklaamiseaduses täpsustatud, kes teostab riiklikku

järelevalvet toiduseadusest25 tulenevate erinõuete üle. Toiduseadus reguleerib toidu

käitlemise, sh toidualase teabe esitamise nõudeid ning sätestab riikliku järelevalve

korralduse toidu nõuetele vastavuse tagamiseks. Põllumajandus- ja Toiduamet (edaspidi

PTA) teostab riiklikku ja haldusjärelevalvet kõigis toidu käitlemisvaldkondades.

Toiduseaduse alusel saab PTA teostada järelevalvet ka toidu reklaamis esitatud toidualase

teabe üle toidu käitleja juures (tootmise, töötlemise, turustamise etappides), kuid ta ei saa

seda teha reklaami eest vastutava isiku üle, kes ei ole toidukäitleja, näiteks, kui on tegemist

toidukäitlejate organisatsiooni või teises riigis asuva toidukäitleja tellitud reklaami

avaldamisega ajalehes või sotsiaalmeedias. Kui toidualane teave on esitatud reklaamis, siis

on PTA-l juba praegu võimalik korrakaitseseaduse alusel reklaami avalikustaja poole

pöörduda, kuid nõuete rikkumise korral oleks sisuliseks edasiseks menetlejaks

reklaamiseaduse kohaselt ikkagi TTJA. Üksnes toiduseaduse, Euroopa Parlamendi ja

nõukogu määruse (EL) nr 2017/625 (edaspidi ametliku kontrolli määrus) ja toidualase teabe

nõuete alusel ei ole PTA-l õigust teostada järelevalvemenetlust reklaami avalikustaja, tellija

25 RT I, 28.09.2023, 11

(muu kui toidukäitleja) või teostaja üle. Eeltoodust lähtuvalt ning sellest, et just PTA-l on

sisulised teadmised toidualasele teabele esitatud nõuetest, oleks asjakohane määrata PTA

reklaamiseaduses toidualase teabe nõuete järelevalveasutuseks. Eelkirjeldatud probleemist

saadi teadlikuks eelkõige Regionaal- ja Põllumajandusministeeriumilt ja TTJA-lt.

4. Probleem: inimeste võlgnevusse sattumine, ülelaenamine

Erinevad uuringud näitavad, et inimesed on võlgadega hädas. Võlgnevused (laenud või

muud maksmisele kuuluvad summad, mida ei ole tähtaegselt tasutud) müüakse tihtipeale

inkassoettevõtetele või nõutakse sisse kohtu kaudu kohtutäituri abiga.

Sotsiaalministeeriumi 2021. aasta analüüsi26 kohaselt nõudsid näiteks krediidiasutused

2020. aastal täitemenetlusega sisse 13 234 võlga ja inkassoettevõtted 65 431 võlga, millest

suur osa pärineb aga samuti krediidiandjatelt.27 Julianus Inkasso OÜ maksehäirete

ülevaatest selgub, et kuigi makseraskustesse sattunud inimeste arv liigub langustrendis, on

keskmine võlasumma inimese kohta aasta-aastalt aina suurenemas. Näiteks oli 2023. aasta

andmetel keskmine võlasumma tõusnud juba lausa poole aastaga 3600 euro pealt 4400

euroni.28

Võlgnevustega seonduvat probleemi on käsitletud ka Riigikontrolli auditis

„Vastutustundlik ja teadlik laenamine ning tarbijakaitse pangaväliste krediidiandjate

tarbimislaenude puhul“, kus on erinevate allikate põhjal jõutud järeldusele, et iga neljanda

tarbimislaenu tagasimaksed ei ole tähtaegsed ning et tuleks senisest intensiivsemalt luua

efektiivseid ja heidutavaid takistusi teele, mis võib viia läbimõtlemata ja kergemeelsete

otsuste ning liiga lihtsa krediidile ligipääsu tõttu ülelaenamiseni pangavälistelt

krediidiandjatelt. Riigikontroll märkis samuti, et pankade kliendid tagastavad oma laenusid

eeskujulikumalt kui pangaväliste krediidiandjate kliendid. Pangaväliste krediidiandjatega

sõlmitud tarbimislaenu lepingute puhul oli ligi neljandik kliente viivitanud

tagasimaksetega. Viivislaenude suure osakaalu võimalike põhjustena märkis Riigikontroll

mitme teguri koosmõju, mh näiteks liiga suurte riskide võtmine, agressiivne

laenupakkumine, puudulik info laenuvõtja krediidivõimelisuse kohta, majanduslangus,

ebapiisav järelevalve, puudulik regulatiivne keskkond.29 Laenuvõtmist ja seeläbi ka

võlgnevusse sattumist võib teatud määral mõjutada ka reklaam, kuivõrd reklaami kui sellise

eesmärk ongi muu hulgas teenuse osutamist suurendada. Samas tekib põhjendatud küsimus,

kui suur osa on võlgnevuste tekkimisel siiski just reklaamil, näiteks finantsteenuse vm

reklaamil.

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2023–2027 punkt 11.9 näeb ette, et ennetamaks

inimeste sattumist ebaõiglastesse võlaskeemidesse tuleb lisaks krediidiregistri loomisele ja

järelevalve ning võlanõustamisteenuse tagamisele keelustada hasartmängude,

26 Täitemenetluse võlgnike esitluse analüüs. Sotsiaalministeerium: 2021. https://www.sm.ee/uudised-ja-

pressiinfo/andmed/uuringud-ja-analuusid#sotsiaalvaldkonna-uuringud-ja-analsid (18.01.2024) 27 Riigikontroll. Vastutustundlik ja teadlik laenamine ning tarbijakaitse pangaväliste krediidiandjate

tarbimislaenude puhul. Aruanne Riigikogule, lk 8. Tallinn, 30.06.2023

https://www.riigikontroll.ee/tabid/206/Audit/4562/language/et-EE/Default.aspx 28 Julianus Inkasso koduleht. Eesti suurim eraisikute maksehäirete analüüs: võlgade summa on hüppeliselt

kasvamas, 18.12.2023. https://julianus.ee/eesti-suurim-eraisikute-maksehairete-analuus-volgade-summa-on-

huppeliselt-kasvamas/ 29 Vt viide 26, lk 5.

veebiennustusmängude ja kiirlaenude reklaamid. Kiirlaenude all on tõenäoliselt silmas

peetud eelkõige pankadeväliseid finantsteenuseid.

Samas puudub täna selgus selle osas, kui suurt (ja kas üldse arvestatavat) mõju

finantsteenuse või hasartmängu reklaami keelustamine päriselt võlgnevustesse sattumise

ennetamisele avaldada võiks.

Nimetatud valdkondades on kehtiv regulatsioon juba väga range. Lisaks tulenevad paljud

finantsteenuse reklaami nõuded EL õigusaktidest, näiteks tarbijakrediidi direktiivist ja

nende osas teatav paindlikkus niigi puudub. Ühtlasi on finantsteenuse ja hasartmängu

reklaami puhul praktikas ka väga palju rikkumisi, mis taas viitab tegelikult probleemile nr

3 – ebatõhus järelevalve.

Eeltoodu ilmestab väga tugevalt, kui palju on praktikas kehtiva reklaamiseadusega probleeme

ning kui keeruline võib seetõttu olla ka järelevalve tegemine. Reklaamiseaduse piirangute

toimimine ja nende üle tõhusa järelevalve tegemine on kõige olulisem eeskätt tarbijate kaitse

vaatenurgast. Lisaks on see oluline ka ettevõtjate jaoks. Ettevõtjatel peab olema võimalus oma

tooteid ja teenuseid kooskõlas seadusega reklaamida, samas juhul, kui seadust on praktikas

niivõrd keeruline või ressursimahukas rakendada, siis on toodete ja teenuste reklaamimine

tegelikkuses oluliselt raskendatud. Reklaamiseaduse eesmärk laiemalt on tarbijate kaitse, kuid

kindlasti ei ole selle eesmärk olnud reklaamimise võimatuks tegemine. Samas on kehtivas

seaduses palju ajakohatuid sätteid, et on ilmne, et aja möödudes, tehnoloogia arenedes ja uute

reklaamitegemise viiside tekkimisega muutub seadus veel ebapraktilisemaks ning järelevalve

tegemine järjest keerulisemaks.

