Reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

E-kiri.eml

Tähelepanu! Tegemist on välisvõrgust saabunud kirjaga.
Tundmatu saatja korral palume linke ja faile mitte avada.

Tere!

Edastan digitaalselt allkirjastatud konteineris TULI arvamuse RekS VTK kohta ja rahvusvahelise EASA-WFA toetuskirja ESRA loomiseks.

Palun kinnitage, et olete dokumendid kätte saanud.

Aitäh ja head!

Kadi Aguraijuja
Turundajate Liit / Estonian Marketing Association

+372 5515396
www.tuli.ee

TULI tagasiside_ RekS VTK.asice

Digiallkirjad

Allkirjade kehtivust ei ole kontrollitud.

KADI AGURAIJUJA PNOEE-48402070330 2024-02-29 11:39:57

FINAL_EASA-WFA position paper to open consultation EE.docx

29 February 2024

Comments on the proposal to revise the Estonian Advertising Act
The European Advertising Standards Alliance (EASA) and the World Federation of Advertisers (WFA) welcome the opportunity to submit their comments to the open consultation for the proposal to revise the Estonian Advertising Act. Collective advertising self-regulation benefits consumers, policymakers and the whole ecosystem, including chiefly advertisers which are represented by WFA, encompassing brands and national advertiser associations such as TULI, which has been a member of WFA since 2020. EASA and WFA strongly support the proposal to revise the Advertising Act in the establishment of a local self-regulatory system for advertising and of an organisation which will help ensure high ad content standards and foster consumer trust.
Collective advertising self-regulation is good for consumers, businesses, and policy-makers
Consumer trust in advertising content is paramount for the sustainability and reputation of the brand and its effective advertising. To this end, members of the advertising and marketing community recognise that advertising practices must be responsible. Since 1937, the International Chamber of Commerce’s (ICC) Advertising and Marketing Communications Code serves as the foundation for national codes of conduct around the world. It is the cornerstone of local advertising self-regulatory systems, which bring together the entire local responsible advertising community and are recognised by national and European law, such as the AVMSD1 and the UCPD Guidance2.
Ad self-regulation is also good for businesses, as it contributes to brand reputation and guarantees an impartial and level-playing field. It also empowers policymakers to ensure that the advertising industry continues to be aligned with public interests, reduce administrative burdens and drive jobs and employment. Moreover, it enables brands to ensure their marketing communications are aligned with industry best practice and the evolving expectations of consumers, ultimately supporting brands in their responsible marketing efforts.
EASA’s network is actively developing prevention solutions, including training programmes, copy advice3, and revising their Codes, touching on many areas such as, among others, influencer marketing, green claims, and advertising to children. As part of their core system, SROs handle an average of 60.000 complaints per year and assess roughly 160.000 ads annually before publication.4 Since 2020, 13 SROs have invested in developing or using data-driven or AI tools to monitor online ads at scale.5 The SRO also carry independent sectoral monitoring exercises, for example on food, such as the EU Pledge6, a commitment by leading food and beverage producers to change what they advertise to children across Europe. In 2021, an audit by SROs and Ebiquity found that 96,49% of all websites and 96,53% of social media profiles were compliant with the EU Pledge commitments. Another industry initiative which is regularly monitored by SROs is the Responsible Marketing Pact (RMP), which aims at eliminating exposure of minors to alcohol advertising. The latest monitoring exercise by

SROs looked at the creative execution of alcohol ads and found that 99% of alcohol advertising monitored was compliant with the rules on avoiding any appeal to minors.
This system of collective advertising self-regulation7 is nimble and good for consumers, through its quick and efficient response and its ability to swiftly address societal developments. Local advertising self-regulatory organisations (SROs) are able to adjust international recognised standards to local, legal, and societal realities, in light of consumer concerns.8 For example, 22 European countries have developed rules specifically on alcohol advertising. One such example, in the field of alcohol advertising, is the Belgian SRO’s (JEP) Alcohol Covenant, confirming the division of labour between JEP and the health administration, as part of a co-regulatory scheme.
Revision of the advertising law would open the path for Estonia to connect with the wider ad self-regulatory network
To make the most of this network and framework, we support the revision of the Estonian Advertising Act as it seeks to encourage self-regulatory solutions through the establishment of a self-regulatory organisation. This would plug Estonia with the larger alliance of European countries that are equipped with one and help ensure that its advertising policies are up to date with international standards and are connected, through EASA, to the European policymaking space’s developments.

About EASA’s network of responsible players
EASA is the single authoritative voice on collective and effective advertising self-regulation in Europe and promotes high ethical standards in commercial communications by means of effective, independent, and collective self-regulation to help foster consumer trust. Established in 1992, EASA’s membership is now composed of 27 independent advertising SROs present in 25 European countries, covering 96% of the EU population, and 14 stakeholders representing the advertising ecosystem (advertisers, agencies, media, and digital platforms), which are all committed to ensuring responsible advertising.
About WFA’s membership of responsible advertisers
The World Federation of Advertisers (WFA) is the only global network for marketers, representing 90% of global marketing communications spend - over €800 billion per year – through a unique global network of the world’s biggest markets and biggest marketers. WFA champions responsible and effective marketing communications worldwide. We represent over 145 brand owners and 60 national advertiser associations worldwide. This includes national advertiser associations in 19 EU Member States and about 50% of the companies we represent are European.

FINAL_EASA-WFA position paper to open consultation EE.pdf

1

29 February 2024

Comments on the proposal to revise the Estonian Advertising Act

The European Advertising Standards Alliance (EASA) and the World Federation of Advertisers (WFA) welcome the opportunity to submit their comments on the open consultation for the proposal to revise the Estonian Advertising Act. Collective advertising self-regulation benefits consumers, policy-makers and the whole ecosystem, including chiefly advertisers which are represented by WFA encompassing brands and national advertiser associations such as TULI, which has been a member of WFA since 2020. EASA and WFA strongly support the proposal to revise the Advertising Act in the establishment of a local self-regulatory system for advertising and of an organisation which will help ensure high ad content standards and foster consumer trust.

Collective advertising self-regulation is good for consumers, businesses, and policy- makers

Consumer trust in advertising content is paramount for the sustainability and reputation of the brand and its effective advertising. To this end, members of the advertising and marketing community recognise that advertising practices must be responsible. Since 1937, the International Chamber of Commerce’s (ICC) Advertising and Marketing Communications Code serves as the foundation for national codes of conduct around the world. It is the cornerstone of local advertising self-regulatory systems, which bring together the entire local responsible advertising community and are recognised by national and European law, such as the AVMSD1 and the UCPD Guidance2.

Ad self-regulation is also good for businesses, as it contributes to brand reputation and guarantees an impartial and level-playing field. It also empowers policymakers to ensure that the advertising industry continues to be aligned with public interests, reduce administrative burdens and drive jobs and employment. Moreover, it enables brands to ensure their marketing communications are aligned with industry best practice and the evolving expectations of consumers, ultimately supporting brands in their responsible marketing efforts.

EASA’s network is actively developing prevention solutions, including training programmes, copy advice3, and revising their Codes, touching on many areas such as, among others, influencer marketing, green claims, and advertising to children. As part of their core system, SROs handle an average of 60.000 complaints per year and assess roughly 160.000 ads annually before publication.4 Since 2020, 13 SROs have invested in developing or using data- driven or AI tools to monitor online ads at scale.5 The SRO also carry independent sectoral monitoring exercises, for example on food, such as the EU Pledge6, a commitment by leading food and beverage producers to change what they advertise to children across Europe. In 2021, an audit by SROs and Ebiquity found that 96,49% of all websites and 96,53% of social media profiles were compliant with the EU Pledge commitments. Another industry initiative which is regularly monitored by SROs is the Responsible Marketing Pact (RMP), which aims at eliminating exposure of minors to alcohol advertising. The latest monitoring exercise by

1 The Audio-Visual Media Services Directive, specifically articles 4a and 9(3) and (4). 2 The European Commission’s Guidance on the Unfair Commercial Practices Directive, specifically section 1.3. 3 This refers to SROs reviewing an ad or an ad campaign before broadcast/publication on a voluntary basis. More info here. 4 Complete and detailed data available on EASA’s website here. 5 More info on SROs’ data-driven and tech-supported advertising monitoring investments here. 6 The EU pledge prohibits signatories to advertise food and beverages to children under 13 years, except for products which fulfil the EU Pledge common nutrition criteria. It also requires to refrain from marketing or advertising in primary schools, except where specifically requested by, or agreed with, the school administration for educational purposes and to abide by the ICC Code of Advertising and Marketing Communication Practice; and the ICC Framework for Responsible Food and Beverage Marketing Communications in all marketing communications.

2

SROs looked at the creative execution of alcohol ads and found that 99% of alcohol advertising monitored was compliant with the rules on avoiding any appeal to minors.

