Arvamuse edastamine

Tallinna Ülikool

Seisukoht kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse

(kohtukorralduse muudatused) eelnõu 06.11.2025. a versiooni kohta

Madis Ernits, PhD, LL.M.

avaliku õiguse ja õigusteooria külalisprofessor

03.12.2025

Käesolevaga esitan seisukoha kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise

seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu 06.11.2025. a versiooni (järgnevalt

ühendeelnõu) kohta. See ühendab endas Riigikogu menetluses oleva eelnõuga 632 SE ja nn

kohtute liitmise VTK-ga1 taotletavad muudatused.

Leian, et ühendeelnõu sisaldab mitmeid põhimõttelisi puudusi ega ole esitatud kujul küps

seadusandliku menetluse algatamiseks.

Põhjendus

Positiivse poole pealt saab esile tõsta, et ühendeelnõus on ette nähtud kohtunike maksimumarv.2

Seda tuleb pidada varasemaga võrreldes edasiminekuks olulisuse põhimõtte järgimises.

Ühendeelnõu seletuskiri algab sõnadega: „Eelnõukohase seadusega kavandatud muudatused on

osa kohtureformist, mille eesmärk on kujundada kohtutest nüüdisaegne organisatsioon, mis

keskendub kiirele, kvaliteetsele ja kõikjalt Eestist kättesaadavale õigusemõistmisele.“

Peamised probleemid, mida ühendeelnõuga adresseerida soovitakse, on järgmised kolm:

1. Kohtuasjade lahendamisele kuluva aja pikenemine;

2. Kohtunike ülemäärane töökoormus;

3. Kohtuhalduses osalejate rohkus ja pädevuse killustatus, mis teeb ühendeelnõu

koostajate arvates kohtuhalduse ebatõhusaks.

Lahendused, mida nimetatud kolme probleem lahendamiseks välja pakutakse, on:

1. Samaliigiliste kohtute ühendamine nii, et „Eestisse jääb üks Maakohus, üks

Halduskohus, üks Ringkonnakohus. Senise 8 I ja II astme kohtu asemel on edaspidi kolm

kohtuasutust.“

2. Esimese ja teise astme kohtus moodustatakse eestseisus.

3. Kohtuhaldusülesanded antakse valdavas osas Justiits- ja Digiministeeriumilt üle

kohtusüsteemile; selleks moodustatakse KHAN.

4. Kohtusüsteemi eelarvestamise ja strateegilise planeerimise korraldust muudetakse.

1 Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks. Väljatöötamiskavatsus, 25.04.2025 (kohtute

liitmise VTK) (https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/3e294c2b-d5aa-468c-b269-cd15fbaecf20). 2 Ühendeelnõu § 1 p 9, 31, 39.

2

5. Luuakse Kohtuhaldusteenistus (KHT), mis hakkab pakkuma kohtutele tugiteenuseid ja

KHAN-ile tuge kohtute arendamisel.

6. Nähakse ette kohtunikule tagasiside andmise korraldus.

7. Lihtsustatakse kohtuniku osalise töökoormusega töötamise taotlemist ja kohtuniku

teenistusvanuse ülemmäära tõstmist.

8. Muudetakse ametipiiranguid selliselt, et kohtunik võib lisaks õppe- ja teadustööle

väljaspool kohtunikuametit tegeleda ka ettevõtluse ja õigusloomega ning töötada juriidilisel

tööl rahvusvahelises organisatsioonis.

9. Pikendatakse kohtuniku distsiplinaarvastutuse kehtivust.

10. Muudetakse kohtunikukandidaadi julgeolekukontrolli selliselt, et kontroll tehakse

pärast seda, kui Riigikohtu üldkogu on otsustanud teha Vabariigi Presidendile ettepaneku ta

kohtunikuna ametisse nimetamiseks.

11. Piiratakse rahvakohtunike kasutamist kriminaalasjade kohtumenetluses.

Kõigil neil ei jõua peatuda. Järgnevalt tulevad veelkord vaatluse alla esmalt KHAN-i koosseis

ja justiitsministri vastutusala, seejärel kavandatav kohtute juhtimismudel, kohtute ühendamine

ja lõpuks peatun lühidalt ka kavandatava vestluse temaatikal.

I. KHAN-i koosseis

Esiteks, KHAN-i koosseis, mis on juba Riigikogu menetluses oleva eelnõu 632 SE kontekstis

pälvinud põhjendatult kriitikat, ei ole ühendeelnõus muutunud. Sinna on endiselt kavandatud

kuuluma lisaks valitud kohtunikele ka Riigikogu liikmed, justiitsminister, õiguskantsler ja

Riigikohtu esimees.3 Kordan lühidalt üle põhjused, miks see ei ole hea mõte.

Riigikogu liikmed on praegugi KHN-i liikmed.4 Miks ei peaks nad kuuluma tulevikus

KHAN-i? Vastus on, et KHN-i muutmisega KHAN-iks muutub organi liikmesuse olemus.

KHN on nõuandev ja kooskõlastav kogu, kel lõppotsuse tegemise õigus sisuliselt puudub.5

Teisiti on lugu tulevase KHAN-iga: KHAN hakkab siduvaid lõppotsuseid langetama.6 Et

otsustusõigusega kaasneb amet, siis muutub KHAN-i liikmesus ametikohaks. Et KHAN on

riigiorgan, siis on ilma vähimagi kahtluseta tegu riigiametiga. Teises riigiametis olek on aga

Riigikogu liikmetele põhiseadusega sõnaselgelt keelatud (PS § 63 lg 1). Veelgi enam, PS § 64

lg 2 p 1 näeb ette, et Riigikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega tema asumisega mõnda

teise riigiametisse. Põhiseaduse sõnastus on siin ühemõtteline. Seega ei saa Riigikogu liige puht

loogiliselt kuuluda KHAN-i, kuna KHAN-i liikmeks hakates lõpeksid tema Riigikogu liikme

volitused, mis on aga eelduseks KHAN-i liikmeks olemisele, mistõttu tuleks nimetada tema

asemele uus Riigikogu liige, kelle volitused lõpeksid jne.

Justiitsministri kaasamine KHAN-i ei ole samuti hea mõte. Kui justiitsminister ei tegutse

parasjagu kollektiivorgan Vabariigi Valitsus liikmena, siis on tegu monokraatse organiga.

Monokraatse organi istutamine mõne põhiseaduses nimetamata kollegiaalorgani sisse ei ole PS

§ 94 lõigetega 1 ja 2 ühildatav. Minister korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid

3 Ühendeelnõu § 1 p 70. 4 KS § 40 lg 1. 5 KS § 41. 6 Iseäranis ühendeelnõu § 1 p 72 (§ 411).

3

küsimusi ainuisikuliselt, mis ei ole ainult ministri õigus, vaid ka põhiseaduse järgne kohustus.

Sisuliselt tähendaks justiitsministri ümber kollegiaalse KHAN-i loomine ministri ainuisikulise

otsustusõiguse (ja sellega kaasneva ainuisikulise poliitilise vastutuse) hajutamist. Ja seda ei

tohiks põhiseaduse järgi teha.

Peale selle juhib Euroopa Komisjoni 2025. a õigusriigi raport Eesti kohta tähelepanu sellele, et

kohtuid haldavas organis ei tohiks olla hääleõiguslikke aktiivseid poliitikuid,7 s.t ei Riigikogu

liikmeid ega ministrit.

Õiguskantsler ei saa olla KHAN-i liige, sest õiguskantsleri põhiseaduslik ja seaduslik kohustus

on teostada riigivõimu teostavate asutuste ja organite tegevuse üle järelevalvet. Seega satuks

õiguskantsler olukorda, kus ta peaks teostama järelevalvet organi üle, mille liige ta ise on.

Selline olukord peaks õigusriigis olema välistatud.

Riigikohtu esimehe KHAN-i kuulumise lubatavus sõltub KHAN-i pädevustest. Ühendeelnõu

järgi: „Riigikogus osaleb kohtute grupi eelarveläbirääkimistel ning esindab esimese ja teise

astme kohtuid ning Kohtuhaldusteenistust kohtute haldus- ja arendusnõukogu esimees.“8 Seega

jääb nn kohtute grupi eelarve eelnõud (ja endiselt ka Riigikohtu eelarve eelnõud) Riigikogus

kaitsma Riigikohtu esimees. Selle lahenduse juba välja toodud murekohtades ei ole midagi

muutunud: Riigikohtu esimees ei tohi olla KHAN-i esimees huvide konflikti olukorra tõttu.

Teiseks, eespool viidatud Euroopa Komisjoni 2025. a õigusriigi raportis on Eesti kohta toodud

täiendavalt välja, et vastavalt Euroopa standarditele peaks vähemalt pool haldusnõukogu

liikmetest olema kolleegide valitud kohtunikud.9 Täna see nii ei ole, sest KHAN-i 11-st liikmest

on vaid 5 kolleegide valitud kohtunikud. Riigikohtu esimees ei lähe seejuures arvesse, sest ta

pole valitud, vaid on ametikoha järgi määratud. Seega läheb ühendeelnõu Euroopa Komisjoni

soovitusega vastuollu.

Samuti läheb ühendeelnõu selles osas vastuollu põhimõttega, et omavalitsusorgani juhtorgan

peaks koosnema vähemalt enamuses nendest, keda hallatakse. Vastupidisel juhul pole lihtsalt

enam tegu omavalitsusorgani, vaid võõrvalitsusorganiga.

7 https://commission.europa.eu/document/download/a240f7e5-028d-4448-938f-

33df5887531c_en?filename=10_1_63942_coun_chap_estonia_en.pdf, lk 3. 8 Ühendeelnõu § 1 p 78 (§ 431 lg 4 ls 1). 9 https://commission.europa.eu/document/download/a240f7e5-028d-4448-938f-

33df5887531c_en?filename=10_1_63942_coun_chap_estonia_en.pdf, lk 3. Viidatud kohas on viide Euroopa

Nõukogu Ministrite Komitee 2010. a soovitusele, kus on öeldud: „27. Not less than half the members of such

councils should be judges chosen by their peers from all levels of the judiciary and with respect for pluralism

inside the judiciary.“ (https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilities-of-

judges/16809f007d). Viimasele lisatud seletavas osas on seda selgitatud: „36. While councils for the judiciary have

p roved to be helpful in preserving judicial independence their mere existence does not in itself guarantee it.