Probleemid puudutavad seega nii tarbijaid, neid ettevõtjaid, kes tellivad, teostavad või

avalikustavad reklaami ning järelevalve asutusi (eeskätt TTJA-d, kohalikke omavalitsusi,

Põllumajandus- ja Toiduametit, Finantsinspektsiooni, Terviseametit).

2. Eesmärgid

Väljatöötamiskavatsus kaardistab kehtiva seaduse probleemid ning pakub välja erinevad

võimalikud lahendusvariandid ilma eelistatud variante välja toomata.

Eesmärk on lahendada kehtivas seaduses esinevad probleemid nii, et tagatud oleksid

piirangute algselt seatud eesmärgid (sh tarbijakaitse, rahvatervise kaitse jm) ning et

tulemusena tekiks ajaga kaasas käiv regulatsioon, reklaami tehakse vastutustundlikult,

seaduses on vaid tõesti vajalikud, eesmärgipärased piirangud, kasutajad saavad reeglitest

aru ning järelevalve piirangute üle on mõistlikult võimalik ja tõhus. Läbi selle soodustame

ka ettevõtluskeskkonda, kus nõudeid rakendatakse ühetaoliselt ning ettevõtjatel on võrdsed

konkurentsitingimused.

Käesolev väljatöötamiskavatsus on seotud ka Vabariigi Valitsuse Tegevusprogrammi 2023–

2027 punktiga 11.9, mis näeb ette muu hulgas reklaamiseaduse väljatöötamiskavatsuse

koostamise – ennetamaks inimeste sattumist ebaõiglastesse võlaskeemidesse tuleb muu hulgas

keelustada hasartmängude, veebiennustusmängude ja kiirlaenude reklaamid.

Reklaami tegemine üleüldiselt ei ole Euroopa Liidu tasandil reguleeritud, küll aga on

reguleeritud mõnede konkreetsete valdkondade reklaamid, mistõttu tuleb jälgida, et muudatuste

tegemisel säiliks endiselt kooskõla ka EL õigusaktidega. Asjakohaste EL õigusaktidele on

VTK-s jooksvalt viidatud.

3. Võimalikud lahendused ja nende mõjud

Pärast turuosalistelt sisendi saamist ja probleemide esialgset kaardistust moodustati töörühmad,

kus arutati teemade lõikes probleeme lähemalt, samuti esialgseid lahendusvariante ja nendega

kaasneda võivaid mõjusid. Arutelud toimusid neljas erinevas töörühmas – üldsätted ja

üldnõuded, alkoholi reklaam, finantsteenuse reklaam ja hasartmängu reklaam. Selleks, et

lahendusvariantide ja mõjude puhul saaks kuulda ja arvestada võimalikult paljude erinevate

huvigruppide huve, olid aruteludesse kaasatud ka võimalikult paljude erinevate huvide

esindajad. Aruteludele olid kaasatud nii reklaami tellijate, teostajate ja avalikustajate esindajad

(ettevõtjate esindajad), järelevalveasutused, ministeeriumid ning ka erinevad tervisevaldkonna

esindajad (näiteks alkoholi reklaami töörühmas Tervise Arengu Instituut, Karskusliit, Eesti

Perearstide Selts, Juvente Eesti, Eesti Noored Perearstid, hasartmängu reklaami töörühmas

Hasartmängusõltuvuse Nõustamiskeskus).

Kõik mõjud, millele erinevad huvigrupid seoses lahendusvariantidega on välja toonud, on

võimalusel ja asjakohasel juhul ka käesolevas VTK-s kajastatud.

Riigipoolne sekkumine eelpool kaardistatud probleemide puhul on oluline, kuivõrd ebaselgete

ja ajale jalgu jäänud sätetega ei ole mõistlikult võimalik teha ei järelevalvet ega oma tooteid ja

teenuseid turundada. Samuti ei ole selliselt ka tarbijad piisavalt kaitstud. Osad probleemid on

ilmselt lahendatavat ka mitteregulatiivsete meetmete abil, osad vajavad kindlasti seaduse

tasandil sekkumist. Seega mittemidagitegemine ei ole tekkinud olukorras asjakohane.

VTK pakub välja kaks põhimõttelist lahendusvarianti (mida saab rakendada nii

alternatiivselt kui ka korraga):

1. soodustada efektiivse valdkondadeülese reklaamivaldkonna eneseregulatsiooni

tekkimist, mis panustaks tugevalt kolme esimese probleemi lahendamisse ja

2. teha korda seaduses need sätted, mis praktikas probleeme tekitavad või võimalusel

lahendada probleemid mitteregulatiivselt (nt juhendite, koolituste vm abil).

Reklaami eneseregulatsiooni tekkimise soodustamine

Täna on probleem, et reklaamiseaduses on palju subjektiivseid ja segaseid sätteid, mitmed

sätted ei arvesta turumuutustega, järelevalve ressurssi napib ning järelevalve on ebatõhus.

Nende probleemide lahendamiseks saaks kasutada turuosalisi. Täpsemalt saaks soodustada

sellise organisatsiooni loomist, mis paneks paika oma reeglid, teeks näiteks koodeksi (koodeks

oleks kooskõlas reklaamiseadusega, kuid selles oleksid reeglid oluliselt detailsemalt lahti

kirjutatud ja neid saaks ka vastavalt turuolukorrale kiiremini muuta) ning kontrolliks vastava

koodeksi järgimist. Kui koodeksit ei järgita, on organisatsioonil võimalik sellele reageerida (nt

leppetrahvide vm abil). Seaduse üle teeksid järelevalvet endiselt riigiasutused, mitte

eraorganisatsioon, kuid eraorganisatsiooni reageerimine koodeksi mittetäitmisele peaks

tagama, et ka seaduse rikkumisi on vähem. See, kuidas täpsemalt vastav eraorganisatsioon ning

reeglite täitmise kontrollimine toimuma hakkab, on lahtine ning sõltub tagasisidest VTK-le

ning edaspidistest aruteludest.

Koostöös Turundajate Liiduga on analüüsitud võimalusi sellise organisatsiooni loomiseks ning

üks võimalik kontseptsioon on nii-öelda täielik eneseregulatsioon:

Reklaamiseadusesse jäävad täieliku eneseregulatsiooni tingimustes alles vaid

üldpõhimõtted, teatud toodete ja kaupade reklaamimise keelud ning sätted, mis on

kohustuslikud tulenevalt EL direktiividest. Nende üleriikliku järelevalve tegemise

pädevus on TTJA-l. Sihtasutus võtab vastu aga reklaamiseaduse üldpõhimõtetele ja

Rahvusvahelise Kaubanduskoja reklaami- ja turunduskommunikatsiooni koodeksile

tugineva koodeksi, mille järgimine toimub turuosaliste ja sihtasutuse vahelisel siduval

kokkuleppel ja mis allub sihtasutuse järelevalvele.

Sihtasutuse pädevus tegutseda reklaamituru regulaatori ja järelevalveorganina tuleneb

riigiga sõlmitavast halduslepingust, millega antakse sihtasutusele üle TTJA pädevus nii

suures ulatuses kui võimalik. Selleks tuleb reklaamiseadusesse lisada vastav

delegatsiooninorm.

Sihtasutusel on nõukogu, mille liikmete koosseisu määravad asutajad ja mis kavandab

üldiselt sihtasutuse tegevust, korraldab selle juhtimist ja teeb järelevalvet sihtasutuse

tegevuse üle. Nõukogu täpsemad ülesanded on sätestatud sihtasutuse põhikirjas.

Nõukogu määrab juhatuse liikmed. Juhatus juhib sihtasutust igapäevaselt ja esindab

ning tagab nõukogu otsuste elluviimise. Juhatuse ülesanne on teha ka järelevalvet

koodeksis sätestatud põhimõtete ja reeglite järgimise üle ning menetleda võimalikke

rikkumisi. Juhatus algatab menetlusi nii omal algatusel kui ka isikute esitatud teadete

alusel. Kui juhatus tuvastab koodeksi rikkumise, siis teeb ta kirjaliku otsus , millega:

 kohustab rikkujat muutma vaidlusaluse reklaami viivitamatult nõuetekohaseks

või kui see ei ole võimalik, siis lõpetama selle näitamise;

 määrab rikkujale „leppetrahvi“;

 allutab rikkuja edaspidi kindlaksmääratud ajaks reklaami avaldamisel

eelkontrollile;

 arvab rikkuja koodeksiga ühinenute seast välja ja kannab ta „musta nimekirja“;

Juhul, kui juhatus tuvastab rikkumise, mille toimepanija ei ole end koodeksile allutanud,

teavitab ta sellest TTJA-d, kes menetleb seda vajadusel väärteomenetluse korras.

