Arvamuse edastamine

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja Digiministeerium

Suur-Ameerika 1

Tallinn

10122 Tallinn 03.09.2025

Allkirjastatud digitaalselt

Edastatud e-posti kaudu

[email protected]

TSIVIILKOHTUMENETLUSE SEADUSTIKU JT SEADUSTE MUUTMISE

EELNÕU

Austatud minister

1. Kirjutan Teile seoses tsiviilkohtumenetluse seadustiku jt seaduste muutmise eelnõuga1

(eelnõu), millega muudetakse mh maksekäsukiirmenetluse korda. Esitasite eelnõu 14.07.2025

turuosalistele arvamuse avaldamiseks.

2. Advokaadibüroo Sorainen OÜ klient on Julianus Inkasso OÜ (registrikood 10686553), kelle

palvel analüüsisime maksekäsukiirmenetlust puudutavate muudatuste vastavust head õigusloomet

reguleerivate eeskirjadele ja põhiseadusele.

1. KOKKUVÕTE

3. Eelnõu on välja töötatud kiirustades ja on vastuolus hea õigusloome reeglistikuga. Eelnõu

maksekäsukiirmenetlust puudutav osa on vajalik eelnõust välja jätta. Eelnõuga muudetakse

maksekäsukiirmenetlus mittetoimivaks. See omab olulist negatiivset mõju kõikidele

sihtgruppidele, sh kohtusüsteemile ja tarbijatele. Täielikult on hindamata eelnõuga kaasnevad

mõjud.

4. Eelnõule ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust (VTK), ei ole kaalutud alternatiivseid

lahendusi ega põhjendatud esitatud valikut. Puudub analüüs kooskõlast põhiseadusega ning eelnõu

on ilmses vastuolus valitsusliidu aluslepinguga. Eelnõu eesmärk on optimeerida kohtute

töökoormust. Samal ajal ei ole selgitatud, kuidas ei mõjuta kuni 23 000 võimaliku lisanduvat

hagimenetlust kohtute töökoormust (sh mõju riigieelarvele, täiendavate kohtunike vajadus, mõju

teistele kohtuasjadele ja kohtusüsteemi toimimisele). Liiatigi on jäetud tähelepanuta, et

tarbijakrediidivõtja jaoks muutuvad vaidlused hagimenetluses oluliselt kallimaks, mistõttu

kaasneb lõppastmes eelnõuga oluline negatiivne mõju just tarbijakrediidivõtjale.

5. Eelnõu oluliste puudujääkide tõttu teen ettepaneku eraldada eelnõust

maksekäsukiirmenetlust puudutav osa. Palume koostada VTK, mille raames analüüsitaks

lahendatavat probleemi, võimalikke lahendusi (sh olemasoleva olukorraga jätkamise võimalused)

ning eelistatavat lahendust. Ühtlasi teen ettepaneku edasiseks menetluseks luua töögrupp, kuhu

kuuluvad erinevate mõjutatud sihtgruppide ja Riigikohtu esindajad.

1 Eelnõude infosüsteemis eelnõu toimiku number: 24-1175, 14.07.2025 avaldatud dokumendid.

Sorainen – 2/6 –

2. HEA ÕIGUSLOOME EEST VASTUTAV MINISTEERIUM EI JÄRGI

HEA ÕIGUSLOOME EESKIRJA

2.1. Vastutav ministeerium nõuab teistelt enam kui endalt

6. Justiits- ja Digiministeeriumil on oluline roll hea õigusloome tagamisel, kontrollides

seaduseelnõude kooskõlastamisel nende vastavust kehtivale õigusele ning Euroopa Liidu õiguse

nõuetele.2

7. Ometi ei ole Justiits- ja Digiministeerium eelnõu koostamisel ise hea õigusloome

reeglistikku järginud. Eelnõu senine menetlus on olulises osas vastuolus hea õigusloome

reeglistikuga, mis on viinud mh selleni, et eelnõu kooskõla põhiseadusega ei ole analüüsitud.

8. Justiits- ja Digiministeeriumi missioon õiguspoliitika valdkonnas on luua ministeeriumi

enda õigusloometegevuse ja teiste ministeeriumide õigusloome juhtimise kaudu põhiseadusest

lähtuv eesmärgipärane, tõhus, kättesaadav ja teiste riikidega võrreldes konkurentsivõimeline

õigussüsteem.3

9. Justiits- ja Digiministeerium kontrollib teiste ministeeriumide ettevalmistatud eelnõude

vastavust hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale4 tehes seda eelnõude kooskõlastamise käigus,

kus mh juhib eelnõu koostajate tähelepanu puudustele.

10. Samuti on Justiits- ja Digiministeerium vastutav ülevaate koostamise eest, mille raames

hinnatakse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmist.5 Ülevaatest nähtub Justiits- ja

Digiministeeriumi eriline tähelepanu just kahel eelnõude koostamisega seotud probleemil.

Nendeks on eelnõude kooskõla põhiseadusega („põhiseaduspärasuse hindamine on olnud

õigusloomepoliitikas luubi all järjepidevalt“) ning eelnõude väljatöötamiskavatsused.

11. Kõnealuse eelnõu puhul on Justiits- ja Digiministeerium ise maksekäsukiirmenetluse

muudatuste osas põhjendamatult jätnud koostamata VTK ning põhiseaduspärasuse analüüsi läbi

viimata. Näiteks soovitakse eelnõuga muuta PankrS § 10 lg 5 ja § 1003 lg 4 p 4 ning TMS § 221

lg-d 11 ja 2 nii, et edaspidi pole maksekäsu kiirmenetluses tarbijakrediidivõlgniku kohta tehtud

kohtulahendil pankroti- ega täitemenetluses lõpliku kohtulahendi tähendust. Eelnõu seletuskirjast

ei selgu, kas selline res judicata põhimõtte riive on põhiseadusega (PS § 10) kooskõlas.

