Valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsus

1

Valmisoleku seadus

Väljatöötamiskavatsus

2

Sisukord

1. Sissejuhatus ..................................................................................................................................... 3

2. Uuringud ja analüüsid ...................................................................................................................... 6

3. Õiguslike lahenduste vajalikkus ....................................................................................................... 7

4. Vajalikud muudatused ja nende kirjeldused ................................................................................. 10

4.1. Valmisoleku seaduse eelnõus sõnastatav seaduse eesmärk ................................................ 10

4.2. Suure mõjuga kriiside terviklik ja ühtne lahendamine .......................................................... 10

4.3. Uues raamistikus kriisideks valmistumine ja kriisideks valmisoleku plaanid ........................ 16

4.4. Uue raamistiku ja erikordade suhe ............................................................................................ 19

4.5. Põhiõigusi ja -vabadusi piiravad meetmed ................................................................................ 19

4.6. Elutähtsad teenused: KOV-ide roll ja toidu varustuskindlus ...................................................... 21

4.7. Terviklik vaade isikute ja asutuste riigikaitseülesannetele, KOV-id ja mitmetasandilised ETO-d

........................................................................................................................................................... 24

4.8. Riigikaitselised ametikohad ja töösuhted kriisiolukorras ........................................................... 26

4.9. RiKS-i eelnõu küsimused: Riigikaitse Nõukogu, Vabariigi Valitsuse kvooruminõue, VVJK

ülesanded, julgeolekupoliitika alused, Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine ...................................... 27

4.10. Menetlusseadustike ja kohtute seaduse ning karistusseadustiku (riigivastased süüteod)

muudatused ...................................................................................................................................... 29

5. Välisriikide regulatiivsed lahendused ............................................................................................ 30

5.1. Soome .................................................................................................................................... 30

5.2. Läti ......................................................................................................................................... 31

5.3. Leedu ..................................................................................................................................... 31

5.4. Poola ...................................................................................................................................... 31

6. Edasine tegevuskava ja kaasamine................................................................................................ 32

7. Lisa: joonised ................................................................................................................................. 34

3

1. Sissejuhatus Eesti peab olema valmis tsiviilkriisideks ning mittesõjalisteks ja sõjalisteks riigikaitsekriisideks1

arvestusega, et kriisi iseloomu pole võimalik ennustada. Nüüdismaailmas võib korraga või

järjest esineda mitu eri valdkonna või raskusega kriisi. Ohupilt on muutunud keerulisemaks ja

ohuallikad mitmekesisemaks, esile on kerkinud asümmeetrilised ohud, mis ei tunne riigipiire

ja mille allikad on raskesti tuvastatavad, kuid mille mõju julgeolekule on samaväärne kui

traditsioonilistel julgeolekuohtudel.2 Piir tsiviilkriisi, mittesõjalise riigikaitsekriisi ja sõjalise

riigikaitsekriisi vahel võib osutuda kriitilisel hetkel ähmaseks. Eeltoodut arvestades ja riigi

julgeoleku tagamiseks vajaliku laia riigikaitse edendamiseks on Eestil vaja terviklikku ja ühtset

vaadet kriisideks valmistumisele ning nende lahendamisele.

Aastate jooksul on Eestis kujunenud välja toimiv süsteem, kuidas tsiviilkriisideks ning

mittesõjalisteks ja sõjalisteks riigikaitsekriisideks valmistutakse ning neid lahendatakse. Küll

aga tehakse seda erinevas õiguslikus raamistikus: tsiviilkriiside lahendamiseks on

hädaolukorra seadus (edaspidi HOS), mittesõjalisteks ja sõjalisteks riigikaitsekriisideks

erakorralise seisukorra seadus (edaspidi ErSS) ja riigikaitseseadus (edaspidi RiKS).

2016. aastal jõustunud RiKS lõi eeldused riigikaitse laia käsituse rakendamiseks, sätestades

riigikaitse juhtimise ja planeerimise alused, mis võimaldavad riiki kaitsta ja juhtida sarnastel

põhimõtetel nii rahu- kui ka mitterahuajal. Samas on lõpuni viimata RiKS-i jätkuprotsess:

riigikaitseõiguse muudatuste kontseptsiooni (edaspidi RiKS-i kontseptsioon) alusel 2019.

aastal koostatud RiKS-i eelnõu (edaspidi RiKS-i eelnõu) jõustamine. Muu hulgas nägi RiKS-i

eelnõu ette riigikaitset puudutavate sätete ajakohastamise ja ühtlustamise seadusandlikul

tasandil, samuti Eesti põhiseaduslikku korda ähvardava ohu kõrvaldamiseks mõeldud ErSS-i

liitmise RiKS-iga.

Vabariigi Valitsus seadis tegevusprogrammis 2021–2023 eesmärgiks viia laia riigikaitse

arendamine kvalitatiivselt uuele tasemele a) koondades HOS-i kriisireguleerimise poliitika

kujundamise Riigikantseleisse ja b) suurendades õiguslikku selgust kriiside lahendamisel.3

Kriisireguleerimise poliitika kujundamine viidi Riigikantseleisse 01.07.2021 jõustunud HOS-i

muudatusega. Õigusliku selguse suurendamiseks anti tegevusprogrammis riigisekretärile

ülesanne koostada kriisideks valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsus (edaspidi VTK), mis

kirjeldaks, kuidas koondada HOS, RiKS ja ErSS üheks seaduseks. Selle jätkutegevusena on

Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammis 2021–2023 ette nähtud, et VTK-le järgneb riigisekretäri

eestvedamisel kriisideks valmisoleku seaduse (edaspidi VOS) eelnõu koostamine.

1 Käesolev dokument lähtub järgmistest mõistetest. Tsiviilkriisi all mõeldakse hädaolukorra seaduse mõistes

loodusõnnetust, katastroofi, nakkushaiguse levikut või elutähtsa teenuse katkestust, mis ohustab paljude

inimeste elu või tervist, põhjustab suure varalise kahju, suure keskkonnakahju või tõsiseid ja ulatuslikke häireid

elutähtsa teenuse toimepidevuses, mis võivad tingida hädaolukorra või eriolukorra väljakuulutamise.

Mittesõjalise riigikaitsekriisi all mõeldakse erakorralise seisukorra seaduses ja riigikaitseseaduses käsitletud Eesti

Vabariigi põhiseaduslikule korrale ohtu kujutavaid riigikaitselisi sündmusi, mis võivad tingida kaitsevalmiduse

kõrgendamise või erakorralise seisukorra väljakuulutamise. Sõjalise riigikaitsekriisi all peetakse silmas

riigikaitseseaduse kõrgendatud kaitsevalmiduse, sõjaseisukorra või mobilisatsiooni väljakuulutamise tingivaid

riigikaitselisi sündmusi. VTK-s kasutatakse kolme mõiste koondnimetusena „suure mõjuga kriisid“, mida

täpsustatakse punktis 4.2.1. 2 Eesti julgeolekupoliitika alused, vastu võetud Riigikogus 31.05.2017, vt https://www.riigiteataja.ee/aktilisa/3060/6201/7002/395XIII_RK_o_Lisa.pdf# 3 Vabariigi Valitsus seadis tegevusprogramm 2021–2023, vt https://valitsus.ee/media/3803/download

4

VOS-i vastuvõtmisega tunnistatakse HOS, RiKS ja ErSS kehtetuks. Seetõttu hinnatakse VOS-i

eelnõu väljatöötamisel HOS-i, RiKS-i, ErSS-i ning RiKS-i eelnõu sätteid, et need a) VOS-i

inkorporeerida suuremate muudatusteta või b) muuta VOS-i jaoks sobivaks lähtuvalt ühtse

tsiviilkriisideks ning mittesõjalisteks ja sõjalisteks riigikaitsekriisideks valmistumise ning nende

lahendamise vaatest.

Käesolev VTK kirjeldab, kuidas VOS-is lahendatakse järgmised, laias laastus kaheks jaotuvad

teemad: 1) millise lahendusega koondatakse HOS-is, RiKS-is ja ErSS-is sätestatud

tsiviilkriisideks ning mittesõjalisteks ja sõjalisteks riigikaitsekriisideks valmistumine ning nende

lahendamine ühtseks tervikvaateks, 2) milliseid muid õiguslikke muudatusi on vaja kriisideks

valmisoleku suurendamiseks. Täpsemalt tehakse VTK-ga järgmised muudatusettepanekud.

1. Suure mõjuga kriiside terviklik ja ühtne lahendamine

• VOS eristab suure mõjuga ja väiksema mõjuga kriise4. Suure mõjuga kriiside

lahendamine vajab võimalikult lühikest käsuahelat ja paljude osaliste koordineeritud

juhtimist. Samuti võib suure mõjuga kriiside eskaleerumine tuua kaasa vajaduse välja

kuulutada Eesti Vabariigi põhiseaduses (edaspidi põhiseadus) nimetatud eriolukord,

erakorraline seisukord või sõjaseisukord (edaspidi koos erikord). VOS-iga

reguleeritakse üksnes suure mõjuga kriisideks valmistumist, nende juhtimist ja

lahendamist. Selle lävendi alla jäävaid ehk väiksema mõjuga kriise juhitakse ning

lahendatakse nii korrakaitseseaduse (edaspidi KoRS) kui ka eriseaduste alusel.

• VOS-i koondatakse HOS-is, RiKS-is ja ErSS-is sätestatud kriiside lahendamise

mehhanismid eesmärgiga lihtsustada, ühtlustada ja täpsustada juhtimiskorraldust

suure mõjuga kriiside lahendamisel, et tagada kriisi lahendavate eri tasandite ja

osaliste tegevuse terviklikkus ning omavaheline seostatus.

• Luuakse üks terviklik raamistik, kuidas Vabariigi Valitsuse ja peaministri juhtimisel

lahendatakse nii tsiviilkriise kui ka mittesõjalisi ja sõjalisi riigikaitsekriise, sh luuakse

raamistik erikorra lahendamiseks.

• Riigikantseleile nähakse ette ülesanne vajaduse korral toetada suure mõjuga kriisi

lahendamisel Vabariigi Valitsust ja peaministrit riigi kriisistaabi moodustamisega.

• Sätestatakse seaduse eesmärgina määrata kindlaks ülesanded ja juhtimine, pädevused

ning volitused, millega suure mõjuga kriisis säilitatakse Eesti riigi iseseisvus ja

sõltumatus, tema maa-ala, territoriaalvete ning õhuruumi lahutamatu ja jagamatu

terviklikkus, tema põhiseaduslik kord, elanikkonna turvalisus ning ühiskonna

toimimine.

2. Muud õiguslikud muudatused kriisideks valmisoleku suurendamiseks

• Koondatakse ühte seadusesse põhiseaduses nimetatud erikorrad ja nende juhtimine

ning nende lahendamiseks kohaldatavad meetmed.

• Muudetakse eriolukorra juhtimiskorraldust ja täpsustatakse eriolukorra

väljakuulutamise tingimusi.

• Sätestatakse järelevalve õigusaktide põhiseaduslikkuse, sh seaduslikkuse üle.

4 Väikesema mõjuga kriise võib veel nimetada lokaalseks kriisiks või kriitiliseks intsidendiks vms.

5

• Täpsustatakse põhiõigusi ja -vabadusi piiravate meetmete kohaldamist ning

riigivastutust.

• Hinnatakse ja vajaduse korral täpsustatakse elutähtsate teenuste toimepidevust

kohaliku omavalitsuse üksuste ning toidutootmise ja -ohutuse seisukohast.

• Hinnatakse ja vajaduse korral täpsustatakse tervikvaate loomiseks isikute ning

asutuste riigikaitseülesandeid, kohaliku omavalitsuse üksuste kriisideks valmisoleku

tagamiseks vajalike regulatiivsete lahenduste piisavust ja vajadust täiendada

elutähtsate teenuste toimepidevusega seonduvat.

• Hinnatakse ja vajaduse korral täpsustatakse riigikaitseliste ametikohtade ning kriisi

lahendamisega seotud isikute töösuhetega seonduvat.

• Lisaks täpsustatakse RiKS-i 2019. aasta eelnõust lähtuvalt Vabariigi Presidendi juures

tegutseva Riigikaitse Nõukogu liikmete määramise korda, Vabariigi Valitsuse võimalusi

võtta vastu otsuseid vähendatud koosseisus, Vabariigi Valitsuse julgeolekukomisjoni

ülesandeid, sätestatakse julgeolekupoliitika aluste koostamine Riigikantselei

ülesandena ning täpsustatakse Kaitseväe ja Kaitseliidu korrakaitseorganite töösse

kaasamise aluseid.

Samuti viiakse koostöös Justiitsministeeriumiga lõpuni eelnõude menetlemine, mis käsitles

kriminaal-, väärteo- ja kohtumenetluse erisusi erikordade ajal5 ning karistusseadustiku

muudatusi (riigivastased süüteod).6

VOS-i eelnõu väljatöötamisel võetakse aluseks:

• HOS, RiKS, ja ErSS;

• RiKS-i kontseptsioon ja selle alusel koostatud RiKS-i eelnõu;7 ja 8

• Siseministeeriumi koostatud hädaolukorra seaduse muutmise seaduse eelnõu

väljatöötamise kavatsus (edaspidi SiM-i HOS-i VTK);9

• COVID-19 kriisi 2020. ja 2021. aasta õppetunnid kriisireguleerimispoliitikale.

Käesolevas VTK-s pakutavad lahendused arvestavad põhiseaduse raamistikuga ega eelda selle

muutmist, sh Vabariigi Presidendi põhiseadusest tulenevat pädevust riigikaitse juhtimisel ning

Vabariigi Presidendi pädevust teha Riigikogule ettepanek kuulutada välja sõjaseisukord,

mobilisatsioon, demobilisatsioon ja erakorraline seisukord ning agressiooni korral kuulutada

iseseisvalt välja mobilisatsioon ja sõjaseisukord. Põhiseaduse järgi on Vabariigi Valitsusel õigus

välja kuulutada eriolukord ja Riigikogul erakorraline seisukord, sõjaseisukord, mobilisatsiooni

ja demobilisatsioon.

5 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/c7cbe99c-7a21-45da-ab92- 262e644c8347/Kriminaalmenetluse%20seadustiku,%20halduskohtumenetluse%20seadustiku%20ja%20karistus seadustiku%20ning%20teiste%20seaduste%20muutmise%20seadus%20(kriminaal-,%20v%C3%A4%C3%A4rteo- %20ja%20kohtumenetluse%20erisused%20erakorralise%20ja%20s%C3%B5jaseisukorra%20ajal) 6 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/b8ded88e-f598-4fee-b78b- 55bd27958f3f/Karistusseadustiku%20muutmise%20seadus%20(riigikaitsevastased%20s%C3%BC%C3%BCteod) 7 Vt kabinetinõupidamise memorandum „Riigikaitseseaduse eelnõust ja teistest riigikaitsega seotud eelnõudest“, Justiitsministeerium, 22.05.2019. 8 https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/94bd4697-41b5-4e9f-80f1- bda86715146e/Riigikaitseseadus 9 Vt Hädaolukorra seaduse muutmise seaduse eelnõu väljatöötamise kavatsus, Siseministeerium, 19.01.2021.