Therefore it is necessary to regulate their composition, the appointment of members and respect for pluralism in

order, for example, to reach a gender balance, transparency and reasoning of their decisions and to ensure that they

are free from political or corporate influence. As regards the composition and the requirement to have no less than

half of judges elected by their peers’, it should be underlined that in member states where prosecutors have a

similar status to that of judges, they may be members of the council for the judiciary (paragraphs 27 and 28 of the

recommendation).“

4

II. Justiitsministri vastutusala

Jätkuvalt on probleemiks justiitsministri vastutusala sisuline kaotamine. Ilma põhiseadust

muutmata oleks seadus, mis asetab eelarve kaitsmise vastutuse esimese ja teise astme kohtutele

endile, vastuolus nii ministeriaalse vastutuse põhimõttega (PS § 94 lg 1 ja 2), põhimõttega, et

täitevvõim vastutab riigis kõigi korralduslike küsimuste lahendamise eest, mis ei ole

põhiseadusega antud mõne muu riigivõimu pädevusse (PS § 86, § 87 p 3, 5 ja 6, § 115 lg 2 ja

3), kui ka võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega (PS § 4 ja § 14).10

III. Kavandatav kohtu juhtimismudel

Järgnevalt vaatleme kavandatavat kohtu juhtimismudelit. Tegemist on võrreldes eelnõuga 632

SE uue probleemiga. Seletuskirjas on palju juttu kohtunike juhtimisest. Natuke arusaamatuks

jääb, et mis eesmärgil on vaja kohtunikke nii palju juhtida. Kohtusüsteemi kontekstis tähendab

juhtimine eelkõige seda, et kohtunikule tagatakse korrakohaseks õigusemõistmiseks vajalikud

eeldused. Õigusemõistmisse sekkuda ei tohi ka teine kohtunik.

Kohtute juhtimise puhul tuleb eristada kahte erinevat juhtimist või täpsemalt kohtu juhtimist ja

kohtu haldamist. Esimene puudutab spetsiifilise kohtunikutöö korraldamist ja koordineerimist.

Sellega tegelevad tänases kohtusüsteemis kohtute esimehed.11 Peale kohtu esimehe osaleb

kohtunikutöö korraldamises ja koordineerimises aktiivselt ka kohtu üldkogu, s.t iga kohtunik.

Kohtuhalduse tasand puudutab materiaalsete eelduste loomist töötamiseks ja hõlmab hoone,

kus töötada, kabinetid, arvutid ja IT-süsteemid jne. See on kohtudirektori ja

justiitsministeeriumi ülesanne.12 Selline dualism tuleneb kohtunikutöö eripärast ega ole Eestile

ainuomane.

Uue juhtimismudeli järgi saaks olema ühendkohtus esimees ja eestseisus. Esimese astme

kohtute eestseisuse peaksid ühendeelnõu järgi moodustama kohtu esimees, tema poolt määratud

kohtunikud ja üks või maakohtus kaks valitud kohtunikku. Üldkogu arvamust enam ära ei

kuulataks. See võib näida esmapilgul efektiivsem, kuid tegelikult väheneb juhtimise

kaugenemisega pikas perspektiivis efektiivsus.

Samuti ei ole lõpuni selge, kes siis ikkagi hakkab vastutama kohtuniku töö võimaldamiseks

materiaalsete eelduste loomise eest, st hoone, kabinettide, arvutite ja IT-süsteemide jne eest.

Ühendeelnõu seletuskirjas on ühelt poolt selgitatud: „Pärast kohtudirektori volituste lõppemist

vastutab kohtu esimees oma kohtuasutuse haldamise eest täielikult.“13 See loob mulje, justkui

hakkaks kõigi küsimustega tegelema tulevikus kohtu esimees. Kas peaks ta sellisel juhul alluma

hoopis KHT-le ja mitte KHAN-ile? Kuid ühendeelnõu14 ja seletuskirja edasisel uurimisel

selgub, et eelnev mulje võib osutuda petlikuks. Nimelt selgitab seletuskiri teisal: „KHT alla

koondatakse senised Justiits- ja Digiministeeriumi kohtuhaldusülesanded (näiteks kohtute

haldamise nõukoja tehniline teenindamine), kohtute tsentraliseeritud tugiteenused (näiteks

10 Vt selle kohta pikemalt M. Ernits. Kohtuhalduse reformikavast põhiseaduslikkuse vaatevinklist. – Juridica

2025/5, lk 287 jj, 293 jj. 11 KS § 12 lg 3, § 20 lg 1, § 24 lg 1. 12 KS § 125. 13 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 35. 14 Ühendeelnõu § 1 p 14, 72 (§ 412), 78, 87.

5

tõlketeenistus, arhiiviteenistus) ning kohtudirektori täidetavad ülesanded (näiteks finants- ja

varahaldus).“15 KHT peaks regulatsiooni kohaselt alluma aga KHAN-ile, mitte kohtu

esimehele.16 Niisiis ei plaani eelnõu siiski kogu kohtu juhtimist koondada kohtu esimehe

alluvusse, vaid ka uues juhtimismudelis säilib sisuliselt dualistlik juhtimiskorraldus. Probleem

on siin selles, et vastutus hoone, kabinettide, arvutite ja IT-süsteemide jne ebarahuldava

olukorra eest ei taba enam justiitsministrit, vaid see sumbub kusagile kohtu esimehe ja KHAN-i

vahele. Viimane on kavandataval kujul justiitsministri ümber ehitatud kohtute võõrhaldusorgan,

kus poliitiline vastutus sisuliselt realiseeruma ei hakka.

Peale selle paistab uus kohtuhaldusmudel segadust vähemalt kohati hoopis juurde tekitavat.

Seletuskiri toob välja: „Samas võib KHAN jätta vastutuse teatud ülesannete täitmise eest küll

kohtu esimehele, kuid selleks vajaliku ressursi (näiteks tööjõu) koondada KHTsse.“17 Kui

kavandatu realiseerub ning vastutus ja selle kandmise eelduseks olev ressursikäsutusõigus

hakkavad lahknema, siis ei pruugi tulemuseks olla tänase olukorraga võrreldes tõhusam

kohtumõistmine. Tõenäolisem on, et tulemus saab kohtuniku ja avalikkuse vaatest olema pigem

kesisem.

Lisaks soodustab ühendeelnõu kohtujuhtide klassi teket. Keegi ei või saada kaks ametiaega

järjest Maakohtu, Halduskohtu ega Ringkonnakohtu esimeheks. Küll aga on võimalik

rotatsioon: Maakohtu esimees saab Halduskohtu esimeheks, Halduskohtu esimees

Ringkonnakohtu esimeheks ja Ringkonnakohtu esimees Maakohtu esimeheks. Tekivad

lihtkohtunikud ja manager-kohtunikud.

Seletuskirja kuulutus, et „suurenevad kohtu esimehe võimalused tagada korrakohane

õigusemõistmine“,18 eelneva valguses suure tõenäosusega ei teostu. Tõenäolisem on

vastupidine efekt. Sellele on osutanud ka läbi viidud juhtimisanalüüsid.

Juba nn kohtute liitmise VTK tõi välja mitmeid tõenäolisi murekohti kavandatavas

juhtimismudelis: „Ühe suure organisatsiooni puhul võib haldamine muutuda keerulisemaks,

eriti kui juhtimine ja infovahetus ei ole piisavalt tõhusad. Keskne juhtimine võib viia olukorrani,

kus kohapealne paindlikkus väheneb ning otsuste tegemisel ei arvestata alati piisavalt

piirkondlike oludega. Kohtute ühendamine võib kohtunike jaoks tähendada, et otsesed juhid

jäävad kaugemale ning senine vahetu koostöö väheneb ja kollegiaalne sünergia nõrgeneb.

Vahetasandite kadumine võib vähendada kohtunike autonoomiat ja kaasatust töökorralduslikes

otsustes ning mõjutada kuuluvustunnet. Suurem tsentraliseeritus ja esimehe otsustusõigus

osakondade moodustamisel võib piirata kohtunike spetsialiseerumist ja valikuvabadust.

Spetsialiseerumisega võib kaasneda sagedasem töö teistes kohtumajades, mis suurendab

koormust ning halvendab töö- ja eraelu tasakaalu. Samuti võib suurtes struktuurides väheneda

kohtuniku individuaalse panuse märgatavus, mis mõjutab ametialast rahulolu. Lisaks võib

kohtunike sagedasem liikumine ja menetluste läbiviimine väljaspool alalist teenistuskohta

suurendada töökoormust ning logistilist keerukust, mis võib mõjutada nii menetluskiirust kui

15 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 18. 16 Iseäranis ühendeelnõu § 1 p 72 (§ 412 lg 5 ja 7). 17 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 35. 18 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 10.

6

ka töö kvaliteeti. Kohtute ümberkorraldamine võib tekitada kohtute personalis segadust või

vastuseisu, samuti võib esialgne ümberkorraldamine nõuda lisakulutusi ja põhjustada

tööseisakuid. Lõpuks tuleb arvestada ka sellega, et süsteemi suur muutus võib ajutiselt

vähendada töötajate motivatsiooni või tekitada ebakindlust oma rolli ja vastutuse suhtes.“19

PWC võtab põhilise ohu kokku järgmiselt: „Muudatustest tingituna saab mõjutatud kohtute

juhtimiskorraldus, sh vahetasandite olemus, mille tulemusel võivad otsesed juhid jääda

kohtunikest nö liialt kaugele. Muudatuse tulemusel halvenevad senised sünergiad ja koostöö

(sh isikupõhine koostöö). Samuti esineb risk, et juhtivtöötajate ja alluvate tasakaal muutub

ebaoptimaalseks tõhusa töökorralduse tagamiseks. Vahetasandite kadumine võib kaasa tuua ka

omanditunde/vastutuse hajumise.“20

Tartu Ülikooli majandusteaduskonna põhisõnumiks on, et „üksnes tsentraliseerimine ei taga

veel struktuurset sobivust, kui sellega ei kaasne koordinatsioonimehhanismid paindlikuks

töökoormuse jaotuseks ja erialase kompetentsi arendamiseks. Koordinatsioonimehhanismide

loomise juures tuleb hoolsalt jälgida juhtimisressursi kulu ja otsustusprotsessi kestust. KHAN-i

ja Kohtuhaldusteenistuse loomine kahtlemata tugevdab koordinatsiooni, kuid võib aeglustada

otsustusprotsessi ja suurendada bürokraatiat. Eesti kohtureformi puhul tuleb teadvustada riski,

et liiga tugev tsentraliseerimine ei looks formaalselt efektiivset, kuid tegelikkuses jäika

süsteemi, mis vähendab töötajate pühendumist ja motivatsiooni. Efektiivne juhtimismudel

eeldab, et osa otsuseid delegeeritakse lokaalsele tasandile, säilitades samal ajal ühtse süsteemse

suuna. Nii välditakse ülejuhtivust ja hoitakse organisatsioon piisavalt paindlikuna.“21

Ka TalTech’i arvamus osutab tõsistele puudujääkidele: „Välja pakutud muudatused lähtuvad

managerialistlikust juhtimismudelist, mis on demokraatliku riigi kohtusüsteemile olemuslikult

sobimatu. Meie teadmiste kohaselt ükski muu demokraatlik õigusriik nii tugevalt

managerialistlikku kohtuasutuste juhtimise mudelit täna ei kasuta. Kohtunike võimalus

juhtimisotsuseid ja kohtu töökorraldust mõjutada saaks võrreldes tänasega olema väga piiratud

ning see ei sobi kokku professionaalse organisatsiooni toimimise loogikaga. Kohtu

eestseisusele ette nähtud roll ei tasakaalusta kohtu esimehe (ainu)otsustusõigust olulistes

kohtukorralduslikes küsimustes. Kohtunike ja kohtuametnike anonüümseks ja kergelt

ümberpaigutatavaks ressursiks taandamine ei sobi kohtuasutuste juhtimissüsteemi lähtekohaks.