2.2. Eelnõu on vastuolus hea õigusloome ja normitehnika eeskirjadega, sh puudub

VTK. Valitsusliidu alusleping ei asenda VTK-d

12. Maksekäsukiirmenetluse muudatusi puudutav osa on koostatud kiirustades. Oluliselt on

rikutud mitmeid hea õigusloome nõudeid, sh puudub VTK nagu näeb ette Riigikogu

Õigusloomepoliitika põhialused aastani 20306 ja Vabariigi Valitsuse hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri (HÕNTE).7

2 Vabariigi Valitsuse seadus. – RT I, 30.06.2023, 11, § 59 lg 1; Vabariigi Valitsuse 23.12.1996 määrus nr 319

„Justiitsministeeriumi põhimääruse kinnitamine“. – RT I, 29.12.2017, 55. Punkt 10(5). 3 Avaleht | Justiits- ja Digiministeerium - www.justdigi.ee 4 Vabariigi Valitsuse reglement. – RT I, 05.07.2023, 236. § 6 lg 41 ja lg 5. 5 Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 | Justiits- ja Digiministeerium - www.justdigi.ee (ülevaated). 6 Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloome poliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“. - RT III, 17.11.2020,

punkt 12.1 2. https://www.riigiteataja.ee/akt/317112020002 7 Vabariigi Valitsuse 22.11.2011 määrus „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. – RT I, 29.12.2011, 228, § 1 lg

1.

Sorainen – 3/6 –

13. Ükski HÕNTE § 1 lõikes 2 nimetatud erand ei ole käesoleval juhul kohaldatav, sh ei saa

VTK-d jätta koostamata põhjusel, et tarbijakrediiditeema on kajastatud valitsusliidu aluslepingus.

14. VTK ühe osana tulnuks kirjeldada lahendamist vajavat probleemi, eesmärki, analüüsida

võimalikke lahendusi, esitada võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus ning selgitada

valitud lahenduste sobivust kehtivasse õiguskorda.8 Rikkumise tagajärjeks on see, et eelnõuga

kavandatakse mitmeid sihtgruppe mõjutavat olulist muudatust, mille kooskõla põhiseadusega ja

mõju kohtusüsteemi toimimisvõimekusele on analüüsimata.

2.3. Kooskõlastamiseks anti ebamõistlikult lühike tähtaeg. Eelnõu menetlus on

vastuolus Vabariigi Valitsuse reglemendiga

15. Eelnõu kooskõlastamiseks ei antud piisavat tähtaega. Vabariigi Valitsuse reglement näeb

ette, et eelnõu kooskõlastamiseks antakse piisav tähtaeg, mis on vajalik asja sisuliseks

läbivaatamiseks.9 Seda ei tehtud.

16. Eelnõu esitati arvamuse avaldamiseks keset suvist puhkusteperioodi (14.07.2025) jättes

kooskõlastamise ajaks 15 tööpäeva. Sedavõrd olulise mõjuga muudatuse puhul (mille osas ka

ettevalmistus on olnud puudulik) ei ole piisav jätta turuosalistele keset südasuve niivõrd lühikest

kooskõlastamistähtaega.

3. MAKSEKÄSUKIIRMENETLUSE MUUDATUSE MÕJU ON

HINDAMATA. NEGATIIVNE MÕJU KAASNEB KOHTUTELE,

TARBIJATELE JA TEENUSE PAKKUJATELE

17. Eelnõu seletuskirjas on maksekäsukiirmenetlust puudutav mõjuanalüüs puudulik. Mõjude

hindamisel ei ole järgitud HÕNTE-t ega Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei koostatud mõjude

hindamise juhendit.

18. Hea õigusloome ja mõjude hindamise nõuete eiramine on viinud seega selleni, et eelnõus

kirjeldatud eesmärgi (tarbijakrediidi võlgnike kaitse) lahendamiseks valitud meetme sobivust ja

vajalikkust (PS § 11) pole hinnatud. Kohaselt on jäetud hindamata muudatustega kaasnevad

mõjud. Vabariigi Valitsuse reglemendi kohaselt tuleb mõjude hindamisel juhinduda mõjude

hindamise metoodikast.10 Seda ei ole tehtud. Mõjude hindamise metoodika näeb ette mh järgmist:

”Mõjude analüüsi tegemiseks on tarvis, et tuvastatud oleks probleem, seatud eesmärk ning välja

töötatud poliitikavalikud (sh jätkamine sama olukorraga) ja/või -vahendid, mille mõju analüüsida.

Mõjude analüüsi ei saa teha abstraktselt ilma nende kolme komponendita.“11

19. Puuduliku mõju hindamise tulemusel puudub kindlus, kas pakutav õiguslik lahendus omaks

positiivset mõju tarbijakrediidivõtjatele ja vähendaks kohtute töökoormust.

8 HÕNTE § 1 lõige 1 punktid 1-4. 9 Vabariigi Valitsuse reglement. – RT I, 05.07.2023, 236. § 7 lg 1. 10 Vabariigi Valitsuse reglement, § 5. – RT I, 05.07.2023, 236. 11 Riigikantselei, 2021, Mõjude hindamise metoodika, lk 3. https://www.riigikantselei.ee/valitsuse-too-planeerimine-

ja-korraldamine/mojude-hindamine

Sorainen – 4/6 –

3.1. Eelnõuga kaasneb kohtute töökoormuse kasv, mis on vastuolus valitsusliidu

aluslepinguga. Lisanduda võib maksimaalselt kuni 23 000 hagi aastas

20. Eelnõu seletuskirjas puudub igasugune mõjuanalüüs, kuidas mõjutab eelnõu kohtute

töökorraldust. Analüüsida tulnuks, kuidas maakohtud tulevad toime maksimaalselt kuni 23 000

lisanduva kohtuasjaga ning millised on võimalikud riskide maandamise viisid või selgitada selle

mõju puudumist. Niivõrd suure muudatuse mõju analüüsimata jätmine Justiits- ja

Digiministeeriumi poolt on seda enam arusaamatu, et teadaolevalt on juba täna kohtusüsteem

toimetuleku piiril ning puudub piisav ressurss kohtuasjade efektiivseks lahendamiseks.