6

2. Uuringud ja analüüsid Käesolev VTK põhineb suures osas RiKS-i eelnõul ja selle aluseks olnud kontseptsioonil.

Kontseptsiooni jaoks koostati aastatel 2016–2018 järgmised käesoleva VTK seisukohast

olulised analüüsid:

• Põhiseaduse riigikaitse ja sellega seoses eriolukorra ja erakorralise seisukorra

regulatsiooni muutmise vajadus, riigi erikordade tervikregulatsioon ja kõrgendatud

kaitsevalmidus ning põhiõiguste piirangute määratletus ja proportsionaalsus (Paloma

Krõõt Tupay ja Eneken Kost).

• Eesti Vabariigi põhiseaduse ja riigikaitseseaduse kooskõla (välisekspert prof dr Holger

Schwemer).

• Kodaniku osalemine riigikaitses (Andres Parmas).

• NATO-ga liitumise põhiseaduslikud tagajärjed ning välisriigi relvajõudude kaasamine

kriisi ja erikorra ajal (Olavi Jänes).

• Relvajõudude kaasamine avaliku korra kaitsesse (Peeter Papstel).

• Isiku põhiõigusi ja -vabadusi piiravate meetmete ühtlustamine riigi julgeoleku

tagamise eesmärgil (Peeter Papstel).

• Meediateenuste ja sideteenuste piiramine avaliku julgeoleku ja avaliku korra kaitseks

(Margit Gross).

• Riigikaitseülesanded ja -teenused valdkondlikes eriseadustes ja avalike ülesannete

täitmine erikorra või kriisi ajal (OÜ Advokaadibüroo Eversheds Sutherland Ots & Co,

Toomas Pikamäe).

• Haldusmenetlus ja halduskohtumenetlus kriisi ja erikorra ajal (Kristi Aule Parmas).

• Riigivastutuse erisused kriisi ja erikorra ajal (Kristi Aule Parmas).

• Sotsiaalministeeriumi valitsemisala toetuste, hüvitiste ja pensionide vähendamine ja

maksmise peatamine kriisi ja erikorra ajal (Sotsiaalministeerium).

• Töö- ja puhkeaja erisused kriisi ja erikorra ajal (Sotsiaalministeerium).

• Varude õiguslik analüüs (Advokaadibüroo Nove)

• Euroopa Liidu õigus ja liikmesriigi rahvusliku julgeoleku erandid (välisekspert prof dr

Stefan Kadelbach).

7

3. Õiguslike lahenduste vajalikkus Regulatiivse lahenduse kasuks võib otsustada siis, kui probleemi ei ole võimalik lahendada

muul viisil kui õigusaktide muudatusega. Järgnevalt on esitatud põhjendused HOS-i, RiKS-i ja

ErSS-i asemel ühe seaduse koostamiseks:

1. Tsiviilkriiside lahendamine, hädaolukorra ja eriolukorra väljakuulutamine toimub HOS-

i alusel. Mittesõjalise või sõjalise riigikaitsekriisi lahendamine, sh kõrgendatud

kaitsevalmiduse või erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra väljakuulutamine toimub

RiKS-i või ErSS alusel. Sellest lähtuvalt valmistutakse kriisideks ja lahendatakse neid eri

metoodikaga ning eri õiguslikel alustel. See põhjustab suure mõjuga kriisi

lahendamiseks vajalikus juhtimiskorralduses segadust ja tarbetut ajakulu. Lahenduseks

on viia kõikide suure mõjuga kriiside lahendamise ja nendeks valmistumise korraldus

ühtsetele alustele ja koondada see ühte seadusesse.

2. Strateegilisel tasandil pole hetkel võimalik hinnata riskide ja ohtude tõenäosust ning

mõju terviklikult ja ühel alusel. HOS-i ja RiKS-i põhjal toimuv ohtude ning riskide

hindamine on kaks eraldi protsessi. Samuti on erinevad kahest seadusest lähtuvad

planeerimisprotsessid. RiKS-ist lähtuvad riigikaitse tegevuskava (edaspidi RKTK) ja selle

alamkavad (edaspidi RKTK alamkavad) on plaanid riigikaitselisteks olukordadeks, HOS-

ist lähtuvad hädaolukorra lahendamise plaanid (edaspidi HOLP) on üldisel tasemel

koostöökokkulepped tsiviilkriiside lahendamiseks. 01.07.2021 jõustunud HOS-i

muudatuste kohaselt vastutab Riigikantselei nii a) RiKS-i alusel koostatava RKTK ja

RKTK alamkavade koordineerimise kui b) ka HOLP-ide koostamise koordineerimise

eest (varem vastutas Riigikantselei ainult RKTK ja selle alamkavade koostamise

koordineerimise eest). Riigikantseleist kahe eraldi protsessi koordineerimine lihtsustab

tsiviilkriisideks, mittesõjalisteks ja sõjalisteks riigikaitsekriisideks valmistumise

planeerimist, kuid riskide ja ohtude tõenäosuse ning mõju terviklikuks hindamiseks ja

terviklikuks valmistumiseks on vajalik kogu planeerimine viia ühtsetele alustele ning

ühte seadusesse.

3. Muud meetmed nagu avalikkuse teavitamine, rahastamise suurendamine,

olemasoleva olukorra säilitamine ja senise regulatsiooni parem rakendamine ei

lahenda käesolevas VTK-s käsitletavaid probleeme, kuna kitsaskohad sisalduvad

õigusaktide regulatsioonides. Näiteks on senise, HOS-ist lähtuva kriisireguleerimise

meetmete süsteemi paremaks rakendamiseks kasutatud kõiki mitteregulatiivseid ja

osalt ka regulatiivseid lahendusi nagu juhendmaterjalid, koolitused, teabepäevad.

Nende kasutamine ei ole eri põhjustel olnud tulemuslik ja sellest lähtuvalt on

Siseministeerium seisukohal, et asjaomaste osaliste tegutsemise eeldus on selgemad

kriisireguleerimise ülesanded õigusaktides.10 Alles seejärel on võimalik ülesannete

paremat täitmist toetada selgituste, juhendite jm mitteregulatiivsete lahenduste

kaudu. Osaliste teavitamine ja ülesannete sisu selgitamine ei anna pikaajalist tulemust,

kui ülesande täitmine sõltub regulatsiooni erinevast tõlgendamisest või ülesanne ei ole

alaline.

4. RiKS-i kontseptsioonis tõdetakse, et riigikaitseõiguse regulatsiooni iseloomustab

killustatus erinevate õigusaktide vahel, samuti õigusliku regulatsiooni ebaselgus nii

10 SiM-i HOS-i VTK, lk 14.

8

sätete sisu kui ka erinevate õigusaktide koostoime suhtes.11 COVID-19 kriis näitas, et

sama kehtib ka tsiviilkriise puudutavate õigusaktide kohta: 2020. aasta kevadel COVID-

19 kriisi õppetundide alusel tehtud HOS-i ning nakkushaiguste ennetamise ja tõrje

seaduse (edaspidi NETS) muudatused on seda riski küll vähendanud, kuid piiratud

ulatuses ning ainult tervisekriisi vaatest. See tingib vajaduse kõiki kriise puudutavate

seaduste ühtse ja omavahel seotud ajakohastamise järele, nii et terviklik vaade tekiks

võimalikult väikese hulga ja omavahel loogiliselt süstematiseeritud õigusaktide alusel.

VOS-ist saab üks terviklik seadus, kuhu koonduks kõikideks suure mõjuga kriisideks

valmistumine, nende ennetamine, tõrjumine ja lahendamine. Samuti koondatakse sinna

erikordasid ja nende omavahelist seost puudutav regulatsioon, nende lahendamine ning

juhtimine. Sellega saaks VOS-ist riigikaitseõiguse ja kriisireguleerimispoliitika üldseadus,

millele toetuvad teised valdkondadega seotud eriseadused. Tavaolukorra sündmuste või

väiksema mõjuga kriiside ennetamiseks, tõrjumiseks ja lahendamiseks kohaldatakse KoRS-i või

eriseadusi, näiteks Kaitseväe korralduse seadus (edaspidi KKS), kiirgusseadus (edaspidi KiS),

NETS, politsei ja piirivalve seadus (edaspidi PPVS), päästeseadus (edaspidi PäästeS) jt.

VOS-i koostamine ning HOS-i, RiKS-i ja ErSS-i kehtetuks tunnistamine toob kaasa muudatused

eelkõige järgmistes seadustes. Muudetavate seaduste loetelu täpsustub eelnõu koostamise

käigus:

• atmosfääriõhu kaitse seadus

• avaliku teabe seadus

• autoveoseadus

• Eesti Panga seadus

• Eesti Rahvusringhäälingu seadus

• ehitusseadustik

• elektrituruseadus

• elektroonilise side seadus

• ettevõtluse toetamise ja laenude riikliku tagamise seadus

• Finantsinspektsiooni seadus

• isikut tõendavate dokumentide seadus

• julgeolekuasutuste seadus

• jäätmeseadus

• Kaitseliidu seadus

• Kaitseväe korralduse seadus

• kaitseväeteenistuse seadus

• kaugkütteseadus

• kemikaaliseadus

• keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seadus

• kiirgusseadus

• kohaliku omavalitsuse korralduse seadus

• korrakaitseseadus

• krediidiasutuste seadus

• kõrgemate riigiteenijate ametipalkade seadus

11 RiKS-i kontseptsioon, lk 7.

9

• küberturvalisuse seadus

• liiklusseadus

• loomatauditõrje seadus

• maagaasiseadus

• makseasutuste ja e-raha asutuste seadus

• maksukorralduse seadus

• meediateenuste seadus

• nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus

• puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadus

• päästeseadus

• päästeteenistuse seadus

• ravimiseadus

• riigieelarve seadus

• Riigikogu kodu- ja töökorra seadus

• riigipiiri seadus

• riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus

• Riigi Teataja seadus

• riigivara seadus

• riikliku pensionikindlustuse seadus

• sadamaseadus

• tervishoiuteenuste korraldamise seadus

• tulumaksuseadus

• turvaseadus

• tööstusheite seadus

• töötuskindlustuse seadus

• töövõimetoetuste seadus

• vangistusseadus

• vedelkütuse seadus

• vedelkütusevaru seadus

• veeseadus

• välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seadus

• välismaalaste seadus

• välissuhtlemisseadus

• väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu seadus

• ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni seadus

10

4. Vajalikud muudatused ja nende kirjeldused

4.1. Valmisoleku seaduse eelnõus sõnastatav seaduse eesmärk Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: põhiseaduse preambuli kohaselt on rahvuse säilimine

Eesti Vabariigi üks eesmärkidest ning elanikkonna turvalisuse ja kaitse tagamine riigi

tuumikfunktsioonidest. Aastatel 1992–2000 kehtinud Eesti Vabariigi kodanikukaitseseadus

reguleeris elanike kaitset nii tsiviilkriisides kui ka relvakonfliktidest tulenevates olukordades.

Sõjalistest ohtudest tingitud rahva turvalisusega seotud ülesanded olid 1995. aastal jõustunud

rahuaja riigikaitse seaduses, kus ühe riigikaitse eesmärgina oli nimetatud rahva turvalisuse

säilitamine. 12 2016. aastal jõustunud RiKS-is ühiskonna (rahva) turvalisus kui riigikaitse

eesmärk nimetatud pole.

Vajalikud muudatused: VOS-is laiendatakse RiKS-is sätestatud riigikaitse eesmärki tuginedes

RiKS-i eelnõu sõnastusele.13 Tervikliku kriisideks valmisoleku eesmärgil lisandub riigile

ülesanne tagada ulatuslikus kriisis elanikkonna turvalisus ja ühiskonna toimimine.14

Lahendus: VOS-i eelnõu koostamisel sõnastatakse seaduse eesmärgina määrata kindlaks

ülesanded ja juhtimine, pädevused ning volitused, millega suure mõjuga kriisis säilitatakse

Eesti riigi iseseisvus ja sõltumatus, tema maa-ala, territoriaalvete ning õhuruumi lahutamatu

ja jagamatu terviklikkus, tema põhiseaduslik kord, elanikkonna turvalisus ning ühiskonna

toimimine.

4.2. Suure mõjuga kriiside terviklik ja ühtne lahendamine Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: HOS-i alusel on tsiviilkriiside lahendamine kriisi

lahendava asutuse keskne. Tsiviilkriisideks valmistumine ja nende lahendamine lähtub

eeldusest, et kriisid eskaleeruvad väiksemast suuremaks (ehk hädaolukord on eriolukorra

väljakuulutamise eeldus). Sellega seonduvalt on kohustus võtta initsiatiiv tsiviilkriisi

lahendamiseks operatiiv-taktikalisel tasandil ehk kriisi vahetult lahendaval asutusel,

strateegilise tasandi ehk valitsuse roll on kriisi lahendamisel tagaplaanil.

COVID-19 kriisi lahendamiseks märtsis 2020 väljakuulutatud eriolukord näitas, et

riigikaitsekriisidega sarnaselt on ka ulatusliku tsiviilkriisi lahendamisel Vabariigi Valitsusel ning

peaministril juhtiv roll.

Samuti näitas COVID-19 kriis, et ulatusliku kriisi saabumisel koondab seda vahetult lahendav

asutus oma ressursid, et keskenduda kitsalt oma valdkonda puudutava sündmuse

lahendamisele. Asutusel pole jõudlust tegeleda strateegilise tasandi ja teiste asutuste

kaasamisega sündmuse lahendamisse enam kui vältimatult selle lahendamiseks vajalik. Sellist

laiemat ülesannet saab täita ainult strateegilisel tasandil, millel koordineeritakse

valdkondadeüleste mõjudega tegelemist, püstitatakse vajaduse korral vahetult lahendavatele

12 RiKS-i kontseptsioon, lk 9. 13 Nimetatud küsimust on käsitletud täpsemalt ka RiKS-i kontseptsioonis, vt RiKS-i kontseptsioon, lk 8. 14 RiKS-i eelnõus nähti ette riigikaitse eesmärgi laiendamine elanike turvalisusele. RiKS-i eelnõus ei nähtud ette riigikaitse eesmärgi laiendamist elutähtsatele teenustele. Samas on RiKS-i eelnõu seletuskirja kohaselt nii erakorralise seisukorra kui ka sõjaseisukorra ajal elutähtsate teenuste osutamine hädavajalik nii Kaitseväele kui ka Eesti elanikele, vt RiKS eelnõu seletuskiri, lk 102.

