EESTI ADVOKATUUR ESTONIAN BAR ASSOCIATION

Kentmanni 4 Tel 662 0665 Arvelduskonto

10116 TALLINN E-post: [email protected] EE167700771009219435

Reg kood 74000027 AS LHV Pank

Sensitivity: Public

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja digiminister

Justiits- ja Digiministeerium Teie 17.07.2026

[email protected] Meie 24.09.2026 nr 1-8/26/101-1

Eesti Advokatuuri seisukohad tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse

eelnõule

Lugupeetud Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja Digiministeerium avaldas 17.07.2026 eelnõude infosüsteemis tubakaseaduse ja

riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu, millega sätestatakse muu hulgas lobitegevuse

mõiste ning kehtestatakse ametiasutustele kohustus avalikustada kokkupuuted tubakatööstuse

huve esindavate lobistidega.

Advokatuur ei ole iseenesest vastu tubakatööstusega seotud huvide esindamise senisest

täpsemale reguleerimisele, kuid leiame, et eelnõuga kavandatud lobitegevuse regulatsioon on

problemaatiline eelkõige järgmistel põhjustel:

1) lobitegevuse tubakavaldkonna-spetsiifiline reguleerimine ei ole põhjendatud;

2) avalikustamisele kuuluv andmekoosseis on ebaselge;

3) kavandatava regulatsiooni mõju advokaadi kutsesaladuse hoidmise kohustusele ei ole

analüüsitud.

Eelnõu menetlusega seotud probleemid

Esmalt peab advokatuur vajalikuks tähelepanu juhtida eelnõu väljatöötamise protsessi

puudutavatele probleemidele. Kuigi lobitegevust puudutavad muudatused mõjutavad otseselt

ja oluliselt ka advokaatide ja advokaadibüroode tegevust, ei esitanud Justiits- ja

Digiministeerium eelnõu advokatuurile arvamuse avaldamiseks ega kaasanud advokatuuri selle

ettevalmistamisse. Advokatuuri hinnangul ei ole selline kaasamata jätmine kooskõlas hea

õigusloome ega kaasamise põhimõtetega.

Lisaks juhime tähelepanu, et praegusel juhul anti eelnõu kooskõlastamiseks ja arvamuste

avaldamiseks üksnes 6 tööpäeva. Arvestades, et eelnõule ei eelnenud väljatöötamiskavatsust

ning tegemist on uue olulise mõjuga regulatsiooniga, ei olnud selline tähtaeg kindlasti piisav

Vabariigi Valitsuse reglemendi § 7 lõike 1 mõttes.

Lisaks rõhutame, et seadusemuudatuse ettevalmistamist alustatakse üldjuhul

väljatöötamiskavatsuse (VTK) koostamisega (HÕNTE § 1), mitte aga eelnõu väljatöötamisega

nagu käesoleval juhul. VTK võib jätta koostamata üksnes piiratud juhtudel, kuid HÕNTE § 1

lõikes 2 sätestatud eeldused VTK koostamata jätmiseks ilmselgelt puuduvad. Ka Riigikogu

poolt heaks kiidetud „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“näevad ette, et

väljatöötamiskavatsus, kaasamine ja mõjuanalüüs on kvaliteetse ja tõhusa õigusloome

lahutamatud osad.

Sensitivity: Public

VTK koostamata jätmise tõttu puudub ülevaade sellest, kas lobitegevuse reguleerimine

tubakaseaduses on Eesti õiguskorras üldse sobiv lahendus, kuidas see mõjutab halduskoormust,

milline mõju on erinevatele mõjutatud osapooltele, sealhulgas advokaatidele, avaliku sektori

asutustele, ettevõtjatele ja teistele huvirühmadele ning kas kavandatud piirangud on

põhiseadusega kooskõlas. Ka ei ole võimalik veenvalt hinnata kavandatavate meetmete

proportsionaalsust, sealhulgas nende sobivust, vajalikkust ja mõõdukust. Eriti problemaatiline

on VTK koostamata jätmine olukorras, kus tegemist on lobitegevuse esmakordse

reguleerimisega seaduse tasandil. Sellise põhimõttelise muudatuse puhul on vajalik koostada

HÕNTE nõuetele vastav põhjalik VTK.

Lobitegevuse regulatsiooniga seotud sisulised probleemid

Eelnõu seletuskirjast nähtub, et lobistideks loetakse ka advokaate. Advokaatidel tuleks

avaldada sidevahendi abil toimunud suhtlemine, sealhulgas video- või telefonikohtumine.