Kui rikkuja ei nõustu juhatuse otsusega, on tal õigus see teatud tähtaja jooksul

vaidlustada sihtasutuse (nõukogu) loodud vahekohtus. Vahekohtusse võib pöörduda

isik, kelle suhtes on juhatus teinud koodeksi rikkumise tõttu negatiivse otsuse ja kes

selle otsusega ei nõustu. Vahekohus saab tegutsemiseks pädevuse kokkuleppest, mille

on sõlminud ühelt poolt sihtasutus ja teiselt poolt need reklaamiturul tegutsejad, kes on

otsustanud „ühineda“ vastava koodeksiga ehk järgida selles kokku lepitud põhimõtteid

ja reegleid. Vahekohus saab oma lahendiga jätta vaidlusaluse juhatuse otsuse muutmata

või selle tühistada. Mõlemal juhul on vahekohtu otsus pooltele siduv.

Kontseptsiooni plussid:

 Eneseregulatsiooni reeglid on kaasaegsed, kuna neid saab muuta kiiremini kui seadust.

 Eneseregulatsiooni reeglid on väga põhjalikud ja arvestavad erinevate kanalite ja

valdkondade spetsiifikat, seadus ei ole nii-öelda liiga kinni kirjutatud.

 Keelatud reklaame on edaspidi vähem, kuna eeldatavalt täidavad turuosalised

eneseregulatsiooni korras (n-ö enda) loodud reegleid paremini.

 Tõhusam, kiirem ja soodsam vaidluste lahendamine.

 Riigi järelevalve koormus väheneb, sest kontrolliga tegeleb ka eraorganisatsioon, kellel

on vastavad teadmised, ressurss ja võimekus.

Kontseptsiooni miinused:

 Eneseregulatsiooni reeglid kehtivad vaid neile, kes on end neile vabatahtlikult

allutanud, teistele kehtib aga üldsõnaline seadus, mida tuleb TTJA-l endal igal üksikul

juhul sisustama hakata.

 Teadusuuringud näitavad, et teatud valdkondades ei sobi reklaami eneseregulatsioon

kaitsmaks haavatavaid sihtgruppe (nt lapsi). Mitmes eneseregulatsiooniga riigis on

noorte kokkupuude alkoholireklaamiga aja jooksul suurenenud, kuigi järelevalve eest

vastutavad eneseregulatsiooni organisatsioonid on dokumenteerinud kõrget vastavust

seatud reeglitele.30 Seega võiks kaaluda teatud sätete säilitamist siiski seaduse tasandil.

 Erapooletuse tagamine võib olla keeruline juhul, kui rahastamine toimub n-ö ühinenud

ettevõtjate poolt. Seega tuleks analüüsida, kuidas saaks tagada sihtasutuse erapooletust

(kas ehk teatud nõuded nõukogule või juhatuse liikmetele vm).

Tegemist on ühe võimaliku kontseptsiooniga eneseregulatsiooni jaoks, kuid võimalusi on

erinevaid, sealhulgas võib muudatusi teha mitmes etapis, mitte kõike korraga, ning alles teatud

aja möödudes jõuda kindla tulemuseni.

Seaduse kordategemise lahendusvariandid

1. Õigusselguse ja praktikas parema rakendamise eesmärgil täpsustada seaduses

ebaselgeid sätteid ja mõisteid, kaotada mittetoimivad sätted, ning kus võimalik,

sekkuda mitteregulatiivselt näiteks juhendite abil. Seaduse täpsustamisel vältida liiga

detailset sõnastust.

1.1. Õigusselguse ja järelevalves parema rakendamise huvides ühtlustada mõiste „avalik

koht“ KorS-is sätestatud mõistega. Ühtlustada RekS-is ja postiseaduses mõiste

„reklaam“ selliselt, et oleks igal juhul selge, et otsepost ja muu piiritletud

isikuteringile saadetud teave ei ole reklaam.

30 Näiteks: Noel, J. A., Babor, T. F., Robaina, K. (2017). Industry self-regulation of alcohol marketing: a

systematic review of content and exposure research. Addiction, 112, 28–50. doi:10.1111/add.13410; Hastings,

G., Brooks, O., Stead, M., et al. (2010). Failure of self regulation of UK alcohol advertising. BMJ, 340.

doi:10.1136/bmj.b5650; Reeve, B. (2018). Regulation of Alcohol Advertising in Australia: Does the Abac

Scheme Adequately Protect Young People from Marketing of Alcoholic Beverages? QUT Law Review, 18(1),

96. doi:10.5204/qutlr.v18i1.738; Boniface, S., Atkinson, A., Critchlow, N., et al. (2021). UK alcohol marketing

regulation is failing: a new approach is needed to prioritise protection for all. Drugs-education Prevention and

Policy, 1–7. doi:10.1080/09687637.2021.2019682.

1.2. Luua ühtne reklaami säte, kus on defineeritud, mis on reklaam ning selle juures

lisatud üheselt ka kõik välistused, mida ei käsitata reklaamina, st et üldsätte alla

koonduks ka hasartmänguga, alkoholiga, finantsteenusega ja muuga seotud välistused.

Mõiste kordategemisel võtta arvesse EL digiteenuste määruses31, infoühiskonna

teenuse seaduses ja teistes seadustes sätestatut. Tulemusena oleks reklaamimõiste ja

selle välistused adressaatidele tänasest selgemad ja seadusest arusaamine ja omakorda

ka selle järgimine parem.

1.3. Täpsustada reklaamiseaduses, et isik, kes ei ole reklaami tellinud ise ega

vahendaja kaudu, kuid kelle huve reklaam juhuslikult samuti puudutab, ei ole

reklaami tellija ega saa ka olla väärteomenetluse subjektiks. See tagab, et juhuslik

kasusaaja ei vastuta reklaamiga seotud rikkumiste eest ning tagatud on reklaami tellija

mõiste kooskõla selle esialgse eesmärgiga.

1.4. Täpsustada määratlemata mõisted seaduses. Võimalikult selged mõisted

võimaldavad neist ühtmoodi aru saada, mis viib omakorda seaduse parema järgimiseni

ning ühetaolise järelevalve praktikani.

1.5. Korrastada eksitava reklaami keelu säte, muu hulgas tõsta kõik RekS § 3 lg-s 4

nimetatud eksitavust sisaldavad võimalused (punktid 14–16) eksitava reklaami sätte

(§ 4 lg 2) alla. Lisaks vaadata üle, millised punktid on juba mujal kaetud ja jätta nende

dubleerimine reklaamiseadusest välja. Näiteks kaaluda RekS § 4 lg 4 sätestatud keelu

kaotamist (reklaamis on keelatud kasutada riiklikke ja riigiasutuste sümboleid ning

Eesti lipu värvikombinatsiooni sellisel viisil, mis eksitab üldsust reklaami eseme

suhtes. Reklaam ei tohi jätta muljet, et esitatav teave sisaldab riigipoolset soovitust või

garantiid, kui see tegelikult puudub), kuivõrd need põhimõtted on kaetud juba muude

sätetega. Sätte loogiline ülesehitus ning korduvuste puudumine loob õigusselguse.

1.6. Muuta lastega seonduvat sätet (RekS § 8 lg 4 punkt 6) nii, et reklaam, mille sihtgrupi

moodustavad peamiselt lapsed, ei tohi sisaldada pöördumist lapse poole, millega teda

vaid otseselt (mitte kaudselt) kutsutakse üles nõudma teiselt isikult reklaamitava kauba

omandamist või teenuse kasutamist (ehk ühtlustada punkt 6 punktiga 7). Muudatus

kaotab vasturääkivuse ja ebaühtluse lastele suunatud reklaami sätetes.

1.7. Laiendada piimasegu reklaami piirangut ka piimasegu reklaamina mõjuvale

reklaamile. See tähendaks, et ei tohiks reklaamida mitte ainult piimasegu, vaid ka

näiteks sellist jätkupiimasegu, mille pakend on välimuselt täpselt samasugune nagu

piimasegu oma. Selline muudatus aitab tagada, et jätkupiimasegude reklaamid ei

pärsiks rinnaga toitmist, samas võib jätkupiimasegu tootjatele kaasa tuua kulu juhul,

kui nad soovivad jätkupiimasegu siiski reklaamida. Selleks tuleks siis teha kulutusi

toote pakendi muutmisele.