11

asutustele ja teistele asutustele lisaülesanded ning antakse sündmuse lahendamiseks

lisavolitused ja -ressursid.

Vajalikud muudatused: tervikvaate loomiseks ja strateegilise tasandi juhtimise tugevdamiseks

luuakse VOS-i eelnõus ühtne juhtimiskorraldus, mis võimaldab nii tsiviilkriise kui ka

mittesõjalisi ja sõjalisi riigikaitsekriise lahendada ühetaolise ja selge juhtimisskeemiga ning

ühtsetel alustel, sh erikordade väljakuulutamise järel. Selle juhtimiskorralduse järgi on suure

mõjuga kriisi lahendamisel keskne roll Vabariigi Valitsusel ja peaministril, millega antakse kriisi

iseloomu ning ulatuse kindlaksmääramise kohustus, samuti selle tõrjumiseks või

lahendamiseks vajaliku laiema koostöö algatamise kohustus Vabariigi Valitsusele.

Valitsuse rolli tugevdamisel kaob vajadus praeguse, asutusekeskse hädaolukorra raamistiku

järele. Kehtiva hädaolukorra lahendamise ja juhtimise raamistiku kadumine ning

valitsusekesksest vaatest lähtumine on kooskõlas RiKS-i loogikaga, milles sätestatud

kõrgendatud kaitsevalmidus kuulutatakse välja Vabariigi Valitsuse ja peaministri juhtimisel.

RiKS-i eelnõu raamistikus nimetatud „kaitseolukord“ on analoogne, ka selles on võtmeroll

Vabariigi Valitsusel ja peaministril.

Lahendus: võtta kasutusele uus, nii tsiviil- kui ka mittesõjalisi ja sõjalisi suure mõjuga kriise

ühendav mõiste ja vastav raamistik (edaspidi kasutatakse VTK-s raamistiku nimetamiseks sõna

„olukord“), mida täpsemalt kirjeldatakse järgmistes punktides 4.2.1.–4.2.3.

4.2.1. Uue raamistiku ülevaade „Olukorra“ üle otsustamise õigus on Vabariigi Valitsusel. Suure mõjuga kriisi iseloomu või

tõsidust arvestades võib „olukorra“ lahendamiseks vastavalt põhiseadusele välja kuulutada

erikorra.

„Olukorra“ ja selle lahendamiseks väljakuulutatava eriolukorra, erakorralise seisukorra ja

sõjaseisukorra eesmärk on lahendada suure mõjuga kriis:

• mis ohustab või mõjutab paljude inimeste elu või tervist, põhjustab suure varalise

kahju, suure keskkonnakahju või tõsiseid ja ulatuslikke häireid elutähtsa teenuse

toimepidevuses;

• mille tagajärjed ohustavad vahetult Eesti riigi iseseisvust ja sõltumatust, territoriaalset

terviklikkust, põhiseaduslikku korda, elanikkonna turvalisust ning ühiskonna toimimist;

• mille ennetamine või lahendamine ei ole võimalik tavalisest erinevat

juhtimiskorraldust ning isiku põhiõigusi ja -vabadusi piiravaid meetmeid rakendamata,

samuti laia hulka isikuid, vahendeid ja varusid kaasamata, samuti kui on vaja nende

sündmuste lahendamiseks rakendada täiendavaid finantsjuhtimise abinõusid;

• mille lahendamiseks on vaja mitme asutuse koostööd ning selle eelduseks on

koorindeerimine strateegilisel tasandil;

• teatud juhtudel, kui tuleb osaleda kollektiivkaitse operatsioonil või korraldada

mobilisatsioon või demobilisatsioon.

Suure mõjuga kriise lahendatakse järgmistest põhimõtetest lähtuvalt:

• nii tavaolukorras, „olukorras“ kui ka selle lahendamiseks väljakuulutatavas erikorras

lahendatakse kriise lähimuse põhimõttest lähtuvalt, nii et otsused viiakse ellu nii

madalal tasandil kui võimalik ja nii kõrgel tasandil kui vaja;

• iga asutus ja isik vastutab oma valdkonna kriisideks valmistumise eest, mil riigiülest

valmistumist koordineerib Riigikantselei;

12

• iga asutus ja isik vastutab oma valdkonna kriiside ennetamise, tõrjumise ning oma

valdkonnas kriiside lahendamise eest;

• kriisideks valmistumisel, nende ennetamisel, tõrjumisel ja lahendamisel teevad

asutused ning isikud koostööd ja pakuvad üksteisele abi;

• iga asutus ja isik täidab seotud ülesandeid ka „olukorras“ ning selle lahendamiseks

väljakuulutatud erikorras;

• „olukorras“ ja selle lahendamiseks väljakuulutatavas erikorras kaasatakse vajaduse

korral kogu ühiskond ning kõik vajalikud vahendid ja varud;

• „olukorras“ ja selle lahendamiseks väljakuulutatud erikorras järgitakse isiku põhiõigusi

ja -vabadusi ning kaitstakse põhiseaduslikke väärtusi.

Uue, tsiviilkriise mittesõjaliste ja sõjaliste riigikaitsekriisidega ühendava terminina pakub VTK

välja lahendusvariantidena „hädaolukord“, „valmisolekuolukord“ / „kõrgendatud valmisolek“

või „kriisiolukord“. Alljärgnevad lahendusvariandid puudutavad ainult termini nimetust ja

mitte raamistiku sisu, sisu käsitlevad edasised VTK alapeatükid.

• Lahendusvariant 1: laiendada olemasolevat terminit „hädaolukord“, nii et sellele tekiks

ka n-ö riigikaitselise hädaolukorra sisu.15 Selle laiendamist toetab tõsiasi, et tegemist

on Eestis laialdaselt kasutatava terminiga16, mida seostatakse ka ingliskeelse terminiga

„emergency“.

• Termini laiendamise vastu räägib tõsiasi, et alates 2009. aastast on seda kasutatud

üksnes tsiviilkriiside kontekstis.17 Samuti tõsiasi, et see viitab eelkõige toimunud

sündmuse lahendamisele ega viita piisaval määral sündmuse ennetamisele. Selleks on

HOS-is termin „hädaolukorra oht“, kus ilmnenud asjaolude alusel on tõenäoline, et

juba toimunud või alanud sündmus, sündmuste ahel või elutähtsa teenuse häire võib

lähitulevikus laieneda hädaolukorraks.18

• Selle lahendusvariandi kasuks otsustamisega kaoksid kehtiva RiKS-i terminid „üldine

kaitsevalmidus“ ja „kõrgendatud kaitsevalmidus“.

• Lahendusvariant 2: luua uus termin „valmisolekuolukord“ või „kõrgendatud

valmisolek“. Sisuliselt tähendab see RiKS-is kasutatava termini „kõrgendatud

kaitsevalmidus“ laiendamist tsiviilkriisidele. Terminid „valmisolekuolukord“ või

„kõrgendatud valmisolek“ hakkaks viitama riigi täiendavatele ettevalmistustele ja

rakendatavatele meetmetele, et suurendada valmisolekut tsiviil- või riigikaitselise ohu

ennetamiseks ja tõrjumiseks.

• Selle lahendusvariandi kasuks otsustamisega kaoks HOS-i termin „hädaolukord“ ning

RiKS-i terminid „üldine kaitsevalmidus“ ja „kõrgendatud kaitsevalmidus“.

15 Lahendus pakuti välja RiKS-i kontseptsiooni analüüsis „Põhiseaduse riigikaitse ja sellega seoses eriolukorra ja erakorralise seisukorra regulatsiooni muutmise vajadus, riigi erikordade tervikregulatsioon, kõrgendatud kaitsevalmidus ning põhiõiguste piirangute määratlus ja proportsionaalsus“, osa II, 21.04.2017. 16 Ametliku terminina võeti „hädaolukord“ kasutusele 2001. aastal hädaolukorraks valmisoleku seaduse jõustumisega (vt HOS-i käsiraamat, 2017, lk 17). 17 Hädaolukordadeks valmisoleku seaduse järgi võis hädaolukord olla ka sündmus, mis ohustas riigi julgeolekut. 2009. aastal jõustunud HOS-is tehti selge vahe hädaolukorra ja riigi julgeolekut ähvardavate ohtude vahel – hädaolukord määratleti tsiviilkriisina ega hõlmanud sõjalisi ohte (vt HOS-i käsiraamat, 2017, lk 17). 18 HOS-i käsiraamat, 2017, lk 17.

13

• Lahendusvariant 3: luua uus termin „kriisiolukord“, mis viitab suure mõjuga kriisidele.

RiKS-i kontseptsioonis kasutatakse sõna „kriisiolukord“ üldmõistena, mis tähistab

ulatuslikke, raskete tagajärgedega, pikaajalisi või muu olulise mõjuga olukordi, mille

lahendamiseks on kehtestatud eriregulatsioon või kuulutatud välja erikord. 19

• Selle lahendusvariandi kasuks otsustamisega kaoks HOS-i termin „hädaolukord“ ning

RiKS-i terminid „üldine kaitsevalmidus“ ja „kõrgendatud kaitsevalmidus“.

4.2.2. Uues raamistikus suure mõjuga kriisi lahendamine strateegilisel tasandil Vabariigi Valitsus teavitab „olukorra“ otsusest ja selle põhjustest viivitamata Riigikogu,

Vabariigi Presidenti ning avalikkust. Vabariigi Valitsus hindab „olukorra“ põhjustanud

asjaolusid järjepidevalt ning otsustab nende äralangemisel „olukorra“ lõppemise üle. Kui enne

„olukorra“ otsust kuulutatakse välja erikord, loetakse ka „olukord“ tekkinuks. VOS-i järgi juhib

„olukorra“ lahendamist strateegilisel tasandil peaminister (edaspidi „olukorra“ juht).

HOS-i järgi määrab Vabariigi Valitsus eriolukorra juhiks ühe ministri, VOS-is sätestatakse

peaministri juhtroll ka eriolukorras. Sellest ja RiKS-i juhtimiskorraldusest lähtudes juhib

peaminister „olukorra“ lahendamist strateegilisel tasandil ka eriolukorras, nii nagu ta seda

teeb juba kehtivate õigusaktide järgi erakorralises seisukorras ja sõjaseisukorras.

Peaministri ülesanne on tagada Vabariigi Valitsuse, ministeeriumide, täidesaatva riigivõimu

asutuste, avalik-õiguslike juriidiliste isikute, olulise mõjuga riigi osalusega äriühingute ja teiste

kriisiga seotud osaliste tegevuse ühtsus ning koordineeritus „olukorra“ lahendamiseks.

Vabariigi Valitsuse ülesanne on muu hulgas tagada valdkondadeüleste mõjudega tegelemine.

Täiendavalt tuleb VOS-iga luua selgus, milline on Vabariigi Valitsuse, peaministri,

ministeeriumide, asutuste ja kohaliku omavalitsuse üksuste (edaspidi KOV) rollijaotus ning

koostöö „olukorras“ ja selle lahendamiseks väljakuulutatud erikorras.

VOS-is lähtutakse Vabariigi Valitsuse ja peaministri otsustada olevate meetmete sätestamisel

„olukorra“ lahendamise juures muu hulgas RiKS-i kõrgendatud kaitsevalmiduse ja RiKS-i

eelnõu kaitseolukorra raamistikust. VOS-i koostamisel hinnatakse (sh COVID-19 kriisi

õppetundidele toetudes), milliseid meetmeid oleks Vabariigi Valitsusel ja peaministril

„olukorras“ võimalik rakendada. RiKS-i kõrgendatud kaitsevalmiduse ajal kohaldatavatest

meetmetest nähakse ka VOS-i „olukorras“ vajadust eelkõige järgmiste meetmete järele:

• riigist lahkumise keeld töökohustuse rakendamise tagamiseks;

• riigieelarve muutmine, lisaeelarve rakendamine;

• teadete avaldamise kohustus;

• töö- ja puhkeaja erisused.

„Olukorra“ juhi volitused selle lahendamiseks on eelkõige:

• anda korraldusi „olukorda“ vahetult lahendava asutuse asemel, kui asutus seda ise ei

tee või ei tee õigel ajal ja see on vältimatult vajalik „olukorra“ lahendamiseks:

korralduse täideviimise tagab „olukorda“ vahetult lahendav asutus;

• anda ministrile siduvaid korraldusi tema vastutusvaldkonnas.

VOS-i eelnõu koostamisel tuleb hinnata, kas ja millises ulatuses saab peaministri volitusi

„olukorra“ lahendamisel delegeerida vajaduse korral teistele ministritele.

19 Vt RiKS-i kontseptsioon, lk 7.

14

Peaministrit ja Vabariigi Valitsust toetab „olukorras“ ning selle lahendamiseks väljakuulutatud

erikorras Riigikantselei. Riigikantselei võib riigisekretäri otsusel moodustada peaministri ja

Vabariigi Valitsuse toetamiseks ning ministeeriumide töö koordineerimiseks riigi kriisistaabi.

See peegeldab juhtimiskorraldust, mida COVID-19 kriisis kasutati ning kus Riigikantselei

vastutas ministeeriumide ja asutustega koordinatsiooni eest eesmärgil rakendada valitsuse

otsused võimalikult kiirelt ja selgelt.

4.2.3. Uues raamistikus suure mõjuga kriisi lahendamine operatiiv-taktikalisel tasandil Kui strateegilisel tasandil juhib „olukorda“ ja selle lahendamiseks väljakuulutatud erikorda

peaminister ja Vabariigi Valitsus, siis operatiiv-taktikalisel tasandil juhib „olukorra“ ja erikorra

vahetut lahendamist asutus, kelle valdkonnas ja pädevuses sündmuse lahendamine on.

Tavaolukorrast „olukorda“ ja erikordadesse liikumiseks ei muudeta üleminekul asutuste

vastutust. Tavaolukorras vastutab väiksema mõjuga kriiside lahendamise eest see täidesaatva

riigivõimu asutus, elutähtsa teenuse toimepidevust korraldav asutus (edaspidi ETKA) või KOV,

kelle valdkonnas ja pädevuses sündmuse lahendamine on.

Ministri pädevuses on „olukorra“ ja erikorra ajal korraldada temale alluva ministeeriumi

valitsemisalasse kuuluvaid küsimusi. Ministeeriumi ülesanne on lähtudes Vabariigi Valitsuse

seadusest (edaspidi VVS) tagada „olukorras“ või erikorras ministri olukorrateadlikkus,

ministeeriumi puudutavate Vabariigi Valitsuse otsuste ettevalmistamine ning koordinatsioon

Riigikantselei ja valitsemisala asutuste vahel.