Ebasoovitavate mõjude riski hindamine tulnuks läbi viia VTK koostamise käigus. Seda ei ole

tehtud.

21. Muudatuse kohaselt saab maksekäsukiirmenetluses nõuda vaid põhivõlgnevust ja

seadusjärgset intressi ning seadusjärgset viivist. Kui krediidiandja soovib nõuda kokkulepitud

intressi või nt sissenõudmiskulu saab seda teha üksnes hagimenetluses. Seletuskirjast nähtub

samuti, et krediidiandjal tuleb valida, „kas ta saab lahendi kiiresti ja odavalt või esitada nõuded

hagimenetluses tarbijaga kohtus, siis on menetlus aga kallim ja aeglasem“. Puudub alus arvata, et

vastutustundliku laenamise põhimõtet järginud krediidiandjad loobuvad kokkulepitud intressi jm

kulude sissenõudmisest.

22. Ka seletuskirjas on nenditud, et muudatus võib kaasa tuua selle, et korralikult

vastutustundliku laenamise põhimõtet järginud võlausaldaja ei vali enam maksekäsukiirmenetlust

ja algatab selle asemel kohe hagimenetluse, kuna soovib ka muude tarbijakrediidilepingus kokku

lepitud ja VÕS-i alusel lubatud nõuete sissenõudmist (nt sissenõudmiskulu).12

23. Muudatus mõjutab seega negatiivselt just vastutustundliku laenamise põhimõtet järginud

krediidiandjad („nn korraliku krediidiandja jaoks toovad muudatused kaasa selle, et edaspidi on

võlgnevuse täies ulatuses sissenõudmine kallim ja ajamahukam“13). Muudatusega kaasneb seega

vajadus vastutustundlikku laenamise põhimõtet järginud krediidiandjatel oma õiguste kaitseks

esitada hagi kohtusse.

24. Kohtute töökoormuse olulise kasvu tõttu on eelnõu maksekäsukiirmenetlust puudutav osa

selgelt vastuolus ka Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu aluslepinguga,

millest nähtub eesmärk vähendada kohtute töökoormust ja teha kõik kohtumenetlused

ökonoomsemaks.14 Eelnõuga aga saavutatakse vastupidine tulemus st kohtute töökoormus tõuseb

märkimisväärselt.

25. Eelnõu seletuskirjas on pelgalt mainitud, et maakohtute koormus tõuseb. Seletuskirjas on

märgitud, et 2024. aastal esitati maakohtusse 4673 tarbijakrediidilepinguga seotud hagiavaldust.

Maksekäsukiirmenetluse asjasid oli 47 380, millest ligikaudu pooled olid tarbijakrediidiasjad.

26. Eelnõu koostajad paistavad olevat jätnud tähelepanuta, et kuivõrd eelnõuga muudetakse

maksekäsukiirmenetlus mittetõhusaks on muudatuse jõustumisel tarbijakrediidipakkujatel

mõistlik pöörduda oma õiguste kaitseks hagiga kohtusse. Maksimaalselt võib kohtukoormus

kasvada kuni 23 000 uue kohtuasja võrra. Isegi juhul, kui see number on väiksem, näiteks 10 000,

oleks tegemist hüppelise koormuse tõusuga.

12 14.07.2025 avaldatud eelnõu seletuskiri, lk 42. 13 14.07.2025 avaldatud eelnõu seletuskiri, lk 41. 14 Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu alusleping, p 188 ja p 194.

Sorainen – 5/6 –

27. Analüüsimata on muudatuse mõju kohtusüsteemile. 01.01.2025 seisuga on Eestis 164

maakohtunikku15, kellest igaühe lahendada on u 378 tsiviilasja.16 Lisanduvad 10 000-23 000

hagimenetlust lisavad iga kohtuniku lauale keskmiselt 60-136 uut vaidlust, mis tõstab aastas

kohtuasjade arvu ühe kohtuniku kohta 438-514 tsiviilasjani kohtuniku kohta.

28. Eelnõu seletuskirjas aga puudub teave, kuidas on kavandatud kohtusüsteemi toimetulek

sedavõrd suuremahulise muudatusega. Sellises mahus kohtuasjade kasv mõjutab kohtusüsteemi

tööd tervikuna. Hindamata on mõju kohtute töökorraldusele, näiteks:

- mõju riigieelarvele – lisanduvate ülesannetega (10 000-23 000 uut kohtuasja)

toimetulevuks vajaminev rahaline ressurss;

- lisanduvate kohtunike arv;

- muudatuse mõju teistele kohtuasjadele, eelkõige kohtuvaidluste kestusele ja kvaliteedile.

3.2. Muudatusega kaasneb negatiivne mõju tarbijakrediidivõtjale

29. Eelnõu seletuskirjas on hindamata mõju ka tarbijakrediidivõtjale. Seletuskirjas on nenditud,

et hagimenetlus on hagiavalduse rahuldamise korral tarbijale oluliselt kallim, kuna

hagimenetlusega kaasnevad maksekäsu kiirmenetlusega võrreldes suuremad kulud. Samal ajal

jääb selgusetuks, kuidas tagatakse sellisel juhul tarbija parem kaitse.