Alternatiivselt nõuda jätkupiimasegu reklaamile hoiatusteksti lisamist. See

muudatus tooks ettevõtjatele vähem kulusid, kuid seejuures juhib tähelepanu, et

tegemist on jätkupiimaga, mitte ei suuna inimest piimasegu ostmise poole. Lisaks võib

31 Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2022/2065, 19. oktoober 2022, mis käsitleb digiteenuste ühtset

turgu ja millega muudetakse direktiivi 2000/31/EÜ.

hoiatav tekst juhtida tähelepanu ka vajadusele konsulteerida enne spetsialistiga, et olla

teadlik rinnaga toitmise eelistest ja segudega toitmise puudustest. Sõltuvalt teksti sisust

võib näiteks imetamisnõustajate või muude asjakohaste spetsialistide töökoormus

suureneda.

1.8. Teha korda alkoholi reklaami mõiste.

1. Mitteregulatiivne sekkumine (või mittemidagitegemine) ei lahenda probleemi, sest

probleem tuleneb eelkõige seaduse sõnastusest.

2. Täpsustada seadust nii, et reklaami piirangud kohalduksid lisaks alkohoolse toote

reklaamile ka alkoholi toidugrupi reklaamile ning sellisele reklaamile, mis mõjub

alkoholi reklaamina. Tuleks kaaluda, mis selle all hõlmatud peaksid olema – kas ka

alkoholile spetsialiseerunud poodide ja alkoholiga äravahetamiseni sarnaste toodete

reklaam. Seda saab teha läbi mõiste ümbersõnastamise ja/või eksitava reklaami sätte

täpsustamise. Mõistete täpsustamisel tuleks jälgida, et ei tekiks juurde ebaselgeid (liiga

üldiseid) mõisteid, mida on lõpuks sama keeruline või veel keerulisem praktikas

sisustada ja rakendada.

Tulemusena:

- mõiste muutub selgemaks ja järelevalvepraktika ühtlasemaks;

- ei tehta põhjendamatult vahet ühtviisi mõjuval reklaamil – neile hakkavad kehtima

samasugused piirangud;

- ükski kategooria ei ole põhjendamatult välistatud (nt et toote reklaam on lubatud, aga

toidugrupi reklaam üldiselt mitte). Ehk midagi täiendavalt ära ei keelata, aga peab

järgima alkoholi reklaami piiranguid, mis on RekS §-s 28;

- sõltuvalt sellest, mida alkoholi reklaami mõiste hõlmama hakkab, võivad kaasneda

ettevõtjatele reklaami tegemisel täiendavad kulud. Näiteks alkoholile spetsialiseerunud

poodide reklaamile võivad tekkida piirangud, mida täna ei ole. Samas see on

kaalutluskoht, kuna ei pruugi olla võimalik mõistet sõnastada nii, et see oleks

maksimaalselt selge, piiritletud ja ei võimaldaks möödahiilimist. Ka alkoholivabade

toodete reklaamimisel võivad lisanduda täiendavad piirangud juhul, kui reklaamitavad

tooted näevad välja täpselt samasugused nagu alkohoolsed tooted. Sel juhul on

ettevõtjal võimalik valida, kas reklaamida alkoholivaba toodet järgides alkoholi

reklaamile sätestatud piiranguid või muuta toote välimust ja reklaamida piirangute

vabalt (järgides siis ainult üldiseid nõudeid reklaamile).

- rahvatervise seisukohast saab positiivse mõjuna välja tuua laste alkohoolse joogiga

äravahetamiseni sarnase reklaamiga kokkupuute vähendamise. Lisaks üle riskipiiri

alkoholi tarbivate ning alkoholitarvitamise häirega inimeste jaoks alkoholiga seotud

stiimulite vähendamine erinevatest keskkondadest.

Muudatuse täpsemad mõjud sõltuvad sellest, mida alkoholi reklaami mõiste hõlmama

hakkab.

1.9. Teha selgemaks või kaotada neutraalsuse nõue alkoholi reklaamis. Kehtiv seadus

ütleb, et teave alkoholi reklaamis peab olema neutraalne. See on aga vastuoluline

reklaami mõistega üleüldiselt, mis toob praktikas kaasa ressursikulu seoses mõiste

sisustamisega nii järelevalveasutusel kui ettevõtjatel.

1. Mitte millegi tegemine või mitteregulatiivne sekkumine ei lahenda probleemi, kuna

probleem on tekkinud just seaduse sõnastusest.

2. Jätta sõna neutraalne välja või asendada see mingi muu sõnastuse/väljendiga, mis

tagab, et alkoholi reklaamis ei esitataks teavet noortele atraktiivselt. Alles jääks nii

nõue, et teave peab olema esitatud toote keskselt kui ka üheksa keelatud elementi (mis

on täna sätestatud samuti selleks, et tagada, et reklaam ei oleks noorte jaoks

atraktiivne).

Sel juhul:

- on endiselt tagatud, et alkoholi reklaam ei ole noortele atraktiivne alkoholi

reklaamis ei tohi endiselt näidata neid elemente, mis võivad reklaami atraktiivseks

muuta ning jääb kehtima ka nõue, et reklaamis esitatav teave peab olema esitatud

tootekeskselt ehk säilib kooskõla algse eesmärgiga säilib;

- muutub sätte sisustamine selgemaks, kuna ei ole vaja enam sisustada subjektiivset

mõistet, mis omakorda vähendab nii järelevalve kui ettevõtjate ressursikulu;

- kaob vastuoluline nõue, et reklaam peab olema neutraalne.

1.10. Muuta finantsteenuse reklaami sätte struktuur selgemaks: tekivad üld- ja

erinormid nii, et muud finantsteenuse reklaami sätted eristuvad selgelt tarbijakrediidi

reklaami sätetest. Sätte kordategemisel saab eeskujuks võtta muu hulgas TTJA

avaldatud finantsteenuse reklaami juhendi, mis on koostatud koostöös turuosalistega

ning milles on selgitused toodete ja teenuste kaupa. Tulemusena tekib selgem

regulatsioon, mida on lihtsam mõista ja täita, võimalik, et ka rikkumisi on seeläbi

vähem.

1.11. Täpsustada hasartmängu reklaami ja sellega seonduvaid mõisteid seaduses

või juhendis. Kaaluda ka kaubamärgiga seonduva reguleerimist üldsätetes, st tuua

kaubamärgi mõiste välja juba üldsätete juures ja see kohalduks kõikide erivaldkondade

reklaamireeglite puhul. Tulemusena tekib õigusselgus hasartmängu reklaami mõistetes

ning ka kaubamärgi teemal üleüldiselt.

1.12. Tunnistada kehtetuks RekS § 292 lg 5 punkt 6 ehk õnnemängu reklaami

keelu välistus adresseeritud reklaami kohta. Täpsemalt tunnistataks kehtetuks säte,

mille kohaselt tohib õnnemängu reklaamida posti, e-posti või telefoni teel, kui teave on

kliendi poolt tellitud ja edastatud üksnes kliendi enda posti- või e-posti aadressil või

kliendi kasutataval telefoninumbril ja kliendil on võimalus reklaami edastamine igal

ajal lõpetada, teatades oma soovist õnnemängukorraldajale. Eelkirjeldatud viisil tohib

teavet edastada ka siis, kui seda seaduses selliselt kirjas ei ole, kuna tegemist ei ole

reklaamiga reklaamiseaduse tähenduses ja sellele reklaamipiirangud ei laiene.

2. Teha muudatused, et tekiks põhjendatud ja tulevikukindel regulatsioon, sh lisada

puuduolevad mõisted, kaotada ebavajalikud või üle reguleerivad sätted ning muuta

ajale jalgu jäänud sätted ajakohaseks.