This system of collective advertising self-regulation7 is nimble and good for consumers, through its quick and efficient response and its ability to swiftly address societal developments. Local advertising self-regulatory organisations (SROs) are able to adjust international recognised standards to local, legal, and societal realities, in light of consumer concerns.8 For example, 22 European countries have developed rules specifically on alcohol advertising. One such example, in the field of alcohol advertising, is the Belgian SRO’s (JEP) Alcohol Covenant, confirming the division of labour between JEP and the health administration, as part of a co- regulatory scheme.

Revision of the advertising law would open the path for Estonia to connect with the wider ad self-regulatory network

To make the most of this network and framework, we support the revision of the Estonian Advertising Act as it seeks to encourage self-regulatory solutions through the establishment of a self-regulatory organisation. This would plug Estonia with the larger alliance of European countries that are equipped with one and help ensure that its advertising policies are up to date with international standards and are connected, through EASA, to the European policymaking space’s developments.

About EASA’s network of responsible players

EASA is the single authoritative voice on collective and effective advertising self-regulation in Europe and promotes high ethical standards in commercial communications by means of effective, independent, and collective self-regulation to help foster consumer trust. Established in 1992, EASA’s membership is now composed of 27 independent advertising SROs present in 25 European countries, covering 96% of the EU population, and 14 stakeholders representing the advertising ecosystem (advertisers, agencies, media, and digital platforms), which are all committed to ensuring responsible advertising.

About WFA’s membership of responsible advertisers

The World Federation of Advertisers (WFA) is the only global network for marketers, representing 90% of global marketing communications spend - over €800 billion per year – through a unique global network of the world’s biggest markets and biggest marketers. WFA champions responsible and effective marketing communications worldwide. We represent over 145 brand owners and 60 national advertiser associations worldwide. This includes national advertiser associations in 19 EU Member States and about 50% of the companies we represent are European.

7 More info in EASA’s leaflet. 8 More general info on advertising self-regulation’s benefits in the ICC Toolkit.

TULI arvamus RekS VTK kohta 270224.docx

ARVAMUS

Kellele: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium
e-post: Kristina Jerjomina ([email protected])
Kellelt: Turundajate Liit
Tegevjuht: Kadi Aguraijuja
Kuupäev: 29.02.2024
Teema: Reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

1. SISSEJUHATUS
Tänan, et saatsite Turundajate Liidule (edaspidi „TULI“) arvamuse avaldamiseks Reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse. TULI’l on hea meel tõdeda, et aastatepikkune arutelu reklaamivaldkonna tõhusama korraldamise ja praegu kehtiva Reklaamiseaduse (edaspidi „RekS“) uuestisõnastamise üle on jõudnud järgmisele kvalitatiivsele tasemele ja koostatud on uue RekSi eelnõu väljatöötamiskavatsus (edaspidi „VTK“). TULI jagab VTK koostanud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi esile toodud probleeme RekSi rakendamisel ning toetab ka välja pakutud lahendusi reklaamivaldkonna edaspidisel reguleerimisel. Alljärgnevalt esitab TULI enda nägemuse võimalike lahenduste kohta reklaamituru paremaks korrastamiseks ja reguleerimiseks, lähtudes VTKs arvamuse avaldamiseks esitatud konkreetsetest küsimustest. Kuivõrd tegemist on üksnes väljatöötamiskavatsusega (VTK), siis esitab TULI oma üldised seisukohad, arvamused ja ettepanekud samuti VTK-le kohase üldistusastmega.

2. KAASREGULATSIOON KUI PARIM VÕIMALIK LAHENDUS
Esimese ja peamise tegevussuunana soovitab ja toetab TULI ka VTKs esimese lahendusena pakutud võimalust, milleks on soodustada tõhusa valdkondadeülese reklaami eneseregulatsiooni organisatsiooni loomist, säilitades samal ajal riigi tasandil teatava regulatiivse kontrolli ja järelevalve. Teisisõnu oleks tegemist nn kaasregulatsiooniga, mis sisaldab elemente nii eneseregulatsioonist kui ka traditsioonilisest regulatsioonist seaduse tasandil. Sellega oleks TULI hinnangul praeguses olukorras kõige paremini võimalik tagada, et reklaamivaldkonna regulatsioon oleks asjatundlik, suudaks turul toimuvate arengute ja muutustega kiiresti kohanduda ning säilitaks selle asjakohasuse. Ühtlasi oleks tagatud tõhus järelevalve turul toimuva üle ja väheneks ka riigi halduskoormus ning elavneks ettevõtluskeskkond, läbi mille oleks võimalik rohkem panustada ka ühiskonna üldise heaolu tõusu.
Kaasregulatsiooni olulisust on rõhutatud ka Euroopa Liidu tasandil, kus on asutud seisukohale, et võimalusel tuleks eelistada eneseregulatsiooni mehhanismide loomist, näiteks eksitava reklaami vältimiseks. Nii on nõukogu direktiivi 2006/114/EÜ1 põhjenduste punktis 18 märgitud, et „isereguleeruvate organite vabatahtlik kontroll eksitava reklaami takistamiseks võib haldus- või kohtumenetluse ära hoida ja seepärast tuleks seda toetada“. Samuti on direktiivi 2005/29/EÜ2 põhjenduste punktis 20 järeldatud, et „on vaja näha ette käitumiskoodeksid, mis võimaldavad ettevõtjatel käesoleva direktiivi põhimõtteid konkreetsetes majandusvaldkondades tõhusalt rakendada. […] Käitumiskoodeksite omanike poolt ebaausate kaubandustavade kõrvaldamiseks siseriiklikul või ühenduse tasandil teostatava kontrolliga võib vältida vajadust haldus- või kohtumenetluse järele ning seepärast tuleks seda toetada.“ Seejuures ilmestab praegust olukorda kõnekalt ka tõsiasi, et Eesti on Euroopa Liidus üks vähestest riikidest, kus reklaamivaldkonda reguleeritakse siiani täielikult riigi seadusandluse tasandil.
Eeltoodut arvestades on TULI nägemus, et niisuguseks eneseregulatsiooni organisatsiooniks võiks olla Eesti Reklaami Sihtasutus (edaspidi ERSA).
ERSA võtab vastu RekSi üldpõhimõtetele ja Rahvusvahelise Kaubanduskoja reklaami- ja turunduskommunikatsiooni koodeksile tugineva käitumiskoodeksi, mille järgimine toimub turuosaliste ja sihtasutuse vahelisel siduval kokkuleppel ja mis allub sihtasutuse järelevalvele. RekSi jäävad seega alles vaid üldpõhimõtted, teatud toodete ja kaupade reklaamimise keelud ning sätted, mis on kohustuslikud tulenevalt Euroopa Liidu õigusest. Nende üle riikliku järelevalve tegemise pädevus säilib Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametil (edaspidi TTJA).
ERSA pädevus tegutseda reklaamituru regulaatori ja järelevalveorganina tuleneb riigiga sõlmitavast halduslepingust, millega antakse sihtasutusele üle TTJA pädevus nii suures ulatuses kui võimalik. Selleks tuleb reklaamiseadusesse lisada vastav delegatsiooninorm. Heaks näiteks, kuidas varasemalt seda tehtud on, võiks olla Kultuuriministeeriumi ja Sihtasutuse Eesti Filmi Instituut vahel 01.12.2017 sõlmitud haldusleping.
Tagamaks ERSA tegevuse erapooletust ja sõltumatust, on sellel kolm organit, mis põhinevad klassikalisel võimude lahususe printsiibil. Esiteks on sihtasutusel nõukogu, mille liikmete koosseisu määravad asutajad ja mis kavandab üldiselt sihtasutuse tegevust, korraldab selle juhtimist ja teeb järelevalvet sihtasutuse tegevuse üle. Nõukogu täpsemad ülesanded on sätestatud sihtasutuse põhikirjas. Teiseks on sihtasutusel juhatus, mille liikmed määrab kindlaks nõukogu. Juhatus juhib sihtasutust igapäevaselt ja esindab ning tagab nõukogu otsuste elluviimise. Juhatuse ülesanne on teha ka järelevalvet koodeksis sätestatud põhimõtete ja reeglite järgimise üle ning menetleda võimalikke rikkumisi. Juhatus algatab menetlusi nii omal algatusel kui ka isikute esitatud teadete alusel. Kui juhatus tuvastab koodeksi rikkumise, siis teeb ta kirjaliku otsus, millega:
• kohustab rikkujat muutma vaidlusaluse reklaami viivitamatult nõuetekohaseks või kui see ei ole võimalik, siis lõpetama selle näitamise;
• määrab rikkujale „leppetrahvi“;
• allutab rikkuja edaspidi kindlaksmääratud ajaks reklaami avaldamisel eelkontrollile;
• arvab rikkuja koodeksiga ühinenute seast välja ja kannab ta „musta nimekirja“;
Juhul, kui juhatus tuvastab rikkumise, mille toimepanija ei ole end koodeksile allutanud, teavitab ta sellest TTJA-d, kes menetleb seda vajadusel väärteomenetluse korras.
Kolmandaks on ERSA-l vahekohus, mille loob sihtasutuse nõukogu ja kus isikul, kelle suhtes juhatus on teinud rikkumist tuvastava otsuse, on õigus see otsus teatud tähtaja jooksul vaidlustada. Vahekohus saab tegutsemiseks pädevuse kokkuleppest, mille on sõlminud ühelt poolt ERSA ja teiselt poolt need reklaamiturul tegutsejad, kes on otsustanud „ühineda“ vastava koodeksiga ehk järgida selles kokku lepitud põhimõtteid ja reegleid. Vahekohus saab oma lahendiga jätta vaidlusaluse juhatuse otsuse muutmata või selle tühistada. Mõlemal juhul on vahekohtu otsus pooltele siduv.
Siinkohal tuleb meeles pidada, et RekSiga ERSA-le üle antava järelevalvepädevuse raames rikkujatele leppetrahvide ja muude koodeksis ette nähtud piirangute kohaldamine ei tähenda riigi karistamisvolituse delegeerimist eraõiguslikule isikule3, vaid tegemist on pigem riigi loobumisega seda õigust rakendada, jättes selle puhtalt eraõiguslike suhete kohaldamisalasse, mis toimub poolte kokkuleppel.
Paralleelselt eespool kirjeldatud ülesannete täitmisega on TULI hinnangul täiendavalt võimalik ette näha, et ERSA vahekohus tegutseks ka sertifitseeritud vaidluste kohtuvälise lahendamise organina digiteenuste määruse4 põhjenduse 59 ja artikli 21 tähenduses. Kõnealuse organi sertifitseeriks digiteenuste määruse artikli 21 lõike 3 kohaselt asjaomases valdkonnas riiklikku järelevalvet teostav digiteenuste koordinaator, kelleks on TTJA.
Siinkohal tuleb aga silmas pidada, et erinevalt otsusest, mille teeb ERSA vahekohus, ei ole digiteenuste määruse alusel sertifitseeritud vaidluste kohtuvälise lahendamise organina tegutsedes tehtud otsus pooltele siduv. Nimelt on digiteenuste määruses nähtud ette, et teenusesaajatel peaks olema võimalik valida kolme erineva lahenduse vahel:
• kasutada digiplatvormi käitavate ettevõtjate sisemist kaebuste lahendamise mehhanismi;
• anda vaidluste lahendamine sertifitseeritud vaidluste kohtuvälisele organile või
• pöörduda mis tahes etapis kohtu poole.