Niisiis peab Riigikogu liige, kohaliku omavalitsuse volikogu liige, Riigikogu Kantselei,

Vabariigi Presidendi Kantselei, Riigikontroll, Õiguskantsleri Kantselei ja kohus silmas pidama,

et suhtlus (sh telefonikõned) tubakatööstuse lobistidega, sh advokaatidega, tuleb avalikustada.

Avaldada tuleb suhtluse kuupäev ja kellaaeg, suhtluse teema, osalejate nimed ja rollid.

Seejuures ei nähtu eelnõust ega seletuskirjast, kuidas on advokaadilt andmete küsimine ning

avalikustamise kohustuse kehtestamine kooskõlas advokatuuriseaduse § 45 lõikes 1 sätestatud

kutsesaladuse kaitsega. Advokatuuriseaduse kohaselt on advokaat kohustatud hoidma saladuses

nii talle õigusteenuse osutamisel teatavaks saanud andmeid kui ka isiku pöördumise fakti

advokaadi poole õigusteenuse saamiseks. Eelnõu ei sisalda erandeid ega täpsustusi, mis

välistaksid advokaadi kutsetegevusega seotud pöördumiste avalikustamise. Arvestades

kutsesaladuse keskset tähtsust õigusemõistmise ja õiguskaitse toimimisel, oleks olnud

vältimatult vajalik hinnata kavandatava regulatsiooni mõju advokaadi kutsesaladusele juba

väljatöötamiskavatsuse ja mõjude analüüsi etapis. Selline analüüs eelnõu materjalidest ei nähtu,

kuid oleks vajalik ning arvestades lühikest aega arvamuse andmiseks, ei ole võimalik selle osas

advokatuuril võtta kaalutletud ja analüüsitud seisukohta.

Samuti jääb ebaselgeks avalikustamisele kuuluv andmekoosseis. Eelnõu seletuskirjast nähtub,

et teatud ulatuses võib avaldatavate andmete määratlemine jääda teabevaldaja otsustada.

Seletuskirja kohaselt sätestatakse seaduses avalikustatavate andmete minimaalne koosseis,

mille hulka kuuluvad suhtluse kuupäev ja kellaaeg, suhtluse teema ning osalejate nimed ja

rollid. On aga ebaselge avalikustamisele kuuluva „teema” mõiste sisu ja ulatus. Eelnõu

kohaselt tuleb avaldada suhtluse teema, kuid seletuskiri laiendab seda, viidates ka sellele, et

avalikustada tuleb, millist küsimust suhtluses arutati. Seetõttu jääb arusaamatuks, kas teema

tuleb märkida üksnes üldise märksõnana või tuleb avaldada arutatud küsimuste sisu märksa

detailsemalt. Selline määratlematus võib viia erinevate tõlgenduste ja ebaühtlase

rakenduspraktikani ning suurendab õigusselgusetust nii teabevaldajate kui ka suhtluses

osalevate isikute jaoks.

Oleme seisukohal, et lobitegevuse regulatsioon ei tohiks olla valdkonnapõhiselt killustatud,

vaid valdkonnaüleselt ühtlane. Üksikutesse eriseadustesse oma spetsiifiliste määratluste ja

menetlusreeglitega lobisätete lisamine tekitaks õigusliku ebaühtluse ning raskendaks reeglite

järgimist ja kohaldamist. Kui iga ametiasutus hakkab välja töötama oma valdkonnapõhiseid

lobitegevuse reegleid ja teabe avalikustamise korda, suureneb nii halduskoormus kui ka

regulatsioonide killustatus. Näiteks kui alkoholi-, hasartmängu-, farmaatsia-, energeetika- või

muude valdkondade seadustesse lisatakse oma määratluste ja menetlusreeglitega lobisätted,

võivad „lobisti“ ja „lobitegevuse“ mõisted ning nendega seotud kohustused valdkonniti

oluliselt erineda.

Sensitivity: Public

Seega kui seadusandja peab vajalikuks kehtestada lobitegevuse läbipaistvuse kohustused

seaduse tasandil, tuleks neid käsitleda valdkonnaüleselt ja süsteemselt (nt korruptsioonivastase

seaduse raamistikus või eraldiseisva horisontaalse regulatsioonina). See tagaks selgemad

reeglid, ühtlasema rakenduspraktika ja väiksema halduskoormuse nii avalikule sektorile kui ka

puudutatud isikutele.

WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioon (FCTC) ega selle artikli 5.3

rakendussuunised ei kohusta liikmesriike reguleerima tubakatööstusega seotud lobitegevust

tingimata seaduse tasandil või valdkondlikus seaduses. Rakendussuunised ei ole

rahvusvaheline leping ega siduv õigusakt, vaid konventsiooniosaliste konverentsi vastu võetud

soovituslik juhendmaterjal, mille eesmärk on aidata riikidel täita konventsioonist tulenevaid

kohustusi. Ka FCTC artikli 5.3 sõnastusest ei tulene nõuet kehtestada lobitegevuse kohta

eraldiseisev seaduslik regulatsioon. Konventsioon kohustab riike kaitsma tubakapoliitika

kujundamist tubakatööstuse ärihuvidest lähtuva mõjutustegevuse eest „kooskõlas siseriikliku

õigusega“, jättes neile eesmärgi saavutamiseks sobivate meetmete valikul ulatusliku

otsustusruumi. Seetõttu ei saa FCTC-st tuletada vajadust kehtestada lobitegevuse regulatsioon

kiirendatud korras üksnes konventsiooniga kooskõla tagamise eesmärgil. Kui õiguspoliitiline

otsus lobitegevuse täiendavaks reguleerimiseks on tehtud, peab advokatuur oluliseks, et seda

tehtaks valdkondade üleselt, terviklikult ja läbimõeldult.

Kokkuvõtvalt teeb advokatuur ettepaneku eraldada lobitegevuse regulatsiooni puudutav osa

eelnõust ja koostada lobitegevuse kohta eraldi väljatöötamiskavatsus. Eelistatud on reguleerida

lobitegevus valdkondade üleselt, mitte tubakapoliitika raames kitsalt. Kaalumist väärib

võimalus teha seda korruptsioonivastase seaduse revisjoni käigus, kuhu advokatuur on samuti

kaasatud.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Imbi Jürgen

Esimees

Gerli Võimre 697 9253

[email protected]

EESTI ADVOKATUUR ESTONIAN BAR ASSOCIATION

Kentmanni 4 Tel 662 0665 Arvelduskonto

10116 TALLINN E-post: [email protected] EE167700771009219435

Reg kood 74000027 AS LHV Pank

Sensitivity: Public

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja digiminister

Justiits- ja Digiministeerium Teie 17.07.2026

[email protected] Meie 24.09.2026 nr 1-8/26/101-1

Eesti Advokatuuri seisukohad tubakaseaduse ja riigilõivuseaduse muutmise seaduse

eelnõule

Lugupeetud Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja Digiministeerium avaldas 17.07.2026 eelnõude infosüsteemis tubakaseaduse ja

riigilõivuseaduse muutmise seaduse eelnõu, millega sätestatakse muu hulgas lobitegevuse

mõiste ning kehtestatakse ametiasutustele kohustus avalikustada kokkupuuted tubakatööstuse

huve esindavate lobistidega.

Advokatuur ei ole iseenesest vastu tubakatööstusega seotud huvide esindamise senisest

täpsemale reguleerimisele, kuid leiame, et eelnõuga kavandatud lobitegevuse regulatsioon on

problemaatiline eelkõige järgmistel põhjustel:

1) lobitegevuse tubakavaldkonna-spetsiifiline reguleerimine ei ole põhjendatud;

2) avalikustamisele kuuluv andmekoosseis on ebaselge;

3) kavandatava regulatsiooni mõju advokaadi kutsesaladuse hoidmise kohustusele ei ole

analüüsitud.

Eelnõu menetlusega seotud probleemid

Esmalt peab advokatuur vajalikuks tähelepanu juhtida eelnõu väljatöötamise protsessi

puudutavatele probleemidele. Kuigi lobitegevust puudutavad muudatused mõjutavad otseselt

ja oluliselt ka advokaatide ja advokaadibüroode tegevust, ei esitanud Justiits- ja

Digiministeerium eelnõu advokatuurile arvamuse avaldamiseks ega kaasanud advokatuuri selle

ettevalmistamisse. Advokatuuri hinnangul ei ole selline kaasamata jätmine kooskõlas hea

õigusloome ega kaasamise põhimõtetega.