2.1. Lisada mõjuisikute (ingl. k influencer) regulatsioon, et oleks selge, millal RekS

mõjuisiku tegevusele kohaldub. Sellega seonduvalt defineeritakse muu hulgas

mõjuisiku mõiste, kelle suhtes RekS kohalduks (sealhulgas, kas RekS kohaldub ka siis,

kui avaldatakse teavet toote kohta nii-öelda omaalgatuslikult või kui mõjuisik teeb

postitusi ilma tooteta), ning muud valdkonnaspetsiifilised eritingimused, mis on

kohased. Eeskujuna võtta teiste riikide regulatsioone. Mõte selles, et mõjuisiku mõiste,

kohustused ja vastutus tuleksid selgemalt seadusest välja, mitte ei jääks igakordse

tõlgendamise küsimuseks. Muudatus loob õigusselguse nii järelevalveasutusele kui

mõjuisikutele, samuti korrastab reklaamiturgu sotsiaalmeedias.

2.2. Vaadata üle reklaami mõiste välistused, mis näivad füüsilise koha kesksed. On

vaja luua selgus, kas ja millal saab öelda, et tegemist on majandus- ja kutsetegevuse

kohaga (ja seal avaldatud teave ei ole siis RekS kohaselt reklaamina käsitatav) juhul,

kui ei räägi tegelikult füüsilisest kohast, vaid ettevõtja tegutsebki ainult veebis, näiteks

kodulehe, sotsiaalmeediavõrgustiku või mõne platvormi kaudu või kõigis kolmes

kohas korraga.

2.3. Sisustada RekS-is messi mõiste nii, et see arvestaks tänapäevaseid ja tulevikus

toimuda võivaid messiformaate. Lisaks tuua erinevad messiga seonduvad sätted

ühe sättena üldsätetesse. See puudutab eelkõige tubaka, lõhkematerjali ja

pürotehniliste toodete reklaame, kuivõrd neid muidu ei tohi reklaamida, aga vastavatel

messidel küll. Edaspidi on see erisus lihtsalt ühes kohas ja on selgem. Tulemuseks on

õigusselgus ja ühtsus.

2.4. Muuta kanalipõhised piirangud kanalineutraalseteks või laiendada piiranguid

kõikidele asjakohastele olemasolevatele kanalitele.

1. Kanalipõhiste piirangute probleemi ei saa lahendada mitteregulatiivselt, kuivõrd

probleem on seaduses selgelt sätestatud piirangus. Mittemidagitegemine ei sobi samuti,

kuivõrd piiratud on vaid ühte reklaamikanalit samal ajal, kui paljudes teistes inimeste

poolt rohkelt kasutatavates kanalites need piirangud kas ei kehti või ei toimi. Tulemus

oleks ühe konkreetse kanali halba olukorda panemine ilma, et see oleks eesmärgi

täitmiseks piisav.

2. Laiendada piiranguid ka teistele asjakohastele kanalitele (näiteks alkoholi puhul

kõikidele kanalitele, mida noorte poolt valdavalt kasutatakse). Selline muudatus tagaks,

et piiranguga oleksid kaotatud kõik olemasolevad kanalid ja piirang toimiks tänases

turuolukorras paremini. Samas:

- ei laieneks see tulevikus tekkida võivatele reklaamikanalitele või -viisidele, mistõttu

on alust arvata, et üsna pea ei oleks vastav piirang oma eesmärgi täitmiseks taas piisav.

Lisaks kehtiks see endiselt vaid Eesti ettevõtjatele, samal ajal kui erinevatel

Internetiplatvormidel on võimalik näha ka teiste riikide ettevõtjate reklaami, mis ei ole

kooksõlas RekS piirangutega – Eesti ettevõtjad oleks kehvemas positsioonis;

- on piirangu proportsionaalsus küsitav, kuna erinevate kanalite mõju erinevatele

inimeste gruppidele võib erineda.

3. Muuta piirangud kanalineutraalseks – sõnastada need ümber näiteks eesmärgi kaudu

või muud moodi, et piirangu eesmärk oleks täidetud sõltumata sellest, mis kanalit

kaitstav inimene kasutab. Näiteks, kui alkoholi reklaami puhul on eesmärk, et reklaam

ei jõuaks alaealisteni, siis olekski piirang sõnastatud läbi sellise eesmärgi, mitte läbi

kanali, kus reklaami näidata võib või ei või. Sõnastuse osas tuleks võimalusel võtta

eeskujuks teiste riikide ja erinevate eneseregulatsioonide või juhendite näiteid, et jõuda

selliste piiranguteni, mis on päriselt mõjusad. Tulemusena:

- eesmärgipärased piirangud;

- kanalineutraalne ja tulevikukindlam seadus (piirangus kehtivad ka võimalike uute

kanalite puhul);

- Eesti ettevõtjate huvidega rohkem arvestav, ei piira ebaproportsionaalselt ühte

konkreetset kanalit

Samas järelevalve tegemine oleks ilmselt keerulisem võrreldes sellega, kui piirang on

väga konkreetse kanali kohta.

2.5. Kohtutäiturite reklaami keelu kaotamine. Piirangu kaotamine ei kahjusta

kohtutäiturite sõltumatust ja usaldusväärsust, kuna arvestada tuleb kutse-eetika

nõuetega. Kohtutäiturite hea ametitava on kehtestatud Kohtutäiturite ja

Pankrotihaldurite Koja ametikogu 04.03.2011 otsusega nr 332. Ametitava § 10 lg 2

võimaldab avaldada selgitavat informatsiooni kohtutäituri ametitegevuse kohta

Interneti avalikul veebilehel. Reklaamiseaduse § 15 kehtetuks tunnistamine ja

reklaamiseaduse § 29 kehtivusala laiendamine kohtutäituritele lahendaks seaduse

vastuolu Euroopa Liidu õigusega ja jätaks selle küsimuse hea ametitava reguleerida.

2.6. Kaaluda tervishoiuteenuse reklaami keelu leevendamist või kaotamist, kuivõrd

puudub selge arusaamine selle keelamise põhjusest ning lisaks on sätte toimimine

praktikas tegelikult küsitav. Juhul, kui selgub, et tervishoiuteenuse reklaami on vaja

endiselt piirata, siis tuleks alternatiivselt keelule kaaluda sellele kas kindlate piirangute

seadmist või keelustada vaid nii-öelda alternatiivmeditsiin, ebaravi ning muude

piiripealsete teenuste või toodete reklaam või leida lahendused selliste toodete üle

tõhusama järelevalve tegemiseks.

2.7. Vaadata üle alkoholi reklaamis lubatud elemendid ning laiendada võimalusi

alkoholi reklaami kaudu suunata inimesi tervislikuma või keskkonnasäästlikuma

valiku poole. Selleks saaks näiteks täiendada RekS § 28 lõikes 1 sätestatud loetelu

lubatud elementidest reklaamis ehk lisanduksid elemendid, mida tohib veel alkoholi

reklaamis näidata (lisaks toote nimele, serveeringule, liigile, geograafilisele

piirkonnale jm). See, millised elemendid täpsemalt lisada võiks, on täiendavate

arutelude ja analüüside küsimus, ning seda tuleks teha nii, et tulemusena ei oleks

võimalik täiendavaid elemente ära kasutades teha lastele atraktiivset reklaami.

Arvestada tuleb ka sellega, et kui näiteks tootel olevat infot loeb tõenäoliselt konkreetne

inimene, kes plaanib alkoholi juua, siis reklaam on üldsusele kättesaadav.

Töörühmades ja sisendina on pakutud muu hulgas: tootmise info keskkonna vaatest,

info alkoholivabade või lahjemate alternatiivide kohta, info riskipiiri kohta,

vähihaiguste tekkimisohu jm tagajärgede kohta.

Tulemusena:

- võimalus, mitte kohustus, toodet selgemini reklaamida, millega ilmtingimata

lisakulusid ei teki;

32 Hea Ametitava. Kohtutäiturite ja Pankrotihaldurite Koda 04.03.2011. https://kpkoda.ee/wp-

content/uploads/public/Hea-ametitava_310321.pdf

- reklaami saab teha mõnevõrra paindlikumalt, sh harida ja suunata tarbijat tervislikema

(sh alkoholivaba) ja keskkonnasõbralikema valikute poole ka alkoholi reklaami

vahendusel;

- säilib selge loetelu, mille puhul on järelevalve tegemine lihtsam ja seeläbi ka

efektiivsem/kiirem;

- reklaami atraktiivseks muutumise ohtu saab ohjata (sõltub sellest, milliseid elemente

lisada ja kuidas neid sõnastada).