3. REKLAAMISEADUSE UUESTISÕNASTAMINE
TULI toetab samuti VTKs välja pakutud lahendust teha korda RekSis need sätted, mis täna praktikas probleeme tekitavad. Seejuures rõhutab TULI, et kindlasti ei tohiks aga RekSi uus redaktsioon tuua kaasa olemasolevate piirangute ja keeldude laiendamist ega uute piirangute ja keeldude kehtestamist. Selline suund kahjustaks reklaamivaldkonnas ettevõtlusvabadust ja riivaks põhjendamatult sõnavabadust ega täidaks ilma täiendavate teaduspõhiste uuringute ja analüüside toeta tingimata ka eesmärki kaitsta tarbijaid ja nende seas eelkõige neid, kes on haavatavamas positsioonis nagu lapsed, vanurid ja sõltlased.
Sekkumine põhiõigustesse (nagu nt ettevõtlusvabadus, sõnavabadus) peab olema põhiseadusega kooskõlas, sh peab olema see oma eesmärki arvestades põhjendatud. Põhiseaduse § 11 järgi tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Põhiseaduse kommentaarides on selgitatud, et kui seadusandja hakkab mõne seadusega põhiõigusi piirama, tuleb valida piirang, mis tagab seadusandja eesmärgi saavutamise, kuid riivab seejuures põhiõigusi vähimal määral.
TULI on seisukohal, et RekS-i mõjuanalüüs peab hõlmama nii reklaamipiirangute majanduslikku mõju erinevates sektorites, kui ka võimaliku reklaamitulu vähenemise mõju eestikeelse meedia kättesaadavusele ja pluralistliku väljendusvabaduse tagamisele. Lisaks on vajalik analüüsida reklaamitööstusele seatavate piirangute mõju Eesti majanduse ekspordivõimekusele, innovatsioonile ja toimivale turukonkurentsile Eestis.
Samuti on vajalik mõjuhinnangus hinnata erinevate valdkondade reklaami ja sponsorluse piirangute mõju kultuuri ja spordi rahastamisele.
Alljärgnevalt on välja toodud TULI kommentaarid VTKs esitatud olulisemate ettepanekute kohta, kuidas tekkinud olukorda läbi RekSi uuestisõnastamise lahendada.
3.1. Reklaami mõiste
TULI toetab mõtet luua ühtne reklaami mõiste, kus on defineeritud, mis on reklaam ning mis ei ole reklaam, hõlmates seega kõiki välistusi, mis RekSi tänases redaktsioonis on tekstis laiali. Mõiste positiivsel defineerimisel tuleks arvestada, et selle sõnastus oleks piisavalt lai, mis hõlmaks ka mõjuisikute tegevuse. Heaks lähtepunktiks selle sätte sõnastamisel võiks olla EL digiteenuste määruses5 sisalduv määratlus, mille kohaselt on reklaam igasugune teave, mille eesmärk on propageerida tasu eest või tasuta juriidilise või füüsilise isiku sõnumit, olenemata sellest, kas see teenib ärilisi või mitteärilisi eesmärke. Lisaks võiks kaaluda ICC koodeksis kasutatavat kaheastmelist definitsiooni, mis hõlmab nii reklaami kui ka muud turunduskommunikatsiooni (“advertising” or “advertisement” means any form of marketing communications carried by the media, usually in return for payment or other valuable consideration. “marketing communications” includes advertising as well as other techniques, such as promotions, sponsorships as well as direct marketing and digital marketing communications, and should be interpreted broadly to mean any communications produced directly by or on behalf of marketers intended primarily to promote products or to influence consumer behaviour).
Oluline on jätta reklaami mõiste alt välistustena välja nõusolekupõhine turunduskommunikatsioon (otsepost), sõidukitele kantud teave (v.a. ühissõidukid), reklaam majandustegevuse kohtades (veebisait, sõiduk, müügikoht) ja poliitreklaam. Samuti ei tohiks TULI hinnangul reklaamina käsitada teavet, mis on kantud pakendile, sealhulgas teisesele pakendile.
3.2. Avaliku koha mõiste
Reklaami mõistega otseselt seotud mõistete nagu reklaami avalikustaja ja avalik koht sisustamisel tuleks samuti silmas pidada, et need hõlmaksid ka mõjuisikut ja tema tegevust. Näiteks, kui võtta avaliku koha määratlemisel aluseks Korrakaitseseaduse §-s 54 sätestatud mõiste, siis võiks lisada sellesse täiendavalt sõna „küberruum“ või „digitaalne keskkond“ vms. See, kas mõjuisiku kontole ligipääsuks on vaja end eelnevalt tasu eest registreerida, ei kitsenda kuidagi selle mõistega hõlmatud isikute ringi, milleks on KorSi praeguse redaktsiooni kohaselt määratlemata hulk isikuid.
3.3. Head kombed ja tavad
RekS § 3 sätestab reklaami üldnõuded, mille kohaselt ei tohi reklaam muu hulgas olla vastuolus heade kommete ja tavadega. TULI on läbivalt olnud seisukohal, et see nõue tekitab praktikas probleeme, kuna tava kui selline on ajas muutuv ning seega valitseb selle mõiste sisustamisel ja tõlgendamisel segadus. VTKs on selle kohta märgitud, et tava on Eesti õiguses õigusallikaks ja ei olegi mõistlik seda kuidagi RekSis sisustada. Siiski tuleb arvestada, et määratlemata õigusmõistete kasutamine seaduses toob kaasa täiendava koormuse järelevalveorganile. Riigikohus on rõhutanud määratlemata õigusmõiste rakendamisel tavapärasest põhjalikuma sisulise põhjenduse vajalikkust, mis võimaldaks haldusakti adressaadil mõista akti sisu ning kohtul kontrollida, kas määratlemata õigusmõisteid sisustati haldusakti andmisel mõistlikult6. Samas tuleb arvestada, et ka EKTÄKS § 3 lg 2 sätestab ebaausa konkurentsi keelu, kasutades määratlemata õigusmõisteid nagu ebaaus äritegevus ning heade kommete ja tavadega vastuolus olevad teod, sealhulgas: eksitava teabe avaldamine, avaldamiseks esitamine ja tellimine ning konkurendi või tema toote või teenuse (edaspidi kaup) halvustamine.
Seda arvestades teeb TULI ettepaneku kaaluda niisuguse täpselt määratlemata sisuga nõude uue RekSi tekstist väljajätmist või viite kasutamist eneseregulatsioonile. TULI leiab, et kõige tõhusamalt saaks selle mõiste sisustada ERSA koodeksis, tuginedes ICC reeglitele.
3.4. Imiku piimasegu
TULI on seisukohal, et arvestades RekSi uuestisõnastamise ühte peamist eesmärki, milleks on muuta RekS mõtteselgemaks ja praktikas tõhusamalt kasutatavaks, ei ole imiku piimasegu reklaami keeldu otstarbekas laiendada ka sellise piimasegu reklaamina mõjuvale reklaamile. Sellise keelu laiendamine piimasegu reklaamina mõjuvale reklaamile tekitaks veelgi asjatut segadust selles, mida täpsemalt mõistetakse piimasegu reklaamina mõjuva reklaami all, mistõttu avaks see ka tee selle mõiste väga erinevatele tõlgendustele. Lisaks, nagu VTKs endaski on välja toodud, tähendaks selle keelu laiendamine nende tootjate jaoks, kes toodavad imiku jätkupiimasegusid ja kes soovivad seda toodet reklaamida, põhjendamatut kulu, mis tuleb kanda jätkupiimasegu pakendi, mis sarnaneb piimasegu pakendile, muutmiseks. Seega ei ole kõnealuse keelu kohaldamisala laiendamine kuidagi põhjendatud.
3.5. Alkohol
TULI toetab ettepanekut, et alkoholi reklaami piirangud kohalduksid lisaks alkohoolse toote reklaamile ka alkoholi toidugrupi reklaamile. Samas, nii nagu eespool jätkupiimasegu puhul on välja toodud, ei ole reklaami piirangute laiendamine sellisele reklaamile, mis mõjub alkoholi reklaamina, VTK eesmärgiga kooskõlas ja selmet muuta seadust selgemaks, tekitaks see segadust ja mitmetimõistetavust seaduse tasandil pigem juurde. Seega TULI sellist piirangut ei toeta. Kindlasti ei toeta TULI ka alkoholi reklaami piirangute laiendamist pelgalt poliitilistel ja emotsionaalsetel kaalutlustel, mis ei tugine mingisugusele teaduslikule analüüsile ja mille ainus argument tundub olevat sõltuvushäirega inimeste kaitsmine nende endi eest. Tõepoolest, rahvatervise kaitse on oluline, aga säilitada tuleb tasakaalustatud lähenemine, mis võtab arvesse ka ettevõtlus- ja sõnavabadust.
TULI toetab VTKs tehtud ettepanekut vaadata üle alkoholi reklaamis lubatud elemendid ning laiendada võimalusi alkoholi reklaami kaudu suunata inimesi tervislikuma või keskkonnasäästlikuma valiku poole. TULI esimene valik oleks RekS § 28 lõikes 1 praegu sisalduv piirav loetelu kaotada, aga kui see ettepanek üldist toetust ei leia, siis tuleks kindlasti tagada, et seda loetelu lubatud elementidest ei kärbitaks, vaid pigem täiendataks. Samuti tuleks lubada viidata alkohoolse toote reklaamis selle toote alkoholivabale alternatiivile, mis suunab tarbijat otseselt tervislikuma ja seaduskuulekama (kui jood, siis ära sõida ega mine ujuma) käitumise poole, sundimata teda loobuma sotsiaalse suhtlemisega kaasnevast ühtekuuluvus- ja heaolutundest ning ka lihtsast maitseelamusest, mida alkoholivaba toode pakub.
Kehtiva RekSi § 28 lõikes 1 sisalduv loetelu lubab kasutada alkoholi reklaamis viidet toote geograafilisele piirkonnale ehk kaitstud geograafilisele tähisele. Vastavalt geograafilise tähise kaitse seaduse §‑le 4 võib geograafiline tähis olla nii sõnalises kui ka kujunduslikus vormis. Kujunduslik vorm, milleks võib olla pilt kaunist Vahemereäärsest rannikust, viinamarjaistandusest või millestki muust sarnasest, mille nägemisega tekib paratamatult positiivne emotsioon, annab võimaluse hiilida mööda RekSi § 28 lõikes 3 sätestatud alkoholireklaami neutraalsuse nõudest. Sellega seatakse aga geograafilise tähise kaitse alla mitte kuuluvad tooted nende reklaamimise kontekstis selgelt ja põhjendamatult ebavõrdsesse olukorda. Niimoodi rikutakse ka brändide omavahelist vaba konkurentsi, tekitades turumoonutuse.
Samuti toetab TULI alkoholi reklaami piirangute muutmist kanalineutraalseks, kuna see ei täida enam oma eesmärki. Lineaarne televisioon ja raadio moodustab tänapäeval teabe levitamise kanalite seas väga väikese osa ning lisandunud on ka võimalus vaadata ja kuulata praegu kehtiva piirangu kohaldamise ajavahemiku sisse mitte jäävaid saateid koos sel ajal tehtud reklaamiga mis tahes endale sobival ajal. Samuti ei hõlma see piirang ühtegi teist tänapäeval levinud teabe levitamise kanalit. Seda arvestades juhib TULI tähelepanu, et tegelikult on tehniliselt võimalik tele- ja raadiokanalitel võtta lihtsalt kasutusele lahendused, mis takistavad järelevaatamisteenuse kasutamisel reklaamide kuvamist piirangu kehtimise ajal. Lisaks muudab kogu reklaami levitamise piirangud (mitte üksnes alkoholireklaami puudutavas osas, vaid laiemalt) kanalineutraalseks see, kui seada reklaami avalikustajale kohustus teha enesemonitooringut ja anda selle kohta järelevalveasutusele (olgu selleks siis ERSA või TTJA või mõni teine asutus) regulaarselt ülevaade. Sisuliselt tähendab see, et reklaami avalikustaja analüüsib enda vaatajate, kuulajate või jälgijate profiile (vanus) ning käitumismustreid (mis kellaajal ja mis vanuses isikud tema kanalit tarbivad) ja võtab kasutusel kõik olemasolevad tehnilised lahendused selleks, et saadud statistikale tuginedes olla teadlik, millal ja mis sisuga teavet ta võib seaduslikult levitada.
3.6. Tervishoiuteenused
TULI leiab, et RekS §-s 22 sätestatud tervishoiuteenuse reklaami keeld on sisutu ja sellisena ka praktikas mitterakendatav, kuivõrd sama paragrahvi järgmistes osades on nimetatud tingimused, mille täitmine muudab tervishoiuteenuse reklaamimise lubatavaks. Seega tuleks selle keelu vajadust täpsemalt analüüsida ja sobival juhul RekSi uues redaktsioonis kaotada. Kui keeldu täielikult kaotada ei ole võimalik, siis tuleks lubada teha reklaami neil teenuseosutajatel, kellel on vastava teenuse osutamiseks väljastatud tegevusluba.
3.7. Finantsteenused
TULI toetab VTKs tehtud ettepanekut viia finantsteenuste reklaami mahu piirangud kooskõlla EL õigusega, kõrvaldades seeläbi põhjendamatu ülereguleerimise. Samuti tundub mõistlik, et finantsteenuste reklaamimist reguleeriks vastava valdkonna eriseadused ja et järelevalvet nende täitmise üle teeks Finantsinspektsioon. Mis puudutab võitlust ülelaenamise probleemiga, siis nõustub TULI selles osas VTKs välja toodud argumentidega, et nimetatud probleemi lahendamise võtmesõnaks ei ole mitte reklaami piiramine, vaid vastutustundliku laenamise põhimõtte järgimise tagamine ja täiskasvanute seas rahatarkuse strateegia tõhusam rakendamine riigi tasandil.
Konkreetse ettepanekuna näeb TULI vajadust lühendada nö disclaimereid (piisab, kui tarbija saab teada, et tegemist on finantsteenuse reklaamiga) või jätta nende lisamise nõue seadusest üldse välja. Kogu finantsteenust ja sellega kaasnevaid riske puudutava teabe tarbijale selges ja lihtsas keeles edastamise kohustus lasub igal juhul teenusepakkujal, kes peab seda tegema enne konkreetse lepingu sõlmimist.
Täiendavalt toob TULI esile, et teema, mida kehtiv RekS ei reguleeri ja mida ei ole käsitletud ka VTKs, on pandimajad. Seega teeb TULI ettepaneku analüüsida, mis teenusega pandimajade puhul täpsemalt tegemist on ja kas juhul, kui see jääb finantsteenust käsitlevate eeskirjade kohaldamisalasse, oleks tarvilik seda ka reguleerida.
3.8. Hasartmängud
TULI on seisukohal, et nii nagu kõigis reguleeritud tegevusvaldkondades, nii on ka hasartmängude puhul mängusõltuvusega seotud probleemi lahendus pigem mujal kui reklaami piiramises või keelamises. See tähendab, et reklaami piiramise asemel tuleks keskenduda paremate võimaluste loomisele mängukeelu efektiivsemaks rakendamiseks. See lubab asuda seisukohale, et kaaluda tuleks hoopis olemasolevate piirangute leevendamist ja nende kanalineutraalsuse tagamist. Kanalineutraalsuse osas viitab TULI alkoholireklaami punktis kirjeldatud tehnilisele lahendusele enesemonitooringuks ja seeläbi teabe levitamise piiramist vastavalt tegelikule vajadusele.
3.9. Lastele suunatud reklaam
TULI leiab, et lastele suunatud reklaami piirangute eesmärki on tõhus saavutada samuti läbi eespool kirjeldatud enesemonitooringu kohustuse panemise reklaami avalikustajale ehk konkreetse kanali üle kontrolli omavale isikule. Enesemonitooringu käigus kogutud statistilised andmed võimaldavad nimelt selgelt kindlaks teha levitatava teabe sihtgrupi vanuselise koosseisu. Eriti kõrvaldaks selline kohustus ohu, et mõjuisikud eneselegi teadmata avalikustavad oma kanalis niisugust teavet, mille suhtes kehtivad lastele suunatud reklaami piirangud, arvestamata nende east tuleneva kehalise ja vaimse eripäraga.