„Olukorda“ ja erikorda vahetult lahendaval valitsusasutusel on volitus anda täidesaatva

riigivõimu asutusele, KOV-ile või muule avaliku võimu kandjale eelkõige korraldusi a)

haldusakti andmiseks või muutmiseks, b) toimingu (osalise) sooritamise peatamiseks,

lõpetamiseks või keelamiseks, c) haldusakti (osaliseks) kehtetuks tunnistamiseks või d)

andmete väljastamiseks.

Põhiseaduslikele institutsioonidele, ministeeriumidele ja julgeolekuasutustele võib anda

korralduse juhul, kui sellega ei sekkuta nende põhiülesannete täitmisse.

„Olukorda“ ja erikorda vahetult lahendav valitsusasutus võib korralduse anda ka haldusaktiga

või halduslepinguga või seadusega haldusülesannet täitma volitatud füüsilisele või

eraõiguslikule juriidilisele isikule.

VOS-i võetakse üle HOS-i sätted, mille alusel saavad regionaalsel tasandil KOV-id ja asutused

sündmuste lahendamisel lähtuda Päästeameti toetusest (sündmusele vastava

juhtimiskorralduse töölerakendamise toetamine, teabevahetuse korraldamine,

olukorrateadlikkuse loomine).

4.2.4. Eelnevate punktide mõjud Mõju riigi üldisele julgeolekule, mõju riigiasutuste töökorraldusele, nende kuludele ja tuludele

Sihtrühm: Vabariigi Valitsus, Vabariigi President, Riigikogu, ministeeriumid, asutused ja

organisatsioonid, kes osalevad „olukorra“ ja erikorra lahendamisel.

Otsene mõju on neile asutustele, kes osalevad „olukorra“ ja erikorra lahendamisel ning kellele

antakse nende lahendamiseks lisapädevused ja -volitused. Sihtrühmast suurim mõju avaldub

nendele asutustele, kelle põhiülesanne on avaliku korra ja riigi julgeoleku tagamine ning

hädaolukordade lahendamine.

15

Täpsemalt, Politsei- ja Piirivalveamet (politseiametniku ametikohti 4283), Päästeamet

(päästeametniku ametikohti 845 ja töökohti 1475, sealhulgas päästetöötaja töökohti 1333),

Kaitsepolitseiamet (koosseis salastatud Vabariigi Valitsuse 20. detsembri 2007. a määruse nr

262 „Riigisaladuse ja salastatud välisteabe kord” § 7 lõike 6 punkti 1 alusel),

Kaitseministeeriumi valitsemisala, Keskkonnaamet, Terviseamet jt. Samuti on sihtrühma

hulgas Vabariigi Valitsus, kellele antakse „olukorra“ kindlaksmääramise pädevus, ning

Riigikogu ja Vabariigi President („olukorra“ otsusest teavitamine, otsuse kinnitamine).

Hädaolukordade lahendamise vaatest on lisaks sihtrühma suurus järgmine: Riigi Infosüsteemi

Amet (150), Keskkonnaamet (540), Terviseamet (300), Põllumajandus- ja Toiduamet (554).

Elutähtsate teenuste eest vastutavad järgmised asutused: Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeerium, Sotsiaalministeerum, Eesti Pank ja 33 KOV-i. Samas tuleb

tähele panna, et „olukorra“ lahendamisse peavad olema kaasatud ka teised asutused, keda

sündmus mõjutab.

Arvestades, et „olukorra“ abil saavutatakse riigi ja ühiskonna võime ja valmisolek end kaitsta

ja ühiskonda mõjutavaid kriise lahendada, siis on kaudseks sihtrühmaks kogu elanikkond

(Eestis elab 10.07.2021 seisuga 1 330 068 inimest)20. Sihtrühma täpne suurus sõltub suurel

määral lahendatava kriisi ulatusest. Terviklik erikordade ja tsiviilkriiside ning mittesõjaliste ja

sõjaliste riigikaitsekriiside lahendamise raamistik võimaldab paremini hakkama saada

nüüdisaegsete komplekssete kriisidega ning tagada riigi julgeolek.

Negatiivsete mõjude risk on väike, sest muudatusel on selgelt positiivne mõju: ühtne terviklik

„olukorra“ ja selle lahendamiseks väljakuulutatavate erikordade raamistik toetab suure

mõjuga kriiside tõhusamat lahendamist. Samuti muutuvad selgemaks erikorraga kaasnevad

erivolitused. Ka on väikesed mõju ulatus ja sagedus, sest muudatus avaldab mõju vaid kriisi

ajal ehk väga harva. Sihtrühma suurus on keskmine, sest võib arvata, et kõik Eesti riigiasutused

ei osale suure mõjuga kriiside lahendamisel. Otseselt mõjutatud riigiasutuste hulk ei ole

tõenäoliselt suurem kui 50% kõikidest riigiasutustest.

Kokkuvõttes on erikordade ühtlustamine riigi üldisele julgeolekule neljast mõju olulisuse

kriteeriumist lähtudes väikese mõju ulatusega. Muudatuse mõju avaldumise sageduse,

sihtrühma suuruse ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise riski puhul on mõju eeldatavasti

väike, seetõttu ei avalda muudatus sihtrühmale olulist mõju.

Mõju valdkond: mõju majandusele

Sihtrühm: ettevõtted, keda võib „olukord“ ja erikorrad otseselt mõjutada.

Eestis on majanduslikult aktiivselt tegutsevaid ettevõtteid 137 980.21 „Olukorra“ ühendmõiste

kasutuselevõtt võib mõjutada Eestis tegutsevate ettevõtete tegevust, sest „olukorra“

kestmine või võimalik eskaleerumine võib takistada ettevõtete tegevust ning põhjustada neile

majanduslikku kahju, kui neil näiteks ei ole võimalik oma teenuseid osutada või tooteid müüa,

nende töötajatel ei ole võimalik tööle tulla või on see liiga ohtlik jne. Võib eeldada, et

väiksemate kriiside korral mõjutab muudatus väiksemal hulgal ettevõtteid ja suurema kriisi

korral suuremat osa. Seega on sihtrühma suurus väike või keskmine.

20 https://www.stat.ee/ 21 https://www.stat.ee/et/avasta-statistikat/valdkonnad/majandus/majandusuksused

16

Negatiivsete mõjude risk on väike, sest muudatusel on selgelt positiivne mõju: tagada

„olukorra“ ja erikorra tõhus ning kiire lahendamine „olukorra“ kindlaksmääramise kaudu.

„Olukorra“ täpsustamise kaudu on ettevõtetele selgem, millistel tingimustel on riigil õigus

sekkuda näiteks ettevõtlusvabadusse.

Mõju ulatus ja sagedus on väikesed, sest muudatus avaldab mõju vaid suure mõjuga kriisi ajal

ehk väga harva ning ka siis ei puuduta see kõiki ettevõtteid. Mõju avaldumise sageduse,

sihtrühma suuruse ja ebasoovitavate mõjude kaasnemise riski puhul on mõju eeldatavasti

väike.

Mõju valdkond: sotsiaalsed mõjud

Sihtrühm: inimesed, keda võib otsustega viivitamine otseselt mõjutada.

„Olukorra“ ja erikordade ajal on võimalik isikute põhiõigusi ja -vabadusi intensiivsemalt

piirata, kui see on vältimatult vajalik „olukorra“ lahendamiseks. Samas lubavad ka kehtivad

õigusaktid nii erikordades kui ka kõrgendatud kaitsevalmiduse ajal isikute põhiõigusi ja -

vabadusi piirata. Lisaks võib suure mõjuga kriisi käigus saada kahjustada inimeste vara, võib

jääda saamata ka tulu, kui inimestel ei ole võimalik kriisi tõttu tööle minna, ning kannatada

inimeste tervis. Ühtne süsteem ja selgus asutuste ja isikute pädevustes ja rollijaotuses

võimaldab kriisi kiiremini lahendada ning inimestele tekkiv kahju ja majanduslik kahju on

väiksemad.

Negatiivsete mõjude risk on väike, sest muudatusel on selgelt positiivne mõju: elanikkonna

kaitse nii väliste kui ka siseste ohtude tõrjumisel ja sündmuste lahendamisel. Samuti on

väikesed mõju ulatus ja sagedus, sest muudatus avaldab mõju vaid kriisi ajal ehk väga harva

ning muudatus ei nõua sihtrühmalt käitumise muutmist. Kaudselt võib muudatus mõjutada

kõiki Eesti inimesi (olenevalt kriisi ulatusest), kuid võib eeldada, et sihtrühma suurus on siiski

väike või keskmine.

Kokkuvõtvalt: muudatus ei avalda sihtrühmale olulist mõju.

4.3. Uues raamistikus kriisideks valmistumine ja kriisideks

valmisoleku plaanid Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: HOLP, RKTK ja RKTK alamkavasid ei koostata ühtsetel

õiguslikel alustel ja terviklikust kriisideks valmistumise vaatest lähtuvalt. Erinev kriisideks

valmistumine aga ei võimalda strateegilisel tasandil terviklikult hinnata riskide ja ohtude

tõenäosust ning mõju. See omakorda tingib kohatise dubleerimise, kohati aga võivad

asutustevahelise vastutuse vahele jääda „hallid alad“. Kahes eraldi protsessis toimuv

planeerimine ei arvesta ressursi ristkasutamise võimaluse ja riskidega. Samuti on HOLP-id

üksiksündmuse kesksed ning ei arvesta, et enamjaolt on hädaolukordade puhul tegemist

komplekssündmustega, kus üks algsündmus võib põhjustada omakorda teise või kolmanda

sündmuse (nt torm võib tuua kaasa nii Päästeameti juhitava sündmusena üleujutuse kui ka

ETKA-de juhitava sündmusena elutähtsate teenuste katkestused).

Lahendus: asendada praegused asutuste RiKS-il tuginevad RKTK alamkavad ja HOS-il tuginevad

HOLP-id ühe kriisideks valmisoleku plaaniga, kuna ohtude analüüsimine, nende ennetamine,

17

nendeks valmistumine, nende tõrjumine ja lahendamine (juhtimine, koostöö, staabid jne)

peavad toimuma võimalikult sarnastel õiguslikel alustel ning koostoimes.

VOS-i kohaselt juhib tervikliku tsiviilkriisideks ning mittesõjalisteks ja sõjalisteks

riigikaitsekriisideks valmisoleku poliitika kujundamist Vabariigi Valitsus. Poliitika

kujundamiseks Vabariigi Valitsus muu hulgas:

• kehtestab tervikliku Vabariigi Valitsuse kriisideks valmisoleku plaani;

• kehtestab loetelu sündmustest, mille lahendamiseks koostavad ministeeriumid ja

täidesaatva riigivõimu asutused oma valmisoleku plaanid;

• kinnitab olulisemate õppuste kava.

Vabariigi Valitsuse regulaarne panus kriisideks valmisoleku poliitika kujundamisse suurendab

valitsuse valmisolekut kriise lahendada, kuna suureneb teadlikkus võimalikest väikesema ja

suure mõjuga kriisidest, valitsuse rollist ning lahendamiseks kasutada olevatest meetmest,

rahalisest ja inimressursist ning varudest.

Ministeeriumid, täidesaatva riigivõimu asutused, KOV-id, elutähtsa teenuse osutajad (edaspidi

ETO), avalik-õiguslikud juriidilised isikud ja olulise mõjuga riigi osalusega äriühingud koostavad

kriisideks valmisoleku plaane. Kriisideks valmisoleku plaanide eesmärk on suure mõjuga kriisi

ajal tagada valmisolek a) selle puhkemisel alustada esmaste tegevustega, b) juhtida oma

valdkonna suure mõjuga kriisi lahendamist nii „olukorra“ kui ka selle lahendamiseks

väljakuulutatud erikorra ajal, c) osaleda teise asutuse valdkonna kriisi lahendamisel, d) jätkata

oma olulisemate ülesannete täitmist (sh millised muudatused peaks asutus selleks ette võtma

juhtimises, kuidas võetakse kasutusele varud jne).

Plaanide detailsus sõltuks mh asutuse või ettevõtte suurusest ja olulisusest sündmuse

lahendamise vaates. Täpne jaotus määratakse VOS-i eelnõu koostamise käigus.

Asutused peavad valmis olema ka sündmuste või väiksema mõjuga kriiside lahendamiseks

tavaolukorras. Seetõttu võivad asutused kriisideks valmisoleku plaani koostamisel käsitleda ka

neid sündmusi või väiksema mõjuga kriise, mida tavaolukorras lahendatakse KoRS-i ja

eriseaduste alusel.

01.07.2021 jõustunud HOS-i muudatuste kohaselt lõpetab Vabariigi Valitsuse kriisikomisjon

(VVKK) tegevuse ja selle asemele luuakse VVJK alakomisjon (nõukogu). VOS-is on VVJK

nõukogu peamine ametkondadeülene koordinatsiooniformaat, sh suure mõjuga kriisideks

valmistumisel. VVJK nõukogu tööd korraldab Riigikantselei.

Riigikantselei koordineerib ka terviklikku kriisideks valmisoleku plaanide koostamise tsüklit

eesmärgiga a) tagada riigi terviklik valmisolek erinevateks suure mõjuga kriisideks, milleks b)

Riigikantselei toetab asutusi ja teisi osalisi kriisideks valmisoleku plaanide koostamisel.

VOS-is sätestatakse, et praegu HOS-i alusel moodustatud neli regionaalset kriisikomisjoni

jätkavad. Nende ülesanne on koordineerida KOV-ide, riigiasutuste ja vajaduse korral teiste

osaliste (nt ETO-de) ettevalmistusi nii suure kui ka väiksema mõjuga kriisideks. Regionaalseid

kriisikomisjone juhivad Päästeameti vastavate päästekeskuste juhid.

Mõju: ühtsete kriisideks valmisoleku plaanide kasutuselevõtt avaldab otsest mõju

riigiasutuste ja KOV-ide korraldusele, riigi julgeolekule ning tsiviilkriiside lahendamisele ja

elanikkonna turvalisusele. Muudatuse sihtrühm on suur osa avalikust sektorist, kuid hõlmatud

on mitmed osalised ka erasektorist. Täpsem sihtrühm on Vabariigi Valitsus, Riigikantselei,

18

põhiseaduslikud institutsioonid, ministeeriumid, täidesaatva riigivõimu asutused, KOV-id,

ETO-d, avalik-õiguslikud juriidilised isikud ja olulise mõjuga riigi osalusega äriühingud.

Sihtrühma on käsitletud ka punktis 4.2.4.

