Valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsuse kooskõlastamine märkustega

Pikk 61 / 15065 Tallinn / 612 5008 / [email protected] / www.siseministeerium.ee

Registrikood 70000562

Hr Taimar Peterkop

Riigikantselei

Teie: 15.07.2021 nr RK/21-0915/-1K

Meie: 16.09.2021 nr 1-7/194-4

Valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsuse

kooskõlastamine märkustega

Täname, et esitasite kooskõlastamiseks ning arvamuse avaldamiseks valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsuse (edaspidi VTK). Siseministeerium kooskõlastab VTK järgnevate

märkustega arvestamisel.

1. VTK lk-l 4 on märgitud, et VOS-iga reguleeritakse üksnes suure mõjuga kriisideks

valmistumist, nende juhtimist ja lahendamist. Selle lävendi alla jäävaid ehk väiksema

mõjuga kriise juhitakse ning lahendatakse nii korrakaitseseaduse (edaspidi KoRS) kui

ka eriseaduste alusel. VTK lk-l 11 on toodud välja, et suure mõjuga kriise ühendab

mõiste ja raamistik, mida VTK-s nimetatakse „olukorraks“, seejuures on lk-l 11 toodud

välja ka „olukorra“ eesmärk. Palume selguse huvides täpsustada, kas termini „suure

mõjuga kriis“ puhul tuleb lähtuda seega lävendist ehk kriteeriumitest, mis on toodud

VTK lk-l 11, sh kas tänased hädaolukorra seaduses (edaspidi HOS) nimetatud kriisid

(hädaolukorrad) on kõik suure mõjuga kriisid?

2. VTK-s kasutatakse tsiviilkriisi, mittesõjalise riigikaitsekriisi ja sõjalise riigikaitsekr i is i

koondnimetusena terminit „suure mõjuga kriis“ (lk 3). VTK lk-l 11 võetakse lisaks

kasutusele (tsiviil-, mittesõjalisi ja sõjalisi suure mõjuga kriise ühendav) mõiste

„olukord“. Edaspidi kasutatakse VTK-s mõlemat eeltoodud mõistet, lisaks kasutatakse

mõnes kohas ka tavapärast mõistet „kriis“ ning mõisteid „väiksem kriis“ ja „suurem

kriis“ (lk 15). Kuivõrd terminite paljusus tekitab segadust ja raskendab lugemist,

arusaamist, palume edaspidi eelnõus ja seletuskirjas läbivalt kasutada samu mõisteid ja

erinevate terminite kasutust vältida. Soovitame VTK lõppu lisada täiendava id

selgitavaid skeeme, et saada aru, millised olukorrad jäävad eriseaduse alla ja kust algab

VOS regulatsioon koos erikordadega. VTK-s olemasolevad joonised seda selgust hetkel

ei loo.

3. VTK lk-l 11 on märgitud, et valitsuse rolli tugevdamisel kaob vajadus praeguse,

asutusekeskse hädaolukorra raamistiku järele. Kuivõrd aluspõhimõtted (nt lähimuse

põhimõte) on VTK kohaselt samad ja VTK kohaselt jääb ka edaspidi operatiiv-

taktikalisel tasandil „olukorra“ ja erikorra vahetut lahendamist juhtima asutus, kelle

valdkonnas ja pädevuses sündmuse lahendamine on (VTK lk 14), siis palume

täpsustada, mida selle lause all on mõeldud, sest kindlasti ei kao vajadus senise

asutusepõhise kriisideks valmistumise ja lahendamise järele.

2 (5)

4. VTK kohaselt kaob ära hetkel kehtiv eristus võimalike olukordade vahel ning tekib üks

olukord ning selle lahendamiseks väljakuulutatav erikord. VTK-st ei selgu aga üheselt,

kas „olukord“ tuleb Vabariigi Valitsuse poolt välja kuulutada. VTK kohaselt jääb mulje ,

et tegemist on formaalselt vormistatava faktiga (VOS VTK p 4.2.2 - Vabariigi Valitsus

teavitab „olukorra“ otsusest ja selle põhjustest viivitamata Riigikogu, Vabariigi

Presidenti ning avalikkust). Samuti ei ole selgelt mõistetav, kuidas asutuse tasandil

olevast väikesest kriisist saab valitsuse tasandil lahendatav olukord. Palume täpsustada,

kuidas juhtimise üleminek vormistatakse/otsustatakse (käskkiri, otsus vmt)?