4. REKLAAMI ÜLDNÕUETE RIKKUMISE EEST ETTE NÄHTUD KARISTUSTE LEEVENDAMINE
Täiendavalt VTKs esitatud küsimustele soovib TULI tähelepanu juhtida ka 1. novembril 2023 jõustunud RekSi muudatustele, mis tõid kaasa muu hulgas reklaami üldnõuete rikkumise eest juriidilistele isikutele senisest 40 korda suuremad trahvimäärad. TULI leiab, et trahvide niivõrd suur tõus ilma avalikkuse ja turuosalisteta konsulteerimata ning kaasneva olulise mõju hindamiseta ei ole kuidagi põhjendatud ja trahve tuleks uues RekSis vähendada mõistliku tasemeni.
TULI rõhutab, et Audiitortegevuse seaduse, finantskriisi ennetamise ja lahendamise seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (finantsvaldkonna väärteokaristuste reform, EL-i õigusest tulenevad karistused) eelnõu, millega kõnealused muudatused tehti, pealkirjast endast kui ka seletuskirjast nähtub üheselt, et selle peamine eesmärk on võimaldada üksnes ELi finantsõiguse valdkonnas sätestatud haldustrahvide ja muude haldusmeetmete rakendamine Eesti õiguses. Võtmaks üle kindlustustoodete turustamist käsitleva direktiivi (EL) 2016/977 artikli 33 lõike 2 punktides e ja f sätestatud nõudeid, lisati RekSi igati korrektselt uus paragrahv numbriga 331. Kuna see säte puudutab otseselt ja üksnes investeerimisriskiga elukindlustuslepingu reklaami üldnõuete rikkumist ja selle eest määratavaid karistusi, siis on mõistetav, et eelnõu ettevalmistamisse oli lisaks tavapärastele kooskõlastavatele asutustele nagu Riigikohus, Eesti Advokatuur, Õiguskantsleri Kantselei ja Finantsinspektsioon kaasatud ka huvirühmad nagu teiste seas Eesti Kindlustusseltside Liit, Eesti Kindlustusmaaklerite Liit ning MTÜ Finance Estonia.
Paraku ei saa sama öelda muudatuste kohta, millega tõsteti rahatrahvi määrad samaväärsele tasemele reklaami üldnõuete, kaupade ja teenuste reklaami keelu ning ka kaupade ja teenuste reklaami piirangute ning nõuete (st sisuliselt kogu RekSis sätestatud ulatuses) rikkumiste puhul. Niivõrd laiaulatuslik trahvimäärade tõstmine oleks selgelt eeldanud oluliselt suurema hulga huvirühmade ja avalikkuse kaasamist nii eelnõu ettevalmistamisse kui ka hilisemasse vastuvõtmisesse. Kuna selline üldine ja kogu reklaamivaldkonnas kehtivate trahvimäärade tõstmise vajadus ei tulene ELi õigusest ja on selge, et sellega kaasneb oluline õiguslik muudatus ja oluline mõju, siis ei oleks saanud seda ellu viia ka ilma väljatöötamiskavatsuse ja mõjude hindamiseta nagu on ette nähtud Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja § 1 lõikes 2 sätestatud erandis.