Lisaks juhime tähelepanu, et praegusel juhul anti eelnõu kooskõlastamiseks ja arvamuste

avaldamiseks üksnes 6 tööpäeva. Arvestades, et eelnõule ei eelnenud väljatöötamiskavatsust

ning tegemist on uue olulise mõjuga regulatsiooniga, ei olnud selline tähtaeg kindlasti piisav

Vabariigi Valitsuse reglemendi § 7 lõike 1 mõttes.

Lisaks rõhutame, et seadusemuudatuse ettevalmistamist alustatakse üldjuhul

väljatöötamiskavatsuse (VTK) koostamisega (HÕNTE § 1), mitte aga eelnõu väljatöötamisega

nagu käesoleval juhul. VTK võib jätta koostamata üksnes piiratud juhtudel, kuid HÕNTE § 1

lõikes 2 sätestatud eeldused VTK koostamata jätmiseks ilmselgelt puuduvad. Ka Riigikogu

poolt heaks kiidetud „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“näevad ette, et

väljatöötamiskavatsus, kaasamine ja mõjuanalüüs on kvaliteetse ja tõhusa õigusloome

lahutamatud osad.

Sensitivity: Public

VTK koostamata jätmise tõttu puudub ülevaade sellest, kas lobitegevuse reguleerimine

tubakaseaduses on Eesti õiguskorras üldse sobiv lahendus, kuidas see mõjutab halduskoormust,

milline mõju on erinevatele mõjutatud osapooltele, sealhulgas advokaatidele, avaliku sektori

asutustele, ettevõtjatele ja teistele huvirühmadele ning kas kavandatud piirangud on

põhiseadusega kooskõlas. Ka ei ole võimalik veenvalt hinnata kavandatavate meetmete

proportsionaalsust, sealhulgas nende sobivust, vajalikkust ja mõõdukust. Eriti problemaatiline

on VTK koostamata jätmine olukorras, kus tegemist on lobitegevuse esmakordse

reguleerimisega seaduse tasandil. Sellise põhimõttelise muudatuse puhul on vajalik koostada

HÕNTE nõuetele vastav põhjalik VTK.

Lobitegevuse regulatsiooniga seotud sisulised probleemid

Eelnõu seletuskirjast nähtub, et lobistideks loetakse ka advokaate. Advokaatidel tuleks

avaldada sidevahendi abil toimunud suhtlemine, sealhulgas video- või telefonikohtumine.

Niisiis peab Riigikogu liige, kohaliku omavalitsuse volikogu liige, Riigikogu Kantselei,

Vabariigi Presidendi Kantselei, Riigikontroll, Õiguskantsleri Kantselei ja kohus silmas pidama,

et suhtlus (sh telefonikõned) tubakatööstuse lobistidega, sh advokaatidega, tuleb avalikustada.

Avaldada tuleb suhtluse kuupäev ja kellaaeg, suhtluse teema, osalejate nimed ja rollid.

Seejuures ei nähtu eelnõust ega seletuskirjast, kuidas on advokaadilt andmete küsimine ning

avalikustamise kohustuse kehtestamine kooskõlas advokatuuriseaduse § 45 lõikes 1 sätestatud

kutsesaladuse kaitsega. Advokatuuriseaduse kohaselt on advokaat kohustatud hoidma saladuses

nii talle õigusteenuse osutamisel teatavaks saanud andmeid kui ka isiku pöördumise fakti

advokaadi poole õigusteenuse saamiseks. Eelnõu ei sisalda erandeid ega täpsustusi, mis

välistaksid advokaadi kutsetegevusega seotud pöördumiste avalikustamise. Arvestades

kutsesaladuse keskset tähtsust õigusemõistmise ja õiguskaitse toimimisel, oleks olnud

vältimatult vajalik hinnata kavandatava regulatsiooni mõju advokaadi kutsesaladusele juba

väljatöötamiskavatsuse ja mõjude analüüsi etapis. Selline analüüs eelnõu materjalidest ei nähtu,

kuid oleks vajalik ning arvestades lühikest aega arvamuse andmiseks, ei ole võimalik selle osas

advokatuuril võtta kaalutletud ja analüüsitud seisukohta.

Samuti jääb ebaselgeks avalikustamisele kuuluv andmekoosseis. Eelnõu seletuskirjast nähtub,

et teatud ulatuses võib avaldatavate andmete määratlemine jääda teabevaldaja otsustada.