Mõju riigiasutuste ja KOV-i asutuste korraldusele: muudatusel on positiivne mõju riigi ja kogu

ühiskonna kriisideks valmisolekule tulenevalt sihtrühma tegevuse ja korralduse tõhusamaks

muutumisest. Sihtrühma senised kohustused täpsustuvad ja täiesti uusi kohustusi ei lisata,

sest ka praegu on osalistel kohustus kriisideks valmistuda. Muudatus aitab sihtrühmal

täpsemalt mõista kohustust kriisideks valmistuda ning võimaldab seda paremini täita.

Muudatus mõjutab suhteid sihtrühma kuuluvate osaliste vahel, sh tööjaotust ja koostööd

kriisideks valmistumisel. See viiakse kooskõlla tegelike vajaduste ja sihtrühma ootustega.

Kaasnevad muudatused aitavad suurendada sihtrühma suutlikkust kriise lahendada,

muudavad senise valmistumise korralduse ühetaolisemaks ja selgemaks.

Mõju ulatus on keskmine, kuna sihtrühmale kaasneb kohustus korrastada seniste plaanide

koostamist ja sisu. Sihtrühma suurus on väike, sest kuigi sihtrühmaks on suur osa avalikust

sektorist ja osaliselt ka erasektor, siis sihtrühmas plaanide koostamise ja kasutamisega seotud

isikute arv on väike, võrreldes sihtrühma isikute koguarvuga (hinnanguliselt 5%).

Mõju avaldumise sagedus on väike, sest kuigi muudatus toob kaasa alalise mõju, siis nendega

kohanemine on ühekordne ning sellega ei kaasne varasemaga võrreldes selliseid

ümberkorraldusi ega märkimisväärset erisust, mis tooks sihtrühmale kaasa kohanemisraskusi.

Sarnaselt senisega tuleb ka edaspidi aja- ja asjakohastada kriisideks valmisoleku plaane.

Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike, sest mõju on positiivne, võimaldades sihtrühmal

ühitada kriisideks valmisoleku planeerimise korralduse kõiki kriise hõlmavalt, ning muudatus

ei too võrreldes varasemaga kaasa märkimisväärset muutust töökoormusele ega kulukusele.

Mõju riigi julgeolekule: muudatused mõjutavad riigi julgeolekut, mille tagamiseks on oluline,

et sihtrühm on kriisideks valmistunud ja valmis otsustavalt tegutsema suure mõjuga kriisis.

Muudatused suurendavad riigi julgeolekut ja elanikkonna turvalisust seda eelkõige kriisideks

valmistumise ja nende lahendamise ühetaolise korralduse kasutuselevõtu ning põhialuste

ühtlustamise tulemusel.

Mõju ulatus on keskmine, kuna suureneb sihtrühma suutlikkus riigi julgeolekut tagada ja suure

mõjuga kriise lahendada. Sihtrühma suurus on suur, kuna muudatus mõjutab kogu sihtrühma

isikute tegevust kriisideks valmistumisel ja nende lahendamisel. Mõju avaldumise sagedus on

väike, kuna see avaldub eelkõige kriiside ajal. Ebasoovitava mõju kaasnemise risk on väike,

sest mõju on positiivne nii sihtrühmale kui ka riigi julgeolekule ja elanikkonna turvalisusele,

võimaldades ühitada valmistumise kriisideks tervikuna ja vastates sihtrühma ootustele.

Mõju elanikkonnale: muudatusega kaasneb positiivne mõju ühiskonna turvalisusele, sest

erinevate olukordade lahendamiseks on asutused paremini valmistunud, samuti langeb ära

võimalus, et mingiteks sündmusteks valmistumine on jäänud tähelepanuta. Elanikele

tähendab see, et kriiside ajal on neile esmavajalikud teenused suurema tõenäosusega

kättesaadavad ning võimalikud olukorrad leiavad kiirema lahenduse. Mõju ulatus on väike,

kuna muutusi elanike käitumises ei toimu. Samuti on väike mõju sagedus, kuna mõju on

tunnetatav üksnes kriiside avaldumise / olukordade realiseerumise ajal. Ebasoovitavate

mõjude risk on väike, kuna negatiivsed mõjud selle muudatusega elanikele puuduvad.

19

4.4. Uue raamistiku ja erikordade suhe Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (1): erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra

väljakuulutamine ei ole praegu sõltuvuses eelnevalt otsustatud olukorra – kõrgendatud

kaitsevalmidus – olemasolust. HOS-i järgi saab Vabariigi Valitsus aga eriolukorra välja

kuulutada ainult siis, kui hädaolukorra lahendamine pole võimalik ilma eriolukorra

juhtimiskorraldust või meetmeid rakendamata. Nimetatud lahendus takistab riigil kiiret

tegutsemist nõudvas tsiviilkriisis (näiteks ulatuslik kiirgusõnnetus) elanikkonna turvalisuse

eesmärgil meetmeid rakendamast.

Lahendus (1): VOS-is sätsestatakse, et analoogselt erakorralise seisukorraga ja

sõjaseisukorraga saab ka eriolukorra välja kuulutada tavaolukorras kohe, vastavalt suure

mõjuga kriisi tõsidusele, kui tegemist on loodusõnnetuse, katastroofi või nakkushaiguse

levikuga. Lisaks sätestatakse, et eriolukorra saab välja kuulutada nimetatud sündmuste

lahendmiseks vajaminevate täiendavate finantsjuhtimise abinõude rakendamiseks.

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (2): kehtivas õiguses on erakorralise seisukorra ja

sõjaseisukorra väljakuulutamise ning lõpetamise tingimused ebaselged, mis võib takistada

ohule või rünnakule kiiret reageerimist.

Lahendus (2): VOS-is sätestatakse erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra väljakuulutamise

ning lõpetamise korraldus vastavalt RiKS-i eelnõule. Eriolukorra lõpetamise korralduse puhul

täpsustatakse kehtivas HOS-is sätestatut.

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (3): ErSS-is sätestatud institutsiooni „sisekaitseülem“

tegelik roll kriitilise olukorra kiireks ja paindlikuks lahendamises on arusaamatu, arvestades,

et ulatuslikumaid piiranguid seab Vabariigi Valitsus ning nende tegelik elluviija on

korrakaitseasutus.22

Lahendus (3): kaotada ErSS-is VOS-i liitmisel termin „sisekaitseülem“.

Mõju: eriolukorra, erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra väljakuulutamise ning erakorralise

seisukorra ja sõjaseisukorra lõpetamise mõjusid on käsitletud pikemalt RiKS-i eelnõu

seletuskirjas, samuti on käsitletud mõju VTK punktis 4.2.4.

4.5. Põhiõigusi ja -vabadusi piiravad meetmed Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (1): õiguskorras puuduvad vajalikud seosed erikordades

ja tavaolukorras (sh kõrgendatud kaitsevalmiduses ja hädaolukorras) asutuste ning isikute

otsustuspädevuste ja -volituste vahel. Seetõttu on raskendatud nii tavaolukorrast erikorda

sujuv üleminek kui ka erikordade kiire ja tõhus lahendamine, kuna ei ole selge, kellel ja

missugused eripädevused ja -volitused on. Puudub selgus meetmete kehtestamise,

otsustamise, kohaldamise ja rakendamise vahel, mis tekitab ebaselgust, kellel, millal ja

milliseid meetmeid on konkreetse kriisi lahendamisel võimalik kohaldada. See kõik raskendab

omakorda piiravate meetmete kiiret ja efektiivset kohaldamist ning võib kaasa tuua

põhiõiguste ja -vabaduste õigusvastase, sealhulgas ebaproportsionaalse piiramise.

22 RiKS-i kontseptsioon, lk-d 45–48.

20

Lahendus (1): VOS-is on regulatsioonide ühtlustamise käigus vajalik luua selgus erinevate

asutuste ja isikute otsustuspädevustes ning volitustes. Seejuures tuginetakse COVID-19 kriisis

saadud õppetundidele eriolukorra meetmete vallas.

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (2): KorS-i ja eriseaduste riikliku järelevalve meetmed on

dubleerivad ning nende omavahelised seosed ei ole selged. See tekitab segadust, kellel, millal

ja milliseid meetmeid on konkreetse sündmuse lahendamisel võimalik kohaldada. Ebaselged

dubleerivad meetmed raskendavad omakorda nende kiiret ja efektiivset kohaldamist

reageerimist vajavas olukorras ning võivad kaasa tuua põhiõiguste ja -vabaduste õigusvastase,

sealhulgas ebaproportsionaalse piiramise.

Lahendus (2): RiKS-i kontseptsioon pakub välja võimaluse eristada meetmed, mida on lubatud

kehtestada ja kohaldada korrakaitseliste sündmuste ja väiksema mõjuga kriiside ajal (näiteks

viibimiskeeld, dokumendi kontroll, vallasasja läbivaatus), nendest meetmetest, mida on

lubatud kohaldada:

• riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda ähvardava ohu ennetamiseks;

• riigi julgeolekut ja põhiseaduslikku korda ähvardava ohu väljaselgitamiseks ja

tõrjumiseks ning olukorra tagajärgede kõrvaldamiseks, eelkõige erakorralise

seisukorra ja sõjaseisukorra ajal (näiteks piirata teatud tunnustele vastavate

vallasasjade müüki, keelata nende väljavedu riigist või teatud piirkonnast, piirata

sidevahendite kasutamist jne);

• koondada (tava)korrakaitsesündmuste ja väiksema mõjuga kriiside lahendamiseks

kasutatavad meetmed KorS-i ja erisused vastavatesse eriseadustesse.

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (3): kehtivas õigusruumis on erakorralises seisukorras ja

sõjaseisukorras kohaldatavate piiravate meetmete sisu, ulatus ja rakendamise kord erinevad,

mis raskendab erakorralise seisukorra ja sõjaseisukorra kiiret lahendamist.

Lahendus (3): VOS-i eesmärk on nimetatud olukordades vajalike piiravate meetmete

koosseisud ühtlustada ning need VOS-is sätestada. Samuti tuleb ühtlustada eriolukorras

rakendatavad sarnased meetmed riigikaitseliste kriiside meetmetega (nt liikumisvabaduse

piirangud, viibimiskeeld) ning näha ette põhjendatud erisused tsiviilkriiside lahendamiseks.

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (4): kehtivas õiguses on piiravad meetmed seotud

erikordade ja kõrgendatud kaitsevalmiduse tõstmise regulatsiooniga. See ei anna pädevatele

asutustele võimalust tegutseda tegelikule olukorrale vastavalt. Põhiseaduslikku korda

ähvardava ohu ennetamiseks ja ohu tõrjumiseks valmistumiseks puuduvad piisavad meetmed,

seetõttu ei saa ohtu tõrjuda võimalikult varajases faasis selliselt, et hoida ära sündmuste

edaspidine negatiivne areng.

Lahendus (4): analüüsida tuleb, kas VOS-iga lubada Vabariigi Valitsusel kehtestada ja

kohaldada kiireloomulistel juhtudel ja vältimatu vajaduse korral enne erikorra

väljakuulutamist meetmeid, mis on ette nähtud nendeks olukordadeks. Seda saaks teha ainult

juhul, kui ilma meetme rakendamiseta oleks ohus Eesti riigi iseseisvus ja sõltumatus, tema

maa-ala, territoriaalvete ja õhuruumi lahutamatu ja jagamatu terviklikkus ning põhiseaduslik

kord. Eesmärk on, et sõltumata väljakuulutatud olukorrast oleks lahendavatel asutustel

võimalik riigi julgeolekut ähvardava ohu tõrjumiseks valmistumisel kohaldada teatud

meetmeid. Sellega seoses tuleb analüüsida, kas sätestada Riigikogu kontroll enne erikorra

väljakuulutamist kohaldatud meetmete üle.

21

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (5): COVID-19 kriis tõi lisaks esile järgmised küsimused:

• Vajaduse selgemalt sätestada eriolukorra meetmete rakendamisel, millistel juhtudel

tuleb tugineda HOS-is sätestatud erimeetmetele ning millistel juhtudel eriseadustele

ja ka KorSile.

• Vajaduse ajakohastada HOS-is sätestatud eriolukorras kasutatavaid meetmeid, sest

olemasolevad osutusid COVID-19 kriisis rakendamatuks. HOS-i töökohustus,

valdusesse sisenemine, vallasasja sundvõõrandamine, valduses eriolukorra tööde

tegemine on meetmed, mida saab rakendada päästesündmusekeskse eriolukorra

puhul. COVID-19 kriisi kontekstis kerkisid küsimused ja vajadused nagu riiki sisenemise

keeld, lennukeeld, asutuste ja ettevõtjate kohustus teha teavitust ning võimaldada

desinfitseerimisvahendeid, kehtestada vajaduse korral tootmis- ja müügipiirangud (sh

tootmismahtude määramine ja vajaduse korral tootmise ümberprofileerimine,

müügikohustused, sh müügihinna ja müügikoguste piirmäärad, importimise

piiramine/keeld).

• Vajaduse selgemalt sätestada eriolukorra juhi ja „olukorda“ vahetult lahendava

asutuse kehtestatavaid meetmeid.

Lahendus (5): VOS-iga luuakse lahendus, kus KoRS on üldseaduseks korrakaitsesündmustele

reageerimisel. Eriseadustes (nt NETS, PäästeS, KiS) nähakse ette erisused KorS-ist, mis on

tingitud just selle valdkonna spetsiifikast ja on vajalikud konkreetsele asutusele tõhusaks

sündmuse lahendamiseks. Kuna VOS-i vastuvõtmise järel tunnistatakse HOS, ErSS, RIKS

kehtetuks, tuleb sellest lähtuvalt muuta KorS-i ja eriseadusi. Samuti hinnatakse ja vajaduse

korral täpsustatakse VOS-i koostamisel, millised uued meetmed on vajalikud „olukorra“ ja

selle lahendamiseks väljakuulutatud erikorra lahendamiseks.

Mõju: analüüs erikordade meetmetest ja mõjudest on RiKS-i kontseptsioonis.23 Eriolukorra

meetmete kohta esitatakse täiendav mõjuanalüüs vajaduse korral VOS-i eelnõus.

4.6. Elutähtsad teenused: KOV-ide roll ja toidu varustuskindlus Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (1): elutähtsate teenuste regulatsiooni ülesehituse mõte

on, et reguleeritakse pigem neid teenuseosutajaid, kellel on oluline mõju sektori toimimisele

ning kelle teenuse katkestus võib areneda hädaolukorraks.24 See, kas konkreetne ettevõte on

või ei ole ETO, sõltub üldjuhul tema osutatava teenuse mahust või tarbijate arvust25. Kagu-

Eesti tormiga kaasnenud elektrikatkestus, mis mõjutas ligi 65 000 elanikku, põhjustas aga vee-

ja küttesüsteemide katkestusi ka väiksemates kui 10 000 elanikuga kohalikes omavalitsustes.