TULI arvamus RekS VTK kohta 270224.pdf

1

ARVAMUS

Kellele: Majandus- ja Kommunikatsiooniministeerium

e-post: Kristina Jerjomina ([email protected])

Kellelt: Turundajate Liit

Tegevjuht: Kadi Aguraijuja

Kuupäev: 29.02.2024

Teema: Reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus

1. SISSEJUHATUS

Tänan, et saatsite Turundajate Liidule (edaspidi „TULI“) arvamuse avaldamiseks Reklaamiseaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsuse. TULI’l on hea meel tõdeda, et aastatepikkune arutelu reklaamivaldkonna tõhusama korraldamise ja praegu kehtiva Reklaamiseaduse (edaspidi „RekS“) uuestisõnastamise üle on jõudnud järgmisele kvalitatiivsele tasemele ja koostatud on uue RekSi eelnõu väljatöötamiskavatsus (edaspidi „VTK“). TULI jagab VTK koostanud Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi esile toodud probleeme RekSi rakendamisel ning toetab ka välja pakutud lahendusi reklaamivaldkonna edaspidisel reguleerimisel. Alljärgnevalt esitab TULI enda nägemuse võimalike lahenduste kohta reklaamituru paremaks korrastamiseks ja reguleerimiseks, lähtudes VTKs arvamuse avaldamiseks esitatud konkreetsetest küsimustest. Kuivõrd tegemist on üksnes väljatöötamiskavatsusega (VTK), siis esitab TULI oma üldised seisukohad, arvamused ja ettepanekud samuti VTK-le kohase üldistusastmega.

2. KAASREGULATSIOON KUI PARIM VÕIMALIK LAHENDUS

Esimese ja peamise tegevussuunana soovitab ja toetab TULI ka VTKs esimese lahendusena pakutud võimalust, milleks on soodustada tõhusa valdkondadeülese reklaami eneseregulatsiooni organisatsiooni loomist, säilitades samal ajal riigi tasandil teatava regulatiivse kontrolli ja järelevalve. Teisisõnu oleks tegemist nn kaasregulatsiooniga, mis sisaldab elemente nii eneseregulatsioonist kui ka traditsioonilisest regulatsioonist seaduse tasandil. Sellega oleks TULI hinnangul praeguses olukorras kõige paremini võimalik tagada, et reklaamivaldkonna regulatsioon oleks asjatundlik, suudaks turul toimuvate arengute ja muutustega kiiresti kohanduda ning säilitaks selle asjakohasuse. Ühtlasi oleks tagatud tõhus järelevalve turul toimuva üle ja väheneks ka riigi halduskoormus ning elavneks ettevõtluskeskkond, läbi mille oleks võimalik rohkem panustada ka ühiskonna üldise heaolu tõusu.

Kaasregulatsiooni olulisust on rõhutatud ka Euroopa Liidu tasandil, kus on asutud seisukohale, et võimalusel tuleks eelistada eneseregulatsiooni mehhanismide loomist, näiteks eksitava reklaami vältimiseks. Nii on nõukogu direktiivi 2006/114/EÜ1 põhjenduste punktis 18 märgitud,

1 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 12. detsembri 2006. aasta direktiiv 2006/114/EÜ eksitava ja võrdleva reklaami kohta (ELT 2006, L 376, lk 21).

2

et „isereguleeruvate organite vabatahtlik kontroll eksitava reklaami takistamiseks võib haldus- või kohtumenetluse ära hoida ja seepärast tuleks seda toetada“. Samuti on direktiivi 2005/29/EÜ2 põhjenduste punktis 20 järeldatud, et „on vaja näha ette käitumiskoodeksid, mis võimaldavad ettevõtjatel käesoleva direktiivi põhimõtteid konkreetsetes majandusvaldkondades tõhusalt rakendada. […] Käitumiskoodeksite omanike poolt ebaausate kaubandustavade kõrvaldamiseks siseriiklikul või ühenduse tasandil teostatava kontrolliga võib vältida vajadust haldus- või kohtumenetluse järele ning seepärast tuleks seda toetada.“ Seejuures ilmestab praegust olukorda kõnekalt ka tõsiasi, et Eesti on Euroopa Liidus üks vähestest riikidest, kus reklaamivaldkonda reguleeritakse siiani täielikult riigi seadusandluse tasandil.

Eeltoodut arvestades on TULI nägemus, et niisuguseks eneseregulatsiooni organisatsiooniks võiks olla Eesti Reklaami Sihtasutus (edaspidi ERSA).

ERSA võtab vastu RekSi üldpõhimõtetele ja Rahvusvahelise Kaubanduskoja reklaami- ja turunduskommunikatsiooni koodeksile tugineva käitumiskoodeksi, mille järgimine toimub turuosaliste ja sihtasutuse vahelisel siduval kokkuleppel ja mis allub sihtasutuse järelevalvele. RekSi jäävad seega alles vaid üldpõhimõtted, teatud toodete ja kaupade reklaamimise keelud ning sätted, mis on kohustuslikud tulenevalt Euroopa Liidu õigusest. Nende üle riikliku järelevalve tegemise pädevus säilib Tarbijakaitse ja Tehnilise Järelevalve Ametil (edaspidi TTJA).