30. Nii ei täida eelnõu valitsusliidu aluslepingus eesmärke, mille kohaselt mh tugevdatakse

inimeste kaitset vastutustundetu laenu andmise eest ning toetatakse õigusabi kättesaadavust ja

täiendatakse maksekäsu kiirmenetlust selliselt, et osaliste õigused on paremini kaitstud.17

31. Eelnõu koostajad on puuduliku mõjuhindamise tulemusel jätnud seega tähelepanuta, et

eeldatavasti eelnõu ei taga tarbijakrediidivõtjale paremat kaitset kuivõrd tarbijakrediidipakkujad

hakkavad suure tõenäosusega kasutama hagimenetlust. Tarbijakrediidivaidlused muutuvad tarbija

jaoks oluliselt kallimaks kuivõrd hagi rahuldamise korral kannab tarbija lisaks enda

õigusabikuludele ka teenuse pakkuja õigusabikulu, mida ka eelnõu koostajad on seletuskirjas

möönnud. Selliselt halveneb tarbijakrediidivõtja finantsseisund veelgi.

3.3. Probleemi lahendamiseks ei ole kaalutud alternatiive

32. Eelnõu koostamisel on jäetud kaalumata alternatiivsed (sh mitteregulatiivsed) lahendused.

Koheselt regulatiivse valiku s.t maksekäsukiirmenetluse korra muutmine on vastuolus Riigikogu

poolt kinnitatud Õigusloomepoliitika põhialustega kuni 2030, mille kohaselt õiguslik

reguleerimine on lubatav vaid juhul, kui leebemad meetmed ei toimi, uusi eelnõusid ei algatata

kergekäeliselt ning eelnõu algatatakse üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud.

Õigusliku reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne seda kaalutakse

teisi võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest

kiirustamisest.18

15 Kohtunikkond 2025. aasta alguses - Kohtute aastaraamat - aastaraamat.riigikohus.ee 16 Maa-, haldus- ja ringkonnakohtute 2024. aasta menetlusstatistika töökoormusmetoodika põhimõtete alusel - Kohtute

aastaraamat - aastaraamat.riigikohus.ee 17 Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu alusleping, p 184. 18 Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2023 heakskiitmine“, punkt 6.

https://www.riigiteataja.ee/akt/317112020002

Sorainen – 6/6 –

33. Valitud lahendus on vastuolus ka valitsusliidus kokku lepituga seoses kohtute töökoormuse

vähendamisega (vt ptk 3.1).

34. Praegusel juhul aga puudub analüüs, kas eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise,

kuid ettevõtjaid, kohtuid ja tarbijaid vähem koormava abinõuga. Eelnõu koostajad on valinud

kolmele sihtgrupile koormavaima lahenduse. Vähemkoormavaid alternatiive ja nende sobimatust

seletuskirjas esitatud ei ole.

35. Näiteks ei ole selgitatud, miks ei ole rakendatav TsMS § 485, mis võimaldab esitada

makseettepanekule vastuväite. Üheks VTK osaks olnuks vastata mh küsimusele, kas probleem

seisneb regulatsioonis, millised on võimalikud lahendused, sh nii regulatiivsed kui ka

mitteregulatiivsed ja milliseid lahendusi, nii regulatiivseid kui ka mitteregulatiivseid, on varem

kaalutud või proovitud. 19 Nii näiteks saaks üheks mitteregulatiivseks lahenduseks olla tarbijate

teadlikkuse tõstmine.

4. MAKSEKÄSUKIIRMENETLUSE MUUDATUS TULEB EELNÕUST

ERALDADA. VAJALIK ON KOOSTADA

VÄLJATÖÖTAMISKAVATSUS JA ALUSTADA KOOSTÖÖD

TURUOSALISTE JA ÕIGUSEKSPERTIDEGA

36. Seoses eelnõus sisalduvate oluliste puudujääkidega teen ettepaneku eraldada eelnõust

maksekäsukiirmenetlust puudutav osa. Maksekäsukiirmenetlust puudutavas osas on vajalik

koostada eelnõu VTK, mille raames kirjeldatakse muudatuse eesmärk, küsimuse võimalikud

lahendused ning võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus. VTK ühe osana tuleb

kirjeldada, millised olulised mõjud, lähtudes nende esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma

suurusest ja ebasoovitavate mõjude riskist, võivad seaduse rakendamisega kaasneda.

37. Seoses eelnõus sisalduvate oluliste puudujääkidega teeme ettepaneku ka töögrupi

moodustamiseks, et koostöös lahendada maksekäsukiirmenetlusega seonduvaid kitsaskohti ning

arutada võimalusi eelnõu kooskõlla viimiseks hea õigusloome reeglistiku ja põhiseadusega.

Töögruppi on vajalik kaasata erinevate mõjutatud sihtgruppide ja Riigikohtu esindajad, kes

tõenäoliselt ka südasuvise kooskõlastamise aja tõttu ei ole jõudnud eelnõu osas seisukohta esitada.

Vastasel juhul ei saa välistada, et Vabariigi President võib otsustada jätta seaduse selle

põhiseadusega vastuolu tõttu välja kuulutamata.

38. Juhul kui Teil on käesoleva pöördumise osas küsimusi või ettepanekuid, siis palun need

edastada vandeadvokaat Allar Jõksi e-maili aadressil [email protected].

Lugupidamisega

Allar Jõks

vandeadvokaat

19 Justiits- ja Digiministeerium. Väljatöötmiskavatsuse lihtsustatud vorm, p 1 ja p 3.

Liisa-Ly Pakosta

Justiits- ja Digiministeerium

Suur-Ameerika 1

Tallinn

10122 Tallinn 03.09.2025

Allkirjastatud digitaalselt

Edastatud e-posti kaudu

[email protected]

TSIVIILKOHTUMENETLUSE SEADUSTIKU JT SEADUSTE MUUTMISE

EELNÕU

Austatud minister

1. Kirjutan Teile seoses tsiviilkohtumenetluse seadustiku jt seaduste muutmise eelnõuga1

(eelnõu), millega muudetakse mh maksekäsukiirmenetluse korda. Esitasite eelnõu 14.07.2025

turuosalistele arvamuse avaldamiseks.