Rangelt tsentraalsele juhtimisele allutatud struktuur on ka oluliselt vastuvõtlikum

potentsiaalsele politiseerimisele või muul viisil kallutamisele ning võib ohtu seada kohtunike

sõltumatuse.“22

Niisiis, kohtust saaks kombinaat, milles üksikkohtunik muutub mutrikeseks masinavärgis.

Samas luuakse jäik, ressurssi neelav ja selgelt piiritlemata pädevustega juhtimissüsteem, mis

19 Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks. Väljatöötamiskavatsus, 25.04.2025, lk 29

(https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/3e294c2b-d5aa-468c-b269-cd15fbaecf20). 20 AS PricewaterhouseCoopers Advisors. Lõpparuanne: Kohtute struktuurimuudatuste finantsanalüüs, 30.05.2025,

lk 55. 21 K. Jaakson, V. Valkiainen. Kaalutlused professionaalsete organisatsioonide struktuuri kujundamisel (Tartu

Ülikooli majandusteaduskonna arvamus), oktoober 2025, lk 19. 22 K. Taro, T. Randma-Liiv, K. Sarapuu. Kohtuasutuste ühendamine ja juhtimise ümberkorraldamine. Arvamus

„Kohtunike töökoormuse ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“ väljatöötamiskavatsuses kirjeldatud

kohtuasutuste juhtimise kohta (TalTech’i arvamus), 2025, lk 25.

7

on lisaks aldim välistele mõjuritele. Seda on keeruline pidada sammuks edasi. Kohtuid ei saa

juhtida nagu ministeeriumit või äriühingut. Pigem sarnaneb spetsiifilise kohtunikutöö juhtimine

mittetulundusühingu juhtimisele, kus kõigil liikmetel peab olema võrdne võimalus kaasa

rääkida. Vajadusel tuleb hääletada. Kohtuniku sõltumatus tähendabki seda, et kohtu juhtimisel

tuleb võimaluste piires arvesse võtta iga üksiku kohtuniku arvamust. Kohtuhalduse poole pealt

tuleks vältida praeguse asemel uute piisavalt piiritlemata ja läbi mõtlemata

pädevusvaldkondade loomist, mis kätkevad endas uusi potentsiaalseid hõõrdekohti ning toovad

endaga kaasa asjatut täiendavat ressursikulu ja mittevajalikke lisaprobleeme.

IV. Kohtute liitmine

Järgnevalt on vaatluse all kohtute liitmine. Seletuskiri väidab, et kohtute liitmine „võimaldab

[…] koormust ühtlustada ja spetsialiseeritust parandada ning spetsialiseerumine võimaldab

lahendada asju kiiremini, kvaliteetsemalt ja ettenähtavamalt. […] Ühendatud kohtustruktuur

võimaldab tõhusamat halduskorraldust, ühtseid tööprotsesse ja paremat juhtimiskvaliteeti ning

tagab, et õigusemõistmine toimub kogu riigis ühete standardite alusel.“23

Seletuskirja entusiasmi on keeruline jagada. PWC tõi oma analüüsis välja: „Samaliigiliste

kohtute ühendamise protsess on läbi viidud ebapiisava planeerimise ja kaalutlemisega, mis

hõlmab ühendamise aluste, struktuuriliste ja personaliga seotud eelduste ning muude oluliste

aspektide nõrka analüüsi. Selline puudulik ettevalmistus ja läbimõtlematus kahjustavad

finantsanalüüsi aluseks olevate eelduste täpsust ja usaldusväärsust, mis omakorda võib viia

ekslike järeldusteni.“24

TalTech’i arvamuse põhijäreldus on liitmist puudutavas osas järgmine: „Senise rahvusvahelise

praktika analüüs näitab, et suure tõenäosusega ei kaasne kohtuasutuste liitmisega suuremat

kulusäästlikkust, produktiivsus ei kasva ning mastaabisäästu ei saavutata. Küll aga kasvavad

suures liidetud organisatsioonis bürokraatia ja koordineerimise kulud, väheneb paindlikkus

ning kaasneda võivad tõsised kohtunike motivatsiooni probleemid.“25

Teisisõnu: ebapiisav planeerimine ja analüüs viivad loodetud kasu asemel tõenäoliselt kahjuni.

TalTech’i arvamus hoiatab otsesõnu muutuste puuduliku juhtimise ja ebapiisava planeerimise

eest: „Muutuste puudulik kavandamine ja juhtimine võivad tekitada suure ebamäärasuse terve

kohtusüsteemi toimimises ja viia kohtunike töömotivatsiooni languseni tuues kaasa nende

ametist lahkumise või läbipõlemise, mida Eesti niigi ülekoormatud kohtusüsteem endale lubada

ei saa.“26

23 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 6. 24 AS PricewaterhouseCoopers Advisors. Lõpparuanne: Kohtute struktuurimuudatuste finantsanalüüs, 30.05.2025,

lk 55. 25 K. Taro, T. Randma-Liiv, K. Sarapuu. Kohtuasutuste ühendamine ja juhtimise ümberkorraldamine. Arvamus

„Kohtunike töökoormuse ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“ väljatöötamiskavatsuses kirjeldatud

kohtuasutuste juhtimise kohta (TalTech’i arvamus), 2025, lk 24. 26 K. Taro, T. Randma-Liiv, K. Sarapuu. Kohtuasutuste ühendamine ja juhtimise ümberkorraldamine. Arvamus

„Kohtunike töökoormuse ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“ väljatöötamiskavatsuses kirjeldatud

kohtuasutuste juhtimise kohta (TalTech’i arvamus), 2025, lk 25.

8

Lisaks organisatsiooniteoreetilistele argumentidele leidub liitmise kohta ka õiguslikke

argumente.

Esiteks on praegune kohtute haldus- ja juhtimismudel kohtu tasandil demokraatlik. Iga

sõltumatu kohtunik omab kaasarääkimisõigust ja -võimalust. See on üks Eesti kohtusüsteemi

eduloo põhialustest ja see on ka Eesti kohtusüsteemi tugevus. Juba mainitud juhtimismudeli

muutus kombineerituna kohtu dimensiooni suurendamisega (Maakohtus hakkab olema kuni

164 kohtunikku, teist sama palju kohtujuriste, lisaks kohtusekretärid ja muu personal)

kaugendab juhtimistasandi üksikkohtunikust kaugele. Otsustusprotsessi mõjutamisvõimalus

säilib vaid lähiringil. Kohtus tekivad võrdsed ja võrdsemad. Üksikkohtunik muutub

mutrikeseks masinavärgis. Kohtusüsteemi demokraatlik selgroog kaob. Ähvardav demokraatia

kadu vastustab kohtute liitmist.

Teiseks muutub hierarhiline püramiidjas kohtusüsteem lihtsamini mõjutatavaks. Sellelegi sai

juba juhtimismudeli kontekstis viidatud. Hajusalt juhitud kohtusüsteemi ei ole võimalik väljast

poolt mõjutada, samas kui püramiidjat hierarhilist kohtusüsteemi on võimalik selle juhi kaudu

mõjutada. Hüvesid käsutav juht saab omakorda mõjutada iga üksikut kohtunikku. Kohtu

esimees hakkab alluma KHAN-ile, mida juhib Riigikohtu esimees. Seega hakkab kohtujuht

KHAN-i kaudu omakorda sõltuma Riigikohtu esimehest. Kokku tekib juhtimistasandil ohtlik

püramiidjas võimukontsentratsioon, mille vastu oleks vaid sõltumatusega varustatud

üksikkohtunik relvitu.

Kolmandaks on Eesti kohtusüsteemi regulatiivne idee territoriaalriigi kohtusüsteem.

Räägitakse kohtutest mitmuses, juttu on ühe kohtu alluvusest teise kohtu alluvusse üleviimisest

jne. Millist tähendust omab peale ühendeelnõu jõustamist veel PS § 24 lg 1, mille järgi ei tohi

kedagi tema vaba tahte vastaselt üle viia seadusega määratud kohtu alluvusest teise kohtu

alluvusse, kui ei olegi teda enam kusagile üle viia. Kui Eestis tekib üks maa- ja üks halduskohus,

siis tekib küsimus, mis jääb veel sellest sättest järele. Uus kohtukorraldus muudaks PS § 24 lg

1 sisutühjaks. Kas põhiseadus lubab seadusega põhiseaduse sätteid tühjendada, on vähemalt

kahtlane. Võib-olla olid põhiseaduse loojad liiga entusiastlikud, kuid territoriaalriigi

kohtusüsteemi asendamine linnriigi kohtusüsteemiga vajaks ikkagi põhjalikku avalikku arutelu

ning enne jõustamist põhiseaduse vastavat kohendamist.

Neljandaks tuleb arvestada ka sellega, et spetsialiseerumise asetamine kõrgeimaks hüveks toob

endaga kaasa seisukohtade vaesumise. Maakohus on üldkohus, mille kohtunik on

spetsialiseerunud süütegude või tsiviilasjade lahendamisele. Halduskohtunik on samuti juba

spetsialiseerunud haldusasjade lahendamisele. Mõistagi saab sellest raamistikus luua veelgi

kitsamaid spetsialiseerumisi, kuid ei tohi unustada, et töö mitmekesisus on omaette väärtus. Mis

saab siis, kui spetsialiseerunu teeb vea ja kordab seda kohtuasjast kohtuasja? Kui ühte liiki asju

jaotatakse kogu aeg ühele ja samale kohtunikule, siis hakkab see konkreetne kohtunik

kujundama kohtupraktikat terves riigis. Aja jooksul võib kujuneda olukord, kus üheski kõrgema

instantsi kohtus ei pruugigi enam olla asjatundlikkust, et sissejuurdunud vigu korrigeerida.

Liiga kitsad spetsialiseerumisvaldkonnad ei pruugi olla jätkusuutlik lahendus.

9

V. Tagasisidevestlus

Viimaks peatume lühidalt kavandataval tagasisidevestlusel.27 Ühendeelnõuga pakutakse välja

kohtunike töö hindamise süsteem. Ideel näib esmapilgul olevat jumet, kuid tekib küsimus, mis

on selle kontekst ja tegelik eesmärk. Kohtuniku töö tagasisidestamine toimub hierarhilises

kohtusüsteemis läbi kõrgema astme kohtulahendi. Väljapakutu kohaselt on kavas lisaks hakata

kohtunikega läbi viima vestlusi. Kriteeriumid, millal vestlusele kutsutakse, on ebaselged.