ERSA pädevus tegutseda reklaamituru regulaatori ja järelevalveorganina tuleneb riigiga sõlmitavast halduslepingust, millega antakse sihtasutusele üle TTJA pädevus nii suures ulatuses kui võimalik. Selleks tuleb reklaamiseadusesse lisada vastav delegatsiooninorm. Heaks näiteks, kuidas varasemalt seda tehtud on, võiks olla Kultuuriministeeriumi ja Sihtasutuse Eesti Filmi Instituut vahel 01.12.2017 sõlmitud haldusleping.

Tagamaks ERSA tegevuse erapooletust ja sõltumatust, on sellel kolm organit, mis põhinevad klassikalisel võimude lahususe printsiibil. Esiteks on sihtasutusel nõukogu, mille liikmete koosseisu määravad asutajad ja mis kavandab üldiselt sihtasutuse tegevust, korraldab selle juhtimist ja teeb järelevalvet sihtasutuse tegevuse üle. Nõukogu täpsemad ülesanded on sätestatud sihtasutuse põhikirjas. Teiseks on sihtasutusel juhatus, mille liikmed määrab kindlaks nõukogu. Juhatus juhib sihtasutust igapäevaselt ja esindab ning tagab nõukogu otsuste elluviimise. Juhatuse ülesanne on teha ka järelevalvet koodeksis sätestatud põhimõtete ja reeglite järgimise üle ning menetleda võimalikke rikkumisi. Juhatus algatab menetlusi nii omal algatusel kui ka isikute esitatud teadete alusel. Kui juhatus tuvastab koodeksi rikkumise, siis teeb ta kirjaliku otsus, millega:

• kohustab rikkujat muutma vaidlusaluse reklaami viivitamatult nõuetekohaseks või kui see ei ole võimalik, siis lõpetama selle näitamise;

• määrab rikkujale „leppetrahvi“; • allutab rikkuja edaspidi kindlaksmääratud ajaks reklaami avaldamisel eelkontrollile; • arvab rikkuja koodeksiga ühinenute seast välja ja kannab ta „musta nimekirja“;

Juhul, kui juhatus tuvastab rikkumise, mille toimepanija ei ole end koodeksile allutanud, teavitab ta sellest TTJA-d, kes menetleb seda vajadusel väärteomenetluse korras.

2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. mai 2005. aasta direktiiv 2005/29/EÜ, mis käsitleb ettevõtja ja tarbija vaheliste tehingutega seotud ebaausaid kaubandustavasid siseturul ning millega muudetakse nõukogu direktiivi 84/450/EMÜ, Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiive 97/7/EÜ, 98/27/EÜ ja 2002/65/EÜ ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EÜ) nr 2006/2004 (ebaausate kaubandustavade direktiiv) (ELT 2005, L 149, lk 22).

3

Kolmandaks on ERSA-l vahekohus, mille loob sihtasutuse nõukogu ja kus isikul, kelle suhtes juhatus on teinud rikkumist tuvastava otsuse, on õigus see otsus teatud tähtaja jooksul vaidlustada. Vahekohus saab tegutsemiseks pädevuse kokkuleppest, mille on sõlminud ühelt poolt ERSA ja teiselt poolt need reklaamiturul tegutsejad, kes on otsustanud „ühineda“ vastava koodeksiga ehk järgida selles kokku lepitud põhimõtteid ja reegleid. Vahekohus saab oma lahendiga jätta vaidlusaluse juhatuse otsuse muutmata või selle tühistada. Mõlemal juhul on vahekohtu otsus pooltele siduv.

Siinkohal tuleb meeles pidada, et RekSiga ERSA-le üle antava järelevalvepädevuse raames rikkujatele leppetrahvide ja muude koodeksis ette nähtud piirangute kohaldamine ei tähenda riigi karistamisvolituse delegeerimist eraõiguslikule isikule3, vaid tegemist on pigem riigi loobumisega seda õigust rakendada, jättes selle puhtalt eraõiguslike suhete kohaldamisalasse, mis toimub poolte kokkuleppel.

Paralleelselt eespool kirjeldatud ülesannete täitmisega on TULI hinnangul täiendavalt võimalik ette näha, et ERSA vahekohus tegutseks ka sertifitseeritud vaidluste kohtuvälise lahendamise organina digiteenuste määruse4 põhjenduse 59 ja artikli 21 tähenduses. Kõnealuse organi sertifitseeriks digiteenuste määruse artikli 21 lõike 3 kohaselt asjaomases valdkonnas riiklikku järelevalvet teostav digiteenuste koordinaator, kelleks on TTJA.

Siinkohal tuleb aga silmas pidada, et erinevalt otsusest, mille teeb ERSA vahekohus, ei ole digiteenuste määruse alusel sertifitseeritud vaidluste kohtuvälise lahendamise organina tegutsedes tehtud otsus pooltele siduv. Nimelt on digiteenuste määruses nähtud ette, et teenusesaajatel peaks olema võimalik valida kolme erineva lahenduse vahel:

• kasutada digiplatvormi käitavate ettevõtjate sisemist kaebuste lahendamise mehhanismi;

• anda vaidluste lahendamine sertifitseeritud vaidluste kohtuvälisele organile või

• pöörduda mis tahes etapis kohtu poole.

3. REKLAAMISEADUSE UUESTISÕNASTAMINE

TULI toetab samuti VTKs välja pakutud lahendust teha korda RekSis need sätted, mis täna praktikas probleeme tekitavad. Seejuures rõhutab TULI, et kindlasti ei tohiks aga RekSi uus redaktsioon tuua kaasa olemasolevate piirangute ja keeldude laiendamist ega uute piirangute ja keeldude kehtestamist. Selline suund kahjustaks reklaamivaldkonnas ettevõtlusvabadust ja riivaks põhjendamatult sõnavabadust ega täidaks ilma täiendavate teaduspõhiste uuringute ja analüüside toeta tingimata ka eesmärki kaitsta tarbijaid ja nende seas eelkõige neid, kes on haavatavamas positsioonis nagu lapsed, vanurid ja sõltlased.

3 Eesti kohtupraktikas ja õigusdogmaatikas on välja kujunenud ühtne arvamus selle kohta, et karistusvõimu volitusi ei ole lubatud eraõiguslikule isikule üle anda, kuna need volitused eeldavad ulatuslike piirangute kehtestamist isikute põhiõigustele. Samale seisukohale on asutud ka riigi teiste tuumikfunktsioonide osas. Riigikohus on seda põhjalikult käsitlenud oma Riigikohtu Üldkogu 16.05.2008 otsuses 3-1-1-86-07. Antud lahendis on üldkogu põhjalikult analüüsinud karistusvõimu volituste üleandmise vastuolu põhiseadusega ning tühistanud väärteomenetluse seadustiku ja ühistranspordiseaduse sätted, milles võimaldati eraõiguslikul juriidilisel isikul määrata ühistranspordis piletita sõidu eest karistus ja viia läbi süüteomenetlus. 4 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. oktoobri 2022. aasta määrus (EL) 2022/2065, mis käsitleb digiteenuste ühtset turgu ja millega muudetakse direktiivi 2000/31/EÜ (digiteenuste määrus) (ELT 2022, L 277, lk 1).

4

Sekkumine põhiõigustesse (nagu nt ettevõtlusvabadus, sõnavabadus) peab olema põhiseadusega kooskõlas, sh peab olema see oma eesmärki arvestades põhjendatud. Põhiseaduse § 11 järgi tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Põhiseaduse kommentaarides on selgitatud, et kui seadusandja hakkab mõne seadusega põhiõigusi piirama, tuleb valida piirang, mis tagab seadusandja eesmärgi saavutamise, kuid riivab seejuures põhiõigusi vähimal määral.

TULI on seisukohal, et RekS-i mõjuanalüüs peab hõlmama nii reklaamipiirangute majanduslikku mõju erinevates sektorites, kui ka võimaliku reklaamitulu vähenemise mõju eestikeelse meedia kättesaadavusele ja pluralistliku väljendusvabaduse tagamisele. Lisaks on vajalik analüüsida reklaamitööstusele seatavate piirangute mõju Eesti majanduse ekspordivõimekusele, innovatsioonile ja toimivale turukonkurentsile Eestis.

Samuti on vajalik mõjuhinnangus hinnata erinevate valdkondade reklaami ja sponsorluse piirangute mõju kultuuri ja spordi rahastamisele.

Alljärgnevalt on välja toodud TULI kommentaarid VTKs esitatud olulisemate ettepanekute kohta, kuidas tekkinud olukorda läbi RekSi uuestisõnastamise lahendada.