Samuti näitas Kagu-Eesti juhtum, et probleem võib olla sama kriitiline, kui katkestus puudutab

KOV-ide kogumit. Seega tuleb leida sobiv lahendus mitut KOV-i puudutava katkestuse

ennetamiseks ja lahendamiseks ka juhul, kui need KOV-id ei ole sama teenuse osutaja kliendid.

Lahendus (1): valitsuse 05.03.2020 otsusel hindas Siseministeerium ühena Kagu-Eesti 2019. a

tormi õppetundidest, kas oleks lahenduseks kaotada kehtiv 10 000 elaniku piirang ja kaaluda

23 RiKS-i kontseptsioon, lk 79 jj. 24 Näiteks kaugkütte puhul tegutsevad elutähtsa teenuse osutajad pigem suuremates KOV-ides, kus on suur elanike arv ja puuduvad teenusele alternatiivsed lahendused. 25 Näiteks kaugkütte teenust osutavatest ettevõtetest on ETO-d vaid need, kelle tootmise prognoositav maht aastas on vähemalt 50 000 MWh ja kes osutavad teenust vähemalt 10 000 elanikuga KOV-is.

22

elutähtsa teenuse korraldamise (kaugkütte-, vee-, kanalisatsiooni- ja kohaliku tee hoolduse

teenuse) kohustuse laiendamist kõigile 79 KOV-ile, sh võimaldada KOV-il nõuete kehtestamist

ka teistele enda korraldatavatele teenustele. Siseministeerium jõudis seisukohale, et kuna

kõigil KOV-i üksustel on ühesugune kohustus osutada avalikke teenuseid, siis tuleks ETKA

regulatsiooni kohaldada kõigile, olenemata KOV-i elanike arvust.26 Lisaks tuleb hinnata, kas

kõikidele teenuseosutajatele on põhjendatud sama rangete nõuete kehtestamine või on

põhjendatud nõuete diferentseerimine (suur-, keskmistele ja väiketootjatele). Samuti vajab

kaalumist, kas nõuded kehtestab Vabariigi Valitsus või antakse KOV-ile nõuete kehtestamisel

otsustusõigus (võimalus teha muudatusi kohalikest vajadustest lähtuvalt).

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (2): COVID-19 kriis seadis Eestis ohtu toidu tootmise ja

tarneahela toimimise, kuna piiride sulgemisel oli takistatud pakkematerjalide ja kemikaalide

import. Kriis tekitas ka tavapärasest mitu korda suurema nõudluse isikukaitsevahendite ja

spetsiifiliste medikamentide järele. Praegu kehtiva regulatsiooni kohaselt on Eestis tagatud

kokkulepitud mahus toiduainete varu valmistoiduna, samuti hoiavad haiglad (kui ETO-d) oma

tööks vajalikku varu. Mõlemad lahendused on üles ehitatud arvestusega, et Eestis (või

lähiümbruses) toimuva kriisi ajal toimib kaubandus mujal maailmas tõrgeteta ning kaupade

suuremas mahus tarbimine või tootmise häired on võimalik lahendada logistika

ümberkorraldamisega. COVID-19 kriisis selline lähenemine ennast ei õigustanud ning

elutähtsate teenuste ja muude oluliste valdkondade toimimine (apteekide toimimine ja

elanike käsimüügiravimitega varustamine) tuleb ümber hinnata rahvusvaheliste

kauplemispiirangute ning tarneahelate haavatavuse seisukohast.

Lahendus (2): toidu varustuskindlust on võimalik tagada mitmel viisil, sh suurendades toidu

varusid või seades kogu tarneahela osalistele toimekindluse nõuded. Varude suurendamiseks

ja paremaks haldamiseks on moodustatud Eesti Varude Keskus, kuid nagu näitas

medikamentide ja isikukaitsevahendite nappus ei ole suuremate varude moodustamine

pikaajaliste kriiside korral sobivaks lahenduseks. Vaja on tagada tootmise jätkumine ja toorme

varustuskindlus. Selleks on kaks lahendusvarianti.

• Lahendusvariant 1: nimetada toidu tootmine ja toiduohutuse tagamine elutähtsateks

teenusteks ja Maaeluministeerium (või Põllumajandus- ja Toiduamet) ETKA-ks.

• Lahendusvariant 2: anda maaeluministrile otsustusõigus kehtestada toidu tootjatele,

töötlejatele, ladustajatele ja teistele toimekindluse nõudeid (näiteks loomade heaolust

lähtuvalt sätestada, et teatud mahuga lautadel peab olema generaator, et

elektrikatkestuse korral oleks tagatud lehmade lüpsmise ja piima säilitamise võime).

Mõju: elutähtsate teenuste arvu ja/või nõuete ja/või elutähtsat teenust korraldavate asutuste

arvu muutumisega kaasneb mõju riigiasutuste ja kohalike omavalitsuste korraldusele ning

ühiskonna turvalisusele ja riigi julgeolekule. Muudatuse sihtrühm on ETO-d ning ETKA-dest

Maaeluministeerium (või Põllumajandus- ja Toiduamet) ja kohalikud omavalitsused.

Muudatusel on positiivne mõju elanikele, mis avaldub ennekõike selle kaudu, et elutähtsate

teenuste toimepidevus paraneb, samuti on paremini tagatud teenuste kättesaadavus

„olukordades“. See omakorda aitab suurendada turvalisust ühiskonnas ja riigi julgeolekut

tervikuna.

26 Vt SiM-i HOS-i VTK.

23

Sihtrühm 1 – tarbijad: muudatusega kaasneb mõju ühiskonna turvalisusele ja julgeolekule. Nii

KOV-i korraldatava elutähtsa teenuse tarbijateks kui ka toidu ja toiduohutuse teenuse

tarbijateks (kui teenus tekiks) on nii erakliendid kui ka ettevõtted, sh ETO-d ise.

Praegu on kehtiva regulatsiooniga kaetud 33 KOV-i vee-, kanalisatsiooni-, kütte- ja teede

korrashoiu teenused, regulatsiooni laiendamisel mõjutab tulemus ka ülejäänud KOV-ides

elavaid ja asuvaid elanikke ning ettevõtteid.

Praegu ei reguleerita toitu ja toiduohutuse teenust elutähtsate teenuste regulatsiooniga,

mistõttu mõjutaks muudatuste tegemine kogu riigi elanikke. Tarbijale tähendab see, et kriiside

ajal on teenus suurema tõenäosusega kättesaadav, mis omakorda avaldab positiivset mõju

inimeste elule ja tervisele. Ettevõtjatele lisakohustuste panemine võib aga avaldada mõju

teenuse hinnale.

Mõju ulatus on väike, kuna suuri muutusi tarbijate käitumises ei toimu. Mõju sagedus on

keskmine, kuna positiivne mõju on tunnetatav üksnes kriiside avaldumise ajal, samas võib

teenuse hinnatõus (kui see kaasneb) mõjutada tarbijaid iga päev. Mõju sihtrühm on suur, kuna

muudatus mõjutab kogu Eesti elanikkonda. Ebasoovitavate mõjude risk on väike, kuna

negatiivsed mõjud puuduvad. Muudatusega kaasneb positiivne mõju tarbijale, kuna paraneb

ETO-de valmisolek pakkuda teenust kriiside ajal pikemat aega.

Sihtrühm 2 – ETO-d: muudatusega suureneb ETO-de arv.

Määrates ETKA rolli kõigile 79 KOV-ile suureneks ETO-ks kvalifitseeruvate ettevõtete arv

hinnanguliselt praeguselt 150-lt vähemalt 510 ettevõtteni. Toiduainete tootjate, töötlejate

ning logistika ja müügiga tegelevate ettevõtjate hõlmamine elutähtsate teenuste

regulatsiooni alla suurendab ETO-de arvu märkimisväärselt (sõltuvalt valitud

lahendusvariantidest mitmesajast mitme tuhandeni). Mõju ulatus ettevõtjatele sõltub sellest,

kas ETO-dele esitatavad nõuded hakkavad olema universaalsed või sektoriti erinevad. Igal

juhul kaasneb ETO-ks kvalifitseeruvale ettevõttele kohustus analüüsida etteantud reeglite

alusel oma toimekindlust, koostada katkestuste ennetamiseks kriisiks valmisoleku plaan27 ning

teha lisaarendusi teenuse toimepidevuse suurendamiseks. Mõju ulatus on keskmine, kuna

uutele ETO-dele kaasneb kohustus täita regulatsiooni. Mõju sagedus on väike. Kuigi riske tuleb

hinnata regulaarselt, tuleb muudatusi teha ja uuesti hinnata üksnes uute asjaolude ilmnemisel

ehk üldjuhul kord paari aasta jooksul.

Mõju sihtrühma suurus võib olla keskmine sõltuvalt valitud lahendusteest ehk sellest, millised

ettevõtted hakkavad olema elutähtsa teenuse osutajad. Samas suhtarvuna kõikidest Eestis

tegutsevatest ettevõtjatest ei pruugi mõjutatute osakaal olla märkimisväärne.

Ebasoovitava mõju risk on väike, kuna ettevõtete toimekindlus suureneb. Negatiivne mõju on

seotud lisainvesteeringute vajadusega (näiteks kui valitakse lahendus, millega kohustatakse

kõiki suuremaid loomapidajaid soetama generaatoreid vm). Samas analüüsitakse, kas on

võimalik muuta põllumajandustoetuste süsteemi viisil, mis võimaldaks katta toimepidevuse

suurendamisega seotud kulusid.

27 ETO-d koostavad plaani vastavalt määrusele „Elutähtsa teenuse toimepidevuse riskianalüüsi ja plaani

nõuded, nende koostamise ning plaani kasutuselevõtmise nõuded ja kord“.

24

Sihtrühm 3 – ETKA: muudatusega kaasneb mõju riigiasutuste ja kohaliku omavalitsuse

korraldusele. Kasvab KOV-idest ETKA-de arv 33-lt 79-le ning toidu tootmise ja ohutuse

reguleerimisel muutuks ka Maaeluministeerium või Põllumajandus- ja Toiduamet ETKA-ks.

Mõju ulatus on keskmine, kuna kaasnevad töökorralduslikud muudatused KOV-idele ei ole

suured ja eeldatavasti ei kaasne kohanemisega raskusi. Töökorralduslikud muudatused

Maaeluministeeriumile (Põllumajandus- ja Toiduametile) oleksid suured, sest sõltuvalt valitud

lahendusest kaasneks muudatusega paarisaja kuni mitme tuhande riskianalüüsi ja plaani

hindamise kohustus, millega võivad kaasneda kohanemisraskused.

Mõju sihtrühma suurus on väike, sest muudatus puudutab Maaeluministeeriumi, KOV-ide ja

asutuste neid ametnikke, kes nõustavad ETO-sid, teostavad järelevalvet ja tegelevad

valdkonna poliitika kujundamisega. Neid on vähem kui 5% kõigist avaliku sektori töötajatest.

Mõju sagedus on väike, kuna ETO-de riskianalüüse ja plaane peab üle vaatama kord kahe aasta

jooksul.

Lisaks tuleb arvestada elutähtsate teenuste arvu suurendamisel ja regulatsiooni muutmisel, et

Euroopa Parlament ja nõukogu on algatanud COVID-19 kriisi järelduste mõjul seni kehtiva

Euroopa elutähtsate infrastruktuuride kaitse direktiivi28 asemel uue direktiivi väljatöötamise.

Uus direktiiv käsitleb kriitilise tähtsusega üksuste vastupidamisvõimet, mille eesmärk on

tõhustada laiemalt elutähtsa ühiskondliku funktsiooni või majandustegevuse säilitamiseks

hädavajalike teenuste osutamist siseturul, suurendades selliseid teenuseid osutavate kriitilise

tähtsusega üksuste vastupidavusvõimet. Täpsemalt on eesmärk:

• tagada parem arusaamine nii kõikvõimalikest riskidest ja omavahelisest

ristsõltuvusest, millega kriitilise tähtsusega üksused kokku puutuvad, kui ka

võimalustest nendega toime tulla;

• tagada, et liikmesriikide ametiasutused määravad kriitilise tähtsusega üksustena kõik

asjakohased üksused;

• tagada, et avalik poliitika ja tegevuspraktika hõlmavad kõiki vastupidavusvõime

suurendamise meetmeid;

• suurendada sidusrühmade suutlikkust ning parandada nendevahelist koostööd ja

teabevahetust.29

Direktiivi eelnõu kohaselt loetakse kriitilise tähtsusega valdkondadeks energeetika, transport,

pangandus, finantsturu taristu, tervishoid, joogivesi, reovesi, digitaristu, avalik haldus ja

kosmos. Lisaks kaalutakse direktiivi kohaldamisala laiendamist toiduainete tootmisele,

töötlemisele ja tarnimisele.

4.7. Terviklik vaade isikute ja asutuste riigikaitseülesannetele, KOV-id ja

mitmetasandilised ETO-d Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: Eestis on kolm süsteemi, mille alusel nähakse asutustele

ja isikutele ette kohustused valmisoleku loomiseks: a) HOS-ist lähtuv elutähtsate teenuste

28 2008/114/EÜ (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=celex%3A32008L0114) 29 https://www.riigikogu.ee/tegevus/dokumendiregister/dokument/2313c481-dfce-4a35-88e7-ef1f379aae49

25

regulatsioon, b) RiKS-ist lähtuv riigikaitseülesannete regulatsioon, c) riigikaitseliste

sundkoormiste seadusest lähtuv sundkoormiste määramine.30

VOS-i eelnõu koostamisel on vaja silmas pidada, et täidesaatva riigivõimu asutustele, KOV-

idele ja teistele juriidilistele isikutele (ETO-d või teised haldusvälised osalised)

riigikaitseülesannete, elutähtsate teenuste toimepidevuse või muude kriisideks valmisolekuga

seotud kohustuste määramisel ei dubleeritaks nõudmisi ega regulatsioone.

Lahendus: RiKS-i kontseptsioonis analüüsiti kehtiva riigikaitseülesannete regulatsiooni

kitsaskohti ja tõdeti, et täpsustada tuleks riigikaitseülesannete määramise ning täitmise

korraldust.31 Muu hulgas tõdeti, et vaja on:

• täpsustada, mis on riigi, KOV-ide ja muude juriidiliste isikute riigikaitseülesanded;

• määrata riigikaitseülesanded ka erakorraliseks seisukorraks;

• muuta õiguslikku regulatsiooni, et määrata riigikaitseülesandeid füüsilisest isikust

ettevõtjatele;

• määrata riigikaitseülesanded kõikidele asutustele ja isikutele, kes täidavad riigikaitseks

olulisi ülesandeid.

VOS-i koostamisel tuleb hinnata, kas ja kui, siis kellel peaksid veel olema määratud

riigikaitseülesanded ning milles need ülesanded peaksid seisnema.