Seletuskiri ütleb selle ka avalikult välja: „Seaduse tasandil jäetakse reguleerimata hindamise

sagedus ja tagasisidevestluse tulemused.“28

Samas tuleb silmas pidada, et vestluseks valmistumine ja vestlus ise nõuab kohtunikult tööaega

ja keskendumist. Lisaks on vestlusele kutsumisel stigmatiseeriv toime. Seega riivab vestlus

kohtuniku sõltumatust.

Seletuskiri toob vestluse õigustamiseks ära, et demokraatlikes süsteemides on hindamise mõte

edutamine karjäärisüsteemis.29 Ühendeelnõuga aga ometi mingit karjäärisüsteemi luua ei

kavatseta. Teisisõnu: edutamine jääb meelevaldseks, kuid selle eest lisandub sisuliselt

meelevaldne ja ressurssi kulutav stigmatiseerimisvõimalus. Kohustused soovitakse üle võtta,

hüve aga mitte. Kas selline lahendus ikka on kooskõlas kohtuniku sõltumatusega, vajaks

kindlasti põhjalikumat analüüsi.

Kokkuvõtteks

Meenutagem, et probleemid, mida ühendeelnõuga soovitakse adresseerida, on järgmised:

1. Kohtuasjade lahendamisele kuluva aja pikenemine;

2. Kohtunike ülemäärane töökoormus;

3. Kohtuhalduses osalejate rohkus ja pädevuse killustatus, mis teeb ühendeelnõu

koostajate arvates kohtuhalduse ebatõhusaks.

Käesolev lühianalüüs tõi välja, et ühendeelnõu jõustamise korral muutub kohtu juhtimismudel

ebatõhusamaks, juhtimine kaugeneb kohtunikust, kohtu tööõhkkond tõenäoliselt halveneb,

kohtunike motivatsioon kahaneb ja sõltumatus aheneb, kohtusüsteem muutub väljastpoolt

kergemini mõjutatavaks ning kavandatav kohtuhaldusorgani koosseis on põhiseaduse

seisukohalt ja Euroopa Komisjoni arvates probleemne. Püstitatud eesmärgid ja pakutud

lahendused ei lähe kokku.

Kohtusüsteemiga seonduvaid küsimusi võiks tõstatada veelgi. Ühendeelnõus on ette nähtud

mitmed lisatasud, mida hakatakse määrama uues struktuuris kaasalöömise eest. Välja on jäänud

aga senistes nn omavalitsusorganites (KS § 38 lg 8) osalemise eest lisatasu maksmine. Nii

distsiplinaarkolleegiumis, eksamikomisjonis, koolitusnõukogus, Advokatuuri aukohtus ja

igasugu komisjonides, aga KHN-is või tulevases KHAN-is osalemine on täna tasuta töö ja jääb

selleks ka tulevikus. Võib küsida, kas see ikka on põhjendatud.

27 Ühendeelnõu § 9 p 102. 28 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 20. 29 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 19 j.

10

Samuti on jätkuvalt lahenduseta kõigi kohtulahendite avalikustamise küsimus. Praegune

olukord, kus avalikustatakse ainult jõustunud lahendid, ei pruugi olla kooskõlas kohtuotsuse

avalikkuse põhimõttega (PS § 24 lg 3). Ühendeelnõu seda küsimust ei adresseeri.

Põhiseaduse järgi on kohtusüsteemi toimimise tagamine vastava valdkonna eest vastutava

ministri ülesanne. Tänane liitministeerium asutati Eesti Vabariigis 1920. aastal

kohtuministeeriumina, s.t ministeeriumina, kelle ülesanne oli hoida töös kohtusüsteemi.

Kohtuministeerium oli kohtuhaldusorgan. Hiljem lisandus sellele muid ülesandeid ja täna

oleme olukorras, kus ministeeriumi fookus näib kohtusüsteemi osas olevat hägustunud. Seda

ilmestab idee kohtuhaldusorganist, kes võtab üle kohtuministeeriumi vastutusvaldkonna.

Loogiline järgmine samm oleks, et kohtuhaldusorgani juht saab valitsuskabineti liikmeks ja

tekib uus kohtuministeerium.

Aga siin tekib probleem, et kohtuhaldusorganit soovitakse juhtima panna Riigikohtu esimees,

kes võimude lahususest ja tasakaalustatusest tulenevalt ei tohiks olla ühtlasi valitsuskabineti

liige. Samas jääb selgusetuks, kuidas hakkab Riigikohtu esimees ilma valitsuskabineti liige

olemata tagama kohtusüsteemi piisavat rahastust.

Demokraatlikus riigis ei saa kohtuminister jätta kohtusüsteemi tähelepanuta ja ilma piisava

rahastuseta. Kui ta seda teeb, hakkavad kohtuasjad venima ja lahendite kvaliteet langeb.

Kohtuasjade venimine muudab rahutuks menetlusosalised, sealhulgas ka advokaadid, samuti

rahvusvahelised monitoorijad. Toimivas õigussüsteemis muutuvad ärevaks ka õigusteadlased,

kes töötavad erinevate ülikoolide õigusteaduskondades, ning hakkavad üksteise võidu kehvasid

lahendeid kritiseerima. Teatava lõtkuga jõuab kõik see mainstream meediasse ja tekitab

avalikkuse surve ministrile. Opositsioon saab esitada ministrile arupärimisi ja probleemide

kuhjudes saab algatada ka umbusaldushääletuse.

Konstruktiivse poole pealt juhin veelkord tähelepanu Taani mudelile, mille praktikas ennast

õigustanud lahendustega tasuks reformiga jätkamise soovi korral arvestada: „Edukas ja

rahvusvaheliselt palju kiidusõnu pälvinud kohtuhaldusmudel, mille Taani juurutas 1998. aastal,

näeb samuti ette kohtuhaldus organi, mille juhtkogu liikmeteks on ülemkohtu kohtunik, kaks

kõrgema kohtu kohtunikku, kaks linnakohtu kohtunikku, kohtute mittekohtunikest juriidilise

(akadeemilise) töötajaskonna esindaja, kaks kohtute halduspersonali esindajat, advokatuuri

juhatuse poolt ette pandud advokaat ning kaks Taani ülikoolide poolt soovitatud liiget, kel on

juhtimisalased ja sotsiaalmajanduslikud eriteadmised. Seaduses on sõnaselgelt öeldud, et

parlamendi ega kohalike omavalitsuste volikogude liikmed ei tohi olla juhtkogu liikmed.

Juhtkogu valib endale ise esimehe ning sellele allub kohtuhalduse direktor, kes teostab

igapäevast juhtimist. Juhtkogu ülesandeks on tagada kohtute hea ja nõuetekohane toimimine

ning võtta selle tagamiseks vajalikud meetmed. Iseäranis võtab juhtkogu vastu kohtuhalduse

eelarveettepaneku järgmiseks eelarveaastaks, mis esitatakse justiitsministrile, ning otsustab

rahastuse üldise jaotuse eelarveseaduses sätestatud raamistikus. Kohtuhaldusorgan osaleb

niisiis küll kohtute eelarve eelnõu koostamisel ja selle täitmisel, kuid parlamendis kaitseb

eelarve eelnõu justiitsminister, kes töötab kohtusüsteemiga koos.“30

30 M. Ernits. Kohtuhalduse reformikavast põhiseaduslikkuse vaatevinklist. – Juridica 2025/5, lk 287 jj, 306.

11

Kõike ei olnud siinkohal võimalik ammendavalt käsitleda, sh kõike juba öeldut üle korrata.31

Käsitletu pinnal tuleb kokkuvõttes tõdeda, et tegemist on demokraatiat vähendava, kohtute

tööõhkkonda halvendava ning kohtunike motivatsiooni ja süsteemi tõhusust kahandava,

kohtuniku sõltumatust ohustava, õiguslikke seisukohti vaesustava ning justiitsministeeriumit

sisuliselt ärakaotava eelnõuga. Hoolimata kohatisest edasiminekust ei ole ühendeelnõus senise

kriitika põhipunkte kuulda võetud;32 selle asemel on hoopis uusi tõsiseid murekohti juurde

tulnud. Kokkuvõttes leian, et ühendeelnõu sisaldab mitmeid põhimõttelisi puudusi ega ole

esitatud kujul küps seadusandliku menetluse algatamiseks.

31 Olgu siinkohal viidatud autori varasemale eelnõu 632 SE aadressil tehtud kriitikale, eelkõige: M. Ernits.

Kohtuhalduse reformikavast põhiseaduslikkuse vaatevinklist. – Juridica 2025/5, lk 287 jj. 32 Lisaks eespool viidatud autori tehtud kriitikale vt eelnõu 632 SE kohta: P. Pikamäe. Mõningaid kohtute

haldusmudeli muutmise põhiseaduslikke probleeme. – Riigiõiguse blogi, 02.06.2025

(https://www.akadeemia.ee/riigioiguse-sihtkapital/riigioiguse-blogi/); P. Pikamäe. Kohtute haldusmudeli

muutmise põhiseaduslikest probleemidest. – ERR, 04.06.2025 (https://www.err.ee/1609712649/priit-pikamae-

kohtutehaldusmudeli-muutmise-pohiseaduslikest-probleemidest); A. Mõttus, A. Laurand. Arvamus kohtute

seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohtute haldamise tõhustamine) eelnõu

kohta, 26.05.2025 (https://www.riigikogu.ee/download/e572b1a3-cbd5-4bc5-bb89-cab811f513e5); T. Kuusmann.

Arvamus kohtute haldamise tõhustamist puudutava eelnõu 632 SE kohta, 20.06.2025

(https://www.riigikogu.ee/download/063f4119-dcc7-47f6-8c3b-ab61edfc7e5e); nn kohtute liitmise VTK kohta:

J. Jäätma. Kas Eestile on kombeks üks astmekohtu asutus korraga? – Riigiõiguse blogi, 05.05.2025

(https://www.akadeemia.ee/riigioiguse-sihtkapital/riigioiguse-blogi/); P. Pikamäe, A. Mõttus, A. Laurand.

Väljatöötamiskavatsuse „Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine,

kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“

põhiseaduspärasuse analüüs. Tartu 2025; P. Pikamäe, J. Jäätma, T. Uusen-Nacke, P. Tarvis. Esimese astme kohtu

kohtunike ja kohtujuristide spetsialiseerumise analüüs. Tartu 2025; Riigikohus. Arvamus kohtunike töökoormuse

ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamise jt kohtute töö

efektiivsemaks muutmise ettepanekute väljatöötamiskavatsuse (VTK) kohta, 2025; J. Jäätma. Veelkord sellest, kas

Eestile on kombeks üks kohus korraga. – Riigiõiguse blogi, 05.11.2025 (https://www.akadeemia.ee/riigioiguse-

sihtkapital/riigioiguse-blogi/).

Tallinna Ülikool

Seisukoht kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse

(kohtukorralduse muudatused) eelnõu 06.11.2025. a versiooni kohta

Madis Ernits, PhD, LL.M.

avaliku õiguse ja õigusteooria külalisprofessor

03.12.2025

Käesolevaga esitan seisukoha kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise

seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu 06.11.2025. a versiooni (järgnevalt

ühendeelnõu) kohta. See ühendab endas Riigikogu menetluses oleva eelnõuga 632 SE ja nn

kohtute liitmise VTK-ga1 taotletavad muudatused.