3.1. Reklaami mõiste

TULI toetab mõtet luua ühtne reklaami mõiste, kus on defineeritud, mis on reklaam ning mis ei ole reklaam, hõlmates seega kõiki välistusi, mis RekSi tänases redaktsioonis on tekstis laiali. Mõiste positiivsel defineerimisel tuleks arvestada, et selle sõnastus oleks piisavalt lai, mis hõlmaks ka mõjuisikute tegevuse. Heaks lähtepunktiks selle sätte sõnastamisel võiks olla EL digiteenuste määruses5 sisalduv määratlus, mille kohaselt on reklaam igasugune teave, mille eesmärk on propageerida tasu eest või tasuta juriidilise või füüsilise isiku sõnumit, olenemata sellest, kas see teenib ärilisi või mitteärilisi eesmärke. Lisaks võiks kaaluda ICC koodeksis kasutatavat kaheastmelist definitsiooni, mis hõlmab nii reklaami kui ka muud turunduskommunikatsiooni (“advertising” or “advertisement” means any form of marketing communications carried by the media, usually in return for payment or other valuable consideration. “marketing communications” includes advertising as well as other techniques, such as promotions, sponsorships as well as direct marketing and digital marketing communications, and should be interpreted broadly to mean any communications produced directly by or on behalf of marketers intended primarily to promote products or to influence consumer behaviour).

Oluline on jätta reklaami mõiste alt välistustena välja nõusolekupõhine turunduskommunikatsioon (otsepost), sõidukitele kantud teave (v.a. ühissõidukid), reklaam majandustegevuse kohtades (veebisait, sõiduk, müügikoht) ja poliitreklaam. Samuti ei tohiks TULI hinnangul reklaamina käsitada teavet, mis on kantud pakendile, sealhulgas teisesele pakendile.

3.2. Avaliku koha mõiste

Reklaami mõistega otseselt seotud mõistete nagu reklaami avalikustaja ja avalik koht sisustamisel tuleks samuti silmas pidada, et need hõlmaksid ka mõjuisikut ja tema tegevust. Näiteks, kui võtta avaliku koha määratlemisel aluseks Korrakaitseseaduse §-s 54 sätestatud mõiste, siis võiks lisada sellesse täiendavalt sõna „küberruum“ või „digitaalne keskkond“ vms. See, kas mõjuisiku kontole ligipääsuks on vaja end eelnevalt tasu eest registreerida, ei

5 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. oktoobri 2022. aasta määrus (EL) 2022/2065, mis käsitleb digiteenuste ühtset turgu ja millega muudetakse direktiivi 2000/31/EÜ (ELT 2022, L 277, lk 1).

5

kitsenda kuidagi selle mõistega hõlmatud isikute ringi, milleks on KorSi praeguse redaktsiooni kohaselt määratlemata hulk isikuid.

3.3. Head kombed ja tavad

RekS § 3 sätestab reklaami üldnõuded, mille kohaselt ei tohi reklaam muu hulgas olla vastuolus heade kommete ja tavadega. TULI on läbivalt olnud seisukohal, et see nõue tekitab praktikas probleeme, kuna tava kui selline on ajas muutuv ning seega valitseb selle mõiste sisustamisel ja tõlgendamisel segadus. VTKs on selle kohta märgitud, et tava on Eesti õiguses õigusallikaks ja ei olegi mõistlik seda kuidagi RekSis sisustada. Siiski tuleb arvestada, et määratlemata õigusmõistete kasutamine seaduses toob kaasa täiendava koormuse järelevalveorganile. Riigikohus on rõhutanud määratlemata õigusmõiste rakendamisel tavapärasest põhjalikuma sisulise põhjenduse vajalikkust, mis võimaldaks haldusakti adressaadil mõista akti sisu ning kohtul kontrollida, kas määratlemata õigusmõisteid sisustati haldusakti andmisel mõistlikult6. Samas tuleb arvestada, et ka EKTÄKS § 3 lg 2 sätestab ebaausa konkurentsi keelu, kasutades määratlemata õigusmõisteid nagu ebaaus äritegevus ning heade kommete ja tavadega vastuolus olevad teod, sealhulgas: eksitava teabe avaldamine, avaldamiseks esitamine ja tellimine ning konkurendi või tema toote või teenuse (edaspidi kaup) halvustamine.

Seda arvestades teeb TULI ettepaneku kaaluda niisuguse täpselt määratlemata sisuga nõude uue RekSi tekstist väljajätmist või viite kasutamist eneseregulatsioonile. TULI leiab, et kõige tõhusamalt saaks selle mõiste sisustada ERSA koodeksis, tuginedes ICC reeglitele.

3.4. Imiku piimasegu

TULI on seisukohal, et arvestades RekSi uuestisõnastamise ühte peamist eesmärki, milleks on muuta RekS mõtteselgemaks ja praktikas tõhusamalt kasutatavaks, ei ole imiku piimasegu reklaami keeldu otstarbekas laiendada ka sellise piimasegu reklaamina mõjuvale reklaamile. Sellise keelu laiendamine piimasegu reklaamina mõjuvale reklaamile tekitaks veelgi asjatut segadust selles, mida täpsemalt mõistetakse piimasegu reklaamina mõjuva reklaami all, mistõttu avaks see ka tee selle mõiste väga erinevatele tõlgendustele. Lisaks, nagu VTKs endaski on välja toodud, tähendaks selle keelu laiendamine nende tootjate jaoks, kes toodavad imiku jätkupiimasegusid ja kes soovivad seda toodet reklaamida, põhjendamatut kulu, mis tuleb kanda jätkupiimasegu pakendi, mis sarnaneb piimasegu pakendile, muutmiseks. Seega ei ole kõnealuse keelu kohaldamisala laiendamine kuidagi põhjendatud.

3.5. Alkohol

TULI toetab ettepanekut, et alkoholi reklaami piirangud kohalduksid lisaks alkohoolse toote reklaamile ka alkoholi toidugrupi reklaamile. Samas, nii nagu eespool jätkupiimasegu puhul on välja toodud, ei ole reklaami piirangute laiendamine sellisele reklaamile, mis mõjub alkoholi reklaamina, VTK eesmärgiga kooskõlas ja selmet muuta seadust selgemaks, tekitaks see segadust ja mitmetimõistetavust seaduse tasandil pigem juurde. Seega TULI sellist piirangut ei toeta. Kindlasti ei toeta TULI ka alkoholi reklaami piirangute laiendamist pelgalt poliitilistel ja emotsionaalsetel kaalutlustel, mis ei tugine mingisugusele teaduslikule analüüsile ja mille ainus argument tundub olevat sõltuvushäirega inimeste kaitsmine nende endi eest. Tõepoolest, rahvatervise kaitse on oluline, aga säilitada tuleb tasakaalustatud lähenemine, mis võtab arvesse ka ettevõtlus- ja sõnavabadust.

TULI toetab VTKs tehtud ettepanekut vaadata üle alkoholi reklaamis lubatud elemendid ning laiendada võimalusi alkoholi reklaami kaudu suunata inimesi tervislikuma või

6 RKHKo 28.10.2003, 3-3-1-66-03, p 22. Vt ka RKHKo 06.11.2002, 3-3-1-62-02, p 12.

6

keskkonnasäästlikuma valiku poole. TULI esimene valik oleks RekS § 28 lõikes 1 praegu sisalduv piirav loetelu kaotada, aga kui see ettepanek üldist toetust ei leia, siis tuleks kindlasti tagada, et seda loetelu lubatud elementidest ei kärbitaks, vaid pigem täiendataks. Samuti tuleks lubada viidata alkohoolse toote reklaamis selle toote alkoholivabale alternatiivile, mis suunab tarbijat otseselt tervislikuma ja seaduskuulekama (kui jood, siis ära sõida ega mine ujuma) käitumise poole, sundimata teda loobuma sotsiaalse suhtlemisega kaasnevast ühtekuuluvus- ja heaolutundest ning ka lihtsast maitseelamusest, mida alkoholivaba toode pakub.

Kehtiva RekSi § 28 lõikes 1 sisalduv loetelu lubab kasutada alkoholi reklaamis viidet toote geograafilisele piirkonnale ehk kaitstud geograafilisele tähisele. Vastavalt geograafilise tähise kaitse seaduse §-le 4 võib geograafiline tähis olla nii sõnalises kui ka kujunduslikus vormis. Kujunduslik vorm, milleks võib olla pilt kaunist Vahemereäärsest rannikust, viinamarjaistandusest või millestki muust sarnasest, mille nägemisega tekib paratamatult positiivne emotsioon, annab võimaluse hiilida mööda RekSi § 28 lõikes 3 sätestatud alkoholireklaami neutraalsuse nõudest. Sellega seatakse aga geograafilise tähise kaitse alla mitte kuuluvad tooted nende reklaamimise kontekstis selgelt ja põhjendamatult ebavõrdsesse olukorda. Niimoodi rikutakse ka brändide omavahelist vaba konkurentsi, tekitades turumoonutuse.