1.8 Kaotada alkoholi reklaami piirang, et teabe heliline ja visuaalne kujundus ei tohi

sisaldada eluta asja animeeritud kujutist, kui see ei ole enam põhjendatud või

laiendada piirangut nii, et mitte ainult asja liikumine ei oleks keelatud, vaid ka

kaamera liikumine asja ümber. Mittemidagitegemine või mitteregulatiivne

sekkumine ei ole asjakohane lahendus, sest probleem on just konkreetses seadusesätte

sõnastuses. Täna on säte oma eesmärgi täitmisel (vähendada alkoholi reklaami

atraktiivsust) pigem väga väikse mõjuga, kuna kaamera liikumine asja ümber on

lubatud ja tulemusena on endiselt liikumine, mis tõenäoliselt mõjub samuti

atraktiivselt. Tegemist on ettevõtjate tegevuse piiramisega ning juhul, kui piirang oma

eesmärki tegelikkuses ei täida, siis ei tohiks sellist piirangut seaduses ka olla. Seega

tuleb kaaluda kas piirangu kaotamist või täiendamist selliselt, et see täidaks oma

eesmärki. Piirangu kaotamine iseenesest reklaami atraktiivsuse vaatest midagi ei

muuda, kuna ka kehtiv regulatsioon sisuliselt võimaldab reklaami atraktiivseks

tegemist liikumise kaudu.

1.9 Viia finantsteenuse reklaami mahu piirangud kooskõlla EL õigusega, et ei esineks

põhjendamatut ülereguleerimist, seal hulgas ka selles osas, mida tohib või peab

finantsteenuse reklaamis näitama. Tarbijale tuleks esitada vajalikku teavet, mis

võimaldab olulist infot võrrelda, sestap on oluline vältida reklaamis ebavajaliku teabe

esitamise nõudmist, et mitte koormata tarbijat teabega üle, tekitades ohtu, et tarbija

loobub info ülekülluse tõttu sellega tutvumisest.

2. Tõhusama järelevalve tagamiseks panna seaduses selgemalt paika vastutused

järelevalve eest eri valdkondades, mh anda Finantsinspektsioonile finantsteenuse

reklaami järelevalve pädevus ning Põllumajandus- ja Toiduametile järelevalveõigus

menetleda reklaami juhtumeid, mis sisaldavad eksitavat toidualast teavet, nt toitumis- ja

tervisealaseid väiteid. Vajadusel täiendada ka lisaks reklaamiseadusele ka teisi asjakohaseid

seadusi (nt toiduseadus). See tagab, et kindlates valdkondades on pädevuste osas selgus

ning järelevalve toimib ka efektiivsemalt – ei pea erinevatelt asutustelt üle küsima ega

midagi topelt menetlema. Lisaks abistada ka kohalikke omavalitsusi mitteregulatiivsete

juhistega erinevates nende pädevusse jäävates küsimustes, mis aitaks mõnevõrra ühtlustada

ka erinevate kohalike omavalitsuste järelevalvepraktikat ning looks selgust seal, kus see

täna puudub.

Eriti efektiivsed oleksid ilmselt meetmed, mis ei võimaldakski keelatud reklaami üles panna

või mis kiirendaksid keelatud reklaami mahavõtmist. Selle valguses tuleks kaaluda

näiteks alternatiivse menetlusliigi, nii-öelda haldustrahvimenetluse loomist. Eeskujuna

saab sel juhul võtta näiteks Justiitsministeeriumi koostatud eelnõu

konkurentsijärelevalvemenetluse kohta, sh saab arvestada ka eelnõu menetluse käigus

ilmnenud probleemkohti.33 Samas on kindlasti tarvis ka täiendavat inimressurssi, et

järelevalveasutus oleks üldse võimeline hoomama seda tohutult mahukat reklaamiturgu.

3. Inimeste võlgnevusse sattumise ennetamiseks saab võtta nii regulatiivseid kui

mitteregulatiivseid meetmeid. Kindlate teenuste reklaami keelamise põhjendamiseks

on tarvis aga täiendavat uuringut.

Kindlasti on olulisel kohal inimeste teadlikkuse tõstmine. Ka Riigikontroll tegi

tarbimislaenudega seonduva auditeerimise tulemusena mitmeid soovitusi ja üks neist

puudutas rahatarkuse suurendamist. Täpsemalt soovitas Riigikontroll rahandusministrile

rahatarkuse koordinaatorina lisada rahatarkuse strateegia tegevusplaani täiskasvanutele

meetmeid, et teadvustada laenamise ja võlgujäämise riske ning suunata finantskäitumist,

ning toetada Sotsiaalministeeriumi ja kohalikke omavalitsusi võlanõustamisteenuse

tagamisel.34 Ülejäänud Riigikontrolli soovitused keskendusid pigem tõhusa järelevalve

tagamisele ning vastutustundlikku laenamise põhimõtte paremale rakendamisele.

Reklaamivaldkonnas on nii finantsteenuse kui hasartmängu reklaami puhul praktikas väga

palju rikkumisi olnud, mis viitab pigem vajadusele tõhustada järelevalvet või teha piirangud

selgemaks. Mõlema teenuse reklaami piirangud on niigi ranged ning on ilmne, et nende

karmistamine ei lahenda probleemi. Kui näeme, et juba tänased piirangud ei toimi, neid

väga tihti ei täideta, siis uute piirangute seadmise põhjendatus on küsitav.

Samuti on küsitav, kui palju tegelikult finantsteenuse reklaami ja hasartmängu reklaami

mittenägemine (juhul, kui see ära keelata ja keelu täitmist ka tõhusalt tagada) tegelikkuses

võlgnevustesse sattumist ennetada aitab. Võlgnevusse sattumist võivad mõjutada väga

paljud erinevad tegurid ja oluline on ilmselt ka erinevate tegurite koosmõju. Kui suur osa

sellest mõjust on just reklaamil, ei ole täna teada, mistõttu on tarvis teha asjakohane

teaduspõhine uuring.

Sekkumine põhiõigustesse (nagu nt ettevõtlusvabadus, sõnavabadus) peab olema

põhiseadusega kooskõlas, sh peab olema see oma eesmärki arvestades põhjendatud.

Põhiseaduse § 11 järgi tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega.

Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada

piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Põhiseaduse kommentaarides on selgitatud, et kui

seadusandja hakkab mõne seadusega põhiõigusi piirama, tuleb valida piirang, mis tagab

seadusandja eesmärgi saavutamise, kuid riivab seejuures põhiõigusi vähimal määral.35

Tähelepanu tuleb pöörata asjaolule, et finantsteenuse saamine pärast reklaami nägemist ei

ole tegelikkuses niivõrd lihtne, vaid enne tuleb läbida mitmeid etappe. Muu hulgas näeb

seadus ette vastutustundlikku laenamise põhimõtte, mille kohaselt peab krediidiandja enne

tarbijakrediidilepingu sõlmimist: 1) omandama teabe, mis võimaldab hinnata, kas tarbija on

võimeline krediidi lepingus kokkulepitud tingimustel tagasi maksma (krediidivõimelisus)

33 Eelnõude infosüsteem. Konkurentsiseaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadus,

23-0503. https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/64caba97-5d18-4218-b596-21bbd1cf306f 34 Vt viide 26, soovituste p 9.1. 35 K. Albi. PS § 11 kommentaarid, p 33. – Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne, viies,

parandatud ja täiendatud väljaanne. Justiitsministeerium: 2020. https://pohiseadus.ee/public/PSkomm2020.pdf

ja 2) hindama tarbija krediidivõimelisust. Seega on loogiline järeldada, et ülelaenamise

probleemi lahendamise võtmesõnaks on eeskätt just vastutustundliku laenamise põhimõtte

järgimise tagamine. Seda on pidanud oluliseks ka Riigikontroll oma auditis ning ka

finantsteenuse reklaami töörühma kohtumisel nägid ka ettevõtjad ise lahendust eelkõige

selles, et luuakse võimalused vastava kohustuse paremaks rakendamiseks – nn positiivne

krediidiregister, mis võimaldaks asjakohast teavet kontrollida. Krediidiregistri loomine on

hetkel Rahandusministeeriumil juba töös.