Leian, et ühendeelnõu sisaldab mitmeid põhimõttelisi puudusi ega ole esitatud kujul küps

seadusandliku menetluse algatamiseks.

Põhjendus

Positiivse poole pealt saab esile tõsta, et ühendeelnõus on ette nähtud kohtunike maksimumarv.2

Seda tuleb pidada varasemaga võrreldes edasiminekuks olulisuse põhimõtte järgimises.

Ühendeelnõu seletuskiri algab sõnadega: „Eelnõukohase seadusega kavandatud muudatused on

osa kohtureformist, mille eesmärk on kujundada kohtutest nüüdisaegne organisatsioon, mis

keskendub kiirele, kvaliteetsele ja kõikjalt Eestist kättesaadavale õigusemõistmisele.“

Peamised probleemid, mida ühendeelnõuga adresseerida soovitakse, on järgmised kolm:

1. Kohtuasjade lahendamisele kuluva aja pikenemine;

2. Kohtunike ülemäärane töökoormus;

3. Kohtuhalduses osalejate rohkus ja pädevuse killustatus, mis teeb ühendeelnõu

koostajate arvates kohtuhalduse ebatõhusaks.

Lahendused, mida nimetatud kolme probleem lahendamiseks välja pakutakse, on:

1. Samaliigiliste kohtute ühendamine nii, et „Eestisse jääb üks Maakohus, üks

Halduskohus, üks Ringkonnakohus. Senise 8 I ja II astme kohtu asemel on edaspidi kolm

kohtuasutust.“

2. Esimese ja teise astme kohtus moodustatakse eestseisus.

3. Kohtuhaldusülesanded antakse valdavas osas Justiits- ja Digiministeeriumilt üle

kohtusüsteemile; selleks moodustatakse KHAN.

4. Kohtusüsteemi eelarvestamise ja strateegilise planeerimise korraldust muudetakse.

1 Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks. Väljatöötamiskavatsus, 25.04.2025 (kohtute

liitmise VTK) (https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/3e294c2b-d5aa-468c-b269-cd15fbaecf20). 2 Ühendeelnõu § 1 p 9, 31, 39.

2

5. Luuakse Kohtuhaldusteenistus (KHT), mis hakkab pakkuma kohtutele tugiteenuseid ja

KHAN-ile tuge kohtute arendamisel.

6. Nähakse ette kohtunikule tagasiside andmise korraldus.

7. Lihtsustatakse kohtuniku osalise töökoormusega töötamise taotlemist ja kohtuniku

teenistusvanuse ülemmäära tõstmist.

8. Muudetakse ametipiiranguid selliselt, et kohtunik võib lisaks õppe- ja teadustööle

väljaspool kohtunikuametit tegeleda ka ettevõtluse ja õigusloomega ning töötada juriidilisel

tööl rahvusvahelises organisatsioonis.

9. Pikendatakse kohtuniku distsiplinaarvastutuse kehtivust.

10. Muudetakse kohtunikukandidaadi julgeolekukontrolli selliselt, et kontroll tehakse

pärast seda, kui Riigikohtu üldkogu on otsustanud teha Vabariigi Presidendile ettepaneku ta

kohtunikuna ametisse nimetamiseks.

11. Piiratakse rahvakohtunike kasutamist kriminaalasjade kohtumenetluses.

Kõigil neil ei jõua peatuda. Järgnevalt tulevad veelkord vaatluse alla esmalt KHAN-i koosseis

ja justiitsministri vastutusala, seejärel kavandatav kohtute juhtimismudel, kohtute ühendamine

ja lõpuks peatun lühidalt ka kavandatava vestluse temaatikal.

I. KHAN-i koosseis

Esiteks, KHAN-i koosseis, mis on juba Riigikogu menetluses oleva eelnõu 632 SE kontekstis

pälvinud põhjendatult kriitikat, ei ole ühendeelnõus muutunud. Sinna on endiselt kavandatud

kuuluma lisaks valitud kohtunikele ka Riigikogu liikmed, justiitsminister, õiguskantsler ja

Riigikohtu esimees.3 Kordan lühidalt üle põhjused, miks see ei ole hea mõte.

Riigikogu liikmed on praegugi KHN-i liikmed.4 Miks ei peaks nad kuuluma tulevikus

KHAN-i? Vastus on, et KHN-i muutmisega KHAN-iks muutub organi liikmesuse olemus.

KHN on nõuandev ja kooskõlastav kogu, kel lõppotsuse tegemise õigus sisuliselt puudub.5

Teisiti on lugu tulevase KHAN-iga: KHAN hakkab siduvaid lõppotsuseid langetama.6 Et

otsustusõigusega kaasneb amet, siis muutub KHAN-i liikmesus ametikohaks. Et KHAN on

riigiorgan, siis on ilma vähimagi kahtluseta tegu riigiametiga. Teises riigiametis olek on aga

Riigikogu liikmetele põhiseadusega sõnaselgelt keelatud (PS § 63 lg 1). Veelgi enam, PS § 64

lg 2 p 1 näeb ette, et Riigikogu liikme volitused lõpevad enne tähtaega tema asumisega mõnda

teise riigiametisse. Põhiseaduse sõnastus on siin ühemõtteline. Seega ei saa Riigikogu liige puht

loogiliselt kuuluda KHAN-i, kuna KHAN-i liikmeks hakates lõpeksid tema Riigikogu liikme

volitused, mis on aga eelduseks KHAN-i liikmeks olemisele, mistõttu tuleks nimetada tema

asemele uus Riigikogu liige, kelle volitused lõpeksid jne.

Justiitsministri kaasamine KHAN-i ei ole samuti hea mõte. Kui justiitsminister ei tegutse

parasjagu kollektiivorgan Vabariigi Valitsus liikmena, siis on tegu monokraatse organiga.

Monokraatse organi istutamine mõne põhiseaduses nimetamata kollegiaalorgani sisse ei ole PS

§ 94 lõigetega 1 ja 2 ühildatav. Minister korraldab ministeeriumi valitsemisalasse kuuluvaid

3 Ühendeelnõu § 1 p 70. 4 KS § 40 lg 1. 5 KS § 41. 6 Iseäranis ühendeelnõu § 1 p 72 (§ 411).

3

küsimusi ainuisikuliselt, mis ei ole ainult ministri õigus, vaid ka põhiseaduse järgne kohustus.

Sisuliselt tähendaks justiitsministri ümber kollegiaalse KHAN-i loomine ministri ainuisikulise

otsustusõiguse (ja sellega kaasneva ainuisikulise poliitilise vastutuse) hajutamist. Ja seda ei

tohiks põhiseaduse järgi teha.

Peale selle juhib Euroopa Komisjoni 2025. a õigusriigi raport Eesti kohta tähelepanu sellele, et

kohtuid haldavas organis ei tohiks olla hääleõiguslikke aktiivseid poliitikuid,7 s.t ei Riigikogu

liikmeid ega ministrit.

Õiguskantsler ei saa olla KHAN-i liige, sest õiguskantsleri põhiseaduslik ja seaduslik kohustus

on teostada riigivõimu teostavate asutuste ja organite tegevuse üle järelevalvet. Seega satuks

õiguskantsler olukorda, kus ta peaks teostama järelevalvet organi üle, mille liige ta ise on.

Selline olukord peaks õigusriigis olema välistatud.

Riigikohtu esimehe KHAN-i kuulumise lubatavus sõltub KHAN-i pädevustest. Ühendeelnõu

järgi: „Riigikogus osaleb kohtute grupi eelarveläbirääkimistel ning esindab esimese ja teise

astme kohtuid ning Kohtuhaldusteenistust kohtute haldus- ja arendusnõukogu esimees.“8 Seega

jääb nn kohtute grupi eelarve eelnõud (ja endiselt ka Riigikohtu eelarve eelnõud) Riigikogus

kaitsma Riigikohtu esimees. Selle lahenduse juba välja toodud murekohtades ei ole midagi

muutunud: Riigikohtu esimees ei tohi olla KHAN-i esimees huvide konflikti olukorra tõttu.

Teiseks, eespool viidatud Euroopa Komisjoni 2025. a õigusriigi raportis on Eesti kohta toodud

täiendavalt välja, et vastavalt Euroopa standarditele peaks vähemalt pool haldusnõukogu

liikmetest olema kolleegide valitud kohtunikud.9 Täna see nii ei ole, sest KHAN-i 11-st liikmest

on vaid 5 kolleegide valitud kohtunikud. Riigikohtu esimees ei lähe seejuures arvesse, sest ta

pole valitud, vaid on ametikoha järgi määratud. Seega läheb ühendeelnõu Euroopa Komisjoni

soovitusega vastuollu.

Samuti läheb ühendeelnõu selles osas vastuollu põhimõttega, et omavalitsusorgani juhtorgan

peaks koosnema vähemalt enamuses nendest, keda hallatakse. Vastupidisel juhul pole lihtsalt

enam tegu omavalitsusorgani, vaid võõrvalitsusorganiga.

7 https://commission.europa.eu/document/download/a240f7e5-028d-4448-938f-

33df5887531c_en?filename=10_1_63942_coun_chap_estonia_en.pdf, lk 3. 8 Ühendeelnõu § 1 p 78 (§ 431 lg 4 ls 1). 9 https://commission.europa.eu/document/download/a240f7e5-028d-4448-938f-

33df5887531c_en?filename=10_1_63942_coun_chap_estonia_en.pdf, lk 3. Viidatud kohas on viide Euroopa

Nõukogu Ministrite Komitee 2010. a soovitusele, kus on öeldud: „27. Not less than half the members of such

councils should be judges chosen by their peers from all levels of the judiciary and with respect for pluralism

inside the judiciary.“ (https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilities-of-

judges/16809f007d). Viimasele lisatud seletavas osas on seda selgitatud: „36. While councils for the judiciary have

p roved to be helpful in preserving judicial independence their mere existence does not in itself guarantee it.