2. Advokaadibüroo Sorainen OÜ klient on Julianus Inkasso OÜ (registrikood 10686553), kelle

palvel analüüsisime maksekäsukiirmenetlust puudutavate muudatuste vastavust head õigusloomet

reguleerivate eeskirjadele ja põhiseadusele.

1. KOKKUVÕTE

3. Eelnõu on välja töötatud kiirustades ja on vastuolus hea õigusloome reeglistikuga. Eelnõu

maksekäsukiirmenetlust puudutav osa on vajalik eelnõust välja jätta. Eelnõuga muudetakse

maksekäsukiirmenetlus mittetoimivaks. See omab olulist negatiivset mõju kõikidele

sihtgruppidele, sh kohtusüsteemile ja tarbijatele. Täielikult on hindamata eelnõuga kaasnevad

mõjud.

4. Eelnõule ei ole koostatud väljatöötamiskavatsust (VTK), ei ole kaalutud alternatiivseid

lahendusi ega põhjendatud esitatud valikut. Puudub analüüs kooskõlast põhiseadusega ning eelnõu

on ilmses vastuolus valitsusliidu aluslepinguga. Eelnõu eesmärk on optimeerida kohtute

töökoormust. Samal ajal ei ole selgitatud, kuidas ei mõjuta kuni 23 000 võimaliku lisanduvat

hagimenetlust kohtute töökoormust (sh mõju riigieelarvele, täiendavate kohtunike vajadus, mõju

teistele kohtuasjadele ja kohtusüsteemi toimimisele). Liiatigi on jäetud tähelepanuta, et

tarbijakrediidivõtja jaoks muutuvad vaidlused hagimenetluses oluliselt kallimaks, mistõttu

kaasneb lõppastmes eelnõuga oluline negatiivne mõju just tarbijakrediidivõtjale.

5. Eelnõu oluliste puudujääkide tõttu teen ettepaneku eraldada eelnõust

maksekäsukiirmenetlust puudutav osa. Palume koostada VTK, mille raames analüüsitaks

lahendatavat probleemi, võimalikke lahendusi (sh olemasoleva olukorraga jätkamise võimalused)

ning eelistatavat lahendust. Ühtlasi teen ettepaneku edasiseks menetluseks luua töögrupp, kuhu

kuuluvad erinevate mõjutatud sihtgruppide ja Riigikohtu esindajad.

1 Eelnõude infosüsteemis eelnõu toimiku number: 24-1175, 14.07.2025 avaldatud dokumendid.

Sorainen – 2/6 –

2. HEA ÕIGUSLOOME EEST VASTUTAV MINISTEERIUM EI JÄRGI

HEA ÕIGUSLOOME EESKIRJA

2.1. Vastutav ministeerium nõuab teistelt enam kui endalt

6. Justiits- ja Digiministeeriumil on oluline roll hea õigusloome tagamisel, kontrollides

seaduseelnõude kooskõlastamisel nende vastavust kehtivale õigusele ning Euroopa Liidu õiguse

nõuetele.2

7. Ometi ei ole Justiits- ja Digiministeerium eelnõu koostamisel ise hea õigusloome

reeglistikku järginud. Eelnõu senine menetlus on olulises osas vastuolus hea õigusloome

reeglistikuga, mis on viinud mh selleni, et eelnõu kooskõla põhiseadusega ei ole analüüsitud.

8. Justiits- ja Digiministeeriumi missioon õiguspoliitika valdkonnas on luua ministeeriumi

enda õigusloometegevuse ja teiste ministeeriumide õigusloome juhtimise kaudu põhiseadusest

lähtuv eesmärgipärane, tõhus, kättesaadav ja teiste riikidega võrreldes konkurentsivõimeline

õigussüsteem.3

9. Justiits- ja Digiministeerium kontrollib teiste ministeeriumide ettevalmistatud eelnõude

vastavust hea õigusloome ja normitehnika eeskirjale4 tehes seda eelnõude kooskõlastamise käigus,

kus mh juhib eelnõu koostajate tähelepanu puudustele.

10. Samuti on Justiits- ja Digiministeerium vastutav ülevaate koostamise eest, mille raames

hinnatakse „Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030“ täitmist.5 Ülevaatest nähtub Justiits- ja

Digiministeeriumi eriline tähelepanu just kahel eelnõude koostamisega seotud probleemil.

Nendeks on eelnõude kooskõla põhiseadusega („põhiseaduspärasuse hindamine on olnud

õigusloomepoliitikas luubi all järjepidevalt“) ning eelnõude väljatöötamiskavatsused.

11. Kõnealuse eelnõu puhul on Justiits- ja Digiministeerium ise maksekäsukiirmenetluse

muudatuste osas põhjendamatult jätnud koostamata VTK ning põhiseaduspärasuse analüüsi läbi

viimata. Näiteks soovitakse eelnõuga muuta PankrS § 10 lg 5 ja § 1003 lg 4 p 4 ning TMS § 221

lg-d 11 ja 2 nii, et edaspidi pole maksekäsu kiirmenetluses tarbijakrediidivõlgniku kohta tehtud

kohtulahendil pankroti- ega täitemenetluses lõpliku kohtulahendi tähendust. Eelnõu seletuskirjast

ei selgu, kas selline res judicata põhimõtte riive on põhiseadusega (PS § 10) kooskõlas.