Hasartmängu reklaami keelamise asemel nägid töörühma liikmed lahendusena muu hulgas

seda, et luua paremad võimalused mängukeelu efektiivsemaks rakendamiseks. Täna on

inimesel enda pandud mängukeeldu võrdlemisi lihtne maha võtta, mistõttu ei pruugi see

niivõrd efektiivne olla. Hasartmängu reklaami keelamine tooks endaga kaasa rida uusi

probleeme. Täna saab hasartmängu reklaami teha väga rangeid piiranguid järgides. Näiteks

õnnemängu reklaam on üldjuhul keelatud ja teavet saab avaldada vaid väga piiratud

kohtades (Reks § 292 lg 5), toto ja osavusmängu reklaami tegemine on paljudes kohtades

keelatud (Reks § 292 lõiked 6–7) jne. Samas on reklaami tegemine täna suur privileeg neile,

kes omavad hasartmängu korraldusluba (Reks § 292 lg 1). Ilma loata tegutsejad reklaami

teha ei tohi. Reklaami keeld paneb kindlast Eesti ettevõtjad teiste riikide ettevõtjatega

oluliselt kehvemasse konkurentsipositsiooni. Näiteks 2018. a seisuga keelas vaid 13% EL

liikmesriikidest online-hasartmängu reklaami, 8% lubas igasuguse hasartmängu reklaami

ilma piiranguteta ning 79% liikmesriikidest seadis hasartmängu reklaamile piirangud

(reklaami sisule või vormile).36 Reklaami tegemise keelamisega võib langeda motivatsioon

vastavat teenust Eestis pakkuda, mis tähendab, et tegevus koos riigile laekuvate maksudega

liigub mujale. Riik kaotab nii reklaamitulust kui ettevõtlusega seonduvast tulust saadava

maksuraha. Lisaks on oht, et turule tekib ebaseaduslikke tegutsejaid, kasvab nn salaturg.

Lisaks selgus näiteks Kantar Emori uuringust, et peamisteks hasartmängude mängimise

ajenditeks on viimase kahe aasta jooksul hasartmängudega kokku puutunud inimeste jaoks

olnud soov võita suur rahasumma (50% vastanutest) ning lõbus ajaviide (46% vastanutest),

kuid oluliselt harvem suunab mängima soov võita raha oma majanduslike probleemide

lahendamiseks (16%).37 See viitab samuti võimalusele, et reklaami hasartmängu

keelustamine ei pruugi tegelikult olla eesmärgipärane.

Kokkuvõtlikult saab järeldada, et reklaamivaldkonna vaatenurgast on probleem pigem

seaduse rakendamises ning täiendavate keeldude kehtestamine toob tõenäoliselt kaasa

pigem rida uusi muresid kui soovitud mõju. Samas vajab teema täpsemat analüüsi ning

selleks plaanib Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium tellida uuringu, selgitamaks

muu hulgas välja, kui suur osa tarbijakäitumises on finantsteenuse ja hasartmängu

reklaamil.

36 J. Hӧrnle jt. European Commission. Evaluation of Regulatory Tools for Enforcing Online Gambling Rules and

Channelling Demand towards Controlled Offers, Tender No 641/PP/GRO/IMA/17/1131/9610, final report, lk

16. 37 Eesti elanike kokkupuuted hasartmängudega 2023. Uuringu lõpparuanne veebis kättesaadav:

https://15410.ee/uudised/uuringud/ (22.01.2024)

4. Uuringud ja kaasatud osapooled

Valdav osa probleemide kaardistusest põhineb järelevalveasutuste praktikal. Lisaks sellele on

teavet kogutud erinevatelt ettevõtlusorganisatsioonidelt ning töörühmade etapis kaasatud ka

tervisevaldkonna inimesi, et mõista, milliseid mõjusid võivad erinevad lahenduskäigud

erinevatele huvirühmadele kaasa tuua. Täpsemalt on kaasamist kirjeldatud probleemide

kaardistuse juures.

On ilmne, et reklaam mõjutab teatud määral tarbimist. Esiteks näeb juba reklaami

definitsioonist endast, et reklaam on teave, mis on avalikustatud teenuse osutamise või kauba

müügi suurendamise, ürituse edendamise või isiku käitumise avalikes huvides suunamise

eesmärgil. Lisaks on erinevaid uuringuid, mis kinnitavad teatavat mõju reklaami nägemise ja

inimeste tarbimise vahel. Näiteks on USA-s läbiviidud uuringu tulemusel näha, et iga täiendav

kokkupuude reklaamiga neljanädalase perioodi jooksul suurendab 15–26-aastaste seas tarbitud

alkoholi kogust 1%38. Samas tuleb tõdeda, et reklaam ei ole ainus komponent, mis mõjutab

tarbija käitumist. Sageli kehtestatakse näiteks alkoholi probleemide lahendamiseks korraga

mitmeid piiranguid ning tulemus sõltub seega nende piirangute koosmõjust, mitte ainult ühest

komponendist. Näiteks hiljuti avaldatud Saksamaa uuringus alkoholi reklaami keeldude kohta

jõuti järeldusele, et ei ole tegelikult olnud piisavalt tõendeid järeldamaks, et alkoholi

turustamise keelud vähendavad alkoholi tarbimist.39 Ka näiteks hasartmängu reklaami

teemalises uuringus selgus, et ainult 5% neist, kes on hasartmängu reklaami märganud,

tunnistavad, et see mõjutas neid.40 Selleks, et seada tarbija kaitseks asjakohased ja

ettevõtlusvabadust võimalikult vähe piiravad meetmed, tuleks mõista, kui suur osa inimese

käitumisvalikutes on just reklaamil.

Enamik reklaamivaldkonna uuringutest põhineb teiste riikide andmetel (teiste riikide

uuringud), Eestikeskseid uuringuid on pigem vähe kui üldse. Kuivõrd tarbijakäitumine võib

kommetest, mentaliteedist, traditsioonidest, riigi majanduslikust seisust ja muust tingituna

riigiti erineda, siis on tarvis uuringut, mis kajastaks reklaami mõju konkreetselt Eesti turu

kontekstis – kui oluline mõju on reklaamil Eesti tarbijate käitumisele. On igati mõistetav, et ei

ole võimalik välja selgitada väga täpset protsentuaalset osa, samas mingigi hinnangulise

osakaalu teadasaamisel, tekib võimalus teha reklaamivaldkonna regulatsioon oluliselt

asjakohasemaks, põhjendatumaks ja tegelikkust elust lähtuvamaks.

5. Mõju

Mõjutatud rühmad on:

1. kõik Eesti inimesed,

sh sõltuvalt konkreetsetest reklaamisätetest on rohkem mõjutatud konkreetsed

haavatavad sihtgrupid, näiteks alkoholi reklaami piirangute puhul eeskätt alaealised ja

alkoholisõltlased, hasartmängu reklaami piirangute puhul hasartmängu sõltlased jne.

38 Snyder, L., Slater, M. (2006). Effects of alcohol advertising exposure on drinking among youth. Arch Pediatr

Adolesc Med 160:18–24. doi: 10.1001/archpedi.160.1.18 39 Jakob Manthey, Britta Jacobsen jt.Restricting alcohol marketing to reduce alcohol consumption: A systematic

review of the empirical evidence for one of the ‘best buys’. Addiction, 04.01.2024. Veebis kättesaadav:

https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/add.16411 (21.01.2024) 40 Vt viide 18, ptk 6.

2. Reklaami tellijad, teostajad ja avalikustajad – potentsiaalselt kõik Eesti ettevõtjad, kes

soovivad oma tooteid, teenuseid, üritusi reklaamida (kauplejad, tootjad jne) ja need kes

panevad reklaami kokku või avalikustavad selle (näiteks erinevad reklaamiagentuurid,

meediaväljaanded), aga ka riigiasutused või teised isikud, kes soovivad midagi

reklaamida, sh avaldada teavet isiku käitumise avalikes huvides suunamise eesmärgil.

Siia sihtgruppi kuuluvad ka näiteks mõjuisikud (influencerid).

3. Pädevad järelevalveasutused – Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Amet, kõik valla-

ja linnavalitsused (teostavad järelevalvet oma haldusterritooriumil välireklaami üle),

Finantsinspektsioon, Põllumajandus- ja Toiduamet, Terviseamet.

4. Eesti riik ja elanikkond tervikuna, kes saab kasu usaldusväärsemast ja võrdsemate

konkurentsitingimustega ettevõtluskeskkonnast.

Võimalikud kaasnevad tagajärjed ja mõjud on valdavalt toodud konkreetsete

lahendusvariantide juures. Järgnevalt on toodud mõjud üldisemal kujul seaduse kordategemise

kohta.