5. VTK-s on „olukorra“ juht selgelt defineeritud ning sätestatud on ka tema volitused.

Samuti on antud selged volitused Vabariigi Valitsusele. „Olukorra“ operatiivjuht on

jäetud aga konkreetselt käsitlemata. Sellest tulenevalt ei ole selge, millised on tema

kohustused ja vastutus. „Olukorra“ juhile ettenähtud õiguste hulgas on loetletud ka

õigus anda korraldusi „olukorda“ vahetult lahendava asutuse asemel, kui asutus seda ise

ei tee või ei tee õigel ajal ja see on vältimatult vajalik „olukorra“ lahendamiseks :

korralduse täideviimise tagab „olukorda“ vahetult lahendav asutus. Tegemist võib olla

potentsiaalse topeltjuhtimise situatsiooni loomisega. Samuti jätab eelnev sõnastus

mulje, et „olukorda“ juhib siiski teatud asutus, kuid peaminister võib teatud hetkel asuda

tema asemel juhtima. Teeme ettepaneku VOS-is selgelt eristada operatiivjuhi ja

olukorra juhi (peaminister) õigused, pädevused ja vastutused. Lisaks teeme ettepaneku

VOS-s eristada, kas ja millised on VV volitused korralduste andmisel olukorras, kus

VV ei ole asutustelt sündmuse juhtimist üle võtnud. Tavasündmuste (näiteks

päästesündmus) juhtimisel kehtib loogika, et kõrgem juhtimistasand ei sekku sündmuse

lahendamisse (st ei anna korraldusi, kuid võib küsida lisainfot) ja kui kõrgem tasand

soovib sekkuda, siis võetakse ka sündmuse juhtimine kõrgemal tasandil üle.

6. VTK-d lugedes jääb ebaselgeks, mis on „väiksema mõjuga kriis“. VTK-s kasutatakse

seda mõistet mitmes kohas (nt lk 4, kus joone all on öeldud, et see oleks ka lokaalne

kriis; lk 8; lk 14; lk 17; lk 20). Kas „väiksema mõjuga kriis“ erineb kuidagi

päästesündmusest (nt ulatuslikust päästetööst, demineerimistööst) või

korrakaitsesündmusest (nt ressursimahukas sündmus)? Märgime, et lk-l 8 ja lk-l 20 on

tavaolukorra sündmusi ja väiksema mõjuga kriise justkui eristatud, mistõttu jääb

ebaselgeks, kas nt päästesündmuse ja „suure mõjuga kriisi“ vahele on mõeldud üks

võimalik nö sündmus veel, millele antakse uus termin ehk „väiksema mõjuga kriis“?

Kui see pole nö tavaolukord, kas väiksema mõjuga kriisi lahendamiseks tuleks ette näha

täiendavad meetmed? Märgime, et planeerimise ja ettevalmistamise mõttes eristame

päästesündmust ja ulatuslikku päästesündmust ning korrarikkumist ja ressursimahukat

sündmust, kuid me ei näe vajadust eristada õiguslikus mõttes tavasündmust ja väikese

mõjuga kriisi.

7. VTK-s on välja toodud probleemikirjeldusi nii RiKS kontseptsioonist kui ka SiM-i

HOS-i VTK-st. Samas jääb VTK-d lugedes ebaselgeks, mille alusel VOS VTK-sse

probleemkohad valiti ja miks on mõned SiM-i HOS-i VTK-s toodud probleemkohad

jäänud VOS VTK-s käsitlemata. Leiame, et eelnõu koostamisel vajavad edaspidi ka

SiM-i HOS-i VTK-s toodud probleemkohad käsitlemist, kuivõrd need on tihedalt seotud

nii tsiviilkriisideks kui ka riigikaitselisteks kriisideks valmistumise ja nende

lahendamisega. Eeltoodust tulenevalt palume eelnõus arvestada ka HOS VTK-s toodud

probleemkohtade ja lahendustega. Olulised teemad, mis vajavad kindlasti edaspidi

3 (5)

Siseministeeriumi hinnangul VOS eelnõus käsitlemist on varjumise korraldamine ja

selle sidumine ulatusliku evakuatsiooniga, riikliku sotsiaalhoolekande korralduse

reguleerimine kriisides ja massiliselt hukkunutega tegutsemise reguleerimine kriisides.

8. VTK 6. peatükis on kirjeldatud edasist tegevuskava ja kaasamist, samuti on toodud välja

probleemkohad, mida edaspidi planeeritakse analüüsida. Lisaks juba väljatoodule teeme

ettepaneku:

 analüüsida/kaaluda elutähtsa teenuse osutaja, strateegilise taristu ja/või kriitilise

taristu mõiste ühetaolist reguleerimist, et see hõlmaks kõiki asjassepuutuva id

osapooli ja et oleks tagatud osapoolte selge arusaam, millised ootused riigil nende

suhtes on. Üldseaduses selge määratluse loomine võimaldab tulevikus eriseadustes

viidata juba kehtestatud loetelule. Meil on olemas erinevad regulatsioonid, et

eristada kriitilisi teenuseid, ametikohti ja taristut (riigikaitselised ametikohad,

riigikaitselised objektid, ETOd, KüTSis on oma rakendusala, EL-s kasutatakse

kriitilise taristu mõistet jne). VOS raames peaks eraldi analüüsima, kuidas

terviklikult reguleerida kriitiliste ametikohtade, teenuste ja taristuga seonduvat, sest