2.2. Eelnõu on vastuolus hea õigusloome ja normitehnika eeskirjadega, sh puudub

VTK. Valitsusliidu alusleping ei asenda VTK-d

12. Maksekäsukiirmenetluse muudatusi puudutav osa on koostatud kiirustades. Oluliselt on

rikutud mitmeid hea õigusloome nõudeid, sh puudub VTK nagu näeb ette Riigikogu

Õigusloomepoliitika põhialused aastani 20306 ja Vabariigi Valitsuse hea õigusloome ja

normitehnika eeskiri (HÕNTE).7

2 Vabariigi Valitsuse seadus. – RT I, 30.06.2023, 11, § 59 lg 1; Vabariigi Valitsuse 23.12.1996 määrus nr 319

„Justiitsministeeriumi põhimääruse kinnitamine“. – RT I, 29.12.2017, 55. Punkt 10(5). 3 Avaleht | Justiits- ja Digiministeerium - www.justdigi.ee 4 Vabariigi Valitsuse reglement. – RT I, 05.07.2023, 236. § 6 lg 41 ja lg 5. 5 Õigusloomepoliitika põhialused aastani 2030 | Justiits- ja Digiministeerium - www.justdigi.ee (ülevaated). 6 Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloome poliitika põhialuste aastani 2030 heakskiitmine“. - RT III, 17.11.2020,

punkt 12.1 2. https://www.riigiteataja.ee/akt/317112020002 7 Vabariigi Valitsuse 22.11.2011 määrus „Hea õigusloome ja normitehnika eeskiri“. – RT I, 29.12.2011, 228, § 1 lg

1.

Sorainen – 3/6 –

13. Ükski HÕNTE § 1 lõikes 2 nimetatud erand ei ole käesoleval juhul kohaldatav, sh ei saa

VTK-d jätta koostamata põhjusel, et tarbijakrediiditeema on kajastatud valitsusliidu aluslepingus.

14. VTK ühe osana tulnuks kirjeldada lahendamist vajavat probleemi, eesmärki, analüüsida

võimalikke lahendusi, esitada võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus ning selgitada

valitud lahenduste sobivust kehtivasse õiguskorda.8 Rikkumise tagajärjeks on see, et eelnõuga

kavandatakse mitmeid sihtgruppe mõjutavat olulist muudatust, mille kooskõla põhiseadusega ja

mõju kohtusüsteemi toimimisvõimekusele on analüüsimata.

2.3. Kooskõlastamiseks anti ebamõistlikult lühike tähtaeg. Eelnõu menetlus on

vastuolus Vabariigi Valitsuse reglemendiga

15. Eelnõu kooskõlastamiseks ei antud piisavat tähtaega. Vabariigi Valitsuse reglement näeb

ette, et eelnõu kooskõlastamiseks antakse piisav tähtaeg, mis on vajalik asja sisuliseks

läbivaatamiseks.9 Seda ei tehtud.

16. Eelnõu esitati arvamuse avaldamiseks keset suvist puhkusteperioodi (14.07.2025) jättes

kooskõlastamise ajaks 15 tööpäeva. Sedavõrd olulise mõjuga muudatuse puhul (mille osas ka

ettevalmistus on olnud puudulik) ei ole piisav jätta turuosalistele keset südasuve niivõrd lühikest

kooskõlastamistähtaega.

3. MAKSEKÄSUKIIRMENETLUSE MUUDATUSE MÕJU ON

HINDAMATA. NEGATIIVNE MÕJU KAASNEB KOHTUTELE,

TARBIJATELE JA TEENUSE PAKKUJATELE

17. Eelnõu seletuskirjas on maksekäsukiirmenetlust puudutav mõjuanalüüs puudulik. Mõjude

hindamisel ei ole järgitud HÕNTE-t ega Justiitsministeeriumi ja Riigikantselei koostatud mõjude

hindamise juhendit.

18. Hea õigusloome ja mõjude hindamise nõuete eiramine on viinud seega selleni, et eelnõus

kirjeldatud eesmärgi (tarbijakrediidi võlgnike kaitse) lahendamiseks valitud meetme sobivust ja

vajalikkust (PS § 11) pole hinnatud. Kohaselt on jäetud hindamata muudatustega kaasnevad

mõjud. Vabariigi Valitsuse reglemendi kohaselt tuleb mõjude hindamisel juhinduda mõjude

hindamise metoodikast.10 Seda ei ole tehtud. Mõjude hindamise metoodika näeb ette mh järgmist:

”Mõjude analüüsi tegemiseks on tarvis, et tuvastatud oleks probleem, seatud eesmärk ning välja

töötatud poliitikavalikud (sh jätkamine sama olukorraga) ja/või -vahendid, mille mõju analüüsida.

Mõjude analüüsi ei saa teha abstraktselt ilma nende kolme komponendita.“11

19. Puuduliku mõju hindamise tulemusel puudub kindlus, kas pakutav õiguslik lahendus omaks

positiivset mõju tarbijakrediidivõtjatele ja vähendaks kohtute töökoormust.

8 HÕNTE § 1 lõige 1 punktid 1-4. 9 Vabariigi Valitsuse reglement. – RT I, 05.07.2023, 236. § 7 lg 1. 10 Vabariigi Valitsuse reglement, § 5. – RT I, 05.07.2023, 236. 11 Riigikantselei, 2021, Mõjude hindamise metoodika, lk 3. https://www.riigikantselei.ee/valitsuse-too-planeerimine-

ja-korraldamine/mojude-hindamine

Sorainen – 4/6 –

3.1. Eelnõuga kaasneb kohtute töökoormuse kasv, mis on vastuolus valitsusliidu

aluslepinguga. Lisanduda võib maksimaalselt kuni 23 000 hagi aastas

20. Eelnõu seletuskirjas puudub igasugune mõjuanalüüs, kuidas mõjutab eelnõu kohtute

töökorraldust. Analüüsida tulnuks, kuidas maakohtud tulevad toime maksimaalselt kuni 23 000

lisanduva kohtuasjaga ning millised on võimalikud riskide maandamise viisid või selgitada selle

mõju puudumist. Niivõrd suure muudatuse mõju analüüsimata jätmine Justiits- ja

Digiministeeriumi poolt on seda enam arusaamatu, et teadaolevalt on juba täna kohtusüsteem

toimetuleku piiril ning puudub piisav ressurss kohtuasjade efektiivseks lahendamiseks.