Seletuskirja kohaselt sätestatakse seaduses avalikustatavate andmete minimaalne koosseis,

mille hulka kuuluvad suhtluse kuupäev ja kellaaeg, suhtluse teema ning osalejate nimed ja

rollid. On aga ebaselge avalikustamisele kuuluva „teema” mõiste sisu ja ulatus. Eelnõu

kohaselt tuleb avaldada suhtluse teema, kuid seletuskiri laiendab seda, viidates ka sellele, et

avalikustada tuleb, millist küsimust suhtluses arutati. Seetõttu jääb arusaamatuks, kas teema

tuleb märkida üksnes üldise märksõnana või tuleb avaldada arutatud küsimuste sisu märksa

detailsemalt. Selline määratlematus võib viia erinevate tõlgenduste ja ebaühtlase

rakenduspraktikani ning suurendab õigusselgusetust nii teabevaldajate kui ka suhtluses

osalevate isikute jaoks.

Oleme seisukohal, et lobitegevuse regulatsioon ei tohiks olla valdkonnapõhiselt killustatud,

vaid valdkonnaüleselt ühtlane. Üksikutesse eriseadustesse oma spetsiifiliste määratluste ja

menetlusreeglitega lobisätete lisamine tekitaks õigusliku ebaühtluse ning raskendaks reeglite

järgimist ja kohaldamist. Kui iga ametiasutus hakkab välja töötama oma valdkonnapõhiseid

lobitegevuse reegleid ja teabe avalikustamise korda, suureneb nii halduskoormus kui ka

regulatsioonide killustatus. Näiteks kui alkoholi-, hasartmängu-, farmaatsia-, energeetika- või

muude valdkondade seadustesse lisatakse oma määratluste ja menetlusreeglitega lobisätted,

võivad „lobisti“ ja „lobitegevuse“ mõisted ning nendega seotud kohustused valdkonniti

oluliselt erineda.

Sensitivity: Public

Seega kui seadusandja peab vajalikuks kehtestada lobitegevuse läbipaistvuse kohustused

seaduse tasandil, tuleks neid käsitleda valdkonnaüleselt ja süsteemselt (nt korruptsioonivastase

seaduse raamistikus või eraldiseisva horisontaalse regulatsioonina). See tagaks selgemad

reeglid, ühtlasema rakenduspraktika ja väiksema halduskoormuse nii avalikule sektorile kui ka

puudutatud isikutele.

WHO tubaka tarbimise leviku vähendamise raamkonventsioon (FCTC) ega selle artikli 5.3

rakendussuunised ei kohusta liikmesriike reguleerima tubakatööstusega seotud lobitegevust

tingimata seaduse tasandil või valdkondlikus seaduses. Rakendussuunised ei ole

rahvusvaheline leping ega siduv õigusakt, vaid konventsiooniosaliste konverentsi vastu võetud

soovituslik juhendmaterjal, mille eesmärk on aidata riikidel täita konventsioonist tulenevaid

kohustusi. Ka FCTC artikli 5.3 sõnastusest ei tulene nõuet kehtestada lobitegevuse kohta

eraldiseisev seaduslik regulatsioon. Konventsioon kohustab riike kaitsma tubakapoliitika

kujundamist tubakatööstuse ärihuvidest lähtuva mõjutustegevuse eest „kooskõlas siseriikliku

õigusega“, jättes neile eesmärgi saavutamiseks sobivate meetmete valikul ulatusliku

otsustusruumi. Seetõttu ei saa FCTC-st tuletada vajadust kehtestada lobitegevuse regulatsioon

kiirendatud korras üksnes konventsiooniga kooskõla tagamise eesmärgil. Kui õiguspoliitiline

otsus lobitegevuse täiendavaks reguleerimiseks on tehtud, peab advokatuur oluliseks, et seda

tehtaks valdkondade üleselt, terviklikult ja läbimõeldult.

Kokkuvõtvalt teeb advokatuur ettepaneku eraldada lobitegevuse regulatsiooni puudutav osa

eelnõust ja koostada lobitegevuse kohta eraldi väljatöötamiskavatsus. Eelistatud on reguleerida

lobitegevus valdkondade üleselt, mitte tubakapoliitika raames kitsalt. Kaalumist väärib

võimalus teha seda korruptsioonivastase seaduse revisjoni käigus, kuhu advokatuur on samuti

kaasatud.

Lugupidamisega

/allkirjastatud digitaalselt/

Imbi Jürgen

Esimees

Gerli Võimre 697 9253

[email protected]