VTK-s toodud lahendus keskendub vaid ETOdele, ja see pole piisav.

 analüüsida VOS eelnõu väljatöötamise raames andmekaitsega seotud küsimusi

eesmärgiga reguleerida vastava valdkonnaga seonduvad õigused, kohustused ja

piirangud, et toetada kriisideks valmistumist ja lahendamist;

 käsitleda VOS eelnõu väljatöötamise raames elanikkonnakaitse valdkonda, kuna

tänases õigusruumis puudub ühtne käsitlus elanikkonnakaitse süsteemist. Kindlast i

nõustume VTK toetumisega põhiseaduse preambulile, mis näeb ette ühe riigika itse

eesmärgina ka elanikkonna turvalisuse ja kaitse tagamise vajadust kui

tuumikfunktsiooni.

9. VTK punkti 4.2.1 põhimõtetest ei selgu üheselt, mida tähendab „oma valdkond“ – kas

oma asutust ja selle valmisolekut kriisideks või oma vastutusalasse kuuluvate kriiside

eest vastutust? Need põhimõtted vajavad uuendamist tulenevalt VTK punktis 4.2

kirjeldatud probleemidest, mille järgi asutused liiga kitsalt vastutavad „oma valdkonna“

kriiside juhtimise eest. Teeme ettepaneku, et põhimõtted võiks sisaldada „oma

valdkonna/vastutusala ülesannete täitmist kriisideks valmistumisel, kriiside

ennetamisel, kriiside tõrjumisel ja lahendamisel“. See annab selgema sisu sellele, et

asutustel on kriisides oma selged ülesanded ja vastutusalad ning need ei ole jaotatud

kitsalt hädaolukordadest lähtuvalt (PPA täidab kõigis kriisides avaliku korraga seotud

ülesandeid, HäK avab kriisiinfotelefoni, PäA korraldab evakuatsiooni ja teisi

elanikkonnakaitse ülesandeid jne). Teeme ettepaneku VOS eelnõus lisaks

sündmusepõhistele (praegu hädaolukorra põhistele) HOLP-dele kaaluda ka

lahenduspõhiste tegevuskavade koostamist, mida saaks rakendada sõltumata

sündmusest ja mis looks suurema paindlikkuse: ohuteavituse korraldamine, ulatus lik

evakuatsioon, kriisiaja sotsiaalhoolekanne, kriisiaja tervishoiukorraldus, varjumise

korraldus, välisabi vastuvõtmine jne. Sellega loodaks universaalsed tööriistad kriisi

lahendajale, kes saab neid rakendada lähtuvalt kriisi eripäradest. Sündmusepõhine

HOLP võiks tulevikus jääda näidisjuhiseks, mille alusel kaasata õiged asutused

lähtuvalt nende pädevusest. Oma valdkonna käsitlust aitaks lahendada lahenduskesksed

plaanid.

4 (5)

10. VTK punkt 4.7 käsitleb riigikaitseülesandeid, kuid näited ja sisu on keskendunud

ennekõike senistele kriisireguleerimisülesannetele. Teeme ettepaneku kaaluda pealkirja

muutmist ning mitte nimetada kõiki kriisiaegseid ülesandeid riigikaitseülesanneteks.

Laiendada teemat kõigile kriisiolukordadeks valmisolekuga seotud ülesannetele.

11. VOS eelnõu eesmärk on luua terviklik kriisideks valmisoleku seadus, et me ei ühtlus taks

edaspidi sõjaliste ja mittesõjaliste kriisideks valmistumise ja lahendamist. Leiame, et

sarnast ühildamist tuleks lisaks õigusvaldkonnale teha ka strateegilises planeerimises.

Täna on VV tasandi strateegilised eesmärgid kahes erinevas arengukavas : riigika itse

arengukava RKAK ja siseturvalisuse arengukava STAK. RKAKi kokkupanemist

koordineerib Riigikantselei ning see hõlmab riigikaitse eesmärgi elluviimist, kus on ka

teistele valitsemisaladele suuniseid. Samas määratleb STAK endiselt strateegilised

eesmärgid tsiviilkriisidele. Praegune VTK tekst kirjeldab julgeolekupoliitika aluseid,

mis viiakse üle Riigikantseleisse. Nii nagu RKAKile on need aluseks ka STAKile .