Ebasoovitavate mõjude riski hindamine tulnuks läbi viia VTK koostamise käigus. Seda ei ole

tehtud.

21. Muudatuse kohaselt saab maksekäsukiirmenetluses nõuda vaid põhivõlgnevust ja

seadusjärgset intressi ning seadusjärgset viivist. Kui krediidiandja soovib nõuda kokkulepitud

intressi või nt sissenõudmiskulu saab seda teha üksnes hagimenetluses. Seletuskirjast nähtub

samuti, et krediidiandjal tuleb valida, „kas ta saab lahendi kiiresti ja odavalt või esitada nõuded

hagimenetluses tarbijaga kohtus, siis on menetlus aga kallim ja aeglasem“. Puudub alus arvata, et

vastutustundliku laenamise põhimõtet järginud krediidiandjad loobuvad kokkulepitud intressi jm

kulude sissenõudmisest.

22. Ka seletuskirjas on nenditud, et muudatus võib kaasa tuua selle, et korralikult

vastutustundliku laenamise põhimõtet järginud võlausaldaja ei vali enam maksekäsukiirmenetlust

ja algatab selle asemel kohe hagimenetluse, kuna soovib ka muude tarbijakrediidilepingus kokku

lepitud ja VÕS-i alusel lubatud nõuete sissenõudmist (nt sissenõudmiskulu).12

23. Muudatus mõjutab seega negatiivselt just vastutustundliku laenamise põhimõtet järginud

krediidiandjad („nn korraliku krediidiandja jaoks toovad muudatused kaasa selle, et edaspidi on

võlgnevuse täies ulatuses sissenõudmine kallim ja ajamahukam“13). Muudatusega kaasneb seega

vajadus vastutustundlikku laenamise põhimõtet järginud krediidiandjatel oma õiguste kaitseks

esitada hagi kohtusse.

24. Kohtute töökoormuse olulise kasvu tõttu on eelnõu maksekäsukiirmenetlust puudutav osa

selgelt vastuolus ka Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu aluslepinguga,

millest nähtub eesmärk vähendada kohtute töökoormust ja teha kõik kohtumenetlused

ökonoomsemaks.14 Eelnõuga aga saavutatakse vastupidine tulemus st kohtute töökoormus tõuseb

märkimisväärselt.

25. Eelnõu seletuskirjas on pelgalt mainitud, et maakohtute koormus tõuseb. Seletuskirjas on

märgitud, et 2024. aastal esitati maakohtusse 4673 tarbijakrediidilepinguga seotud hagiavaldust.

Maksekäsukiirmenetluse asjasid oli 47 380, millest ligikaudu pooled olid tarbijakrediidiasjad.

26. Eelnõu koostajad paistavad olevat jätnud tähelepanuta, et kuivõrd eelnõuga muudetakse

maksekäsukiirmenetlus mittetõhusaks on muudatuse jõustumisel tarbijakrediidipakkujatel

mõistlik pöörduda oma õiguste kaitseks hagiga kohtusse. Maksimaalselt võib kohtukoormus

kasvada kuni 23 000 uue kohtuasja võrra. Isegi juhul, kui see number on väiksem, näiteks 10 000,

oleks tegemist hüppelise koormuse tõusuga.

12 14.07.2025 avaldatud eelnõu seletuskiri, lk 42. 13 14.07.2025 avaldatud eelnõu seletuskiri, lk 41. 14 Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu alusleping, p 188 ja p 194.

Sorainen – 5/6 –

27. Analüüsimata on muudatuse mõju kohtusüsteemile. 01.01.2025 seisuga on Eestis 164

maakohtunikku15, kellest igaühe lahendada on u 378 tsiviilasja.16 Lisanduvad 10 000-23 000

hagimenetlust lisavad iga kohtuniku lauale keskmiselt 60-136 uut vaidlust, mis tõstab aastas

kohtuasjade arvu ühe kohtuniku kohta 438-514 tsiviilasjani kohtuniku kohta.

28. Eelnõu seletuskirjas aga puudub teave, kuidas on kavandatud kohtusüsteemi toimetulek

sedavõrd suuremahulise muudatusega. Sellises mahus kohtuasjade kasv mõjutab kohtusüsteemi

tööd tervikuna. Hindamata on mõju kohtute töökorraldusele, näiteks:

- mõju riigieelarvele – lisanduvate ülesannetega (10 000-23 000 uut kohtuasja)

toimetulevuks vajaminev rahaline ressurss;

- lisanduvate kohtunike arv;

- muudatuse mõju teistele kohtuasjadele, eelkõige kohtuvaidluste kestusele ja kvaliteedile.

3.2. Muudatusega kaasneb negatiivne mõju tarbijakrediidivõtjale

29. Eelnõu seletuskirjas on hindamata mõju ka tarbijakrediidivõtjale. Seletuskirjas on nenditud,

et hagimenetlus on hagiavalduse rahuldamise korral tarbijale oluliselt kallim, kuna

hagimenetlusega kaasnevad maksekäsu kiirmenetlusega võrreldes suuremad kulud. Samal ajal

jääb selgusetuks, kuidas tagatakse sellisel juhul tarbija parem kaitse.