Mõju: riigikaitseülesannetega ja sundkoormistega seotud mõju on käsitletud RiKS-i

kontseptsioonis32. ETO-de mõju on analüüsitud järgmise punkti all. Täpsemat mõju

analüüsitakse sätete koostamise käigus.

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (KOV): COVID-19 kriis näitas, et oluline on kõigi KOV-ide

valmisolek kriisiks. Ilmnes, et KOV-ide võime täita neile pandud ootusi on ebaühtlane, näiteks

elanikele abipakkide jaotamiseks. Õigusruum ei sätesta piisavalt täpselt KOV-ide rolli kriisideks

valmistumisel ja kriisi lahendamisel.

Lahendus (KOV): hinnata, kas KOV-ide kriisideks valmisolekut toetavad regulatiivsed

lahendused on piisavad. Muu hulgas tuleb vaadata, kas KOV-ide roll ja ülesanded tuleb

sätestada olukorras, kus KOV otseselt ei juhi väiksema või suurema mõjuga kriisi lahendamist

(nt ulatuslik torm, kiirgushädaolukord, tervisealane hädaolukord vms), kuid kus KOV-idel on

määrav roll, eelkõige kohaliku elu korraldamise vaatest, st haridus, sotsiaalvaldkond, varude

tagamine ja kasutuselevõtmine.

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus (ETO): elutähtsate teenuste regulatsioon tuleneb HOS-ist

ja selle kohaselt on elutähtis teenus, millel on ülekaalukas mõju ühiskonna toimimisele ja mille

katkemine ohustab vahetult inimeste elu või tervist või teise elutähtsa teenuse või

üldhuviteenuse toimimist. ETO-del ei ole praegu kohustust valmistuda raskemateks kriisideks,

mille lahendamiseks võidakse välja kuulutada erakorraline seisukord või sõjaseisukord.

Seetõttu tuleb hinnata, kas see tuleks sätestada, ja kui, siis kas kõikide teenuste kättesaadavus

ja nõuded teenuse kvaliteedile on suure mõjuga kriisis põhjendatud samas mahus

tavaolukorraga (nt nõuded teehooldusele või kas teehooldus kui selline on mõnes piirkonnas

30 VOS-i eelnõu väljatöötamisega seoses ei kavatseta muuta sundkoormiste süsteemi või seadust. 31 RiKS-i kontseptsioon, lk 143 jj. 32 Riigikaitseülesanded, RiKS-i kontseptsioon, lk 154 jj, sundkoormised, lk 118 jj.

26

üldse põhjendatud). Samuti võib suure mõjuga kriisi ajal suureneda vajadus spetsiifilise

teenuse järele, mis ei ole praegu elutähtsate teenuste regulatsiooniga kaetud.

Ka COVID-19 kriis tõi esile, et lisaks elutähtsate teenuste toimimisele oli vaja lahendada

näiteks elanike tagasitoomine erinevatest sihtkohtadest või oluliste kaupade vedu. See

tähendab, et ainult elutähtsate teenuste regulatsiooniga ei ole võimalik hoida ühiskonda

toimimas ning selle kõrval peavad olema kasutatavad ka muud lahendused.

Lahendus (ETO): analüüsida, milliseid teenuseid ja ettevõtteid on vaja lisaks koormata

„olukorra“ ja selle lahendamiseks väljakuulutatava erikorra seisukohast; kas tuleks selleks luua

diferentseeritud või mitmetasandiline elutähtsa teenuse osutajate jaotus ja osalise

kohustusega ETO-de kategooria. COVID-19 kriis näitas, et tuleks kaaluda sellist lahendust,

millele kõrgendatud nõuded või koormamisvõimalused rakenduksid ainult „olukorras“ või

selle lahendamiseks väljakuulutatud eriolukorras, erakorralises seisukorras ja sõjaseisukorras.

4.8. Riigikaitselised ametikohad ja töösuhted kriisiolukorras Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: COVID-19 kriis tõstatas küsimusi ka töösuhete ja

riigikaitseliste ametikohtadega seoses.

Riigikaitselised ametikohad võimaldavad kehtestada paindlikumaid töö- ja puhkeaja

regulatsioone ainult riigikaitseliste kriiside korral (kõrgendatud kaitsevalmidus,

sõjaseisukord). Analüüsimist vajab, kas paindlikum korraldus oleks vajalik ka „olukorras“ ja

selle lahendamiseks väljakuulutatavas eriolukorras. Näiteks ei tohi avaliku teenistuse seaduse

(edaspidi ATS) § 36 kohaselt tööaeg koos ületunnitööga ületada keskmiselt 48 tundi

seitsmepäevase ajavahemiku kohta kuni neljakuulise arvestusperioodi jooksul. ATS § 39 lõike

6 kohaselt hüvitab ametiasutus ületunnitöö, makstes ametnikule 1,5-kordset põhipalka või

võimaldades ametniku taotlusel talle täiendavat vaba aega ületunnitööga võrdses ulatuses.

Samasugune tööajapiirang koos hüvitamise kohustusega kehtib ka töölepinguga töötavate

töötajate puhul. Kriitiliste, ajamahukate ja kiiret lahendamist nõudvate ülesannete täitmisel

on sellest normist keeruline kinni pidada. Kriisi korral peaks olema töö tegemise aja piirang

paindlikum. Nii tekkis nt COVID kriisis probleeme ATS § 36 kohaldamisel, kuna ametnikule ei

olnud võimalik tema ületunnitööd hüvitada ei rahas ega vaba ajaga, sest sellist sobivat

perioodi ei tekkinud pika aja vältel. Samasugune rakendamise probleem tekib ka töölepinguga

töötavate töötajate puhul.

Lahendus: analüüsida sarnaselt riigikaitseliste ametikohtade töö- ja puhkeaja regulatsiooniga

„olukorras“ ja erikordades kriisi lahendamisega tegelevate isikute töösuhteid ja vajaduse

korral näha ette erisused.

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: Nii ATS § 23 kui ka mitmed eriseadused määravad

ametniku teenistusele tähtaja. Kriisi ajal ei ole piisavat inim- ja ajalist ressurssi, et korraldada

uute ametnike valimise konkursse. Samuti ei ole tihti ka mõistlik organisatsiooni tippjuhti või

võtmeisikuid keset kriisi vahetada. Samuti on vaja kriisi korral kiirelt mehitada nt riigi

kriisistaap ning värvata kiirelt inimesi.

Lahendus:

• Analüüsida, kas on vaja muuta töösuhteid reguleerivaid õigusakte selliselt, et

„olukorras“ või erikorras oleks tagatud inimressurss riigi juhtimiskorralduseks –

27

erinevate staapide, sh riigi kriisistaabi mehitamiseks – ja selle jätkusuutlikuks

tööshoidmiseks. Täpsemalt tuleks hinnata, kuidas kiiresti isikuid ametisse nimetada.

Kas seda on võimalik teha ilma avaliku konkursita? Kuidas kiiresti muuta ametniku ja

ka töölepinguga isiku alluvussuhteid, kui isikud määratakse riigi kriisistaabi koosseisu?

• Analüüsida määratud ajaga ametnike ametisoleku pikendamist suure mõjuga kriisi

korral.

Mõju: sätete mõju analüüsitakse täiendavalt eelnõu seletuskirjas.

4.9. RiKS-i eelnõu küsimused: Riigikaitse Nõukogu, Vabariigi Valitsuse

kvooruminõue, VVJK ülesanded, julgeolekupoliitika alused, Kaitseväe

ja Kaitseliidu kaasamine 4.9.1. Riigikaitse Nõukogu Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: kehtiva RiKS-i järgi kuuluvad Vabariigi Presidendi juures

tegutseva nõuandava organi Riigikaitse Nõukogu (edaspidi RKN) koosseisu Riigikogu esimees,

peaminister, Riigikogu riigikaitsekomisjoni esimees, Riigikogu väliskomisjoni esimees,

välisminister, kaitseminister, rahandusminister, siseminister, justiitsminister, majandus- ja

taristuminister ning Kaitseväe juhataja. Arvestades kõiki tsiviil-, mittesõjalisi ja sõjalisi

riigikaitsekriise, on see liiga kitsas ja ei vasta kehtivale praktikale.

Lahendus: VOS-iga täpsustatakse RKN-i liikmete määramise korda. VTK teeb ettepaneku, et

sinna kuuluvad Riigikogu esimees ja peaminister. Ülejäänud Riigikaitse Nõukogu liikmed, sh

ministrid ja Riigikogu esindajad, määrab Vabariigi President.

Mõju: mõjud on käsitletud RiKS-i eelnõu seletuskirjas. 33

4.9.2. Vabariigi Valitsuse kvooruminõue Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: RiKS-i eelnõu järgi võib tavapärane valitsuse

kvooruminõue osutuda piiravaks põhiseaduslikku korda ähvardavale või kogu ühiskonna

toimimist ähvardavale vahetule ohule tõhusalt reageerimisel ja selle tõrjumisel.

Lahendus: lahendusena nähti RiKS-i eelnõus Vabariigi Valitsuse seaduse muudatust, millega

kehtiks Vabariigi Valitsuse vähendatud kvooruminõue lisaks riigi julgeolekut ähvardavale

vahetule ohule ka põhiseaduslikku korda ähvardava vahetu ohu või muude julgeolekut ja

riigikaitset puudutavate kiireloomuliste küsimuste korral.

Mõju: kaalutud lahendusvariandid, mõjud jne on käsitletud pikemalt RiKS-i kontseptsioonis. 34

4.9.3. VVJK ülesanded Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: VVJK-le on seaduse tasemel ette nähtud ülesanded, mida

saab sätestada ka seadusest alamal oleva aktiga, samuti on VVJK-le ette nähtud ülesandeid,

mille täitmine on asutuse juhi või julgeolekuasutuse juhi pädevuses. Näiteks on riigisaladuse

ja salastatud välisteabe seaduse (edaspidi RSVS) §-s 24 sätestatud VVJK-le detailsed

ülesanded, mis ei nõua seaduse tasemel kehtestamist. Samuti on VVJK detailsed ülesanded

kirjas julgeolekuasutuste seaduse (edaspidi JAS) §-s 10. Samuti on riigikontrolli seaduses, Eesti

33 RiKS-i kontseptsioon. lk 30, RiKS-i eelnõu seletuskiri, lk-d 313–316. 34 RiKS-i kontseptsioon, lk-d 51, 58–60, RiKS-i eelnõu seletuskiri, lk-d 316–317.

28

Panga seaduses ja isikuandmete kaitse seaduses ette nähtud VVJK-le ülesanne otsustada,

millal võib pikendada Eesti Panga presidendi, Andmekaitse Inspektsiooni juhi ja riigikontrolöri

kandidaadi suhtes tehtava julgeolekukontrolli tähtaega, kui eelmise juhi volitused on

lõppenud enne tähtaega. Selgusetu on, miks selline pädevus on VVJK-le kui kollegiaalorganile

antud. Lahendus ei ole kooskõlas VVJK üldise pädevusega. Samuti ei pea reguleerima seaduses

neid küsimusi, mida saab sätestada alamaktidega.

Lahendus: eelnõuga muudetakse RSVS-i, nii et ülesanded, mida saab reguleerida seadusest

madalamal tasemel oleva õigusaktiga, oleksid seadusest välja jäetud ning sätestatud VVJK

põhimääruses. Samuti on ettepanek, et Eesti Panga presidendi, Andmekaitse Inspektsiooni

juhi ja riigikontrolöri kandidaadi suhtes tehtava julgeolekukontrolli tähtaja pikendamise, kui

eelmise juhi volitused on lõppenud enne tähtaega, otsustab VVJK asemel julgeolekukontrolli

teostava asutuse juht. Samuti hinnatakse VOS-i eelnõu koostamise käigus täiendavalt, kas

lähtuvalt RiKS-i eelnõust jätta JAS-i §-s 10 toodud detailne regulatsioon seadusest välja.

Mõju: mõjusid jne on käsitletud pikemalt RiKS-i eelnõu seletuskirjas.35

4.9.4. Julgeolekupoliitika alused Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: RiKS-is on Eesti riigikaitse strateegilisteks

arengudokumentideks julgeolekupoliitika alused ja riigikaitse arengukava. Kehtiva

välissuhtlemisseaduse kohaselt töötab Välisministeerium koostöös ministeeriumidega välja

julgeolekupoliitika alused. Tegelikkuses on seda 2017. aastast alates tehtud Riigikantselei

juhtimisel.

Lahendus: VOS-iga muudetakse välissuhtlemisseadust ja julgeolekupoliitka aluste koostamise

ülesanne pannakse Riigikantseleile.

Mõju: mõju on väike, tegemist on töökorraldusliku muudatusega, mis puudutab üksnes

Riigikantseleid ja Välisministeeriumi.

4.9.5. Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamine avaliku korra kaitsesse

Hetkeolukord ja probleemi kirjeldus: vastavalt RiKS-i kontseptsioonile on korrakaitseülesande

täitmisse kaasamise normid kehtivas õiguses killustatud mitme eriseaduse vahel (ErSS, HOS,

Kaitseliidu seadus, KKS, PäästeS, PPVS, RiKS) ning osa sätteid on dubleerivad. See võib

pidurdada kaasamise otsustamist ajal, kui kiirest reageerimisest sõltub ohu ennetamise või

tõrjumise tulemuslikkus. Seaduses sätestatud ülesanded, millesse Kaitseväge ja Kaitseliitu

võib kaasata (kaasamise alused) ning kaasamise otsusele esitatavad nõuded ja lõpetamise

tingimused ja kord on ebaselged. Eeltoodud asjaolud võivad takistada ohu ennetamist ja ohu

tõhusat tõrjumist.

Lahendus: koondada Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamise üldised põhimõtted ja alused KorS-i

ning sätestada volitusnorm ühise rakendusakti andmiseks, milles reguleeritakse kaasamise

üksikasju. Säilitada eriseadustes vaid erandid ja hädavajalikud viited KorS-ile. Korrastada ja

täpsustada Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamise aluseid ehk korrakaitseorganite ülesandeid,

mille täitmisse võib Kaitseväge ja Kaitseliitu kaasata, vältides võimaluse korral liiga piiratud või

suletud loetelu. Säilitada eelnõuga kehtiv kaasamise otsuse tegemise kord, st riikliku

järelevalve meetmete ja vahetu sunni kohaldamise volitustega kaasamisel Vabariigi Presidendi

nõusolekul Vabariigi Valitsuse otsusel, muudel juhtudel kaasamise otsus ametkondlikul

35 RiKS-i eelnõu seletuskiri, lk-d 316–317.

29

tasandil. Täpsustada eelnõus kaasamise otsusele esitatavaid nõudeid. Sätestada eelnõus

kaasamise lõpetamise tingimused ja kaasamise ennetähtaegse lõpetamise otsustamine

kaasamise otsuse teinud organi poolt. Kaasamise täpsem kord ja muud tehnilised tingimused

sätestada ühtses Vabariigi Valitsuse määruses.