Therefore it is necessary to regulate their composition, the appointment of members and respect for pluralism in

order, for example, to reach a gender balance, transparency and reasoning of their decisions and to ensure that they

are free from political or corporate influence. As regards the composition and the requirement to have no less than

half of judges elected by their peers’, it should be underlined that in member states where prosecutors have a

similar status to that of judges, they may be members of the council for the judiciary (paragraphs 27 and 28 of the

recommendation).“

4

II. Justiitsministri vastutusala

Jätkuvalt on probleemiks justiitsministri vastutusala sisuline kaotamine. Ilma põhiseadust

muutmata oleks seadus, mis asetab eelarve kaitsmise vastutuse esimese ja teise astme kohtutele

endile, vastuolus nii ministeriaalse vastutuse põhimõttega (PS § 94 lg 1 ja 2), põhimõttega, et

täitevvõim vastutab riigis kõigi korralduslike küsimuste lahendamise eest, mis ei ole

põhiseadusega antud mõne muu riigivõimu pädevusse (PS § 86, § 87 p 3, 5 ja 6, § 115 lg 2 ja

3), kui ka võimude lahususe ja tasakaalustatuse põhimõttega (PS § 4 ja § 14).10

III. Kavandatav kohtu juhtimismudel

Järgnevalt vaatleme kavandatavat kohtu juhtimismudelit. Tegemist on võrreldes eelnõuga 632

SE uue probleemiga. Seletuskirjas on palju juttu kohtunike juhtimisest. Natuke arusaamatuks

jääb, et mis eesmärgil on vaja kohtunikke nii palju juhtida. Kohtusüsteemi kontekstis tähendab

juhtimine eelkõige seda, et kohtunikule tagatakse korrakohaseks õigusemõistmiseks vajalikud

eeldused. Õigusemõistmisse sekkuda ei tohi ka teine kohtunik.

Kohtute juhtimise puhul tuleb eristada kahte erinevat juhtimist või täpsemalt kohtu juhtimist ja

kohtu haldamist. Esimene puudutab spetsiifilise kohtunikutöö korraldamist ja koordineerimist.

Sellega tegelevad tänases kohtusüsteemis kohtute esimehed.11 Peale kohtu esimehe osaleb

kohtunikutöö korraldamises ja koordineerimises aktiivselt ka kohtu üldkogu, s.t iga kohtunik.

Kohtuhalduse tasand puudutab materiaalsete eelduste loomist töötamiseks ja hõlmab hoone,

kus töötada, kabinetid, arvutid ja IT-süsteemid jne. See on kohtudirektori ja

justiitsministeeriumi ülesanne.12 Selline dualism tuleneb kohtunikutöö eripärast ega ole Eestile

ainuomane.

Uue juhtimismudeli järgi saaks olema ühendkohtus esimees ja eestseisus. Esimese astme

kohtute eestseisuse peaksid ühendeelnõu järgi moodustama kohtu esimees, tema poolt määratud

kohtunikud ja üks või maakohtus kaks valitud kohtunikku. Üldkogu arvamust enam ära ei

kuulataks. See võib näida esmapilgul efektiivsem, kuid tegelikult väheneb juhtimise

kaugenemisega pikas perspektiivis efektiivsus.

Samuti ei ole lõpuni selge, kes siis ikkagi hakkab vastutama kohtuniku töö võimaldamiseks

materiaalsete eelduste loomise eest, st hoone, kabinettide, arvutite ja IT-süsteemide jne eest.

Ühendeelnõu seletuskirjas on ühelt poolt selgitatud: „Pärast kohtudirektori volituste lõppemist

vastutab kohtu esimees oma kohtuasutuse haldamise eest täielikult.“13 See loob mulje, justkui

hakkaks kõigi küsimustega tegelema tulevikus kohtu esimees. Kas peaks ta sellisel juhul alluma

hoopis KHT-le ja mitte KHAN-ile? Kuid ühendeelnõu14 ja seletuskirja edasisel uurimisel

selgub, et eelnev mulje võib osutuda petlikuks. Nimelt selgitab seletuskiri teisal: „KHT alla

koondatakse senised Justiits- ja Digiministeeriumi kohtuhaldusülesanded (näiteks kohtute

haldamise nõukoja tehniline teenindamine), kohtute tsentraliseeritud tugiteenused (näiteks

10 Vt selle kohta pikemalt M. Ernits. Kohtuhalduse reformikavast põhiseaduslikkuse vaatevinklist. – Juridica

2025/5, lk 287 jj, 293 jj. 11 KS § 12 lg 3, § 20 lg 1, § 24 lg 1. 12 KS § 125. 13 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 35. 14 Ühendeelnõu § 1 p 14, 72 (§ 412), 78, 87.

5

tõlketeenistus, arhiiviteenistus) ning kohtudirektori täidetavad ülesanded (näiteks finants- ja

varahaldus).“15 KHT peaks regulatsiooni kohaselt alluma aga KHAN-ile, mitte kohtu

esimehele.16 Niisiis ei plaani eelnõu siiski kogu kohtu juhtimist koondada kohtu esimehe

alluvusse, vaid ka uues juhtimismudelis säilib sisuliselt dualistlik juhtimiskorraldus. Probleem

on siin selles, et vastutus hoone, kabinettide, arvutite ja IT-süsteemide jne ebarahuldava

olukorra eest ei taba enam justiitsministrit, vaid see sumbub kusagile kohtu esimehe ja KHAN-i

vahele. Viimane on kavandataval kujul justiitsministri ümber ehitatud kohtute võõrhaldusorgan,

kus poliitiline vastutus sisuliselt realiseeruma ei hakka.

Peale selle paistab uus kohtuhaldusmudel segadust vähemalt kohati hoopis juurde tekitavat.

Seletuskiri toob välja: „Samas võib KHAN jätta vastutuse teatud ülesannete täitmise eest küll

kohtu esimehele, kuid selleks vajaliku ressursi (näiteks tööjõu) koondada KHTsse.“17 Kui

kavandatu realiseerub ning vastutus ja selle kandmise eelduseks olev ressursikäsutusõigus

hakkavad lahknema, siis ei pruugi tulemuseks olla tänase olukorraga võrreldes tõhusam

kohtumõistmine. Tõenäolisem on, et tulemus saab kohtuniku ja avalikkuse vaatest olema pigem

kesisem.

Lisaks soodustab ühendeelnõu kohtujuhtide klassi teket. Keegi ei või saada kaks ametiaega

järjest Maakohtu, Halduskohtu ega Ringkonnakohtu esimeheks. Küll aga on võimalik

rotatsioon: Maakohtu esimees saab Halduskohtu esimeheks, Halduskohtu esimees

Ringkonnakohtu esimeheks ja Ringkonnakohtu esimees Maakohtu esimeheks. Tekivad

lihtkohtunikud ja manager-kohtunikud.

Seletuskirja kuulutus, et „suurenevad kohtu esimehe võimalused tagada korrakohane

õigusemõistmine“,18 eelneva valguses suure tõenäosusega ei teostu. Tõenäolisem on

vastupidine efekt. Sellele on osutanud ka läbi viidud juhtimisanalüüsid.

Juba nn kohtute liitmise VTK tõi välja mitmeid tõenäolisi murekohti kavandatavas

juhtimismudelis: „Ühe suure organisatsiooni puhul võib haldamine muutuda keerulisemaks,

eriti kui juhtimine ja infovahetus ei ole piisavalt tõhusad. Keskne juhtimine võib viia olukorrani,

kus kohapealne paindlikkus väheneb ning otsuste tegemisel ei arvestata alati piisavalt

piirkondlike oludega. Kohtute ühendamine võib kohtunike jaoks tähendada, et otsesed juhid

jäävad kaugemale ning senine vahetu koostöö väheneb ja kollegiaalne sünergia nõrgeneb.

Vahetasandite kadumine võib vähendada kohtunike autonoomiat ja kaasatust töökorralduslikes

otsustes ning mõjutada kuuluvustunnet. Suurem tsentraliseeritus ja esimehe otsustusõigus

osakondade moodustamisel võib piirata kohtunike spetsialiseerumist ja valikuvabadust.

Spetsialiseerumisega võib kaasneda sagedasem töö teistes kohtumajades, mis suurendab

koormust ning halvendab töö- ja eraelu tasakaalu. Samuti võib suurtes struktuurides väheneda

kohtuniku individuaalse panuse märgatavus, mis mõjutab ametialast rahulolu. Lisaks võib

kohtunike sagedasem liikumine ja menetluste läbiviimine väljaspool alalist teenistuskohta

suurendada töökoormust ning logistilist keerukust, mis võib mõjutada nii menetluskiirust kui

15 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 18. 16 Iseäranis ühendeelnõu § 1 p 72 (§ 412 lg 5 ja 7). 17 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 35. 18 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 10.

6

ka töö kvaliteeti. Kohtute ümberkorraldamine võib tekitada kohtute personalis segadust või

vastuseisu, samuti võib esialgne ümberkorraldamine nõuda lisakulutusi ja põhjustada

tööseisakuid. Lõpuks tuleb arvestada ka sellega, et süsteemi suur muutus võib ajutiselt

vähendada töötajate motivatsiooni või tekitada ebakindlust oma rolli ja vastutuse suhtes.“19

PWC võtab põhilise ohu kokku järgmiselt: „Muudatustest tingituna saab mõjutatud kohtute

juhtimiskorraldus, sh vahetasandite olemus, mille tulemusel võivad otsesed juhid jääda

kohtunikest nö liialt kaugele. Muudatuse tulemusel halvenevad senised sünergiad ja koostöö

(sh isikupõhine koostöö). Samuti esineb risk, et juhtivtöötajate ja alluvate tasakaal muutub

ebaoptimaalseks tõhusa töökorralduse tagamiseks. Vahetasandite kadumine võib kaasa tuua ka

omanditunde/vastutuse hajumise.“20

Tartu Ülikooli majandusteaduskonna põhisõnumiks on, et „üksnes tsentraliseerimine ei taga

veel struktuurset sobivust, kui sellega ei kaasne koordinatsioonimehhanismid paindlikuks

töökoormuse jaotuseks ja erialase kompetentsi arendamiseks. Koordinatsioonimehhanismide

loomise juures tuleb hoolsalt jälgida juhtimisressursi kulu ja otsustusprotsessi kestust. KHAN-i

ja Kohtuhaldusteenistuse loomine kahtlemata tugevdab koordinatsiooni, kuid võib aeglustada

otsustusprotsessi ja suurendada bürokraatiat. Eesti kohtureformi puhul tuleb teadvustada riski,

et liiga tugev tsentraliseerimine ei looks formaalselt efektiivset, kuid tegelikkuses jäika

süsteemi, mis vähendab töötajate pühendumist ja motivatsiooni. Efektiivne juhtimismudel

eeldab, et osa otsuseid delegeeritakse lokaalsele tasandile, säilitades samal ajal ühtse süsteemse

suuna. Nii välditakse ülejuhtivust ja hoitakse organisatsioon piisavalt paindlikuna.“21

Ka TalTech’i arvamus osutab tõsistele puudujääkidele: „Välja pakutud muudatused lähtuvad

managerialistlikust juhtimismudelist, mis on demokraatliku riigi kohtusüsteemile olemuslikult

sobimatu. Meie teadmiste kohaselt ükski muu demokraatlik õigusriik nii tugevalt

managerialistlikku kohtuasutuste juhtimise mudelit täna ei kasuta. Kohtunike võimalus

juhtimisotsuseid ja kohtu töökorraldust mõjutada saaks võrreldes tänasega olema väga piiratud

ning see ei sobi kokku professionaalse organisatsiooni toimimise loogikaga. Kohtu

eestseisusele ette nähtud roll ei tasakaalusta kohtu esimehe (ainu)otsustusõigust olulistes

kohtukorralduslikes küsimustes. Kohtunike ja kohtuametnike anonüümseks ja kergelt

ümberpaigutatavaks ressursiks taandamine ei sobi kohtuasutuste juhtimissüsteemi lähtekohaks.