Samuti toetab TULI alkoholi reklaami piirangute muutmist kanalineutraalseks, kuna see ei täida enam oma eesmärki. Lineaarne televisioon ja raadio moodustab tänapäeval teabe levitamise kanalite seas väga väikese osa ning lisandunud on ka võimalus vaadata ja kuulata praegu kehtiva piirangu kohaldamise ajavahemiku sisse mitte jäävaid saateid koos sel ajal tehtud reklaamiga mis tahes endale sobival ajal. Samuti ei hõlma see piirang ühtegi teist tänapäeval levinud teabe levitamise kanalit. Seda arvestades juhib TULI tähelepanu, et tegelikult on tehniliselt võimalik tele- ja raadiokanalitel võtta lihtsalt kasutusele lahendused, mis takistavad järelevaatamisteenuse kasutamisel reklaamide kuvamist piirangu kehtimise ajal. Lisaks muudab kogu reklaami levitamise piirangud (mitte üksnes alkoholireklaami puudutavas osas, vaid laiemalt) kanalineutraalseks see, kui seada reklaami avalikustajale kohustus teha enesemonitooringut ja anda selle kohta järelevalveasutusele (olgu selleks siis ERSA või TTJA või mõni teine asutus) regulaarselt ülevaade. Sisuliselt tähendab see, et reklaami avalikustaja analüüsib enda vaatajate, kuulajate või jälgijate profiile (vanus) ning käitumismustreid (mis kellaajal ja mis vanuses isikud tema kanalit tarbivad) ja võtab kasutusel kõik olemasolevad tehnilised lahendused selleks, et saadud statistikale tuginedes olla teadlik, millal ja mis sisuga teavet ta võib seaduslikult levitada.

3.6. Tervishoiuteenused

TULI leiab, et RekS §-s 22 sätestatud tervishoiuteenuse reklaami keeld on sisutu ja sellisena ka praktikas mitterakendatav, kuivõrd sama paragrahvi järgmistes osades on nimetatud tingimused, mille täitmine muudab tervishoiuteenuse reklaamimise lubatavaks. Seega tuleks selle keelu vajadust täpsemalt analüüsida ja sobival juhul RekSi uues redaktsioonis kaotada. Kui keeldu täielikult kaotada ei ole võimalik, siis tuleks lubada teha reklaami neil teenuseosutajatel, kellel on vastava teenuse osutamiseks väljastatud tegevusluba.

3.7. Finantsteenused

TULI toetab VTKs tehtud ettepanekut viia finantsteenuste reklaami mahu piirangud kooskõlla EL õigusega, kõrvaldades seeläbi põhjendamatu ülereguleerimise. Samuti tundub mõistlik, et finantsteenuste reklaamimist reguleeriks vastava valdkonna eriseadused ja et järelevalvet nende täitmise üle teeks Finantsinspektsioon. Mis puudutab võitlust ülelaenamise probleemiga, siis nõustub TULI selles osas VTKs välja toodud argumentidega, et nimetatud

7

probleemi lahendamise võtmesõnaks ei ole mitte reklaami piiramine, vaid vastutustundliku laenamise põhimõtte järgimise tagamine ja täiskasvanute seas rahatarkuse strateegia tõhusam rakendamine riigi tasandil.

Konkreetse ettepanekuna näeb TULI vajadust lühendada nö disclaimereid (piisab, kui tarbija saab teada, et tegemist on finantsteenuse reklaamiga) või jätta nende lisamise nõue seadusest üldse välja. Kogu finantsteenust ja sellega kaasnevaid riske puudutava teabe tarbijale selges ja lihtsas keeles edastamise kohustus lasub igal juhul teenusepakkujal, kes peab seda tegema enne konkreetse lepingu sõlmimist.

Täiendavalt toob TULI esile, et teema, mida kehtiv RekS ei reguleeri ja mida ei ole käsitletud ka VTKs, on pandimajad. Seega teeb TULI ettepaneku analüüsida, mis teenusega pandimajade puhul täpsemalt tegemist on ja kas juhul, kui see jääb finantsteenust käsitlevate eeskirjade kohaldamisalasse, oleks tarvilik seda ka reguleerida.

3.8. Hasartmängud

TULI on seisukohal, et nii nagu kõigis reguleeritud tegevusvaldkondades, nii on ka hasartmängude puhul mängusõltuvusega seotud probleemi lahendus pigem mujal kui reklaami piiramises või keelamises. See tähendab, et reklaami piiramise asemel tuleks keskenduda paremate võimaluste loomisele mängukeelu efektiivsemaks rakendamiseks. See lubab asuda seisukohale, et kaaluda tuleks hoopis olemasolevate piirangute leevendamist ja nende kanalineutraalsuse tagamist. Kanalineutraalsuse osas viitab TULI alkoholireklaami punktis kirjeldatud tehnilisele lahendusele enesemonitooringuks ja seeläbi teabe levitamise piiramist vastavalt tegelikule vajadusele.

3.9. Lastele suunatud reklaam

TULI leiab, et lastele suunatud reklaami piirangute eesmärki on tõhus saavutada samuti läbi eespool kirjeldatud enesemonitooringu kohustuse panemise reklaami avalikustajale ehk konkreetse kanali üle kontrolli omavale isikule. Enesemonitooringu käigus kogutud statistilised andmed võimaldavad nimelt selgelt kindlaks teha levitatava teabe sihtgrupi vanuselise koosseisu. Eriti kõrvaldaks selline kohustus ohu, et mõjuisikud eneselegi teadmata avalikustavad oma kanalis niisugust teavet, mille suhtes kehtivad lastele suunatud reklaami piirangud, arvestamata nende east tuleneva kehalise ja vaimse eripäraga.

4. REKLAAMI ÜLDNÕUETE RIKKUMISE EEST ETTE NÄHTUD KARISTUSTE LEEVENDAMINE

Täiendavalt VTKs esitatud küsimustele soovib TULI tähelepanu juhtida ka 1. novembril 2023 jõustunud RekSi muudatustele, mis tõid kaasa muu hulgas reklaami üldnõuete rikkumise eest juriidilistele isikutele senisest 40 korda suuremad trahvimäärad. TULI leiab, et trahvide niivõrd suur tõus ilma avalikkuse ja turuosalisteta konsulteerimata ning kaasneva olulise mõju hindamiseta ei ole kuidagi põhjendatud ja trahve tuleks uues RekSis vähendada mõistliku tasemeni.

TULI rõhutab, et Audiitortegevuse seaduse, finantskriisi ennetamise ja lahendamise seaduse ning teiste seaduste muutmise seaduse (finantsvaldkonna väärteokaristuste reform, EL-i õigusest tulenevad karistused) eelnõu, millega kõnealused muudatused tehti, pealkirjast endast kui ka seletuskirjast nähtub üheselt, et selle peamine eesmärk on võimaldada üksnes ELi finantsõiguse valdkonnas sätestatud haldustrahvide ja muude haldusmeetmete rakendamine Eesti õiguses. Võtmaks üle kindlustustoodete turustamist käsitleva direktiivi

8

(EL) 2016/977 artikli 33 lõike 2 punktides e ja f sätestatud nõudeid, lisati RekSi igati korrektselt uus paragrahv numbriga 331. Kuna see säte puudutab otseselt ja üksnes investeerimisriskiga elukindlustuslepingu reklaami üldnõuete rikkumist ja selle eest määratavaid karistusi, siis on mõistetav, et eelnõu ettevalmistamisse oli lisaks tavapärastele kooskõlastavatele asutustele nagu Riigikohus, Eesti Advokatuur, Õiguskantsleri Kantselei ja Finantsinspektsioon kaasatud ka huvirühmad nagu teiste seas Eesti Kindlustusseltside Liit, Eesti Kindlustusmaaklerite Liit ning MTÜ Finance Estonia.

Paraku ei saa sama öelda muudatuste kohta, millega tõsteti rahatrahvi määrad samaväärsele tasemele reklaami üldnõuete, kaupade ja teenuste reklaami keelu ning ka kaupade ja teenuste reklaami piirangute ning nõuete (st sisuliselt kogu RekSis sätestatud ulatuses) rikkumiste puhul. Niivõrd laiaulatuslik trahvimäärade tõstmine oleks selgelt eeldanud oluliselt suurema hulga huvirühmade ja avalikkuse kaasamist nii eelnõu ettevalmistamisse kui ka hilisemasse vastuvõtmisesse. Kuna selline üldine ja kogu reklaamivaldkonnas kehtivate trahvimäärade tõstmise vajadus ei tulene ELi õigusest ja on selge, et sellega kaasneb oluline õiguslik muudatus ja oluline mõju, siis ei oleks saanud seda ellu viia ka ilma väljatöötamiskavatsuse ja mõjude hindamiseta nagu on ette nähtud Hea õigusloome ja normitehnika eeskirja § 1 lõikes 2 sätestatud erandis.

7 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 20. jaanuari 2016. aasta direktiiv (EL) 2016/97, mis käsitleb kindlustustoodete turustamist (uuesti sõnastatud) (ELT 2016, L 26, lk 19).