30. Nii ei täida eelnõu valitsusliidu aluslepingus eesmärke, mille kohaselt mh tugevdatakse

inimeste kaitset vastutustundetu laenu andmise eest ning toetatakse õigusabi kättesaadavust ja

täiendatakse maksekäsu kiirmenetlust selliselt, et osaliste õigused on paremini kaitstud.17

31. Eelnõu koostajad on puuduliku mõjuhindamise tulemusel jätnud seega tähelepanuta, et

eeldatavasti eelnõu ei taga tarbijakrediidivõtjale paremat kaitset kuivõrd tarbijakrediidipakkujad

hakkavad suure tõenäosusega kasutama hagimenetlust. Tarbijakrediidivaidlused muutuvad tarbija

jaoks oluliselt kallimaks kuivõrd hagi rahuldamise korral kannab tarbija lisaks enda

õigusabikuludele ka teenuse pakkuja õigusabikulu, mida ka eelnõu koostajad on seletuskirjas

möönnud. Selliselt halveneb tarbijakrediidivõtja finantsseisund veelgi.

3.3. Probleemi lahendamiseks ei ole kaalutud alternatiive

32. Eelnõu koostamisel on jäetud kaalumata alternatiivsed (sh mitteregulatiivsed) lahendused.

Koheselt regulatiivse valiku s.t maksekäsukiirmenetluse korra muutmine on vastuolus Riigikogu

poolt kinnitatud Õigusloomepoliitika põhialustega kuni 2030, mille kohaselt õiguslik

reguleerimine on lubatav vaid juhul, kui leebemad meetmed ei toimi, uusi eelnõusid ei algatata

kergekäeliselt ning eelnõu algatatakse üksnes siis, kui nende vajalikkus on veenvalt põhjendatud.

Õigusliku reguleerimisega probleemide lahendamine on viimane abinõu, enne seda kaalutakse

teisi võimalusi. Lahenduste väljapakkumisel hoidutakse ülereguleerimisest ja liigsest

kiirustamisest.18

15 Kohtunikkond 2025. aasta alguses - Kohtute aastaraamat - aastaraamat.riigikohus.ee 16 Maa-, haldus- ja ringkonnakohtute 2024. aasta menetlusstatistika töökoormusmetoodika põhimõtete alusel - Kohtute

aastaraamat - aastaraamat.riigikohus.ee 17 Eesti Reformierakonna ja Erakonna Eesti 200 valitsusliidu alusleping, p 184. 18 Riigikogu 12.11.2020 otsus „Õigusloomepoliitika põhialuste aastani 2023 heakskiitmine“, punkt 6.

https://www.riigiteataja.ee/akt/317112020002

Sorainen – 6/6 –

33. Valitud lahendus on vastuolus ka valitsusliidus kokku lepituga seoses kohtute töökoormuse

vähendamisega (vt ptk 3.1).

34. Praegusel juhul aga puudub analüüs, kas eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise,

kuid ettevõtjaid, kohtuid ja tarbijaid vähem koormava abinõuga. Eelnõu koostajad on valinud

kolmele sihtgrupile koormavaima lahenduse. Vähemkoormavaid alternatiive ja nende sobimatust

seletuskirjas esitatud ei ole.

35. Näiteks ei ole selgitatud, miks ei ole rakendatav TsMS § 485, mis võimaldab esitada

makseettepanekule vastuväite. Üheks VTK osaks olnuks vastata mh küsimusele, kas probleem

seisneb regulatsioonis, millised on võimalikud lahendused, sh nii regulatiivsed kui ka

mitteregulatiivsed ja milliseid lahendusi, nii regulatiivseid kui ka mitteregulatiivseid, on varem

kaalutud või proovitud. 19 Nii näiteks saaks üheks mitteregulatiivseks lahenduseks olla tarbijate

teadlikkuse tõstmine.

4. MAKSEKÄSUKIIRMENETLUSE MUUDATUS TULEB EELNÕUST

ERALDADA. VAJALIK ON KOOSTADA

VÄLJATÖÖTAMISKAVATSUS JA ALUSTADA KOOSTÖÖD

TURUOSALISTE JA ÕIGUSEKSPERTIDEGA

36. Seoses eelnõus sisalduvate oluliste puudujääkidega teen ettepaneku eraldada eelnõust

maksekäsukiirmenetlust puudutav osa. Maksekäsukiirmenetlust puudutavas osas on vajalik

koostada eelnõu VTK, mille raames kirjeldatakse muudatuse eesmärk, küsimuse võimalikud

lahendused ning võimalike lahenduste võrdlus ja eelistatav lahendus. VTK ühe osana tuleb

kirjeldada, millised olulised mõjud, lähtudes nende esinemise sagedusest, ulatusest, sihtrühma

suurusest ja ebasoovitavate mõjude riskist, võivad seaduse rakendamisega kaasneda.

37. Seoses eelnõus sisalduvate oluliste puudujääkidega teeme ettepaneku ka töögrupi

moodustamiseks, et koostöös lahendada maksekäsukiirmenetlusega seonduvaid kitsaskohti ning

arutada võimalusi eelnõu kooskõlla viimiseks hea õigusloome reeglistiku ja põhiseadusega.

Töögruppi on vajalik kaasata erinevate mõjutatud sihtgruppide ja Riigikohtu esindajad, kes

tõenäoliselt ka südasuvise kooskõlastamise aja tõttu ei ole jõudnud eelnõu osas seisukohta esitada.

Vastasel juhul ei saa välistada, et Vabariigi President võib otsustada jätta seaduse selle

põhiseadusega vastuolu tõttu välja kuulutamata.

38. Juhul kui Teil on käesoleva pöördumise osas küsimusi või ettepanekuid, siis palun need

edastada vandeadvokaat Allar Jõksi e-maili aadressil [email protected].

Lugupidamisega

Allar Jõks

vandeadvokaat

19 Justiits- ja Digiministeerium. Väljatöötmiskavatsuse lihtsustatud vorm, p 1 ja p 3.