Rangelt tsentraalsele juhtimisele allutatud struktuur on ka oluliselt vastuvõtlikum

potentsiaalsele politiseerimisele või muul viisil kallutamisele ning võib ohtu seada kohtunike

sõltumatuse.“22

Niisiis, kohtust saaks kombinaat, milles üksikkohtunik muutub mutrikeseks masinavärgis.

Samas luuakse jäik, ressurssi neelav ja selgelt piiritlemata pädevustega juhtimissüsteem, mis

19 Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks. Väljatöötamiskavatsus, 25.04.2025, lk 29

(https://eelnoud.valitsus.ee/main/mount/docList/3e294c2b-d5aa-468c-b269-cd15fbaecf20). 20 AS PricewaterhouseCoopers Advisors. Lõpparuanne: Kohtute struktuurimuudatuste finantsanalüüs, 30.05.2025,

lk 55. 21 K. Jaakson, V. Valkiainen. Kaalutlused professionaalsete organisatsioonide struktuuri kujundamisel (Tartu

Ülikooli majandusteaduskonna arvamus), oktoober 2025, lk 19. 22 K. Taro, T. Randma-Liiv, K. Sarapuu. Kohtuasutuste ühendamine ja juhtimise ümberkorraldamine. Arvamus

„Kohtunike töökoormuse ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“ väljatöötamiskavatsuses kirjeldatud

kohtuasutuste juhtimise kohta (TalTech’i arvamus), 2025, lk 25.

7

on lisaks aldim välistele mõjuritele. Seda on keeruline pidada sammuks edasi. Kohtuid ei saa

juhtida nagu ministeeriumit või äriühingut. Pigem sarnaneb spetsiifilise kohtunikutöö juhtimine

mittetulundusühingu juhtimisele, kus kõigil liikmetel peab olema võrdne võimalus kaasa

rääkida. Vajadusel tuleb hääletada. Kohtuniku sõltumatus tähendabki seda, et kohtu juhtimisel

tuleb võimaluste piires arvesse võtta iga üksiku kohtuniku arvamust. Kohtuhalduse poole pealt

tuleks vältida praeguse asemel uute piisavalt piiritlemata ja läbi mõtlemata

pädevusvaldkondade loomist, mis kätkevad endas uusi potentsiaalseid hõõrdekohti ning toovad

endaga kaasa asjatut täiendavat ressursikulu ja mittevajalikke lisaprobleeme.

IV. Kohtute liitmine

Järgnevalt on vaatluse all kohtute liitmine. Seletuskiri väidab, et kohtute liitmine „võimaldab

[…] koormust ühtlustada ja spetsialiseeritust parandada ning spetsialiseerumine võimaldab

lahendada asju kiiremini, kvaliteetsemalt ja ettenähtavamalt. […] Ühendatud kohtustruktuur

võimaldab tõhusamat halduskorraldust, ühtseid tööprotsesse ja paremat juhtimiskvaliteeti ning

tagab, et õigusemõistmine toimub kogu riigis ühete standardite alusel.“23

Seletuskirja entusiasmi on keeruline jagada. PWC tõi oma analüüsis välja: „Samaliigiliste

kohtute ühendamise protsess on läbi viidud ebapiisava planeerimise ja kaalutlemisega, mis

hõlmab ühendamise aluste, struktuuriliste ja personaliga seotud eelduste ning muude oluliste

aspektide nõrka analüüsi. Selline puudulik ettevalmistus ja läbimõtlematus kahjustavad

finantsanalüüsi aluseks olevate eelduste täpsust ja usaldusväärsust, mis omakorda võib viia

ekslike järeldusteni.“24

TalTech’i arvamuse põhijäreldus on liitmist puudutavas osas järgmine: „Senise rahvusvahelise

praktika analüüs näitab, et suure tõenäosusega ei kaasne kohtuasutuste liitmisega suuremat

kulusäästlikkust, produktiivsus ei kasva ning mastaabisäästu ei saavutata. Küll aga kasvavad

suures liidetud organisatsioonis bürokraatia ja koordineerimise kulud, väheneb paindlikkus

ning kaasneda võivad tõsised kohtunike motivatsiooni probleemid.“25

Teisisõnu: ebapiisav planeerimine ja analüüs viivad loodetud kasu asemel tõenäoliselt kahjuni.

TalTech’i arvamus hoiatab otsesõnu muutuste puuduliku juhtimise ja ebapiisava planeerimise

eest: „Muutuste puudulik kavandamine ja juhtimine võivad tekitada suure ebamäärasuse terve

kohtusüsteemi toimimises ja viia kohtunike töömotivatsiooni languseni tuues kaasa nende

ametist lahkumise või läbipõlemise, mida Eesti niigi ülekoormatud kohtusüsteem endale lubada

ei saa.“26

23 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 6. 24 AS PricewaterhouseCoopers Advisors. Lõpparuanne: Kohtute struktuurimuudatuste finantsanalüüs, 30.05.2025,

lk 55. 25 K. Taro, T. Randma-Liiv, K. Sarapuu. Kohtuasutuste ühendamine ja juhtimise ümberkorraldamine. Arvamus

„Kohtunike töökoormuse ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“ väljatöötamiskavatsuses kirjeldatud

kohtuasutuste juhtimise kohta (TalTech’i arvamus), 2025, lk 24. 26 K. Taro, T. Randma-Liiv, K. Sarapuu. Kohtuasutuste ühendamine ja juhtimise ümberkorraldamine. Arvamus

„Kohtunike töökoormuse ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise

võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“ väljatöötamiskavatsuses kirjeldatud

kohtuasutuste juhtimise kohta (TalTech’i arvamus), 2025, lk 25.

8

Lisaks organisatsiooniteoreetilistele argumentidele leidub liitmise kohta ka õiguslikke

argumente.

Esiteks on praegune kohtute haldus- ja juhtimismudel kohtu tasandil demokraatlik. Iga

sõltumatu kohtunik omab kaasarääkimisõigust ja -võimalust. See on üks Eesti kohtusüsteemi

eduloo põhialustest ja see on ka Eesti kohtusüsteemi tugevus. Juba mainitud juhtimismudeli

muutus kombineerituna kohtu dimensiooni suurendamisega (Maakohtus hakkab olema kuni

164 kohtunikku, teist sama palju kohtujuriste, lisaks kohtusekretärid ja muu personal)

kaugendab juhtimistasandi üksikkohtunikust kaugele. Otsustusprotsessi mõjutamisvõimalus

säilib vaid lähiringil. Kohtus tekivad võrdsed ja võrdsemad. Üksikkohtunik muutub

mutrikeseks masinavärgis. Kohtusüsteemi demokraatlik selgroog kaob. Ähvardav demokraatia

kadu vastustab kohtute liitmist.

Teiseks muutub hierarhiline püramiidjas kohtusüsteem lihtsamini mõjutatavaks. Sellelegi sai

juba juhtimismudeli kontekstis viidatud. Hajusalt juhitud kohtusüsteemi ei ole võimalik väljast

poolt mõjutada, samas kui püramiidjat hierarhilist kohtusüsteemi on võimalik selle juhi kaudu

mõjutada. Hüvesid käsutav juht saab omakorda mõjutada iga üksikut kohtunikku. Kohtu

esimees hakkab alluma KHAN-ile, mida juhib Riigikohtu esimees. Seega hakkab kohtujuht

KHAN-i kaudu omakorda sõltuma Riigikohtu esimehest. Kokku tekib juhtimistasandil ohtlik

püramiidjas võimukontsentratsioon, mille vastu oleks vaid sõltumatusega varustatud

üksikkohtunik relvitu.

Kolmandaks on Eesti kohtusüsteemi regulatiivne idee territoriaalriigi kohtusüsteem.

Räägitakse kohtutest mitmuses, juttu on ühe kohtu alluvusest teise kohtu alluvusse üleviimisest

jne. Millist tähendust omab peale ühendeelnõu jõustamist veel PS § 24 lg 1, mille järgi ei tohi

kedagi tema vaba tahte vastaselt üle viia seadusega määratud kohtu alluvusest teise kohtu

alluvusse, kui ei olegi teda enam kusagile üle viia. Kui Eestis tekib üks maa- ja üks halduskohus,

siis tekib küsimus, mis jääb veel sellest sättest järele. Uus kohtukorraldus muudaks PS § 24 lg

1 sisutühjaks. Kas põhiseadus lubab seadusega põhiseaduse sätteid tühjendada, on vähemalt

kahtlane. Võib-olla olid põhiseaduse loojad liiga entusiastlikud, kuid territoriaalriigi

kohtusüsteemi asendamine linnriigi kohtusüsteemiga vajaks ikkagi põhjalikku avalikku arutelu

ning enne jõustamist põhiseaduse vastavat kohendamist.

Neljandaks tuleb arvestada ka sellega, et spetsialiseerumise asetamine kõrgeimaks hüveks toob

endaga kaasa seisukohtade vaesumise. Maakohus on üldkohus, mille kohtunik on

spetsialiseerunud süütegude või tsiviilasjade lahendamisele. Halduskohtunik on samuti juba

spetsialiseerunud haldusasjade lahendamisele. Mõistagi saab sellest raamistikus luua veelgi

kitsamaid spetsialiseerumisi, kuid ei tohi unustada, et töö mitmekesisus on omaette väärtus. Mis

saab siis, kui spetsialiseerunu teeb vea ja kordab seda kohtuasjast kohtuasja? Kui ühte liiki asju

jaotatakse kogu aeg ühele ja samale kohtunikule, siis hakkab see konkreetne kohtunik

kujundama kohtupraktikat terves riigis. Aja jooksul võib kujuneda olukord, kus üheski kõrgema

instantsi kohtus ei pruugigi enam olla asjatundlikkust, et sissejuurdunud vigu korrigeerida.

Liiga kitsad spetsialiseerumisvaldkonnad ei pruugi olla jätkusuutlik lahendus.

9

V. Tagasisidevestlus

Viimaks peatume lühidalt kavandataval tagasisidevestlusel.27 Ühendeelnõuga pakutakse välja

kohtunike töö hindamise süsteem. Ideel näib esmapilgul olevat jumet, kuid tekib küsimus, mis

on selle kontekst ja tegelik eesmärk. Kohtuniku töö tagasisidestamine toimub hierarhilises

kohtusüsteemis läbi kõrgema astme kohtulahendi. Väljapakutu kohaselt on kavas lisaks hakata

kohtunikega läbi viima vestlusi. Kriteeriumid, millal vestlusele kutsutakse, on ebaselged.

Seletuskiri ütleb selle ka avalikult välja: „Seaduse tasandil jäetakse reguleerimata hindamise

sagedus ja tagasisidevestluse tulemused.“28

Samas tuleb silmas pidada, et vestluseks valmistumine ja vestlus ise nõuab kohtunikult tööaega

ja keskendumist. Lisaks on vestlusele kutsumisel stigmatiseeriv toime. Seega riivab vestlus

kohtuniku sõltumatust.