Seaduses selguse loomine, vastuoluliste sätete kaotamine mõjutab positiivselt kõiki

eelnimetatud sihtrühmi. Esiteks suurendab see inimeste õiguskindlust, sest nad mõistavad

paremini oma õigusi, usaldavad reklaame, teades, et need vastavad kindlatele (selgetele)

reeglitele. Samuti aitab see kaasa ka ausama konkurentsi tekkimisele, kuna ettevõtted saavad

ühtsetel alustel tegutseda. Väheneb keelatud, eksitav reklaam, kuna selged mõisted ja reeglid

võimaldavad neid ka paremini järgida ning ennetada ka manipuleerivat turundust. See kõik

kokku suurendab tarbijakaitset ja loob usaldusväärsema tarbijakeskkonna. Selged ja

arusaadavad piirangud seaduses võimaldavad ettevõtjatel paremini planeerida ja kohandada

oma tegevust, vähendades õiguslike riskide ja ebakindluse taset. Selged piirangud soodustavad

ka ausat konkurentsi, kuna kõik ettevõtted tegutsevad ühiste reeglite järgi, mis loob võrdsema

ettevõtluskeskkonna. Lisaks aitavad selged piirangud ennetada õiguslikke vaidlusi,

ressursikulukaid menetlusi. Tulemusena toetavad selged ja arusaadavad piirangud ettevõtjate

ja riigi püüdlusi luua stabiilset ja vastutustundlikku ärikeskkonda. Muudatused toovad

positiivset mõju ka järelevalveasutustele – väheneb arusaamatustest põhjustatud selgitamiseks

kuluv koormus ja saab keskenduda efektiivsele järelevalve tegemisele.

Regulatsiooni ajakohastamine (põhjendatud ja tulevikukindla regulatsiooni loomine) aitab

paremini kaitsta inimeste huve, sh tagada seadusega algselt seatud eesmärke (kaitsta mõningaid

kindlaid haavatavaid sihtgruppe). Samuti soodustab see ausat konkurentsi, mis omakorda võib

tõsta ettevõtete tõhusust ja innovatsiooni. Tulevikukindel ja hea reklaami regulatsioon võib

tugevdada ka riigi mainet rahvusvahelisel tasandil. Toimiv ja ajakohane regulatsioon soodustab

ka reklaamikäibe jäämist Eestisse.

Kaudseks sihtrühmaks on kogu Eesti rahvastik, kuna toimiv seadus ja tõhusam riiklik

järelevalve panustab tarbijakaitsesse ja Eesti inimeste tervise kaitsesse mõjutades seeläbi kogu

Eesti rahvastiku sotsiaalseid huve.

Järelevalve tõhustamisega seotud muudatustega võivad kaasneda ka teatavad kulud

riigieelarvest juhul, kui otsustatakse järelevalveasutuste ressursse suurendada, tekitades

täiendavaid ametikohti reklaamiseaduse üle järelevalve tegemiseks.

Edasine ja põhjalikum mõjude analüüs tehakse valituks osutunud lahendusvariantide kohta

eraldi.

6. Edasine väljatöötamine

Väljatöötamiskavatsuse eesmärk ei ole mitte informeerida, vaid kaasata erinevaid puudutatud

osapooli lahenduste väljatöötamisse.

Tulemusena on kavas muuta reklaamiseadust ning asjassepuutuvaid seadusi (sõltuvalt sellest,

millised lahendusvariandid osutuvad valituks).

Eelnõu valmimine on planeeritud 2024. a lõpuks ning jõustumine 2025. a lõpus. Juhul, kui

eelnõu sisaldab toodet puudutavat või toote turustamist mõjutavat tehnilist normi või

infoühiskonna teenusele kehtestatavat nõuet, siis tuleb enne läbida ka Euroopa Komisjoni

teavitamise protsess vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivile 2006/123/EÜ

teenuste kohta siseturul (ELT L 376, 27.12.2006, lk 36–68).

2024. a on kavas tellida uuring reklaami seoste kohta tarbijakäitumises – kui suur mõju on

reklaamil (teiste komponentide kõrval) tarbijakäitumises, muu hulgas näiteks võlgnevustesse

sattumises, alkoholi tarbimises, hasartmängu sõltuvuse tekkimises jm. Uuringu tulemused

panustavad eelnõu koostamisse.

Väljatöötamiskavatsus saadetakse kooskõlastamiseks Justiitsministeeriumile,

Sotsiaalministeeriumile, Rahandusministeeriumile, Regionaal- ja

Põllumajandusministeeriumile, Kultuuriministeeriumile ja Haridus- ja Teadusministeeriumile.

Väljatöötamiskavatsus saadetakse arvamuse avaldamiseks Tarbijakaitse ja Tehnilise

Järelevalveametile, Finantsinspektsioonile, Põllumajandus- ja Toiduametile, Terviseametile,

Ravimiametile, Eesti Linnade ja Valdade Liidule, Tallinna Strateegiakeskusele, Turundajate

Liidule, Kaupmeeste Liidule, Eesti Kaubandus-Tööstuskojale, Meta Advisoryle, Kohtutäiturite

ja Pankrotihaldurite Kojale, Eesti Advokatuurile, Eesti Ringhäälingute Liidule, Eesti

Meediaettevõtete Liidule, Alkoholitootjate ja Maaletoojate Liidule, Eesti Õlletootjate Liidule,

Eesti Pangaliidule, FinanceEstoniale, Eesti Väikepruulijate Liidule, Eesti Karskusliidule,

MTÜ-le Juvente, MTÜ-le Eesti Noored Perearstid, Tervise Arengu Instituudile, Eesti

Perearstide Seltsile, Eesti Põllumajandus-Kaubanduskojale, Eesti Tubaka ja Alkoholikahjude

Vähendamise Kojale, Hasartmängusõltuvuse Nõustamiskeskusele ning AS-le Eesti Loto, Eesti

Eratervishoiuasutuste Liidule.

Konkreetsed küsimused, millele oodatakse tagasisidet:

 Milliseid lahendusvariante ja miks pooldate konkreetsete probleemide lahendamisel?

Kas näete muid asjakohasemaid lahendusi?

 Milliseid lahendusvariante kindlasti ei toeta ja miks?

 Kas ja millisel kujul võiks riik toetada reklaamivaldkonnaülese eneseregulatsiooni

tekkimist nii, et see aitaks kaasa reklaamituru probleemide lahendamisele?

 Milline peaks eneseregulatsiooni organisatsioon olema (millised peaksid olema sellele

kehtestatud nõuded), et see oleks piisavalt usaldusväärne, erapooletu ja efektiivne?

 Milliseid mittetoimivaid sätteid reklaamiseadus teie hinnangul veel sisaldab, mille

kordategemist peaks kaaluma?

 Milline peaks olema mõjuisikuid puudutav regulatsioon? Täpsemalt, kas reklaamiks

tuleks pidada seda, kui mõjuisikud avaldavad oma sotsiaalmeedia kontol 1) teavet ilma,

et selles oleks mingi toode või teenus ehk siis nii-öelda tavaline sisu, mida mõjuisikud

igapäevaselt oma elu kohta jagavad ning 2) teavet toote või teenuse kohta, kuid ilma, et

selle kohta oleks mingi kokkulepe näiteks vastava teenuse või toote müüjaga? Samuti,

kuidas peaks lähenema kinnistele mõjuisikute kontodele, millel on väga suur

jälgijaskond – kas seal avaldatud teavet peaks pidama reklaamiks või endiselt mitte?

Sellest, kas tegemist on reklaamiga või mitte, sõltub, kas teabe avaldamisel tuleb järgida

reklaami reegleid või mitte.

 Milline võiks olla kanalineutraalne piirang alkoholi, finantsteenuse ja toto reklaami

puhul nii, et piirang täidaks oma eesmärki? Mis on need olulised elemendid, mis seal

kindlasti olema peaksid?

 Milliseid elemente võiks lubada alkoholireklaamis selleks, et reklaam ise saaks suunata

inimesi tervislikema ja/või keskkonnasäästlikumate valikute poole ilma reklaami

atraktiivseks muutmata?

Vastutavad ametnikud: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi ettevõtluse osakonna

õigusnõunik Kristina Jerjomina (Kristina.Jerjomina@mkm.ee), ettevõtluse osakonna

ettevõtluskeskkonna valdkonnajuht Merike Koppel (Merike.Koppel@mkm.ee).