Mõju: Kaitseväe ja Kaitseliidu kaasamise regulatsiooni muudatustega kaasnevad mõjud on

esitatud RiKS-i kontseptsioonis.

4.10. Menetlusseadustike ja kohtute seaduse ning karistusseadustiku

(riigivastased süüteod) muudatused VOS-i raames viiakse lõpule riigikaitseõiguse revisjoniga algatatud kriminaalmenetluse

seadustiku, halduskohtumenetluse seadustiku ja karistusseadustiku muudatused, millega

nähakse ette kriminaal-, väärteo- ja kohtumenetluse erisused erakorralise ja sõjaseisukorra

ajal. Nimetatud muudatused loovad võimalused erikorra ajal menetluste kiireks ja tõhusaks

läbiviimiseks, arvestades sealjuures, et isikute põhiõigusi ja -vabadusi ei või piirata pelgalt

sellepärast, et riik on välja kuulutanud erikorra.

VOS-i eelnõu koostamise raames analüüsitakse täiendavalt, millised menetluslikud erisused

on vajalikud eriolukorras.

Samuti viiakse lõpule karistusseadustiku riigikaitsevastaste süütegude regulatsiooni

muutmine. Kaitseväeteenistusalased süüteod on suunatud sõjalise riigikaitse korraldamise ja

kaitseväelise distsipliini vastu. Eksimused Kaitseväe ja kaitseväelise korra vastu võivad halvata

riigi sõjalise valmisoleku, raskendada riigi kaitsmist, kujutada ohtu riigi või isikute seadusega

kaitstud õigustele ja huvidele või seada ohtu Eesti riigi rahvusvaheliste sõjaliste kohustuste

täitmise. Lisaks kaitseväeteenistusalastele süütegudele tehakse tõhusaks riigikaitseks

vajalikke muudatusi ka muudes riigikaitsega seonduvates süüteokoosseisudes (KarS 15.

peatükk „Riigivastased süüteod” ning 16. peatükk „Avaliku rahu vastased süüteod“).

30

5. Välisriikide regulatiivsed lahendused

5.1. Soome Soomes on kaks seadust kriisidega tegelemiseks: kõikideks hädaolukordadeks mõeldud

seadus (Valmiuslaki)36 ja kaitseseisukorra seadus (Puolustustilalaki)37.

Valmiuslaki kohaselt tähendab hädaolukord:

• Soomele suunatud relvastatud või sellega samaväärset tõsist rünnakut ja selle

vahetuid tagajärgi;

• Soomele suunatud olulist relvastatud rünnakut või sellega samaväärse tõsise rünnaku

ohtu, mille mõju tõrjumine nõuab Valmiuslaki kohaste volituste kasutusele võtmist;

• elanikkonna toimetulekut või riigi majanduse aluseid puudutavat väga tõsist sündmust

või ähvardust, mille tagajärjel on oluliselt ohustatud ühiskonna toimimise vältimatud

eeldused;

• eriti rasket suurõnnetust või selle järgset olukorda ja

• mõju poolest eriti raske suurõnnetusega samaväärset väga laialdaselt levinud ohtlikku

nakkushaigust.

Valmiuslaki sisaldab väga detailseid piiranguid, paljud neist on suunatud erinevate

valdkondade tegevuste kindlustamiseks (finantsturg, kaupade tootmine, energia jne).

Valmiuslaki alusel kuulutab Soome valitsus koos presidendiga välja hädaolukorra. Pärast seda

saab valitsus sätestada rakendamismäärusega meetmete rakendamise. Määrus saadetakse

omakorda parlamendile arutamiseks, kes otsustab määruse kehtivuse üle. Määruse võib välja

anda tähtajalisena kuni kuueks kuuks, vajaduse korral saab seda pikendada veel kuni kuueks

kuuks.

Puolustustilalaki kohaselt võidakse riikliku iseseisvuse kindlustamiseks ja õiguskorra

säilitamiseks riigi kaitset tõhustada ja turvalisust tugevdada, kehtestades kaitseseisukorra

Soomele suunatud sõja ning sellega võrdväärsete avalikku korda tõsiselt mõjutavate sisemiste

vägivaldsete rahutuste ajaks, millega üritatakse tühistada või muuta põhiseaduslikku

riigikorda. Kaitseseisukorra kehtestab Vabariigi President määrusega kuni kolmeks kuuks.

Kaitseseisukorda võib Vabariigi Presidendi määrusega korduvalt pikendada, kuid mitte

kauemaks kui üheks aastaks korraga.

2011. aastal vastu võetud Valmiuslaki kasutati Soomes esmakordselt COVID-19 kriisi

lahendamiseks. Seaduse esmakordsel rakendamisel ilmnesid võimalused, millest lähtuvalt

hakkab Soome valitsus arutama, kas seadust tulevikus täiendada.

36 https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2011/20111552?search%5Btype%5D=pika&search%5Bpika%5D=valmiusl aki 37 https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/1991/19911083?search%5Btype%5D=pika&search%5Bpika%5D=puolustu stilalaki

31

5.2. Läti Lätis kasutati COVID-19 kriisi lahendamiseks häda- ja erakorralise olukorra seadust.38 Alates

COVID-19 kriisi puhkemisest 2020. aastal on seadust muudetud kolmel korral. Need

muudatused on olnud seotud pigem COVID-19 kriisile reageerimisega, mitte strateegilise

suunamuutusega.

5.3. Leedu Tsiviilkriiside lahendamisel kasutatakse Leedus erakorralise olukorra seadust, mida 2020.

aasta detsembris COVID-19 kriisi õpitundide järel täiendati ja mille täiendused hakkasid

kehtima 02.01.2021.39 Samuti täiendati 2021. aasta alguses tsiviilkaitse seadust ja

nakkushaiguste profülaktika ja kontrolli seadust. Ühe probleemina nähakse Leedus, et COVID-

19 kriisi aegne tegutsemine oli liialt detsentraliseeritud. Kriisi käigus tõsteti eriolukorra

komitee esindatuse tase aseministrite tasemelt ministrite tasemele.

5.4. Poola COVID-19 kriisi algus peatas Poolas 2020. aastal arutelud 2009. aastast muutmata kujul

eksisteerinud kriisireguleerimise seaduse eelnõu üle.40 Seaduse uude eelnõusse soovitakse

integreerida COVID-19 kriisi õppetunnid, sest Poolas kasutati tervisekriisi lahendmiseks

erinevat juhtimissüsteemi kui seadustes kirjas (nii kriisireguleerimise seaduses kui ka

nakkushaiguste seaduses). Kriisi ajal juhiti riiki kiirkorras vastuvõetud seaduse alusel41, mis lõi

paralleelse kriisijuhtimise süsteemi, milles muidu keskset rolli omaval siseministril oli

tunduvalt väiksem roll kui ettenähtud.

38 https://likumi.lv/ta/en/en/id/255713 39 https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/TAD/TAIS.169562/zSUguawEkI?jfwid=19l7d52b68 40 https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=203 41 Eng Act of 2 March 2020 on specific arrangements for the prevention and eradication of COVID-19

32

6. Edasine tegevuskava ja kaasamine VTK kooskõlastamise tähtaeg on 25.08.2021.

Septembris 2021 koguneb riigisekretäri juhtimisel VOS-i eelnõu väjatöötamise juhtrühm,

kuhu kuuluvad eelkõige Justiitsministeeriumi, Kaitseministeeriumi, Siseministeeriumi ning

Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kantslerid.

Juhtrühmale allub Riigikantselei eestvedamisel tegutsev VOS-i eelnõu väljatöötamise

töörühm, kuhu kuuluvad juhtrühma ministeeriumide ametnikud.

Olenevalt teemast kaasatakse juhtrühma ja töörühma ka teiste asutuste esindajaid.

VOS- eelnõu väljatöötamisel tuleb muu hulgas analüüsida käesolevas VTK-s markeeritud

probleeme:

• hinnata, kuidas ja milliseid COVID-19 kriisi 2020. ja 2021. aasta õppetunde42 on

võimalik VOS-i koostamisel kasutada;

• hinnata, millised uued meetmed on vajalikud „olukorras“ ja erikordades;

• analüüsida, kas VOS-iga lubada Vabariigi Valitsusel kehtestada ja kohaldada

kiireloomulistel juhtudel ja vältimatu vajaduse korral enne erikorra väljakuulutamist

meetmeid, mis on ette nähtud nendeks olukordadeks;

• hinnata, kas elutähtsa teenuse korraldamise kohustuse laiendamisel kõigile 79 KOV-ile

on põhjendatud nõuete diferentseerimine ja kas nõuded kehtestab Vabariigi Valitsus

või antakse KOV-ile nõuete kehtestamisel otsustusõigus (kaasata

Rahandusministeerium ja Päästeamet);

• hinnata elutähtsate teenuste laiendamist toidu tarneahela toimimise ja toiduohutuse

tagamiseks (kaasata Maaeluministeerium);

• hinnata, kas ja kui, siis kellel peaksid veel olema määratud riigikaitseülesanded ning

milles need ülesanded peaksid seisnema;

• hinnata, kas KOV-ide kriisideks valmisolekut toetavad regulatiivsed lahendused on

piisavad (kaasata Rahandusministeerium ja Päästeamet);

• analüüsida, milliseid teenuseid ja ettevõtteid on vaja lisaks koormata „olukorra“ ja

selle lahendamiseks väljakuulutatava erikorra seisukohast; kas tuleks selleks luua

diferentseeritud või mitmetasandiline elutähtsa teenuse osutajate jaotus ja osalise

kohustusega ETO-de kategooria;

• analüüsida töösuhteid „olukorras“ ja erikordade ajal (kõik asjassepuutuvad asutused,

sh Sotsiaalministeerium, Justiitsministeerium), sh määratud tähtajaga ametis olevate

isikute tähtaja pikendamist kriisi ajal;

• hinnata HOS-i, RiKS-i, ErSS-i ja RiKS-i eelnõu põhimõtteid, et need a) VOS-i suuremate

muudatusteta inkorporeerida või b) muuta VOS-i jaoks sobivaks lähtuvalt ühtse

tsiviilkriisideks ning mittesõjalisteks ja sõjalisteks riigikaitsekriisideks valmistumise ja

nende lahendamise vaatest;

• analüüsida täiendavalt, millised menetluslikud erisused on vajalikud eriolukorras

(kaasata ka Keskkonnaministeerium, Rahandusministeerium, Sotsiaalministeerium).

Eeldatav eelnõu kooskõlastamisele saatmise aeg on mai 2022.

42 2021. a õppetunde tutvustati valitsuskabineti 8.07.2021 nõupidamisel.

33

Eeldatav seaduseelnõu Vabariigi Valitsusele esitamise aeg on september 2022.

Eeldatav õigusakti jõustumise aeg on sügisel 2023.

Kaasatavad valitsusasutused ja valitsusvälised organisatsioonid

Ministeeriumid, Õiguskantsleri Kantselei, Vabariigi Presidendi Kantselei, Riigikogu, Kaitseliit,

Eesti Linnade ja Valdade Liit, Riigikohus, Riigikontroll, Eesti Pank, Eesti Haigekassa, Eesti

Advokatuur, Eesti Töötukassa, Eesti Juristide Liit, Eesti Reservohvitseride Kogu, Eesti

Turvaettevõtete Liit, Eesti Rahvusringhääling, Eesti Pangaliit, Eesti Haiglate Liit, Eesti Vee-

ettevõtete Liit, Eesti Kiirabi Liit, Eesti Elektritööstuse Liit, Eesti Gaasiliit, Eesti Õliühing, Eesti

Taristuehituse Liit, Eesti Infotehnoloogia ja Telekommunikatsiooni Liit, Eesti Varude Keskus,

Päästeamet, Politsei- ja Piirivalveamet, Terviseamet, Keskkonnaamet, Põllumajandus- ja

Toiduamet, Riigi Infosüsteemi Amet ning Kaitsepolitseiamet.

Vastutavate ametnike nimed ja kontaktandmed

Eelnõu töötatakse välja VOS-i eelnõu koostamise töörühmas.

Vastutavad ametnikud Erkki Tori, riigisekretäri nõunik, e-posti aadress

[email protected], telefon 693 5794 ja Kristi Purtsak, Riigikantselei õigusosakonna

juhataja, e-posti aadress [email protected], telefon 693 5538.

34

7. Lisa: joonised

Joonis 1: julgeoleku ja riigikaitse ning tsiviilkriiside korraldus alates 01.07.2021 kehtivaid HOS-

i muudatusi

Joonis 2: tsiviilkriiside, mittesõjaliste ja sõjaliste riigikaitsekriiside julgeoleku ja riigikaitse ning

tsiviilkriiside korraldus valmisolekuseaduse VTK järgi

Stenbocki maja / Rahukohtu 3 / 15161 Tallinn / Estonia / registrikood 700004809 +372 693 5555 / [email protected] / www.riigikantselei.ee

Ministeeriumid Õiguskantsleri Kantselei Vabariigi Presidendi Kantselei Riigikohus Riigikogu Riigikontroll Päästeamet Politsei- ja Piirivalveamet Terviseamet Keskkonnaamet Põllumajandus- ja Toiduamet Riigi Infosüsteemi Amet Kaitsepolitseiamet Kaitseliit Eesti Linnade ja Valdade Liit

Meie: 15.07.2021 nr 7-2/21-01569-1

      Valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsus

      Esitame kooskõlastamiseks ning arvamuse avaldamiseks valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsuse.   Väljatöötamiskavatsus on seotud Vabariigi Valitsuse tegevusprogrammi 2021–2023 punktiga 6.20: „Viime laia riigikaitse arendamise kvalitatiivselt uuele tasemele, konsolideerides erinevateks kriisideks valmistumise Riigikantseleisse ja suurendame õiguslikku selgust kriiside lahendamisel“, mille alapunkt paneb riigisekretärile ülesandeks koostada kriisideks valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsus, mis koondaks riigikaitseseaduse, hädaolukorra seaduse ja erakorralise seisukorra seaduse.   Väljatöötamiskavatsuse leiate aadressilt http://eelnoud.valitsus.ee. Palume Teie kooskõlastust või arvamust hiljemalt 25. augustiks 2021. a.   Küsimuste korral palun pöörduge Erkki Tori (e-posti aadress: [email protected]) poole.     Lugupidamisega     (allkirjastatud digitaalselt) Taimar Peterkop Riigisekretär  

2 (2)

  Lisad: Valmisoleku seaduse väljatöötamiskavatsus 34 lehel   Erkki Tori [email protected] Kristi Purtsak [email protected]