Seletuskiri toob vestluse õigustamiseks ära, et demokraatlikes süsteemides on hindamise mõte

edutamine karjäärisüsteemis.29 Ühendeelnõuga aga ometi mingit karjäärisüsteemi luua ei

kavatseta. Teisisõnu: edutamine jääb meelevaldseks, kuid selle eest lisandub sisuliselt

meelevaldne ja ressurssi kulutav stigmatiseerimisvõimalus. Kohustused soovitakse üle võtta,

hüve aga mitte. Kas selline lahendus ikka on kooskõlas kohtuniku sõltumatusega, vajaks

kindlasti põhjalikumat analüüsi.

Kokkuvõtteks

Meenutagem, et probleemid, mida ühendeelnõuga soovitakse adresseerida, on järgmised:

1. Kohtuasjade lahendamisele kuluva aja pikenemine;

2. Kohtunike ülemäärane töökoormus;

3. Kohtuhalduses osalejate rohkus ja pädevuse killustatus, mis teeb ühendeelnõu

koostajate arvates kohtuhalduse ebatõhusaks.

Käesolev lühianalüüs tõi välja, et ühendeelnõu jõustamise korral muutub kohtu juhtimismudel

ebatõhusamaks, juhtimine kaugeneb kohtunikust, kohtu tööõhkkond tõenäoliselt halveneb,

kohtunike motivatsioon kahaneb ja sõltumatus aheneb, kohtusüsteem muutub väljastpoolt

kergemini mõjutatavaks ning kavandatav kohtuhaldusorgani koosseis on põhiseaduse

seisukohalt ja Euroopa Komisjoni arvates probleemne. Püstitatud eesmärgid ja pakutud

lahendused ei lähe kokku.

Kohtusüsteemiga seonduvaid küsimusi võiks tõstatada veelgi. Ühendeelnõus on ette nähtud

mitmed lisatasud, mida hakatakse määrama uues struktuuris kaasalöömise eest. Välja on jäänud

aga senistes nn omavalitsusorganites (KS § 38 lg 8) osalemise eest lisatasu maksmine. Nii

distsiplinaarkolleegiumis, eksamikomisjonis, koolitusnõukogus, Advokatuuri aukohtus ja

igasugu komisjonides, aga KHN-is või tulevases KHAN-is osalemine on täna tasuta töö ja jääb

selleks ka tulevikus. Võib küsida, kas see ikka on põhjendatud.

27 Ühendeelnõu § 9 p 102. 28 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 20. 29 Kohtute seaduse ja kriminaalmenetluse seadustiku muutmise seaduse (kohtukorralduse muudatused) eelnõu

seletuskiri, 06.11.2025, lk 19 j.

10

Samuti on jätkuvalt lahenduseta kõigi kohtulahendite avalikustamise küsimus. Praegune

olukord, kus avalikustatakse ainult jõustunud lahendid, ei pruugi olla kooskõlas kohtuotsuse

avalikkuse põhimõttega (PS § 24 lg 3). Ühendeelnõu seda küsimust ei adresseeri.

Põhiseaduse järgi on kohtusüsteemi toimimise tagamine vastava valdkonna eest vastutava

ministri ülesanne. Tänane liitministeerium asutati Eesti Vabariigis 1920. aastal

kohtuministeeriumina, s.t ministeeriumina, kelle ülesanne oli hoida töös kohtusüsteemi.

Kohtuministeerium oli kohtuhaldusorgan. Hiljem lisandus sellele muid ülesandeid ja täna

oleme olukorras, kus ministeeriumi fookus näib kohtusüsteemi osas olevat hägustunud. Seda

ilmestab idee kohtuhaldusorganist, kes võtab üle kohtuministeeriumi vastutusvaldkonna.

Loogiline järgmine samm oleks, et kohtuhaldusorgani juht saab valitsuskabineti liikmeks ja

tekib uus kohtuministeerium.

Aga siin tekib probleem, et kohtuhaldusorganit soovitakse juhtima panna Riigikohtu esimees,

kes võimude lahususest ja tasakaalustatusest tulenevalt ei tohiks olla ühtlasi valitsuskabineti

liige. Samas jääb selgusetuks, kuidas hakkab Riigikohtu esimees ilma valitsuskabineti liige

olemata tagama kohtusüsteemi piisavat rahastust.

Demokraatlikus riigis ei saa kohtuminister jätta kohtusüsteemi tähelepanuta ja ilma piisava

rahastuseta. Kui ta seda teeb, hakkavad kohtuasjad venima ja lahendite kvaliteet langeb.

Kohtuasjade venimine muudab rahutuks menetlusosalised, sealhulgas ka advokaadid, samuti

rahvusvahelised monitoorijad. Toimivas õigussüsteemis muutuvad ärevaks ka õigusteadlased,

kes töötavad erinevate ülikoolide õigusteaduskondades, ning hakkavad üksteise võidu kehvasid

lahendeid kritiseerima. Teatava lõtkuga jõuab kõik see mainstream meediasse ja tekitab

avalikkuse surve ministrile. Opositsioon saab esitada ministrile arupärimisi ja probleemide

kuhjudes saab algatada ka umbusaldushääletuse.

Konstruktiivse poole pealt juhin veelkord tähelepanu Taani mudelile, mille praktikas ennast

õigustanud lahendustega tasuks reformiga jätkamise soovi korral arvestada: „Edukas ja

rahvusvaheliselt palju kiidusõnu pälvinud kohtuhaldusmudel, mille Taani juurutas 1998. aastal,

näeb samuti ette kohtuhaldus organi, mille juhtkogu liikmeteks on ülemkohtu kohtunik, kaks

kõrgema kohtu kohtunikku, kaks linnakohtu kohtunikku, kohtute mittekohtunikest juriidilise

(akadeemilise) töötajaskonna esindaja, kaks kohtute halduspersonali esindajat, advokatuuri

juhatuse poolt ette pandud advokaat ning kaks Taani ülikoolide poolt soovitatud liiget, kel on

juhtimisalased ja sotsiaalmajanduslikud eriteadmised. Seaduses on sõnaselgelt öeldud, et

parlamendi ega kohalike omavalitsuste volikogude liikmed ei tohi olla juhtkogu liikmed.

Juhtkogu valib endale ise esimehe ning sellele allub kohtuhalduse direktor, kes teostab

igapäevast juhtimist. Juhtkogu ülesandeks on tagada kohtute hea ja nõuetekohane toimimine

ning võtta selle tagamiseks vajalikud meetmed. Iseäranis võtab juhtkogu vastu kohtuhalduse

eelarveettepaneku järgmiseks eelarveaastaks, mis esitatakse justiitsministrile, ning otsustab

rahastuse üldise jaotuse eelarveseaduses sätestatud raamistikus. Kohtuhaldusorgan osaleb

niisiis küll kohtute eelarve eelnõu koostamisel ja selle täitmisel, kuid parlamendis kaitseb

eelarve eelnõu justiitsminister, kes töötab kohtusüsteemiga koos.“30

30 M. Ernits. Kohtuhalduse reformikavast põhiseaduslikkuse vaatevinklist. – Juridica 2025/5, lk 287 jj, 306.

11

Kõike ei olnud siinkohal võimalik ammendavalt käsitleda, sh kõike juba öeldut üle korrata.31

Käsitletu pinnal tuleb kokkuvõttes tõdeda, et tegemist on demokraatiat vähendava, kohtute

tööõhkkonda halvendava ning kohtunike motivatsiooni ja süsteemi tõhusust kahandava,

kohtuniku sõltumatust ohustava, õiguslikke seisukohti vaesustava ning justiitsministeeriumit

sisuliselt ärakaotava eelnõuga. Hoolimata kohatisest edasiminekust ei ole ühendeelnõus senise

kriitika põhipunkte kuulda võetud;32 selle asemel on hoopis uusi tõsiseid murekohti juurde

tulnud. Kokkuvõttes leian, et ühendeelnõu sisaldab mitmeid põhimõttelisi puudusi ega ole

esitatud kujul küps seadusandliku menetluse algatamiseks.

31 Olgu siinkohal viidatud autori varasemale eelnõu 632 SE aadressil tehtud kriitikale, eelkõige: M. Ernits.

Kohtuhalduse reformikavast põhiseaduslikkuse vaatevinklist. – Juridica 2025/5, lk 287 jj. 32 Lisaks eespool viidatud autori tehtud kriitikale vt eelnõu 632 SE kohta: P. Pikamäe. Mõningaid kohtute

haldusmudeli muutmise põhiseaduslikke probleeme. – Riigiõiguse blogi, 02.06.2025

(https://www.akadeemia.ee/riigioiguse-sihtkapital/riigioiguse-blogi/); P. Pikamäe. Kohtute haldusmudeli

muutmise põhiseaduslikest probleemidest. – ERR, 04.06.2025 (https://www.err.ee/1609712649/priit-pikamae-

kohtutehaldusmudeli-muutmise-pohiseaduslikest-probleemidest); A. Mõttus, A. Laurand. Arvamus kohtute

seaduse muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (kohtute haldamise tõhustamine) eelnõu

kohta, 26.05.2025 (https://www.riigikogu.ee/download/e572b1a3-cbd5-4bc5-bb89-cab811f513e5); T. Kuusmann.

Arvamus kohtute haldamise tõhustamist puudutava eelnõu 632 SE kohta, 20.06.2025

(https://www.riigikogu.ee/download/063f4119-dcc7-47f6-8c3b-ab61edfc7e5e); nn kohtute liitmise VTK kohta:

J. Jäätma. Kas Eestile on kombeks üks astmekohtu asutus korraga? – Riigiõiguse blogi, 05.05.2025

(https://www.akadeemia.ee/riigioiguse-sihtkapital/riigioiguse-blogi/); P. Pikamäe, A. Mõttus, A. Laurand.

Väljatöötamiskavatsuse „Kohtunike töökoormuse ühtlustamine, asenduskohtunike ametisse nimetamine,

kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamine jt ettepanekud kohtute töö efektiivsemaks muutmiseks“

põhiseaduspärasuse analüüs. Tartu 2025; P. Pikamäe, J. Jäätma, T. Uusen-Nacke, P. Tarvis. Esimese astme kohtu

kohtunike ja kohtujuristide spetsialiseerumise analüüs. Tartu 2025; Riigikohus. Arvamus kohtunike töökoormuse

ühtlustamise, asenduskohtunike ametisse nimetamise, kohtunikele lisatasu maksmise võimaldamise jt kohtute töö

efektiivsemaks muutmise ettepanekute väljatöötamiskavatsuse (VTK) kohta, 2025; J. Jäätma. Veelkord sellest, kas

Eestile on kombeks üks kohus korraga. – Riigiõiguse blogi, 05.11.2025 (https://www.akadeemia.ee/riigioiguse-

sihtkapital/riigioiguse-blogi/).