Teeme ettepaneku luua üks terviklik arengukava, mis reguleerib kriisideks valmisolekut

(kehtiv RiKS § 7 käsitleb riigikaitse arengukava koostamist, kuid näeme vajadust, et

VOS alusel koostatakse edaspidi terviklik kriisideks valmisoleku arengukava).

12. Oleme seisukohal, et VOS raames tuleb laiendada ulatusliku evakuatsiooni

läbiviimiseks vajalikke viibimiskeelu aluseid nii kõrgendatud kaitsevalmiduse kui ka

sõjaseisukorra ajal (st sõjalise kriisi ajal). Viibimiskeelu kehtestamine on vajalik, et

tagada tsiviilelanikkonna lahkumine piirkondadest, kus on käimas või on suure

tõenäosusega algamas sõjaline kriis. Viibimiskeelu saab kehtiva õiguse kohaselt

kehtestada KorSi ja HOSi alusel, kuid nimetatud seadustes toodud viibimiskeelu alused

ei ole meie hinnangul piisavad sõjalise kriisi tingimustes. Sõjaliste ohtude korral on

kehtestatav viibimiskeeld oluliselt ulatuslikum ja pikaajalisem, kui KorS-s ja HOS-s

käsitletud juhtumid. Seetõttu on vajalik eraldi viibimiskeelu meetme sätestamine

kõrgendatud kaitsevalmiduses ja sõjaseisukorras. Viibimiskeelu kehtestamine on

aluseks kohustuslikule evakuatsioonile, sh on evakuatsiooni eesmärk tagada

tsiviilelanike viimine ohutusse piirkonda, et vältida ohtu nende elule ja tervisele. Sellise

otsuse peab meie hinnangul tegema Vabariigi Valitsus (kuna mõjutab olulise lt

ühiskonna toimimist ja majandust) ja evakuatsiooni korraldab Päästeamet.

Viibimiskeeld kehtestatakse ohualal, mille määrab Kaitsevägi. Kuivõrd kogu kriisideks,

sh sõjalisteks kriisideks valmisolek (valmistumine, lahendamine) koondatakse ühte

seadusesse, siis teeme ettepaneku ka antud probleem lahendada VOS eelnõu koostamise

käigus.

Lisaks eeltoodule toome välja ka mõned väiksemad tähelepanekud:

 VTK lk-l 15 on kirjeldatud mõju valdkonnana mõju majandusele ja sihtrühmana

ettevõtteid, keda võib „olukord“ ja erikorrad otseselt mõjutada. Juhime tähelepanu, et

kirjeldatud on „olukorra“ mõju, mitte muudatuse mõju.

 VTK lk-l 15 on sihtrühma all toodud välja 33 KOV-i. Leiame, et see muudatus

mõjutab kõiki KOV-e.

 VTK lk-l 16 on kirjeldatud sotsiaalseid mõjusid, sh on lause: „Lisaks võib suure mõjuga

kriisi käigus saada kahjustada inimeste vara, võib jääda saamata ka tulu…/“.

Arvestades olukorda, kus kriisi ja eriolukorra ajal on võimalik nii toetuste, hüvitiste kui

5 (5)

pensioni vähendamine ja maksete peatamine, ei saa me rääkida „tulust“ kui niisugusest,

vaid pigem sissetulekust või rahalistest ressurssidest.

 VTK lk-l 21 (p 4.6, Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (2)) on lause: „Praegu kehtiva regulatsiooni kohaselt on Eestis tagatud kokkulepitud mahus toiduainete varu

valmistoiduna, samuti hoiavad haiglad (kui ETO-d) oma tööks vajalikku varu“. Märkusena lisame, et lisaks haiglate ravimite varule on olemas ka riigi tervishoiuvaru.

 VTK lk-l 21 (p 4.6, Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (2)) kirjeldatakse probleemidena nii toidu kui ravimite tarneahelate haavatavust, kuid lahendusvariantides on kirjeldatud

vaid toidu tootmisega seotud lahendused (ravimite osa on välja jäetud).

 VTK lk-l 24 (Sihtrühm 3 – ETKA) on lause: „Töökorralduslikud muudatused Maaeluministeeriumile (Põllumajandus- ja Toiduametile) oleksid suured, sest sõltuvalt valitud lahendusest kaasneks muudatusega paarisaja kuni mitme tuhande riskianalüüsi ja plaani hindamise kohustus, millega võivad kaasneda kohanemisraskused“. Märgime,

et tegemist ei ole kindlasti kohanemisraskustega, vaid pigem ressursside ja pädevuste võimaliku puudumise või vähesusega ning töökoormuse kasvuga.

Lugupidamisega

(allkirjastatud digitaalselt)

Kristian Jaani siseminister

Eed Allik-Hõimoja 6125013 [email protected]

Kadi Parmas 6125214 [email protected]